6 Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) 2023/956 (CBAM-forordningen) og forordning (EU) 2025/2083 (endringer i CBAM-forordningen)

6.1 Innledning

I punkt 2.1 og 2.2 er det redegjort for det nærmere innholdet i forordning (EU) 2023/956 som endret ved forordning (EU) 2025/2083 (heretter «CBAM-forordningen»). Vedlagt proposisjonen følger utkast til en EØS-komitébeslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) 2023/956 og forordning (EU) 2025/2083. Utkastet er utarbeidet av EØS/EFTA-statene. På det tidspunktet proposisjonen fremmes til Stortinget, foreligger det ikke et endelig utkast til behandling i EUs organer. Departementet vurderer likevel at utkastet er tilnærmet ferdig utarbeidet, og at det kun gjenstår tekniske detaljer før det sendes til behandling i EUs organer. For å legge til rette for at Norge kan innføre CBAM fullt ut fra 2027, legges det opp til at Stortingets samtykke innhentes før beslutningen er fattet i EØS-komiteen. Det er ikke ventet at det vil komme endringer av betydning sammenlignet med det nåværende utkastet. Dersom den endelige beslutningen skulle avvike vesentlig fra utkastet som er lagt frem i denne proposisjonen, vil saken bli fremlagt for Stortinget på nytt.

Utkastet inneholder syv fortalepunkter og fire artikler.

Fortalepunkt 3 viser til at EUs ikke-preferensielle opprinnelsesregler ikke er en del av EØS-avtalen, men at EØS/EFTA-statene skal gjennomføre tilsvarende ikke-preferensielle opprinnelsesregler i nasjonal rett for å sikre like opprinnelsesregler for å avgjøre opprinnelsen til varer som omfattes av forpliktelsene i CBAM-forordningen. Fortalepunkt 3 viser videre at varekategorier som er oppført i tabellen i vedlegg I til CBAM-forordningen er klassifisert ved bruk av EUs koder i den kombinerte nomenklaturen. Disse er regulert i (EØF) nr. 2658/87. Klassifiseringen av varer etter denne rettsakten er ikke en del av EØS-avtalen, men EØS/EFTA-statene skal gjennomføre tilsvarende klassifisering i nasjonal rett for å sikre likt virkeområde og enhetlig klassifisering av CBAM-varer på tvers av EØS.

Fortalepunkt 4 viser at inntekter fra salg av CBAM-sertifikater til CBAM-deklaranter etablert i EØS/EFTA-statene, tilfaller EØS/EFTA-statene i sin helhet.

Fortalepunkt 5 viser at EU har samme plikt til å unngå forskjellsbehandling av EØS/EFTA-statene og deres aktører i avtaler EU inngår med tredjeland under CBAM-forordningen artikkel 2 nr. 6 som de har når EU inngår slike avtaler under EUs klimakvotedirektiv 2003/87/EF. Det er artikkel 25 i klimakvotedirektivet som er det juridiske grunnlaget for inngåelsen av slike avtaler også etter artikkel 2 nr. 6 i CBAM-forordningen. Fortalepunktet viser derfor til EØS-komitébeslutning nr. 146/2007 som innlemmet klimakvotedirektivet i EØS-avtalen med tilpasning til artikkel 25 og med fortalepunkt 17 om ikke-diskriminering.

Artikkel 1 fastsetter at forordning (EU) 2023/956 som endret ved (EU) 2025/2083 tas inn i EØS-avtalens vedlegg XX. Artikkelen fastsetter videre en rekke tilpasninger som gjennomgås i punkt 6.2. Generelle tekniske tilpasninger og tilpasninger av mindre betydning omtales ikke.

Artikkel 2 fastslår at den islandske og norske språkversjonen av forordning (EU) 2023/956 og (EU) 2025/2083 gis gyldighet og kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

Artikkel 3 regulerer når beslutningen trer i kraft.

Artikkel 4 fastslår at beslutningen selv skal kunngjøres i EØS-avdelingen og i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

CBAM-forordningen artikkel 2 nr. 2 fastsetter at CBAM også gjelder for varer som føres til installasjoner i eksklusiv økonomisk sone og kontinentalsokkelen når disse områdene er tilstøtende til EUs tollområde. Det er vedlagt en erklæring til EØS-komitébeslutningen fremsatt av Norge og Island som presiserer at innlemmelse av rettsakter med et slikt ekstraordinært anvendelsesområde ikke berører forståelsen av at EØS-avtalen, i samsvar med artikkel 126, får anvendelse på EØS/EFTA-statenes territorium.

EFTA-domstolen avsa 19. februar 2026 en tolkningsuttalelse i sak E-6/25 Saga Subsea AS. Saken berører spørsmål om EØS-avtalens virkeområde, hvor domstolen blant annet la til grunn at artikkel 126 ikke var ment å avgrense EØS-avtalen til visse havområder. Uttalelsen er rådgivende, og saken behandles av Høyesterett.

6.2 Tilpasninger til forordningene

6.2.1 Generelt om tilpasninger

Tilpasningene til CBAM-forordningen slik den skal gjelde etter EØS-avtalen, er nedfelt i artikkel 1 bokstav a til v i utkast til EØS-komiteens beslutning. Tilpasningene kan deles inn i følgende grupper: Tilpasninger som følge av at EU og EØS/EFTA-statene har egne tollområder og egne tollregelverk, tilpasninger for ivaretakelse av to-pilarstrukturen i EØS-avtalen, tilpasninger til artikler om felles anskaffelse om den felles salgsplattformen og tilpasninger som følge av at avtaler EU inngår med tredjeland ikke er en del av EØS-avtalen.

6.2.2 Henvisninger til EUs tollunion og EUs tollkodeks (UCC)

CBAM-forordningen referer til EUs tollunion flere steder. Som følge av at EØS/EFTA-statene har egne tollområder er det foreslått tilpasninger slik at det heller refereres til de ulike tollområdene. I tillegg har CBAM-forordningen bestemmelser som viser til regler i EUs tollkodeks som ikke er en del av EØS-avtalen. De tilpasningene som er nødvendige som følge av dette kan deles inn i tre kategorier.

6.2.2.1 Tilpasninger som sikrer at CBAM-forordningen viser til nasjonalt regelverk i EØS/EFTA-statene og ikke til UCC

Utkastet til EØS-komiteens beslutning legger opp til at de reglene i EØS/EFTA-statene det vises til skal samsvare med reglene, det vises til i UCC.

Tilpasningene knyttet til tollprosedyrer i UCC følger av artikkel 1 bokstav b, c og g. For å ivareta de EØS-rettslige forpliktelsene, vurderer departementet, i samråd med Finansdepartementet, behovet for endringer i nasjonalt regelverk.

Opprinnelsesregler benyttes for å avgjøre en vares opprinnelse. Generelt skilles det mellom preferensielle og ikke-preferensielle opprinnelsesregler. Med preferensiell opprinnelse menes fastsetting av opprinnelsesland på grunnlag av frihandelsavtale eller det generelle preferansesystemet for utviklingsland (GSP). Med ikke-preferensielle opprinnelsesregler menes fastsetting av opprinnelsesland på annet grunnlag.

CBAM-forordningen krever at EUs ikke-preferensielle opprinnelsesregler brukes for å avgjøre om CBAM-varer har opprinnelse i tredjeland, jf. artikkel 2 nr. 5. Det er ikke samsvar mellom disse reglene og reglene om ikke-preferensielle opprinnelsesregler i vareførselsforskriften. Siden CBAM-forordningen ved innlemmelse i EØS-avtalen vil gjelde flere tollområder, må EØS/EFTA-statene anvende de samme ikke-preferensielle opprinnelsesreglene for å sikre enhetlig vurdering av opprinnelse. Tilpasningene som fremgår av utkastet til EØS-komiteens beslutning i artikkel 1 bokstav b punkt vi, innebærer at EUs ikke-preferensielle opprinnelsesregler må speiles i forskrift til CBAM-loven, med anvendelse kun for CBAM-formål.

Gjennomføringen av CBAM i Norge vil ikke påvirke de preferensielle opprinnelsesreglene som gjelder i Norges frihandelsavtaler, eller de ikke-preferensielle opprinnelsesreglene som gjelder etter andre regelverk enn CBAM. Det vil kunne føre til økt administrativ byrde for aktører som omfattes av CBAM og andre regelverk som benytter ikke-preferensielle opprinnelsesregler etter tollavgiftsloven § 4-2, ved at det blir behov for å sette seg inn i et eget sett med opprinnelsesregler som kun gjelder import av CBAM-varer. Norske eksportører av CBAM-varer til EU eller Island må også være i stand til å dokumentere opprinnelsen på CBAM-varer, basert på opprinnelsesreglene under CBAM.

Norsk regelverk må legge til rette at en aktør som importerer CBAM-varer kan oppnevne en tollrepresentant som påtar seg ansvaret som CBAM-deklarant. CBAM-forordningen artikkel 5 har regler om bruk av indirekte tollrepresentant som CBAM-deklarant, i samsvar med UCC artikkel 18. En indirekte tollrepresentant i UCC opptrer i eget navn, men på vegne av den representerte. Vareførselsloven har ikke regler om bruk av indirekte tollrepresentant. En regel om representasjon må derfor gis i forskrift med hjemmel i CBAM-loven. Det er foreslått at aktører kan bruke en tollrepresentant etter vareførselsloven § 7-21 som CBAM-deklarant. En tollrepresentant handler på vegne av den representerte og i den representertes navn. Tilpasningene er inntatt i artikkel 1 bokstav c punkt vi og bokstav e punkt i.

Tilpasningene i artikkel 1 bokstav o punkt ii punkt c innebærer at henvisninger til EUs tariffnomenklatur, skal forstås som henvisninger til tilsvarende klassifisering av varer i Norge. I vareførselsloven klassifiseres varer etter tolltariffen, som ikke samsvarer med EUs tariffnomenklatur. Det er derfor behov for en regel i forskrift til CBAM-loven om at klassifisering av varer etter EUs tariffnomenklatur skal gjennomføres i norsk rett og benyttes for CBAM-formål. Tilpasningen i artikkel 1 bokstav q punkt ii sikrer at forpliktelsen til å klassifisere varer etter EUs tariffnomenklatur kun gjelder varekategoriene som er oppført i vedlegg I til CBAM-forordningen. For øvrig skal varer også fortsatt klassifiseres etter den norske tolltariffen og norske varenumre, jf. forskrift om klassifisering av varer.

6.2.2.2 Tilpasninger som sikrer at CBAM-forpliktelsen utløses kun én gang

CBAM-forpliktelsen skal kun gjelde én gang i EØS. Det betyr at dersom en CBAM-deklarant i EU importerer en CBAM-vare fra et land utenfor EØS, slik at CBAM-forpliktelsen inntrer, skal den ikke ilegges på nytt dersom varen senere tas til fri disponering i et annet land i EØS. Utkast til EØS-komiteens beslutning inneholder dermed tilpasningstekster som regulerer dette. Dette følger av artikkel 1 bokstav b punkt iii og artikkel 1 bokstav b punkt iv.

6.2.2.3 Utvalgte tekniske tilpasninger

Forvaltningen av CBAM forutsetter bruk av EUs IT-systemer som benyttes i tollunionen. Tollmyndighetene i EØS/EFTA-statene har ikke tilgang til disse systemene. Der CBAM-forordningen viser til EUs IT-systemer, er det lagt inn tilpasningstekst som regulerer hvordan oppgaver som skal utføres i disse systemene, skal håndteres i EØS/EFTA-statene. Dette gjelder blant annet hvordan tollmyndighetene i EØS/EFTA-statene skal dele tolldata om importerte CBAM-varer med Kommisjonen.

Norske aktører som søker om autorisasjon som CBAM-deklarant har i utgangspunktet ikke tilgang til CBAM-registeret, fordi pålogging forutsetter at aktørene har et EORI-nummer, som utstedes i EU. Norge er ikke en del av EUs EORI-system. Implementering av CBAM-forordningen i EØS-avtalen forutsetter at Norge kan ta i bruk en tilsvarende identifikator som anerkjennes av EU, og som kan benyttes for å identifisere virksomheter og la disse få tilgang til CBAM-registeret. Utvikling av løsning og nødvendige regelverksendringer følges opp av Finansdepartementet.

6.2.3 To-pilarstrukturen i EØS-avtalen

To-pilarstrukturen i EØS-avtalen innebærer at oppgaver som er tillagt institusjoner i EU, skal utføres av tilsvarende institusjoner i EØS/EFTA-statene. I de tilfellene der en rettsakt tillegger Kommisjonen overvåkingsoppgaver, skal disse vanligvis utføres av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) for EØS/EFTA-statene, jf. artikkel 109 i EØS-avtalen. Ivaretakelsen av to-pilarstrukturen i EØS-avtalen medfører at det i noen tilfeller er behov for tilpasninger i EØS-komiteens beslutning der ansvarsfordelingen ikke følger av artikkel 109 eller av de generelle tilpasningene etter EØS-avtalen protokoll 1.

Kommisjonen har en sentral rolle i forvaltningen av CBAM, blant annet som eier og driftsansvarlig av CBAM-registeret. Kommisjonen overvåker og administrerer data som rapporteres til registeret av CBAM-deklaranter, produsenter i tredjeland, samt ansvarlige myndigheter og tollmyndigheter, i tråd med CBAM-forordningen. Kommisjonen er også ansvarlig for å etablere og forvalte den sentrale salgsplattformen gjennom en anskaffelsesavtale mellom Kommisjonen og medlemsstatene i EU. Disse tekniske oppgavene er lagt til Kommisjonen også overfor EØS/EFTA-statene. Det vurderes ikke som teknisk, økonomisk mulig eller hensiktsmessig å etablere eget tilsvarende register eller salgsplattform med nødvendige koblinger til EU-siden for EØS/EFTA-statene. CBAM-forordningen etablerer et fullharmonisert system som vil gjelde på tvers av EØS når rettsakten innlemmes i EØS-avtalen. For at CBAM-forordningen skal fungere etter hensikten, må de tekniske oppgavene praktiseres enhetlig og konsekvent. Dette har paralleller til EUs klimakvotesystem, hvor EØS/EFTA-statene også er en del av et fullharmonisert system.

Andre og mer overvåkingsrelaterte oppgaver som innebærer vurderinger eller beslutninger som påvirker rettigheter og forpliktelser for aktører i EØS/EFTA-statene, legges imidlertid til ESA. Sistnevnte gjelder for kompetansen Kommisjonen har etter CBAM-forordningen artikkel 19 og 27 til å gjennomføre stedlig tilsyn hos aktører og til å reagere og motvirke omgåelsespraksis av CBAM-forordningen. Nedenfor følger en redegjørelse av tilpasninger til EØS-komitébeslutningen hvor ESA har fått en rolle.

Tilpasninger som er nødvendige for å ivareta to-pilarstrukturen i EØS-avtalen kan deles inn i to kategorier.

6.2.3.1 Tilpasninger til bestemmelser om tilsyn og etterforskning

Artikkel 1 bokstav m punkt ii sikrer at stedlig tilsyn etter artikkel 19 nr. 2 andre ledd av CBAM-deklaranter i EØS/EFTA-statene utføres av ESA, og ikke Kommisjonen. Tilpasningen gir derimot anledning for at Kommisjonen, og andre personer utnevnt av Kommisjonen, kan delta på tilsynene i samråd med ESA.

Det følger av artikkel 1 bokstav q punkt i at i tilfeller der Kommisjonen er gitt myndighet etter artikkel 27 til å undersøke om CBAM-deklaranter omgår regelverket, skal ESA utføre disse oppgavene når de angår importører i EØS/EFTA-statene.

6.2.3.2 Tilpasninger til bestemmelser om informasjonsdeling

Etter artikkel 1 bokstav h skal Kommisjonen gi assistanse og involvere ESA og ansvarlig myndighet i EØS/EFTA-statene på en slik måte at tilsvarende samarbeid og informasjonsdeling mellom ansvarlige myndigheter i EØS/EFTA-statene og EUs medlemsstater, samt mellom ansvarlige myndigheter i EØS/EFTA-statene og ESA, gjennomføres etter artikkel 12 i CBAM-forordningen.

Det følger av artikkel 1 bokstav i punkt i og ii punkt a at ESA også underlegges taushetsplikt etter artikkel 13 nr. 1, og at ESA får unntak for taushetsplikt i de samme tilfellene som Kommisjonen etter artikkel 13 nr. 2. Videre følger det av artikkel 1 bokstav i punkt ii punkt b at deling av taushetsbelagt informasjon med den europeiske påtalemyndigheten (EPPO) ikke gjelder for EØS/EFTA-statene.

Det slås fast i artikkel 1 bokstav j at også ESA etter artikkel 14 nr. 1 skal ha nødvendig tilgang til informasjon i CBAM-registeret for å gjennomføre sine oppgaver. Videre gir artikkel 1 bokstav k Kommisjonen i oppgave å informere ESA om uregelmessigheter som følge av den risikobaserte analysen Kommisjonen gjennomfører etter CBAM-forordningen artikkel 15 nr. 1.

Endelig fastslår artikkel 1 bokstav m punkt i at Kommisjonen skal holde ESA orientert om uregelmessigheter om CBAM-deklaranter etablert i EØS/EFTA-statene, og sikrer dermed at ESA også har myndighet til å utføre kontroll av CBAM-deklaranter etablert i EØS/EFTA-statene, på lik linje som Kommisjonens myndighet i CBAM-forordningen artikkel 19 nr. 1.

6.2.4 Felles anskaffelse av salgsplattformen

Salgsplattformen skal etableres og forvaltes av Kommisjonen gjennom en avtale mellom Kommisjonen og medlemsstatene om felles anskaffelse, jf. artikkel nr. 20 nr. 2. Det følger av tilpasningen i artikkel 1 bokstav n at EØS/EFTA-statene kan delta i den felles anskaffelsen hvis EØS/EFTA-statene slutter seg til avtalen om denne. Dette tilsvarer fremgangsmåten for etablering og forvaltning av den felles auksjonsplattformen for auksjonering av klimakvoter i medhold av forordning (EU) nr. 1031/2010, og for auksjonsovervåkeren. Norge sluttet seg til de felles anskaffelsesavtalene for auksjonsplattform og auksjonsovervåker i 2018, som følge av tilpasning i EØS-komitébeslutningen som innlemmet auksjonsforordningen. Dette ble omtalt i Prop. 101 S (2017–2018) kapittel 3 og 4. Det legges til grunn at også tilknytningsavtalen om salgsplattformen under CBAM-forordningen vil likestille Norge med medlemsstatene og Kommisjonen som fullverdige parter med de samme rettigheter og forpliktelser som dem, med unntak for stemmerett.

Dersom inngåelse av og innholdet i tilknytning til avtalen om felles anskaffelse av salgsplattformen avviker vesentlig fra andre tilsvarende løsninger eller vurderes å være av særlig stor viktighet, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

Artikkel 20 nr. 5a første ledd i CBAM-forordningen sier at kostnader som påløper i forbindelse med etablering, drift og forvaltning av den felles salgsplattformen skal finansieres gjennom gebyrer ved kjøp av CBAM-sertifikater. Det vil si at CBAM-deklaranter får en økt kostnad. Artikkel 20 nr. 5a andre ledd sier at den første avtalen om felles anskaffelse om etablering, drift og forvaltning av salgsplattformen skal finansieres gjennom EUs generelle budsjett. EU har stilt krav om at EØS/EFTA-statene også bidrar finansielt til dette, og det finansielle bidraget foreslås regulert i EØS-avtalen protokoll 31 gjennom utkast til EØS-komitébeslutning om tilgang til og finansiering av IT-tekniske systemer i CBAM. Se omtale av dette i punkt 7. Videre gir artikkelen Kommisjonen myndighet til å vedta en underliggende rettsakt som fastsetter at gebyrer ved kjøp av CBAM-sertifikater også skal finansiere videre drift og forvaltning av den felles salgsplattformen.

Artikkel 20 nr. 6 i CBAM-forordningen gir Kommisjonen myndighet til å vedta underliggende rettsakter som fastsetter gebyrstrukturen og gebyrnivået slik at organiseringen og bruken av den felles salgsplattformen er kostnadseffektiv, at gebyrene fastsettes slik at de kun dekker de relevante kostnadene og at unødige administrative kostnader unngås.

6.2.5 Avtaler med tredjeland

Artikkel 2 i CBAM-forordningen gir Kommisjonen kompetanse til å inngå avtaler med tredjeland om forhold som påvirker forpliktelsene i CBAM-forordningen. Samarbeid med tredjeland faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Avtaler inngått mellom EU og tredjeland er ikke bindende for EØS/EFTA-statene og kompetansen til å inngå juridisk bindende avtaler med tredjeland ligger hos EØS/EFTA-statene selv. Hvorvidt bestemmelser som gjelder avtaler med tredjeland skal innlemmes i EØS-avtalen og med hvilke tilpasninger, må vurderes konkret i hver enkelt sak.

I utkastet til EØS-komitébeslutning om innlemmelse av CBAM-forordningen er det foreslått én tilpasning for å sikre at mekanismen blir fullharmonisert i EØS-området fra det tidspunktet CBAM får anvendelse i EØS/EFTA-statene. Dette sikrer også at konkurransevilkårene blir like. Utkastets artikkel 1 bokstav b punkt vi fastsetter at når EU inngår avtaler med tredjeland etter artikkel 2 nr. 12 i CBAM-forordningen om anerkjent karbonpris i tråd med artikkel 9, skal CBAM-deklaranter i EØS/EFTA-statene behandles likt med CBAM-deklaranter i EU. Dette innebærer at når CBAM-deklaranter i EØS/EFTA-statene skal gjøre opp sine oppgjørsforpliktelser, så kan de, i likhet med CBAM-deklaranter i EU, trekke fra allerede betalt karbonpris i tredjelandet. Videre skal EU informere EØS/EFTA-statene tidlig om forhandlinger og konklusjoner knyttet til slike avtaler.

Innholdet i slike avtaler er begrenset til artikkel 2 nr. 12 i CBAM-forordningen som gir EU adgang til å inngå avtaler med tredjeland for å ta hensyn til karbonprising i det aktuelle landet ved anvendelsen av artikkel 9. Artikkel 9 åpner for at CBAM-deklaranter kan kreve en reduksjon av antall CBAM-sertifikater som skal leveres, tilsvarende karbonprisen som er betalt der CBAM-varen er produsert. Formålet med avtalene etter artikkel 2 nr. 12, er å åpne for at CBAM-forordningen også kan hensynta prising gjennom klimaavgifter, og ikke bare prising gjennom et kvotesystem, jf. artikkel 2 nr. 6 bokstav a i CBAM-forordningen og håndtering av denne artikkelen i fortalepunkt 5 i utkast til EØS-komitébeslutning.

Tilpasningen i utkastets artikkel 1 punkt b punkt vi er ment å sikre at EU ikke inngår avtaler med tredjeland som går på bekostning av EØS/EFTA-statenes interesser. EØS/EFTA-statene vil ikke være en del av avtalene EU inngår med tredjeland, men vil bli påvirket av dem fordi karbonprisingen i det aktuelle landet påvirker også utregningen av antall CBAM-sertifikater som CBAM-deklaranter i EØS/EFTA-statene må kjøpe.

Fortalepunkt 5 viser at det juridiske grunnlaget for inngåelse av avtaler med tredjeland etter artikkel 2 nr. 6 om kobling av EUs klimakvotesystem med klimakvotesystemer i tredjeland, er artikkel 25 i klimakvotedirektivet 2003/87/EF.

6.3 Konstitusjonelle forhold

6.3.1 Behov for Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26

Etter Grunnloven § 26 annet ledd er det nødvendig å innhente Stortingets samtykke til EØS-komitébeslutninger om innlemmelse av nye rettsakter i EØS-avtalen når gjennomføringen vil kreve at Stortinget treffer et lovvedtak eller en annen beslutning eller angår en sak av særlig stor viktighet. Innlemmelse av CBAM-forordningen i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett krever lovvedtak og innebærer budsjettmessige konsekvenser. Det er derfor nødvendig å innhente Stortingets samtykke. Det er et spørsmål om Stortingets samtykke kan innhentes gjennom simpelt eller kvalifisert flertall på grunn av myndighetsoverføring, dette spørsmålet vurderes i punkt 6.3.2.

6.3.2 Myndighetsoverføring

6.3.2.1 Utgangspunktet for vurderingen

Grunnloven bygger på prinsippet om at lovgivende, utøvende og dømmende myndighet i Norge som hovedregel skal utøves av norske statsorganer. Når myndighet som etter Grunnloven ellers ligger til statens organer overføres til internasjonale organer, foreligger det myndighetsoverføring. Det skilles normalt mellom tilfeller der en beslutning fra et internasjonalt organ gjelder direkte overfor private rettssubjekter, og tilfeller hvor beslutningen er rettet mot norske myndigheter som deretter har en folkerettslig plikt til å gjennomføre den nasjonalt. Der beslutningene bare har folkerettslig virkning, kan Stortinget i vid utstrekning samtykke til å legge slik myndighet til et internasjonalt organ etter Grunnloven § 26 andre ledd.

Det følger av sikker konstitusjonell praksis at Stortinget etter Grunnloven § 26 andre ledd med alminnelig flertall kan samtykke til myndighetsoverføring som er «lite inngripende». Denne læren er over tid utviklet av Stortinget i samspill med regjeringen og Lovavdelingen i Justisdepartementet.

Grunnlovens ordlyd gir ikke direkte veiledning for denne vurderingen, men det må tas utgangspunkt i den enkelte kompetansebestemmelse i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i. Gjennom praksis har det blitt identifisert en rekke momenter som er relevante i vurderingen, blant annet arten og omfanget av myndigheten som overføres, om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde, om den er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse, hvilke samfunnsmessige og politiske interesser som berøres, samt i hvilken grad norske myndigheter kan motvirke uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. I jernbanebetenkningen punkt 4 og ACER-dommen avsnitt 221 slutter Høyesterett seg til Lovavdelingens oppsummering av disse momentene i tolkningsuttalelsen 30. mai 2017 (JDLOV-2015-6464). Høyesterett har i HR-2021-655-P punkt 4 og HR-2023-2030-P avsnitt 222 uttalt at den «reelle samfunnsmessige betydningen av den konkrete myndighetsoverføringen må tillegges stor vekt».

6.3.2.2 Kommisjonens ansvar for overvåkning av import

CBAM-forordningen gir Kommisjonen ansvar for blant annet å overvåke import av CBAM-varer på tvers av medlemsland og rapportere uønsket aktivitet til ansvarlige myndigheter. Endringsforordningen om forenklinger innfører også en nedre importgrense som Kommisjonen skal overvåke. Det er imidlertid ansvarlige myndigheter som har kompetanse til å fatte beslutninger om autorisasjon og tilbakekall (artikkel 17), manglende CBAM-sertifikater på konto (artikkel 22 nr. 3), overtredelse av den nedre importgrensen (artikkel 25 a nr. 3 i endringsforordningen om forenklinger) og overtredelsesgebyr (artikkel 26 nr. 4). Ansvarlige myndigheter vil ofte måtte basere seg på informasjon fra Kommisjonen, eksempelvis tolldata fra medlemsland og utslippsdata fra anlegg i tredjeland. All myndighetsutøvelse foretas imidlertid av norske statsorganer, og Kommisjonen treffer ingen bindende avgjørelser med virkning for norske aktører. Det foreligger dermed ikke overføring av myndighet til Kommisjonen. Ansvarlig myndighet i Norge vil være underlagt saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, herunder utredningsplikten i forvaltningsloven § 17. Dersom det er grunn til å tro at opplysninger fra Kommisjonen må undersøkes nærmere vil ansvarlig myndighet ha en plikt til å gjøre dette.

6.3.2.3 ESAs ansvar for overvåkning av omgåelse – artikkel 27

Kommisjonen har også en rolle i å overvåke omgåelse av CBAM-regelverket etter CBAM-forordningen artikkel 27. Det legges opp til at ESA gjennom tilpasningstekst vil få denne kompetansen for EØS/EFTA-statene. ESA vil etter artikkel 27 nr. 5 kunne iverksette undersøkelser dersom de har blitt varslet av en medlemsstat, eller hvor det anses som nødvendig. Det er ikke spesifisert i forordningen hva som ligger i nødvendighetsbegrensningen, men lest i sammenheng med resten av artikkel 27 tyder den på at ESA kun skal iverksette undersøkelser dersom de har mistanke om omgåelse av regelverket. Dersom det iverksettes undersøkelser, kan ESA be om bistand fra ansvarlige myndigheter og tollmyndigheter. Resultatet av undersøkelsen formidles til ansvarlig myndighet i det medlemslandet hvor importøren eller CBAM-deklaranten er etablert. Departementet forstår det slik at ESA ikke kan rette pålegg overfor importørene eller CBAM-deklarantene i forbindelse med undersøkelsene, og at ESA heller ikke fatter vedtak overfor disse basert på resultatene av undersøkelsene. Etter departementets syn er det dermed tvilsomt at artikkel 27 innebærer overføring av myndighet til å treffe avgjørelser direkte overfor private rettssubjekter i Norge. Dersom det er snakk om myndighetsoverføring, vil den i alle tilfeller være meget begrenset.

6.3.2.4 ESAs adgang til å gjennomføre stedlig tilsyn – artikkel 19

ESA får adgang til å gjennomføre stedlige tilsyn hos norske aktører dersom innrapportert informasjon fra CBAM-deklaranter eller tollmyndighetene gir grunn til å tro at informasjonen oppgitt i CBAM-erklæringene er feil, jf. artikkel 19 nr. 2 i CBAM-forordningen og tilpasning artikkel 1 bokstav m punkt ii. Dette innebærer overføring av forvaltningsmyndighet etter Grunnloven § 3. Etter departementets syn er denne myndighetsoverføringen «lite inngripende», og Stortinget kan derfor samtykke til innlemmelse av CBAM-forordningen med alminnelig flertall, jf. Grunnloven § 26 andre ledd.

Adgangen til å føre stedlig tilsyn er en tilsynskompetanse som normalt anses for å være av mer inngripende karakter, se Lovavdelingens tolkningsuttalelse 15. september 2014 (JDLOV-2010-10039D) punkt 3.5. I disse tilfellene får det konkrete omfanget av myndighetsoverføringen stor betydning for om den kan anses «lite inngripende». Når myndighetsoverføringen har et begrenset saklig virkeområde og tilsynsobjektene som det er aktuelt å føre tilsyn med, utgjør en begrenset krets, har Stortinget i flere tilfeller samtykket etter Grunnloven § 26 andre ledd til overføring av tilsynskompetanse som inkluderer adgang til å foreta stedlig kontroll, blant annet følgende saker: forordning (EF) nr. 216/2008 (EASA-forordningen), jf. St.prp. nr. 44 (2004–2005) og Innst. S. 164 (2004–2005), forordning (EU) 2017/2402 (verdipapiriseringsforordningen), jf. Prop. 46 LS (2024–2025) og Innst. 188 S (2024–2025), forordning (EU) 2022/2554 (DORA-forordningen), jf. Prop. 54 LS (2024–2025) og Innst. 272 S (2024–2025), og forordning (EU) 2023/1114 (MiCA-forordningen), jf. Prop. 55 LS (2024–2025) og Innst. 264 S (2024–2025).

Tilsynsregimet under CBAM-forordningen har på samme måte som disse sakene et avgrenset anvendelsesområde. Det er kun aktuelt med stedlig tilsyn av autoriserte CBAM-deklaranter, som utgjør en særlig avgrenset personkrets. Personkretsen er ytterligere begrenset av den nedre importgrensen som medfører en reduksjon i antall norske importører som omfattes av CBAM-forordningen fra 8 000 til 350. Adgangen til å foreta stedlig kontroll er videre rammet inn på flere måter.

For det første er det kun aktuelt med stedlig tilsyn i løpet av fire år etter at CBAM-erklæringene skulle ha vært innsendt.

For det andre skal stedlig tilsyn kun gjennomføres dersom det er «nødvendig». Det er ikke spesifisert i CBAM-forordningen hva som ligger i nødvendighetsbegrensingen, men lest i sammenheng med resten av artikkel 19 tyder den på at stedlig tilsyn kun er aktuelt å gjennomføre dersom innrapportert informasjon fra CBAM-deklaranten eller tollmyndighetene ikke er tilstrekkelig for å vurdere om forpliktelsen til å levere et tilstrekkelig antall CBAM-sertifikater er oppfylt. Departementet antar derfor at ESA ikke vil gjennomføre stedlig tilsyn dersom det på andre måter er gitt tilstrekkelig informasjon. I den grad tollmyndighetene sitter på den nødvendige informasjonen, avbøter dette noe på de eventuelt uheldige virkningene myndighetsoverføringen kan ha.

For det tredje skal ESA videreformidle resultatet av den stedlige kontrollen til ansvarlig myndighet, som har kompetanse til å vurdere resultatet av tilsynet og fatte eventuelle vedtak. Dette omfatter både vedtak om at det ikke er levert inn tilstrekkelig antall CBAM-sertifikater sammenlignet med utslippene fra de importerte CBAM-varene (artikkel 19 nr. 5), og eventuelle påfølgende vedtak om overtredelsesgebyr (artikkel 26 nr. 4). Ettersom ESA ikke selv skal bruke resultatet av den stedlige kontrollen, men skal inngå i ansvarlig myndighets videre saksbehandling, bidrar også dette til å motvirke eventuelle uheldige virkninger av myndighetsoverføringen.

Samlet sett er ESAs adgang til å foreta stedlig tilsyn relativt begrenset. Tilsynet kan bare rettes mot en snever personkrets, og bare når innholdet i CBAM-erklæringen eller opplysninger innrapportert fra tollmyndigheten gjør det nødvendig. Det er ansvarlig myndighet som vurderer ESAs funn som ledd i videre saksbehandling, og som eventuelt fatter vedtak om manglende innlevering av CBAM-sertifikater og overtredelsesgebyr. Også arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres, taler for at myndighetsoverføringen må anses som «lite inngripende».

Basert på dette vurderer departementet at samtykke til innlemmelse av (EU) 2023/956 og (EU) 2025/2083 i EØS-avtalen kan innhentes med simpelt flertall på Stortinget.

6.4 Andre konsekvenser av innlemmelse av CBAM-forordningen

6.4.1 Forholdet til WTO-retten

Som medlem i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er Norge blant annet part i Generalavtalen om tolltariffer og handel 1994 (GATT 1994). I vurderingen av om CBAM samsvarer med WTO-regelverket, legger departementet vekt på betydningen av CBAM som et klimatiltak. Det legges opp til at ordningen innføres i Norge på tilsvarende måte som i EU. I EU er CBAM ansett som forenlig med WTO.

Når det gjelder prinsippet om nasjonal behandling (artikkel III i GATT 1994) legger departementet vekt på at ordningen ikke skal behandle importerte produkter mindre gunstig enn innenlandske produkter. Når det gjelder bestevilkårsprinsippet (MFN) i GATT 1994 artikkel I:1 innebærer ordningen at samme karbonpris anvendes på importerte varer, uavhengig av opprinnelsesland. Etter departementets syn vil CBAM uansett kunne rettferdiggjøres på grunnlag av unntaksbestemmelsen i GATT 1994 artikkel XX, knyttet til beskyttelse av menneske-, dyre-, planteliv og -helse og bevaring av ikke-fornybare naturressurser, jf. bokstav b og g.

En nærmere vurdering av CBAM opp mot WTO-regelverket vil kunne bero på hvordan ordningen gjennomføres og praktiseres. Nærmere detaljer av betydning for hvordan ordningen rent faktisk vil virke, vil bero på innholdet i fremtidige underliggende rettsakter som forventes vedtatt i EU, og som vil være aktuelle for innlemmelse i EØS-avtalen.

6.5 Tilråding

Klima- og miljødepartementet tilrår at Norge deltar i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av forordning (EU) 2023/956 og forordning (EU) 2025/2083 i EØS-avtalen.