2 Bakgrunn

2.1 Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse

Russland startet fullskala angrepskrig mot Ukraina den 24. februar 2022. Ved kongelig resolusjon 11. mars 2022 ble en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse for en nærmere angitt krets av personer fordrevet fra Ukraina innført i Norge, jf. utlendingsforskriften § 7-5 a.

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 innebærer et unntak fra utgangspunktet om at en asylsøknad skal vurderes individuelt, da den åpner for å gi beskyttelse etter en gruppevurdering. Ordningen kan iverksettes av Kongen i statsråd dersom det foreligger en massefluktsituasjon. Ordningen er særlig relevant i tilfeller der behovet for beskyttelse er midlertidig, og det antas at utlendingene skal returnere til sitt opprinnelsesland når situasjonen tilsier det.

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er svært effektiviserende for utlendingsforvaltningens saksbehandling, ved at beskyttelse kan gis uten forutgående asylintervju og uten individuell vurdering av beskyttelsesbehovet. Behandlingen av saker om midlertidig kollektiv beskyttelse i Utlendingsdirektoratet er i stor grad automatisert, og fordrevne fra Ukraina har fått behandlet søknadene sine raskt.

Regjeringen vedtok 27. september 2024 å avgrense personkretsen som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina. Personer som har hatt fast bosted i et område av Ukraina som utlendingsmyndighetene legger til grunn at er trygt, omfattes ikke lenger av personkretsen som kan få midlertidig kollektiv beskyttelse. Endringen trådte i kraft 27. september 2024 og gjelder kun for personer som fremsetter søknad om beskyttelse i Norge etter dette.

Justis- og beredskapsdepartementet vedtok 2. mars 2026 at personer som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse i fire år, kan få denne forlenget med et femte år.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 18. desember 2025 på høring forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften (saksbehandlingsreglene for kollektiv beskyttelse mv), med høringsfrist 30. januar 2026. Formålet med forslagene er å legge til rette for en mer effektiv saksbehandling, særlig når ordningen med kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina skal avvikles og Utlendingsdirektoratet potensielt må behandle et stort antall asylsøknader. Endringene vil også gjelde for ev. fremtidige massefluktsituasjoner.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 2. mars 2026 på høring et forslag til endringer i utlendingsforskriften § 7-5 a, med høringsfrist 15. mars 2026. Endringene vil innebære at ordningen med kollektiv beskyttelse avskjæres for menn i vernepliktig alder, det vil si i alderen 18 til 60 år, med enkelte unntak. Personer som faller utenfor ordningen med kollektiv beskyttelse, vil i stedet få sin asylsøknad behandlet etter ordinære regler. Forskriftsendringene vil ikke gjelde for personer som allerede har kollektiv beskyttelse i Norge. Formålet med forslaget er hovedsakelig å sikre at ankomstnivået til Norge ikke skiller seg vesentlig fra land det er naturlig å sammenligne oss med.

Departementet viser for øvrig til Prop. 72 L (2023–2024) punkt 6 for en nærmere omtale av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse.

2.2 Utviklingen i ankomst og bosetting av fordrevne fra Ukraina

Siden februar 2022 har over 106 000 fordrevne fra Ukraina søkt beskyttelse i Norge, per 1. februar 2026. I perioden 2022 til 2025 ble det bosatt i overkant av 100 000 fordrevne og andre flyktninger i kommuner over hele landet, hvor i underkant av 90 000 var fordrevne fra Ukraina. Bosettingen har vært historisk rask de siste årene. Kommunene er anmodet om å bosette ytterligere 13 000 flyktninger i 2026. Nye prognoser per januar fra Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen (BGU) anslår at det vil bli behov for å bosette om lag 16 000 flyktninger i 2026. Anslaget er usikkert, og behovet kan endre seg gjennom året i takt med oppdaterte prognoser.

Selv om den samlede bosettingen går raskt, er det likevel krevende for kommunene å bygge opp kapasitet, kompetanse og tjenester for å bosette flyktninger i den størrelsesordenen det er behov for. Etter fire år med ekstraordinær høy bosetting opplever flere kommuner kapasitetsutfordringer. Det er særlig krevende å bosette personer som har behov for særskilt oppfølging. I tillegg opplever flere kommuner et generelt press på det kommunale tjenestetilbudet, for eksempel i flyktningtjenesten og voksenopplæringen, barnehager og skoler og fastlege- og helsetjenester.

Antall ukrainere som har kommet til Norge er høyere enn antallet som har kommet til andre Nordiske land. Regjeringen ønsker at antallet som kommer til Norge skal være bærekraftig over tid. Regjeringen har derfor innført en rekke tiltak for å få tallet på fordrevne til Norge nærmere nivået til nabolandene våre. Høsten 2024 og vinteren 2025 ble 14 områder i Ukraina vurdert som trygge. Personer som flykter fra disse områdene, får derfor ikke lenger automatisk kollektiv beskyttelse.

Det siste året har det vært en nedgang i ankomsten av fordrevne fra Ukraina til Norge. Det har imidlertid i siste halvdel av september 2025 vært en økning i antall ankomster av fordrevne. Dette har sammenheng med at menn i alderen 18 til 22 år nå kan forlate Ukraina lovlig. Flere europeiske land erfarer en lignende økning. I Norden har denne økningen vært sterkere i Norge og Danmark enn den har vært i Finland og Sverige. Ankomstene av menn i alderen 18 til 22 år er nå lavere enn den var høsten 2025, samtidig som den er høyere enn perioden før september 2025. Det er for tidlig å si om økningen er midlertidig eller om den vil vedvare.

Utlendingsforvaltningens ankomstprognoser fra januar 2026 viser at Norge kan forvente omtrent 14 500 fordrevne fra Ukraina (13 300 under kollektiv beskyttelse og 1200 etter ordinært regelverk) til Norge i 2026, i tillegg til 4 000 ordinære asylsøkere. Det knytter seg stor usikkerhet til prognosene.

Departementet viser til Prop. 72 L (2023–2024) punkt 3 for en nærmere omtale av ordningene for registrering, mottak, kartlegging og bosetting av fordrevne fra Ukraina.

2.3 Behovet for å videreføre det midlertidige regelverket

Som følge av de høye ankomstene av fordrevne fra Ukraina er det gjort midlertidige endringer i elleve lover. Hensikten med de midlertidige regelverksendringene er at de samlet skal bidra til å gjøre det enklere for kommunene å håndtere og planlegge for en situasjon med fortsatt høye ankomster. Samtidig skal reglene også legge til rette for at fordrevne kommer raskt ut i arbeid.

Situasjonen i Ukraina er uforutsigbar, og det er knyttet stor usikkerhet til prognosene, se punkt 2.2. Ankomstnivået er fortsatt høyt i et historisk perspektiv. Det kan oppstå situasjoner der mottakssystemet kommer under svært stort press, for eksempel dersom ankomsttallene øker og/eller bosettingskapasiteten minker. Samtidig kan det også komme færre fordrevne fra Ukraina enn forventet.

Selv om kommunene fortsatt bosetter flyktninger raskt etter fire år med ekstraordinær høy bosetting, melder mange om kapasitetsutfordringer i boligmarkedet, og at det er blitt mer krevende å finne boliger som er egnet for bosetting. I tillegg opplever flere kommuner et generelt press på det kommunale tjenestetilbudet, som fastlege- og helsetjenester, barnehager, skoler, flyktningtjenesten og voksenopplæringen. Dette er også bakgrunnen for at regjeringen har innført en rekke tiltak for å få ned ankomstene til Norge.

For å kunne håndtere og planlegge for en situasjon med fortsatt høye ankomster mener regjeringen det er nødvendig å videreføre de midlertidige endringene i lovverket i en ytterligere periode.

I tråd med Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp, arbeides det med forslag om permanente beredskapshjemler for å håndtere framtidige store ankomster av asylsøkere, og regjeringen tar sikte på å fremme forslag om permanente beredskapshjemler for å håndtere fremtidig store ankomster av asylsøkere i løpet av våren 2027.

Regjeringen vil begrense et forslag om en permanent beredskapshjemmel i integreringsloven til å omfatte kvalifiseringstilbudet. Regjeringen vurderer at en hjemmel som gir staten adgang til å pålegge kommunene å bosette flyktninger, vil innebære en betydelig innskrenkning av det kommunale selvstyret. Frivillighet har vært et sentralt suksesskriterium for bosettingen i Norge, og pålagt bosetting kan oppleves som svært inngripende. Dersom det i fremtiden skulle oppstå behov for en slik hjemmel, mener regjeringen at den bør være midlertidig på grunn av dens inngripende karakter overfor kommunene.

Helse- og omsorgsdepartementet har i høringsnotat av 8. oktober 2025 om forslag til ny helseberedskapslov foreslått endringer i helseberedskapslovens fullmaktshjemler, herunder adgang til ved forskrift å kunne fravike lovpålagte tjenesteplikter og rettigheter på strenge vilkår og kun i situasjoner hvor det ikke er tid til å fremme ordinær lovsak. Høringsfristen er 8. april 2026, og Helse- og omsorgsdepartementet vil komme tilbake med et lovforslag på et senere tidspunkt. Barne- og familiedepartementet vil vurdere behovet for ytterligere permanente beredskapsregler for å håndtere fremtidige store ankomster av asylsøkere, i utredningen av et generelt beredskapsregelverk for barnevernet.

2.4 Høringen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 16. desember 2025 på høring forslag om å videreføre midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina m.m. I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre midlertidige regler integreringsloven, barnevernsloven, opplæringsloven, barnehageloven, pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, plan- og bygningsloven, husleieloven og yrkestransportloven. Høringsfristen ble satt til 2. februar 2026. I hovedsak ble det foreslått å videreføre midlertidige regler som tidligere har vært på høring, med enkelte tilpasninger i integreringsloven.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (Nav)

• Arbeidstilsynet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat)

• Barneombudet

• Barnesakkyndig kommisjon

• Barneverns- og helsenemnda

• Bioteknologirådet

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for utviklingssamarbeid – Norad

• Diskrimineringsnemda

• Domstoladministrasjonen

• Entur

• Finanstilsynet

• Folkehelseinstituttet (FHI)

• Forbrukertilsynet

• Foreldreutvalget for barnehager

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Forsvarsbygg

• Helsedirektoratet

• Husbanken

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Jernbanedirektoratet

• Kartverket

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Krisesentersekretariatet

• Kystverket

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Miljødirektoratet

• Nasjonalt ID-senter

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring

• Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norsk senter for barneforskning

• Personvernkommisjonen

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regelrådet

• Regionale kunnskapssentre for barn og unge

• Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Regionsentrene for barn og unges psykiske helse

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksantikvaren

• Skattedirektoratet

• Skatteetaten

• Språkrådet

• Statens barnehus

• Statens helsetilsyn

• Statens jernbanetilsyn

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Statlige høgskoler (inkl. vitenskapelige høgskoler)

• Statsbygg

• Statsforvalterne

• Sysselmesteren på Svalbard

• Tolletaten

• Transportklagenemnda

• Universitetene

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda

• Velferdsforskningsinstituttet NOVA

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Bane NOR SF

• De regionale helseforetakene

• Longyearbyen lokalstyre

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

• Nye Veier AS

• Oslo krisesenter

• Oslo universitetssykehus HF

• Statskog SF

• Vygruppen

• Abelia

• Akademikerne

• Aleneforeldreforeningen

• Alternativ til Vold

• Amathea

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Arbeiderpartiet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Barnevakten

• Barns rett til besteforeldre

• Bergen Huseierforening

• Bispedømmene

• Boligprodusentenes Forening

• Boreal

• Byggenæringens Landsforening

• Byggmesterforbundet

• Caritas

• Den Norske Advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomité

• Den norske jordmorforening

• Den norske kirke – Kirkerådet

• Den norske legeforening

• Driftsoperatørforum

• Elevorganisasjonen

• Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Fellesforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Finans Norge

• Flyktninghjelpen

• Fokus på barnevernet

• For Fangers Pårørende

• Forandringsfabrikken

• Forbrukerrådet

• Foreningen 2 Foreldre

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Forum for barnekonvensjonen

• Forum for menn og omsorg

• Frelsesarmeens barne- og familievern

• Fremskrittspartiet

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Friskolenes Kontaktforum

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gatejuristen

• Hovedorganisasjonen KA

• Hovedorganisasjonen Virke

• Human Rights Service

• Huseierne

• Høyre

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring

• Islamsk Råd Norge

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• Kollektivtrafikkforeningen

• Kristelig Folkeparti

• Kristent Interkulturelt Arbeid

• Kristne Friskolers Forbund

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kvinnefronten

• Kvinnegruppa Ottar

• Kystpartiet

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsforeningen mot seksuelle overgrep

• Landsgruppen av helsesøstre

• Landsorganisasjonen for Romanifolket

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Leieboerforeningen

• Leieboerforeningen i Norge

• Likestillingssenteret

• Likestillingssenteret KUN

• LIM – likestilling, integrering, mangfold

• Ly

• MannsForum

• Mennesker i Limbo

• Mental Helse

• Miljøpartiet De grønne

• MiRA-Senteret

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• NHO transport

• NITO

• Nok. Norge

• Nordlandsforskning

• Norges Bondelag

• Norges Bygg- og eiendomsforening

• Norges frivillighetssentraler

• Norges Huseierforbund

• Norges Hytteforbund

• Norges Kommunistiske Parti

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges Politilederlag

• Norges Røde Kors

• Norges Røde Kors ungdom

• Norgesbooking

• Norgesdemokratene

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening v/Den norske legeforening

• Norsk Barnevernlederorganisasjon

• Norsk Barnevernsamband

• Norsk Bonde- og småbrukarlag

• Norsk brannvernforening

• Norsk Eiendom

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk Kommunalteknisk forening

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Lektorlag

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk Psykologforening

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Norske arkitekters landsforbund

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• OBOS

• Organisasjonen for barnevernforeldre

• Organisasjonen for Uføres rettigheter

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Parat

• Pensjonistpartiet

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• Press – Redd Barna Ungdom

• Private Barnehagers Landsforbund

• Private høyskoler

• Redd Barna

• REFORM Ressurssenter for menn

• Rettferdighet i asylpolitikken

• Rettspolitisk forening

• Rødt

• Rådet for psykisk helse

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

• Samfunnsbedriftene

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Senior Norge

• Senterpartiet

• SINTEF

• SINTEF Byggforsk

• Skolelederforbundet

• Skolenes Landsforbund

• SMB Norge

• Sosialistisk Venstreparti

• Steinerskoleforbundet

• Stiftelsen barnas rettigheter

• Stiftelsen Kirkes familievern

• Stiftelsen Rettferd

• Stine Sofies Stiftelse

• Unge funksjonshemmede

• UNHCR Stockholm

• UNICEF Norge

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Velferdsalliansen

• Venstre

• Vergeforeningen Følgesvennen

• Voksne for Barn

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Yrkestransportforbundet

I alt kom det inn 40 høringsuttalelser med merknader fra instanser.

Følgende høringsinstanser avga merknader:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir)

• Husbanken

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Riksantikvaren

• Språkrådet

• Statens vegvesen

• Statsforvalteren i Rogaland

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Flerkulturelt råd i Akershus fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Alta integrerings- og kompetansesenter i Alta kommune

• Arendal voksenopplæring i Arendal kommune

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Birkenes læringssenter og Birkenes flyktningetjeneste i Birkenes kommune

• Flyktningetjenesten i Drangedal kommune

• Flekkefjord kommune

• Kvalifiseringstjenesten i Grimstad kommune

• Heim voksenopplæring i Heim kommune

• Lier voksenopplæring i Lier kommune

• Lillesand voksenopplæring i Lillesand kommune

• Lindesnes læringssenter i Lindesnes kommune

• Kongsgård skolesenter i Kristiansand kommune

• Kristiansund voksenopplæring i Kristiansund kommune

• Oslo kommune

• Sandnes kommune

• Vennesla Voksenopplæringssenter i Vennesla kommune

• Øygarden lærings- og integreringssenter i Øygarden kommune

• Advokatforeningen

• Hero Norge AS

• KS – kommunesektorens organisasjon

• Leieboerforeningen

• Lilandtunet AS

• Livet Vil Vinne

• Nord-norsk mottakssenter AS

• Ukrainsk Forening Øst-Norge

• Ukrainsk minoritetsforening i Norge

• Unio

• Utdanningsforbundet

I tillegg avga 55 privatpersoner høringsuttalelse med merknader.

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke har merknader eller ikke fant grunn til å gi høringsuttalelse:

• Borgarting lagmannsrett

• Diskrimineringsnemnda

• Domstolsadministrasjonen

• Forsvarsdepartementet

• Høyesterett

• Justisdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Statens Kartverk

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Leka kommune

• NAV Team Flyktning og St. Marie læringssenter i Sarpsborg kommune

• Helse Midt-Norge RHF

• NLA Høgskolen

• Nye Veier AS

• Pilar – Kompetansetjenesten for psykisk helse og barnevern

Departementet omtaler høringsinstansenes synspunkter i forbindelse med behandlingen av de enkelte forslagene nedenfor.