9 Plan- og bygningsloven
9.1 Innledning og bakgrunn
Plan- og bygningsloven er sentral for å skaffe tilstrekkelig kapasitet til innkvartering, bolig, barnehage og skole. Stortinget har vedtatt midlertidige bestemmelser i plan- og bygningsloven for å gjøre det enklere for kommuner å ta imot mange fordrevne på kort tid. De midlertidige bestemmelsene gir fleksibilitet og handlingsrom til å gjennomføre nødvendige tiltak raskere og rimeligere ved økte ankomster. Bestemmelsene ble vedtatt videreført av Stortinget i 2023 (Prop. 90 L (2022–2023)) og i 2024 (Prop. 72 L (2023–2024)). Bestemmelsene oppheves 1. juli 2026.
9.2 Gjeldende rett
Plan- og bygningsloven har ikke egne særregler som sikrer raskere prosesser ved kriser eller ekstraordinære situasjoner. Er det for eksempel behov for å ta i bruk en idrettshall til asylmottak, et kontorlokale til skole, en hytte til bolig eller tilsvarende, krever dette søknad om tillatelse og ofte også dispensasjon fra plan. Dette gjelder selv om den endrede bruken er ment å være kortvarig for å dekke et akutt behov.
Stortinget har derfor vedtatt midlertidige regler i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. Etter § 20-9 (beredskapsbestemmelsen) kan kommunen gjøre unntak fra krav om søknad om tillatelse for bygninger som skal brukes til innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som Utlendingsdirektoratet gir botilbud til, omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, barnehage, skole og boliger. Plan- og bygningsloven § 20-10 regulerer saksbehandling etter beredskapsbestemmelsen i § 20-9.
For nærmere omtale av gjeldende rett, herunder omtale av de midlertidige reglene, vises det til Prop. 107 L (2021–2022) punkt 12.5, Prop. 90 L (2022–2023) punkt 13.5 og Prop. 72 L (2023–2024) punkt 14.2.
9.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. Departementets vurdering er at de midlertidige bestemmelsene gir kommunene tilstrekkelig fleksibilitet, også ved høye ankomsttall. De midlertidige reglene ble derfor foreslått videreført uten endringer.
9.4 Høringsinstansenes syn
Det er åtte høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Bergen kommune, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Nord-norsk mottakssenter, Riksantikvaren og Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter forslaget om videreføring.
Riksantikvaren viser til at bestemmelsen har vist seg å være et viktig verktøy for kommunene i ekstraordinære situasjoner, samtidig som den inneholder nødvendige faglige og rettslige skranker for å ivareta sikkerhet, miljø og kulturminner. Riksantikvaren anbefaler å tydeliggjøre at kulturminnehensyn bør avklares tidlig i prosessen ved bruk av beredskapsbestemmelsen.
Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til at behovet for mottaksplasser er uforutsigbart fordi asylankomstene kan endre seg raskt. Siden bestemmelsen trådte i kraft, har UDI erfart at den absolutte fristen på to års varighet på unntak fra krav om søknad begrenser muligheten for å kunne tilby nok mottaksplasser. UDI foreslår at toårsfristen forlenges, slik at det kan gjøres unntak så lenge situasjonen tilsier det, og at vedtak om unntak kan gis flere ganger for samme bygningsmasse. Dette vil kunne ivareta UDIs behov for raske opp- og nedjusteringer av mottaksplasser, og være bedre tilpasset det uforutsigbare ankomstbildet som følge av krigen i Ukraina.
Hero Norge AS viser til at de midlertidige reglene har vært avgjørende for rask etablering av mottaksplasser i en ekstraordinær situasjon, og at ordningen i all hovedsak har fungert etter sin hensikt i den akutte fasen. Samtidig erfarer Hero Norge AS at regelverket i liten grad regulerer tiden etter utløpet av unntaksperioden, og særlig ikke situasjoner der bygget, til tross for lovlig drift i unntaksperioden, ikke kan godkjennes etter ordinære tekniske krav. Hero Norge AS mener det mangler et overgangsregime som håndterer perioden mellom midlertidig unntak og endelig avklaring etter ordinært regelverk. De viser til at dette temaet heller ikke er hensiktsmessig regulert i det avtaleverk UDI har med sine leverandører. Bortfall av tillatelse etter utløp av midlertidig unntak håndteres kontraktsrettslig som mislighold, uten særskilt overgangsregime. Nord-norsk mottakssenter og Lilandtunet AS deler samme bekymringer som Hero Norge AS. De viser til at kommuner avstår fra å bruke § 20-9 med henvisning til at bygningen har hatt midlertidige unntak tidligere, og at driftsoperatører da blir henvist til ordinær saksbehandling som utløser krav om full teknisk standard (TEK17).
Sandnes kommune mener også at det er behov for en forlengelsesmulighet av toårsfristen. Kommunen foreslår at det i § 20-9 tredje ledd inntas en bestemmelse om at vedtak etter første ledd kan forlenges med to år, og at forlengelsesadgangen skal gjelde både for vedtak som allerede er fattet, og for nye vedtak.
9.5 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget om å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. De fleste høringsinstansene støtter forslaget, og flere påpeker at reglene har vært et viktig verktøy for kommunene i den ekstraordinære situasjonen med å skaffe tilstrekkelig kapasitet til innkvartering, bolig, barnehage og skole. Det er usikkert hvor lenge krigen i Ukraina vil vare, og dermed usikkerhet knyttet til utviklingen av flyktningstrømmen fremover. Departementet vurderer derfor at det fortsatt er behov for å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven, og foreslår å videreføre reglene til 1. juli 2028.
Reglene gir kommunene økt handlingsrom til å gjøre helt eller delvis unntak fra plan- og bygningsloven. Ingen har rettskrav på at kommunen skal bruke beredskapsbestemmelsen. Vurderingen er underlagt kommunens skjønn, jf. «kan». Det er opp til den enkelte kommune å ta stilling til om det er grunnlag for å gi unntak etter de midlertidige reglene.
Unntaket for tidsbestemt bruksendring kan omfatte mindre endringer eller reparasjoner som er nødvendig for at bygningen eller del av bygningen skal kunne brukes på forsvarlig måte. Dette vil være mindre tiltak som allerede i dag er unntatt søknadsplikt etter byggesaksforskriften § 4-1. Unntaket omfatter derimot ikke større endringer i eksempelvis bærende konstruksjoner eller endringer/inngrep som kan påvirke, herunder redusere, brannsikkerheten.
Etter tredje ledd i § 20-9 kan unntak ved tidsbestemt bruksendring eller plassering av midlertidige bygninger kun gjelde for inntil to år. Er det behov for unntak utover to år, regnes de som permanente tiltak og skal da behandles etter de ordinære reglene i plan- og bygningsloven. Flere høringsinstanser peker på at denne begrensningen skaper uforutsigbarhet og utfordringer. Det er av den grunn kommet forslag om å endre bestemmelsen slik at kommunen kan forlenge varigheten utover to år, og at vedtak om unntak kan gis flere ganger for samme bygningsmasse.
Departementet har forståelse for at begrensningen medfører utfordringer, og da særlig for driftsoperatører. Vi kan likevel ikke se at det er grunnlag for å imøtekomme et forslag om å utvide unntaksperioden uten at dette har vært gjenstand for høring. Departementet har lagt som et viktig premiss for beredskapsbestemmelsen at de ordinære prosessene i plan- og bygningsloven bør brukes så langt det er mulig. En utvidelse av unntaksperioden vil bryte med lovens system og hovedregel om at midlertidige tiltak er tiltak med varighet inntil to år.
Beredskapsbestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil som kommunen kan ta i bruk dersom dette er nødvendig. Det avgjørende for kommunens vurdering er om bruken av beredskapsbestemmelsen er «nødvendig» fordi det ikke vil være forsvarlig å avvente ordinære saksbehandlingsprosesser for å sikre tilstrekkelig innkvartering. Beredskapsbestemmelsen er dermed tiltenkt for mer akutte situasjoner. Eier eller driftsoperatør har, slik departementet vurderer det, tilstrekkelig tid før utløpet av unntaksperioden på to år til å igangsette ordinær søknadsprosess. Departementet minner i den sammenheng også om at kommunen kan gi helt eller delvis unntak fra tekniske krav, dersom det vurderes som forsvarlig ut fra sikkerhet, helse og miljø etter plan- og bygningsloven § 31-4. Ved vurderingen skal kommunen blant annet legge vekt på byggverkets alder, formell vernestatus, type, formål, plassering, varigheten av tiltaket og nåværende tekniske tilstand.
Departementet minner om at det ved svært høye ankomster, er anledning til å få bistand fra Rådet for bygg- og anleggsberedskap til å sette i stand boliger eller bygge nye. Rådet for bygg- og anleggsberedskap er rådgivende organ for Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) i spørsmål om bygg- og anleggsberedskap. Rådet inngår i NFDs beredskapsorganisasjon ved kriser, og består av faste medlemmer fra de landsdekkende firmaene innen bygg- og anleggsnæringene og fra bransjeorganisasjoner etter forslag fra firmaene og organisasjonene selv. Rask gjennomføring av et slikt arbeid forutsetter at den midlertidige beredskapshjemmelen i plan- og bygningsloven videreføres.
Etter departementets vurdering reiser ikke de midlertidige reglene spørsmål etter Grunnloven, menneskerettsloven eller Norges folkerettslige forpliktelser. Rettssikkerheten til naboer, gjenboere og andre berørte er etter departementets oppfatning tilstrekkelig ivaretatt ved at forvaltningsloven gjelder, jf. også plan- og bygningsloven § 1-9.