8 Helselovgivningen

8.1 Innledning og bakgrunn

For å kunne håndtere en situasjon der et høyt antall fordrevne fra Ukraina kommer til Norge for å søke beskyttelse, er det vedtatt midlertidige lovbestemmelser i helselovgivningen. Bestemmelsene gir departementet hjemmel til i forskrift å gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser i helselovgivningen, blant annet retten til vurdering av henvisninger til spesialisthelsetjenesten innen ti virkedager, retten til fornyet vurdering og retten til individuell plan, kontaktlege og koordinator. Bestemmelsene oppheves 1. juli i år.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Om rettigheter til helse- og omsorgstjenester for fordrevne fra Ukraina

Fordrevne fra Ukraina som søker om beskyttelse i Norge, vil anses som asylsøkere fra søknaden er registrert og frem til de får vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse. Som asylsøkere blir de medlemmer i folketrygden med en begrenset trygdedekning inntil endelig vedtak er fattet, jf. forskrift om trygdedekning for asylsøkere og deres familiemedlemmer, gitt med hjemmel i folketrygdloven § 2-16. Den begrensede trygdedekningen (medlemskapet) gir blant annet rett til stønad ved helsetjenester etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 5. Dette innebærer at asylsøkere skal betale vanlig egenandel for helsetjenester, på linje med personer som er medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge.

Med medlemskap i folketrygden har asylsøkere «fulle rettigheter» til nødvendig helsehjelp fra kommunen og spesialisthelsetjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2, jf. § 2 bokstav b i forskrift 16. desember 2011 nr. 1255 om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket, gitt med hjemmel i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2.

For asylsøkere med medlemskap i folketrygden skal utgifter til sykehusopphold dekkes av folketrygden, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 5-3 andre ledd. Det betyr at de ikke skal betale for behandlingen selv, på linje med personer som er medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge.

Asylsøkere med medlemskap i folketrygden har rett til å stå på liste hos fastlege, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 c.

Asylsøkere i statlig mottak eller som har tilbud om opphold i statlig mottak, har ikke krav på omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 andre ledd, med mindre de er bosatt i kommune i henhold til særlig avtale mellom utlendingsmyndighetene og den enkelte kommune, jf. § 6 i forskrift om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket.

Fordrevne fra Ukraina som har fått innvilget vedtak om midlertidig kollektiv beskyttelse med (minst) ett års varighet, regnes som medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge etter folketrygdloven § 2-1. De har samme rettigheter til å motta helse- og omsorgstjenester og stønad til dekning av utgiftene som andre personer som er medlemmer i folketrygden som bosatt i Norge. De har også rett til å stå på liste hos fastlege.

8.2.2 Om rett til nødvendig tannhelsetjenester fra Den offentlige tannhelsetjenesten

For rett til nødvendige tannhelsetjenester fra Den offentlige tannhelsetjenesten ble det fra 1. juli 2024 innført et krav om fem års botid for unge voksne som har midlertidig oppholdstillatelse, jf. tannhelsetjenesteloven §§ 1-3 d og 2-1 a. Botidskravet gjelder for de særlige rettighetene unge voksne har fordi de er i aldersgruppen 19 til 28 år, jf. lovens § 1-3 første ledd bokstav d.

8.2.3 Midlertidige hjemler til å gjøre unntak fra rettigheter og plikter

Midlertidige bestemmelser i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 d, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 d og helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 b gir departementet hjemmel til i forskrift å gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte plikt- og rettighetsbestemmelser i helselovgivningen. Det kan gjøres unntak blant annet fra retten til å få fastsatt en frist for når nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten senest skal tilbys, retten til å få nødvendig helsehjelp uten opphold ved brudd på denne fristen og spesialisthelsetjenestens plikt til å kontakte Helfo ved fristbrudd. Videre kan det gjøres unntak fra reglene om rett til fornyet vurdering i spesialisthelsetjenesten, valg av behandlingssted, individuell plan, kontaktlege, koordinator og barnekoordinator. Bestemmelsene gir ikke adgang til å gjøre unntak fra plikt og rett til grunnleggende helse -og omsorgstjenester som øyeblikkelig hjelp og nødvendige helse- og omsorgstjenester. De gir heller ikke adgang til å gjøre unntak fra plikt til å yte forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Adgangen til å gjøre unntak er begrenset til situasjoner der det som følge av et høyt antall ankomster til Norge av personer fordrevet fra Ukraina er nødvendig å foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at den kommunale helse- og omsorgstjenestens og spesialisthelsetjenestens kapasitet ikke overskrides. I vurderingen av om antallet ankomster fra Ukraina er tilstrekkelig høyt til at det kan gjøres unntak, må det ses hen til det antall flyktninger og asylsøkere som ellers ankommer Norge. Det må dreie seg om ankomster av et slikt omfang at dette gjør det nødvendig med unntak fra rettighetsbestemmelser for å kunne foreta omstillinger eller prioriteringer for å bidra til å sikre at helse- og omsorgstjenestens kapasitet ikke overskrides. Om antallet ankomster gjør det nødvendig med unntak, vil bero på en konkret vurdering av situasjonen.

Videre må det vurderes konkret hvilke av de opplistede pliktene og rettighetsbestemmelsene det skal gjøres unntak fra. Her må det legges vekt på hvilke pasient- og brukergrupper som særlig vil rammes dersom det fastsettes unntak, og hvor viktig den konkrete rettighetsbestemmelse er for å sikre nødvendige og forsvarlige tjenester.

Eventuelle unntak fra rettighetsbestemmelser skal ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå de formålene som unntakene begrunnes med. Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak må det også vurderes om formålet kan oppnås ved iverksetting av andre mindre inngripende tiltak. Det er lagt til grunn at unntak gitt med hjemmel i disse bestemmelsene i utgangspunktet skal gjelde for befolkningen generelt, og ikke være begrenset til flyktninger fra Ukraina. Det må imidlertid vurderes om et unntak kan begrenses til enkelte pasient- eller brukergrupper som antas å ha mindre behov for den aktuelle rettigheten det unntas fra. Behovet for unntak må vurderes fortløpende. Dersom det ikke lenger er behov for å gjøre unntak, må unntaket oppheves.

Hjemlene har ikke vært benyttet. Bestemmelsene oppheves 1. juli i år.

8.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre de midlertidige lovhjemlene i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 d, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 d og helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 b, til 1. juli 2028. Bestemmelsene gir departementet hjemmel til i forskrift å gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte rettigheter og plikter i helselovgivningen.

8.4 Høringsinstansenes syn

Svært få høringsinstanser har kommentert forslaget om å videreføre de midlertidige lovhjemlene i helselovgivningen. Enkelte høringsinstanser uttaler generelt at de støtter videreføring av de midlertidige lovhjemlene.

Bergen kommune mener unntak fra rettigheter i spesialisthelsetjenesten kan føre til økt belastning på den kommunale helsetjenesten og uttaler:

«Lettelsene fra fristfastsettelse for helsehjelp i spesialisthelsetjenesten vil kunne medføre økt ventetid, noe som vil øke belastningen på kommunehelsetjenesten.

Helseforetakene bør kunne pålegges å gi tilbud til henviste pasienter raskere for å avlaste kommunehelsetjenesten heller enn motsatt.

Individuell plan og koordinator er tiltak som ikke bare er egnet til å gi bedre koordinert helsehjelp til pasientene, men som også er egnet til å gi bedre utnyttelse av ressursene. Å unnlate å bruke disse verktøyene vil øke belastningen på kommunehelsetjenesten.

Individuell plan og koordinator er verktøy for å bidra til at bruker får mer målrettede tjenester, strukturert samordning av tjenester og å lage mer sømløse pasientløp. Dette kan bidra til effektivisering av kommunens helse- og sosiale tjenester.

Individuell plan, koordinator og barnekoordinator er svært aktuelle verktøy å bruke som tilbud til flyktninger som trenger veiledning i det norske velferdssystem for å få nødvendig helsebistand.

Departementet har rett i at ordningene krever ressurser til administrasjon. Derfor er det også bare pasienter med kvalifiserte behov som får disse ordningene i dag. Grupper som Prop. 107 L (2021–2022) punkt 10.5.3.1 viser til, som «grupper som vurderes å ha mindre behov for koordinator», får ikke koordinator etter reglene som gjelder under normal kapasitet heller. Vi ser derfor ikke at fritak for plikt og rettigheter på disse punktene vil gi noe utslag i kapasitet.»

8.5 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre de midlertidige bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 d, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 d og helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 b til 1. juli 2028. Bestemmelsene gir departementet hjemmel til i forskrift å gjøre helt eller delvis unntak fra enkelte rettigheter og plikter i helselovgivningen.

Som omtalt i punkt 2.2 har over 106 000 fordrevne fra Ukraina søkt beskyttelse i Norge siden februar 2022, og det er bosatt mange fordrevne fra Ukraina og andre flyktninger i kommuner over hele landet de siste årene.

Utlendingsforvaltningens ankomstprognoser fra januar 2026 viser at Norge kan forvente omtrent 14 500 fordrevne fra Ukraina (13 300 under kollektiv beskyttelse og 1200 etter ordinært regelverk) til Norge i 2026, i tillegg til 4 000 ordinære asylsøkere. Det knytter seg stor usikkerhet til prognosene.

Etter departementets vurdering kan det oppstå en situasjon der den samlede belastning på helsetjenesten blir for stor på grunn av et fortsatt høyt antall ankomster. De midlertidige hjemlene bør derfor videreføres. Om det er tilstrekkelig behov for å gjøre unntak, må vurderes konkret dersom utviklingen tilsier det. Dersom departementet mener det er behov for å gjøre unntak fra en eller flere rettigheter eller plikter, må forslag om dette sendes på høring før forskriften kan fastsettes. Departementet ser at eventuelle unntak fra plikter som hviler på spesialisthelsetjenesten kan få betydning for belastningen på den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Risikoen for slike konsekvenser vil være en del av den vurderingen departementet må gjøre før hjemlene eventuelt tas i bruk.