1 Et Norge på vei mot lavutslipp

1.1 Oppsummering: Status for måloppnåelse og regjeringens klimapolitikk

Norske utslipp er på god vei nedover. Utslippsgapet er redusert sammenlignet med fjorårets Klimastatus og -plan. Regjeringen fører en ambisiøs klimapolitikk for at utslippene fortsatt skal reduseres.

På vei mot lavutslippssamfunnet må vi få til en gradvis omstilling av hele norsk økonomi der næringslivet utvikler og tar i bruk ny klimateknologi. Deltakelse i EUs kvotesystem, forutsigbar opptrapping av CO₂-avgiften, støtte til teknologiutvikling, krav og andre reguleringer bidrar til dette. For å innfri Norges klimaforpliktelser samarbeider vi også nært med EU og bidrar til utslippsreduksjoner i andre deler av verden gjennom kvotekjøp. Omstillingen må skje i alle sektorer og innen rammen av naturen og andre begrensede ressurser. Regjeringen arbeider for å redusere Norges klimagassutslipp i tråd med våre forpliktelser under Parisavtalen og klimaavtalen med EU, gjennom en kostnadseffektiv og rettferdig klimapolitikk som skaper jobber og styrker konkurransekraften. God omstillingsevne er viktig for å redusere kostnadene ved overgangen til lavere utslipp.

Norge samarbeider med EU for å nå klimamålet for 2030 om minst 55 prosent utslippsreduksjon sammenlignet med 1990. Anslag viser at Norge med klimasamarbeidet med EU kan komme til om lag 51 prosent utslippskutt i 2030. Det er i dette anslaget lagt til grunn at vi oppfyller innsatsfordelingen, og forutsetninger om bidrag fra Norges deltakelse i EUs klimakvotesystem. Anslaget er usikkert.

Innsatsfordelingen er en sentral forpliktelse i EU -samarbeidet om 2030-målet og gjelder utslipp fra transport, jordbruk, bygg, avfall samt deler av utslippene fra industrien og petroleum. For denne forpliktelsen viser oppdaterte beregninger at utslippsgapet i innsatsfordelingen anslås å være redusert med 2,7 millioner tonn sammenlignet med i fjor. Dersom Norge benytter allerede tilgjengelig fleksibilitet i avtalen med EU, ligger vi an til et samlet utslippsgap i innsatsfordelingen på 5,3 millioner tonn.

Regjeringen planlegger for at hovedandelen av klimamålet for 2035 om minst 70–75 prosent utslippsreduksjon skal nås gjennom utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU. Anslag viser at vi i år som i fjor ligger an til om lag 66 prosent utslippskutt i 2035. Disse anslagene legger imidlertid til grunn svært usikre forutsetninger, om både nasjonal utslippsutvikling og bidrag fra deltakelse i EUs kvotesystem. Disse forutsetningene, samt hvordan EU kommer til å innrette klimaregelverket sitt etter 2030, vil være sentralt for hvordan Norge ligger an mot klimamålet for 2035. Regjeringen anser det derfor som nødvendig å styrke samarbeidet om utslippsreduksjoner med land utenfor EU/EØS også for årene etter 2030. For å realisere slike utslippskutt fra andre land er det viktig at arbeidet starter tidlig.

Det er fortsatt risiko for at vi ikke når klimamålene. Derfor styrker regjeringen både virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp og arbeidet for å kjøpe utslippskutt fra andre land. I årene fremover er regjeringens ambisjon at Klimastatus og -plan skal videreutvikles og politikken forsterkes. Videre opptrapping av avgifter og innføring av krav og andre reguleringer, bidrar sammen med støtteordninger til å redusere norske utslipp framover.

Figur 1.1 viser sentrale virkemidler for å redusere nasjonale klimagassutslipp, på ulike utviklingsstadier. De viktigste grepene og endringene siden fjorårets Klimastatus og -plan er:

• Regjeringens opptrappingsplan for klimaavgiftene framover ligger fast og er en viktig del av regjeringens plan for å nå Norges klimamål.
• De økte inntektene fra klimaavgiftene i 2027 tilbakeføres til skattyterne, dels gjennom redusert skatt på arbeid, dels gjennom redusert veibruksavgift fra 1. januar. Regjeringen foreslår å skjerme veitrafikken for virkningen av økt CO₂-avgift. Veibruksavgiften på mineralolje, biodiesel og bensin foreslås derfor redusert slik at de samlede avgiftene på bensin og diesel til bruk i veitrafikken holdes reelt uendret.
• Regjeringen tar sikte på at også framtidige merinntekter fra økte klimaavgifter vil tilbakeføres til skattyterne gjennom brede lettelser som kommer store deler av befolkningen til gode.
• Forutsigbarhet om framtidig avgiftsnivå gjør det lettere for husholdninger og bedrifter å planlegge langsiktig og styrker insentivene til klimavennlige valg. Brå eller midlertidige endringer kan undergrave troverdigheten i klimapolitikken og redusere effektene av avgiftene.
• Regjeringen har fastsatt forskrift med forbud mot bruk av fossile brensler til indirekte fyring i ikke-kvotepliktig industri og vil sende forslag til tilsvarende forbud for kvotepliktig industri på høring.
• Satsingen på Hurtigbåtprogrammet videreføres i 2027.
• Det innføres klimakrav til offshorefartøy fra 2029.
• Engangsavgiften for fossile varebiler ble økt fra 1. september i år, og fra mars neste år innføres fritak for trafikkforsikringsavgift for alle elektriske varebiler. Samlet bidrar dette til å styrke elektriske varebilers konkurransedyktighet ved kjøp og bruk.
• Virkemiddelbruk for å nå Stortingets mål om tunge nullutslippskjøretøy blir utredet. Samtidig fortsetter arbeidet med å tilrettelegge raste- og døgnhvileplasser for lading.
• Elbilandelen i nybilsalget er 97 prosent og målet for andelen nullutslipp av nye personbiler er dermed i praksis oppnådd. Elbilene har fremdeles gode konkurransefortrinn ved både kjøp og bruk. Beløpsgrensen i merverdiavgiftsfritaket for elbiler reduseres derfor fra 300 000 kroner til 150 000 kroner fra 2027, i tråd med varslet innfasing av merverdiavgift for elbiler.
• Minimumskrav til nullutslippsløsninger og biogass ved offentlige anskaffelser av bygge- og anleggsarbeid har vært på høring.
• Et forslag til regelverk for å kunne etablere nullutslippssoner ble sendt på høring i sommer.
• Ordningen med reduserte satser på månedskort for kollektivtransport videreføres ytterligere ett år.
• Regjeringen jobber for å redusere matsvinnet og vil vurdere en virkemiddelpakke for kunnskapsheving og involvering.
• Bevilgningene til Enova foreslås redusert sammenlignet med i fjor, men Enova har fortsatt betydelig handlingsrom til å støtte klima- og energiprosjekter i 2027.
• Samtidig øker regjeringen budsjettfullmaktene til samarbeid med andre land for å bidra til globale utslippsreduksjoner og måloppnåelse for Norge, gjennom kjøp av klimakvoter.

Figur 1.1 Sentrale sektorvirkemidler på ulike utviklingsstadier

Figuren viser et utvalg av virkemidler for nasjonale utslippskutt som regjeringen arbeider med.

1.2 Klimapolitikk for en trygg framtid

Regjeringens klimastatus og -plan for 2027følger opp Klimaloven § 7 og redegjør for hvordan Norge ligger an til å nå klimamålene og inneholder regjeringens oppdaterte plan for å oppfylle klimamålet for 2030. Regjeringen følger også opp Stortingets behandling av klimamålet for 2035 og presenterer en plan for å nå 2035-målet. Kapittel 1 er en introduksjon og oppsummering av hovedpunktene i dokumentet.

I en verden preget av uro, krig og usikkerhet i globale energimarkeder skal Norge være en stabil og langsiktig leverandør av energi til Europa, og aktiviteten på norsk sokkel skal utvikles. Det siste året har pågående og nye konflikter forstyrret globale verdikjeder for fossil energi. Mange land ser avhengighet av andre lands energiressurser som en strategisk risiko. I EU og flere land ses omstillingen til mer fornybar energi i større grad enn før som et sikkerhetspolitisk tiltak.1^, 2 Globalt øker særlig utbyggingen av sol- og vindkraft, samtidig som batterier i økende grad blir en del av energisystemene.3

EU er Norges viktigste samarbeidspartner i klimapolitikken og vår viktigste handelspartner. Gjennom samarbeidet er Norge del av et europeisk fellesskap som er viktig for sikkerhet, økonomi og omstilling til lavutslipp. Samarbeidet gir både muligheter og forpliktelser for Norge. EU utvikler i stadig større grad politikk som søker å se utvikling av fornybar energi, konkurransedyktighet, samfunnssikkerhet, beredskap og klima i sammenheng. Norske virkemidler og klimapolitikk må spille godt sammen med EUs utvikling for å fungere effektivt, og ivareta muligheter for næringslivet. EU har det siste året satt et nytt klimamål for 2035, på veien til målet om 90 prosent utslippsreduksjon i 2040 og netto null i 2050. EUs klimaregelverk etter 2030 er under utvikling og vil landes de kommende årene. Disse justeringene blir viktige rammer for norsk klimapolitikk. I mellomtiden må vi planlegge vår måloppnåelse under betydelig usikkerhet.

Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Det betyr at vi skal ha lave eller ingen utslipp i alle sektorer. Økende global oppvarming krever at verden samlet kutter utslipp og omstiller seg. Regjeringens mål er å kutte utslippene våre, derfor fortsetter klimainnsatsen for et Norge på vei mot lavutslipp. Vi skal ivareta natur, nå Norges klimaforpliktelser i nært samarbeid med EU og bidra til utslippsreduksjoner i andre land gjennom kjøp av klimakvoter og regnskogsatsingen. Norges utslipp er på vei ned og var 13,9 prosent lavere i 2025 enn i 1990. Fra 1990 til 2021 falt utslippene med i underkant av 4 prosent, mens de fra 2021 har falt med 10,4 prosent. Regjeringens plan for Norge legger også vekt på konkurransekraft, innovasjon og trygge jobber i hele landet når Norge skal omstille seg til lavutslippssamfunnet. Omstillingen vil gi muligheter og utfordringer, og må ta hensyn til mennesker, næringsliv, samfunn og sikkerhet på en forutsigbar og rettferdig måte.

Regjeringen har systematisert arbeidet med å kutte de norske forbrenningsutslippene. Dette er gjort gjennom å lage tidslinjer for å fase ut bruk av fossile brensler mot 2050. Tidslinjene er et verktøy for systematisk å vurdere teknologiutvikling og virkemiddelbruk framover, og etter hvert sette årstall for når forbrenningsutslippene kan nærme seg null.

Klimaendringenes konsekvenser forårsaker allerede omfattende skader på mennesker og natur. I tillegg øker risikoen for hyppigere og alvorligere konsekvenser i framtiden hvis den globale utslippsreduksjonen uteblir eller ikke er tilstrekkelig. Verdens økonomiske forums topp tre globale risikoer i et tiårsperspektiv er ekstremværhendelser, tap av naturmangfold og økosystemer, og alvorlig endring av jordsystemene, og blant disse, vippepunkter.4 Et vippepunkt er en kritisk grense der et stabilt økosystem tipper over i en helt annerledes tilstand og ikke klarer å vende tilbake til sin opprinnelige tilstand.

Klimaendringer bidrar til å forsterke mange av dagens konflikter. Globalt ser vi at fred og stabilitet utfordres blant annet av press på matforsyning og vannkvalitet på grunn av hyppigere tørke og flom. Det øker risikoen for konflikter om delte og begrensede ressurser.

Norge som et velstående land har gode forutsetninger for å tilpasse seg konsekvensene av klimaendringene, men det kan bli kostbart. Gjennomsnittstemperaturen i Norge har økt med 1,4 grader fra 1901 til 2024, og kan fortsette å øke til 3,4 grader dersom verdens utslipp ikke reduseres.5 Økt oppvarming vil blant annet medføre mer nedbør, flere flommer, økt tørke, stigende havnivå og kortere vintre. Dersom vi tar de riktige beslutningene, kan vi redusere kostnadene ved klimaendringer. Regjeringen er godt i gang med arbeidet med å tilrettelegge for at myndigheter, næringsliv og privatpersoner skal kunne tilpasse seg klimaendringene på en samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Parisavtalen bidrar til å trekke verden i riktig retning. Parisavtalen fastsetter mål om å holde den globale oppvarmingen godt under 2 grader, og helst begrense den til 1,5 grader. For å nå temperaturmålet må hvert land kutte utslipp raskt. Den globale oppvarmingen anslås nå å skulle overskride 1,5 grader i nær fremtid. Det er derfor desto viktigere å holde et høyt tempo i de globale utslippskuttene og at Norge tar ansvar for vår omstilling til lavutslippssamfunnet. På den måten kan verden overskride 1,5 grader så lite og så kort tid som mulig, slik landene ble enige om på de internasjonale klimaforhandlingene i 2025. Før Parisavtalen ble inngått, lå verden an til en global oppvarming på rundt 4 grader. Med videreføring av dagens politikk er anslaget redusert til 2,8 grader.6 Økningen i globale utslipp har avtatt noe. Utslippene er redusert i flere land, inkludert i Norge og EU. Hvis landene når klimamålene de har meldt inn under Parisavtalen, vil verden styre mot en temperaturøkning på om lag 2,3–2,5 grader i 2100.7 Det er ikke tilstrekkelig for å unngå skadelige klimaendringer, men viser at Parisavtalen har hatt betydning. For hver tidels grad vi begrenser oppvarmingen, reduseres risikoen for de mest alvorlige konsekvensene av klimaendringene.

Norsk økonomi påvirkes av klimaendringer og klimapolitikk i andre land. En liten og åpen økonomi som den norske påvirkes når klimaendringer bidrar til prisøkninger på verdensmarkedene. Statens pensjonsfond utland er bredt investert i verdens finansmarkeder og vil påvirkes av klimaendringene og hvordan de håndteres i den globale økonomien. EU er vår viktigste handelspartner og norsk økonomi henger tett sammen med utviklingen i europeisk økonomi. EU er den sterkeste pådriveren for en ambisiøs klimapolitikk internasjonalt, og hvordan de utformer klimaregelverket sitt, har betydning for Norges mulighet til å nå sine klimamål. Regelverket påvirker også konkurransevilkårene for norsk næringsliv. For norske bedrifter gir deltakelse i EUs kvotesystem, og annet EØS-relevant regelverk, sterke insentiver til å kutte utslipp og ta i bruk ny teknologi. Det gir også norske bedrifter like rammevilkår som hos vår viktigste handelspartner.

Det koster mer å ikke redusere klimagassutslippene. Det er stor faglig enighet om at de globale kostnadene ved å ikke kutte utslipp er høyere enn kostnadene ved å kutte dem i tråd med målene i Parisavtalen. Like fullt har klimatiltak og omstilling av samfunnet kostnader knyttet til seg. Kostnadene ved klimapolitikk kommer ofte lenge før gevinstene materialiserer seg i form av utslippsreduksjoner. Kostnadene påvirkes av hvilke tiltak og virkemidler vi i dag og i fremtiden velger for å redusere utslippene og hvordan det går med utviklingen av ny utslippsfri teknologi globalt. Samtidig kan omstillingen til et lavutslippssamfunn på lengre sikt gi nye muligheter for økonomisk utvikling. Det er en rekke land som gjennomfører for lite politikk for å redusere sine utslipp. Enkelte bruker dette som et argument for at også Norge burde gjøre mindre enn i dag. Hva rike land som Norge gjør, har betydning for klimaforhandlingene og dermed også for globale utslippsreduksjoner. Det er i Norges interesse å stå ved våre internasjonale forpliktelser og å gjennomføre klimapolitikk som reduserer utslipp i tråd med målene vi har forpliktet oss til. Internasjonalt klimasamarbeid gjør i tillegg at vi kan redusere de samlede kostnadene.

Valg av virkemiddel avgjør kostnader og fordelingsvirkninger. Nye virkemidler for å nå klimamålene vil måtte utredes og besluttes på vanlig måte framover. Årets Klimastatus og -plan gir en oversikt over kostnadsvurderinger knyttet til en rekke enkeltvirkemidler. Fordi Norge har et klimasamarbeid med EU kan ikke vurderinger av kostnader knyttet til det norske klimamålet gjøres isolert. Det er viktig for regjeringen at politikken vi utvikler er så kostnadseffektiv som mulig innenfor disse rammene.

Klima- og naturpolitikken må ses i sammenheng. Naturen fungerer som livsgrunnlag, karbonlager og buffer mot klimaendringer. Å ta vare på naturen er derfor både et mål i seg selv og en forutsetning for en vellykket omstilling til et lavutslippssamfunn. Omstillingen må skje innenfor naturens tålegrenser. Tap av natur skyldes i økende grad klimaendringene, og tiltak for å begrense klimaendringene er derfor også viktig for naturen. Slik regjeringen årlig legger fram Klimastatus og -plan og jevnlige klimameldinger som en del av klimastyringssystemet, skal regjeringen også etablere en mer systematisk og helhetlig forvaltning på naturområdet. Som varslet i Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur – norsk handlingsplan for natur, vil regjeringen hvert fjerde år legge fram en regelmessig oversikt over status, måloppnåelse og tiltak som gjennomføres i tråd med norsk handlingsplan for naturmangfold. De regelmessige oversiktene skal blant annet bygge på naturregnskap og menyer av tiltak for økosystemene. Regjeringen tar sikte på å legge fram den første regelmessige oversikten for Stortinget høsten 2027. Gitt sammenhengen mellom klima og natur, vil regjeringen jobbe for gode koblinger i disse sakene.

Norge bidrar til den globale omstillingen gjennom omfattende finansiering av utslippskutt og omstilling til lavutslipp i andre land. Den samlede norske innsatsen for omstilling til lavutslipp i utviklingsland skjer på ulike måter og via ulike aktører. Norge er en sentral bidragsyter til multilaterale fond som Det grønne klimafondet (GCF), Den globale miljøfasiliteten (GEF) og de multilaterale utviklingsbankene. Gjennom Norfund og Klimainvesteringsfondet mobiliserer Norge privat kapital til fornybar energi og klimavennlige investeringer i utviklingsland. Norge bidrar aktivt til å redusere kortlevde klimadrivere8 gjennom deltakelse i Climate and Clean Air Coalition (CCAC) og oppfølging av Global Methane Pledge. Initiativ for globale utslippsreduksjoner (NIGU) er Norges innsats for samarbeid med andre land om klimamål under Parisavtalens artikkel 6, kjent som kjøp av klimakvoter. NIGU inngår i helheten av virkemidler ved å utløse private investeringer i utslippsreduksjoner og omstilling til lavutslipp i utviklingsland. Slikt samarbeid er etterspurt av utviklingsland, og bidrar til investeringer i land hvor dette ofte er krevende. Regjeringen foreslår i Prop. 1 S (2026–2027) Klima- og miljødepartementet å øke fullmakten for kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 til 26,1 milliarder kroner. Arbeidet vil bidra til å etablere et internasjonalt marked for kjøp av utslippsreduksjoner, og på den måten også gi sterkere insentiver til utslippskutt, også i land som ikke i dag setter en pris på utslipp.

Regnskogsatsingen er Norges største internasjonale klimatiltak, med betydelig effekt på globale utslipp gjennom redusert avskoging. Gjennom bilaterale partnerskap med tropiske skogland har Norge bidratt til reduserte utslipp tilsvarende cirka 100 år med norske utslipp siden 2008. Regjeringen har forlenget regnskogssatsingen fram til 2035. Satsingen har bidratt til å ta vare på store naturverdier og til at verdens største råvareselskaper har satt ambisiøse mål for avskogingsfri handel med landbruksvarer. Norge mobiliserer også privat finansiering til regnskogsbevaring. I 2025 annonserte Norge et lån på opptil 30 milliarder kroner til Brasils nye initiativ Tropical Forest Forever Facility (TFFF). Gitt at forbehold knyttet til det norske bidraget innfris og vi lykkes med å mobilisere flere offentlige og private investorer, kan TFFF bli en mekanisme for å finansiere tropisk skogbevaring i generasjoner framover.

1.3 Regjeringens plan for å nå klimamålene for 2030 og 2035 

Norge har tre lovfestede klimamål. Av disse er de to første meldt inn som forpliktende norske mål under Parisavtalen. Det første er at utslippene innen 2030 skal reduseres med minst 55 prosent sammenlignet med 1990. Det andre er at utslippene innen 2035 skal reduseres med minst 70–75 prosent fra 1990-nivå. Norge samarbeider med EU om å nå målet for 2030 og ønsker å fortsette klimasamarbeidet også etter 2030. Det tredje klimamålet er et langsiktig mål for 2050 om å omstille Norge til et lavutslippssamfunn og redusere utslippene med i størrelsesorden 90–95 prosent sammenlignet med 1990.

Figur 1.2 Norges lovfestede klimamål

Regjeringens plan for å nå klimamålet for 2030 er todelt: Den ene delen er å innfri klimasamarbeidet med EU. I praksis handler det om å oppfylle EUs tre klimaregelverk. Det vil si å delta i EUs klimakvotesystem, gjennomføre politikk slik at norske klimagassutslipp reduseres, og kjøpe utslippskutt fra andre EU/EØS-land for å oppfylle regelverkene om innsatsfordelingen og skog- og arealbruk. Den andre delen er samarbeid om utslippsreduksjoner med land utenfor EU/EØS, altså kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6, for å nå klimamålet. Dette samarbeidet er nødvendig fordi Norges klimasamarbeid med EU trolig ikke alene er tilstrekkelig for å nå 2030-målet.

Regjeringen legger til grunn at Norge gjennom EØS-avtalen deltar i klimakvotesystemet også etter 2030. I tillegg ønsker regjeringen å fortsette det øvrige klimasamarbeidet med EU også etter 2030. I praksis legger EU-regelverkene tydelige rammer for norsk klimapolitikk. Regjeringen engasjerer seg derfor aktivt i diskusjonene om den videre utformingen av klimapolitikken i Europa.

Når EUs nye klimaregelverk for 2031–2040 foreligger, vil regjeringen foreta en helhetlig vurdering av de konkrete regelverkene. For å nå klimamålet for 2035 planlegger regjeringen for at hovedandelen av utslippskutt skal skje gjennom utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU. Med den kunnskapen vi har i dag om EUs kommende klimaregelverk er det imidlertid usikkert hvor langt et klimasamarbeid med EU vil ta Norge mot vårt klimamål for 2035. I tillegg har EU vedtatt et annet klimamål enn Norge. Regjeringen anser det derfor som nødvendig å styrke samarbeidet om utslippsreduksjoner med land utenfor EU/EØS under Parisavtalens artikkel 6 for årene etter 2030. Regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak knyttet til klimamålet for 2035 omtales nærmere i kapittel 6.

Virkemidler for å kutte utslipp for å nå klimamålene for 2030 og 2035 vil også gi utslippsreduksjoner i Norge etter 2035. Dette arbeidet bidrar dermed til omstillingen som er nødvendig for at Norge skal nå målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050.

1.3.1 Regjeringens virkemidler for nasjonale utslippskutt

Klimaomstilling må skje i alle sektorer. Derfor har Norge en klimapolitikk som reduserer utslipp gjennom avgifter og annen prising, støtte, krav og andre reguleringer. Virkemidler utviklet med ulike formål i ulike sektorer kan påvirke utviklingen av klimagassutslippene, ikke bare klimavirkemidler. Utslippseffekten av forslag til bevilgnings- og avgiftsendringer som påvirker klimagassutslipp er vurdert i omtalen av «klimaeffekt av budsjett» i Prop. 1 S (2026–2027) for Klima- og miljødepartementet.

Det tar tid før klimapolitikk gir utslippskutt. Tiltak som gir kortsiktige utslippskutt, kan også skape uønsket stiavhengighet som bidrar til å gjøre langsiktig effektiv omstilling vanskeligere. Ettersom 2030 nærmer seg, blir det vanskeligere å finne hensiktsmessige grep som vil ha utslippseffekt fram mot 2030, men klimapolitikk som gjennomføres og planlegges for nå vil vi også ha effekter etter 2030. Klimapolitikken skal understøtte langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn i 2050.

Regjeringen vil holde fast ved opptrappingsplanen for klimaavgiftene. Beslutninger om investeringer i kapital med lang levetid, for eksempel bil, skip, bygg, maskiner og infrastruktur, tas på bakgrunn av forventede kostnader over hele levetiden. Opptrappingsplanen skal bidra til at husholdninger og bedrifter kan planlegge for at klimavennlige valg vil lønne seg også framover.

Regjeringen vil at klimapolitikken skal være rettferdig – sosialt og geografisk. Samtidig med forslaget om å trappe opp avgiftene har regjeringen bidratt til å redusere prisen på månedskort for kollektivtransport over hele landet. Økte inntekter fra klimaavgiftene i 2027 bidrar til å gi rom for lettelser i inntektsskatten og redusert veibruksavgift. Regjeringen vil også framover tilbakeføre framtidige merinntekter fra økte klimaavgifter til skattyterne gjennom lettelser i skatter og avgifter. Konsekvensene av klimaendringene treffer bredt, og regjeringen jobber for at klimatilpasning skal integreres på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, i alt fra arealplanlegging og samferdsel til helse og naturforvaltning.

Kraft er en sentral ressurs i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Norge har et nesten 100 prosent fornybart kraftsystem, og over halvparten av totalt energibruk kommer fra fornybare kilder. Dette gir oss et godt utgangspunkt for den videre omstillingen. Sikker tilgang på kraft er viktig for verdiskaping og velferd, og nødvendig for de fleste samfunnsfunksjoner. For å legge til rette for enda mer fornybar kraft har regjeringen lagt fram flere tiltak for raskere utbygging av kraft og strømnett, med mål om å halvere tiden det tar å bygge ut strømnettet.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil kreve en kombinasjon av virkemidler. Norge og EU har gjennom mange år hatt andre virkemidler i tillegg til prising for å redusere utslipp fordi det finnes utfordringer som prising alene ikke kan rette opp. For eksempel kan støtte til forskning og teknologiutvikling få fram nye løsninger for utslippskutt, mens prising og regulering kan være avgjørende for at slike løsninger faktisk blir tatt i bruk. Et varslet framtidig krav eller forbud mot bestemte utslippskilder kan gi aktører som rammes tid til å omstille seg, og muliggjøre at utslippet blir faset ut raskere og med større sikkerhet enn uten slike grep. Parallell støtte til klimavennlige alternativer kan lette kostnaden for enkeltaktører og skape økt aksept for omstillingen.

Arbeidet med å elektrifisere kjøretøy og anleggsmaskiner fortsetter for fullt. I Klimastatus og -plan for 2024 ble det etablert egne målrettede satsinger med tilhørende virkemiddelpakker for å kutte utslipp fra både veitransport og bygge- og anleggsplasser. Det gis i dag blant annet støtte gjennom Enova til anskaffelse av elektriske lastebiler og utslippsfrie anleggsmaskiner. For personbiler, varebiler og bybusser har teknologien kommet langt, og det selges nå nesten bare elektriske personbiler og bybusser. Det er også en tydelig positiv trend i salget av elektriske varebiler. Når teknologien er moden, går det offentlige foran og velger nullutslipp i egne anskaffelser. Samtidig fortsetter det viktige arbeidet med å opprette nye lade- og døgnhvileplasser for de tyngre kjøretøyene langs hele veinettet. Et forslag til minimumskrav til nullutslippsløsninger og biogass ved offentlige anskaffelser av bygge- og anleggsarbeider har vært på høring, og et forslag til regelverk som gir kommunene mulighet til å etablere nullutslippssoner er sendt på høring, med frist 2. oktober. Et arbeid med å utrede virkemidler som styrker insentivene for å redusere klimautslippene fra tunge kjøretøy er også satt i gang. Regjeringen vil fortsette å utvikle virkemidlene i takt med teknologi- og markedsutvikling.

Regjeringen arbeider for en grønnere skipsfart. Skipsfarten består av ulike segmenter med ulike behov og muligheter. Regjeringens klimapolitikk for skipsfarten tilpasses segmentenes egenart, blant annet med hensyn til fartøytyper og teknologistatus, men også markeds- og konkurransehensyn, risiko for karbonlekkasje og internasjonale reguleringer. For å akselerere omstillingen i skipsfarten og på sikt oppnå tilnærmet nullutslipp, kombinerer regjeringen karbonpris, økonomisk støtte fra virkemiddelapparatet og direkte reguleringer. Regjeringen fastsatte blant annet klimakrav til offshoreskip våren 2026, har hatt klimakrav til akvakulturfartøy på høring og utreder mulig krav til bruk av landstrøm. Regjeringen vil videreføre Hurtigbåtprogrammet og varsler ytterligere utredninger av mulige nye tiltak og virkemidler for å redusere utslipp fra skipsfarten, blant annet klimakrav til anskaffelse av hurtigbåter, mulig krav til havnefartøy, nedsettelse av ekspertutvalg for å vurdere utslipp fra fiskeflåten, virkemidler for energieffektivisering.

Regjeringen vil bidra betydelig til teknologiutvikling. Omstilling til et lavutslippssamfunn er et krevende arbeid for deler av næringslivet, særlig der ny teknologi er umoden, kostbar eller lite tilgjengelig. Regjeringen fører derfor en politikk med langsiktige rammevilkår. Formålet er å legge til rette for omstilling og teknologiutvikling i en oppstartsfase, slik at markedskreftene etter hvert kan overta innenfor langsiktige og stabile rammer. Enova gir økonomisk støtte til bedrifter for å senke risikoen forbundet med å utvikle og ta i bruk nye teknologier og løsninger. Med regjeringens forslag vil Enova fortsatt ha et stort økonomisk handlingsrom til å støtte gode klima- og energiprosjekter. CO₂-kompensasjonsordningen i Norge inneholder et krav om at 40 prosent av kompensasjonen skal brukes på klima- og energitiltak. I tillegg er havvind en viktig del av regjeringens satsing for å øke den fornybare kraftproduksjonen i Norge.

Regjeringen arbeider målrettet for å realisere CO ₂ -håndtering i Norge. Arbeidet inkluderer Langskip og Teknologisenter Mongstad, omfattende støtte til forskning og utvikling gjennom CLIMIT-programmet, tildeling av letetillatelser for CO₂-lagring på norsk sokkel og nye virkemidler gjennom Enova. Det ble blant annet i statsbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett for 2026 bevilget til sammen 1,7 milliarder kroner til Enova øremerket til reduksjoner av blandede og biogene klimagassutslipp fra industri og avfallshåndtering.

Virkemidlene for utslippskutt i industri og energiforsyning må sees i sammenheng med utviklingen av virkemidler i EU. Europa er Norges viktigste marked og like markedsvilkår for norsk industri som i resten av Europa er viktig for regjeringen. EUs kvotesystem dekker over 90 prosent av utslippene fra industri og energiforsyning i Norge, og er det viktigste virkemidlet for utslippskutt i industrien. EU arbeider nå med å revidere kvotesystemet slik at det tilpasses EUs klimamål for 2040, og et forslag ble lagt fram av EU-kommisjonen i juli. Revisjonen av kvotesystemet vil være viktig for omstillingen av norsk industri, og regjeringen følger denne prosessen tett. Fordi industrien produserer varer som konkurrerer på verdensmarkedet, har EU i tillegg virkemidler som skal redusere faren for at industri flytter ut av Europa eller legges ned fordi kvotesystemet gir høyere kostnader enn i konkurrentland (karbonlekkasje). Regjeringen arbeider med sikte på å innføre EUs karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) i Norge fra 2027. CBAM priser utslipp av klimagasser for varer importert fra land utenfor EØS. Formålet med CBAM er å motvirke karbonlekkasje fra EØS, og samtidig motivere tredjeland til å innføre karbonprising på samme nivå som kvoteprisen i EUs klimakvotesystem. I tillegg opplever kraftintensive sektorer økte kraftkostnader som følge av kvotesystemet, noe land kan kompensere for ved en CO₂-kompensasjonsordning. Dette har Norge valgt å gjøre. Regjeringen har revidert forskriften for CO₂-kompensasjon og flere sektorer er inkludert. Det betyr at flere virksomheter dekkes av kravet om utslippsreduksjoner i ordningen.

Utslippene fra petroleumssektoren er på vei ned. Olje- og gassproduksjon på sokkelen er omfattet av sterke økonomiske klimavirkemidler gjennom CO₂-avgift og deltakelse i EUs kvotesystem. Klimagassutslipp fra norsk olje- og gassutvinning har blitt redusert med om lag en fjerdedel siden toppen i 2015. Omlegging til drift med kraft fra land har vært og er den viktigste årsaken til utslippsreduksjoner.

Utslipp fra jordbruket kan reduseres betydelig, men vil ikke kunne fjernes helt. De biologiske prosessene som er grunnlaget for matproduksjonen, gir både utslipp og opptak av klimagasser. Selv i et lavutslippssamfunn vil slike biologiske utslipp ikke kunne fjernes helt. Klimapolitikken for jordbruket er i stor grad basert på økonomiske støtteordninger gjennom jordbruksavtalen, som tilskudd til klimavennlig teknologi og bedre gjødselhåndtering. Til grunn for regjeringens klimapolitikk på jordbruksområdet ligger intensjonsavtalen mellom staten og jordbruket om utslippskutt og opptak av karbon.

Karbonrike arealer som myr, skog og andre naturtyper skal i større grad beskyttes. Tiltak for å redusere utslipp fra arealbruksendringer omfatter blant annet styrket veiledning til kommunene og mer helhetlige vurderinger av klimaeffekter ved nye inngrep. Regjeringen følger også opp forslaget om forbud mot nedbygging av myr. Skogforvaltningen skal bidra til økt karbonopptak gjennom bærekraftig drift og bedre kunnskapsgrunnlag om skogens rolle i klimaarbeidet. Videre utreder regjeringen en avgift på klimagassutslipp fra irreversible arealbruksendringer.

Deler av EUs klimapolitikk vil også komme til å gjelde for Norge. Hvordan virkemiddelbruken innrettes framover må blant annet tilpasses utviklingen i EU og regjeringens mål om en gradvis omstilling til lavutslippssamfunnet. Gjennom klimastyringssystemet og årshjulet for politikkutvikling følger regjeringen opp planer og gjør justeringer i politikken, dersom det er nødvendig, for å nå de lovfestede klimamålene både for 2030, 2035 og 2050.

1.3.2 Måloppnåelse for 2030

Hvordan Norge ligger an til å nå klimamålet for 2030 henger tett sammen med Norges deltakelse og forpliktelser i EUs klimaregelverk. EU-regelverkene er beskrevet i mer detalj i kapittel 5.2. Sentralt for måloppnåelsen er særlig hvorvidt Norge oppfyller forpliktelsen i EUs innsatsfordeling og hvor stor andel av utslippskuttene i EUs klimakvotesystem for bedrifter som vil tilskrives Norge.

Når det gjelder hvordan Norge ligger an til å oppfylle forpliktelsen i innsatsfordelingen, viser anslag at Norge vil ha utslipp på 11,1 millioner tonn CO₂ mer enn forpliktelsen tillater i perioden 2021–2030. Vi ligger 2,7 millioner tonn bedre an enn i fjor. Reduksjonen i utslippsgapet skyldes i stor grad oppdaterte utslippsfremskrivinger som viser noe lavere utslipp fram mot 2030 enn det som ble presentert i fjor. De lavere utslippene skyldes blant annet at det legges til grunn en raskere teknologiutvikling for tunge kjøretøy. I tillegg bidrar en metodisk endring i utslippsstatistikken for metanutslipp fra sau til lavere utslipp enn tidligere anslått. Selv om vi bruker fleksibiliteten vi per nå har tilgjengelig gjennom EU-regelverket (5,8 millioner tonn fra klimakvotesystemet), ligger vi fortsatt an til et samlet utslippsgap i innsatsfordelingen på 5,3 millioner tonn.

Fordi det vil være krevende å tette det gjenstående utslippsgapet kun med nasjonale utslippskutt, vil det være behov for å kjøpe utslippskutt fra EU/EØS-land for å oppfylle våre forpliktelser i klimaavtalen med EU. Det er ikke sikkert Norge får tilgang på disse utslippskuttene. Dette skyldes blant annet at endringene i innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket, som EU vedtok i 2023, ennå ikke er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg om frivillig samarbeid. Innlemmelse i EØS-avtalen er nødvendig for å kunne bruke mulige utslippskutt fra EU-land til å oppfylle Norges forpliktelser i det første oppgjøret som skjer i 2027 og 2028. I Klimastatus og -plan for 2026 varslet vi at det er risiko for at vi ikke når 2030-målet. Denne risikoen består. Regjeringen arbeider for å få tilgang på nødvendige utslippskutt fra andre EØS-land, for å sikre at vi når klimamålene vi har satt oss og forpliktelsene våre gjennom klimasamarbeidet med EU.

Når det gjelder hvor stor andel av utslippskuttene i EUs klimakvotesystem som vil tilskrives Norge, og dermed hvordan EU-samarbeidet bidrar til norsk måloppnåelse, må det avklares med EU. Årsaken til det er at Norge og EU har separate mål under Parisavtalen. Når det er avklart vil vi også vite hvor langt EU-samarbeidet vil ta oss for å oppfylle Norges klimamål under Parisavtalen på minst 55 prosent utslippskutt i 2030. Basert på usikre forutsetninger anslås det at samarbeidet med EU vil ta Norge til om lag 51 prosent utslippskutt i 2030 sammenlignet med 1990. Anslaget forutsetter at Norge oppfyller forpliktelsen under innsatsfordelingen, se over.

Anslaget på 51 prosent gjelder målåret 2030. Parisavtalen krever at land som samarbeider om utslippskutt med andre land, slik som Norge gjør, må se utslipp og overføringer av klimakvoter i sammenheng for hele perioden klimamålet gjelder (2021–2030). Med et foreløpig anslått utslippsbudsjett på i overkant av 340 millioner tonn over perioden 2021–2030 kan det, etter at samarbeidet med EU er regnet inn, være behov for ytterligere utslippsreduksjoner tilsvarende anslagsvis 15 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Beregningen av utslippsbudsjettet er redegjort for i vedlegg 5.

Et eventuelt netto opptak i skog- og arealbrukssektoren9 eller økt karbonfangst og -lagring av biogene utslipp (såkalte negative utslipp) kan bidra til å redusere utslippsgapet. Et eventuelt netto utslipp fra skog- og arealbrukssektoren kan øke utslippsgapet.

Størrelsen på utslippsgapet og den korte tiden som gjenstår til 2030, gjør likevel at Norge trolig må bruke utslippsreduksjoner fra land utenfor EU/EØS, kjent som kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6, for å nå klimamålet for 2030. Arbeidet med å skaffe slike klimakvoter er krevende, og det tar tid å oppnå utslippsreduksjonene. Regjeringen har tidligere sagt at Norge bør ha tilgang til 15 millioner klimakvoter for å redusere risiko for et scenario med manglende måloppnåelse. Det er ikke sikkert at det er mulig å skaffe så mange kvoter, gitt at det er kort tid til 2030. Regjeringen har de siste årene økt ressursene til dette arbeidet, for å begrense risikoen for at vi ikke klarer å skaffe et tilstrekkelig antall kvoter.

Utslippsgapet, kombinert med risikoen for at vi ikke klarer å skaffe et tilstrekkelig antall kvoter, er grunnen til at det fortsatt er risiko for at Norge ikke når klimamålet for 2030.

Når det gjelder status for Norges forpliktelser under EUs skog- og arealbruksregelverk viser foreløpige og usikre beregninger at Norge ligger an til et gap på 11,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2021–2025 og 26,4 millioner tonn eller 32,1 millioner tonn, avhengig av beregningstekniske forutsetninger, i perioden 2026–2030. Størrelsen på disse gapene er ikke relevante for vurderingen av måloppnåelse under Parisavtalen. Se kapittel 5.2.3 for flere detaljer om gapet under EUs skog- og arealbruksregelverk.

1.3.3 Måloppnåelse for 2035

Regjeringen ønsker å fortsette klimasamarbeidet med EU også etter 2030. Hvordan EU innretter klimaregelverket sitt for perioden 2031–2040 blir sentralt for oppfyllelsen av Norges klimamål for 2035. EU-kommisjonens forslag til deler av det nye regelverket ble lagt fram i juli i år, og det ventes at videre forslag legges fram innen utgangen av året. Regjeringen har engasjert seg i utviklingen av nytt klimaregelverk i EU og vil arbeide for at sentrale deler som kvotesystemet videreutvikles i tråd med norske interesser. Regjeringen vil også rapportere årlig til Stortinget i Klimastatus og -plan om regelverksutviklingen, samt oppdatere vurderingene av konsekvensene for Norge.

Selv om EU-regelverket ikke er fastsatt, er det mulig å gjøre noen foreløpige vurderinger av hvordan Norge kan ligge an til å nå 2035-målet ved å legge til grunn visse forutsetninger. Vurderingen er basert på samme forenklede tilnærming som i fjorårets rapportering i Klimastatus og -plan og vurderingene som ble gjort i lovproposisjonen da målet for 2035 ble lagt frem. Ved å legge til grunn anslag på nasjonal utslippsutvikling, at strukturen i EUs klimaregelverk blir omtrent som i dag, og at Norge får regne med en bestemt andel av utslippsreduksjonene fra EUs klimakvotesystem, kan summen av nasjonale utslipp og samarbeid med EU innenfor kvotesystemet utgjøre 66 prosent utslippskutt i 2035 sammenlignet med 1990. Dette anslaget er usikkert og vil kunne endre seg, blant annet etter hvert som EUs klimaregelverk for perioden etter 2030 blir klart. Norge ligger an til om lag 44 prosent kutt i kun nasjonale utslipp i 2035, gitt utslippsfremskrivinger med effekter av vedtatt politikk og regjeringens planlagte politikk. Se nærmere omtale i kapittel 6.4.

Norges mål under Parisavtalen for 2035 er et punktmål. Regelverket under Parisavtalen krever at land som samarbeider og bruker klimakvoter for å nå klimamålene må se utslipp og bruk av klimakvoter i sammenheng for hele perioden klimamålene gjelder for. Derfor vil regjeringen etablere utslippsbaner som norske utslipp og bruken av klimakvoter skal bokføres mot i Norges rapportering til FN. Utslippsbanen for 2035-målet er ikke avklart, og regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet senere. Basert på foreløpige og usikre forutsetninger er utslippsgapet over denne perioden estimert til 13 eller 20 millioner tonn (avhengig av om man legger til grunn 70 eller 75 prosent utslippsreduksjon).

Stortinget har gjennom vedtak 991 bedt om at regjeringen planlegger for at det lovbestemte klimamålet for 2035 skal nås med utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU, og komme tilbake til Stortinget i løpet av 2026 med forslag til hvordan dette kan sikres. Regjeringens strategi er å planlegge for at hovedandelen av utslippsreduksjonene for å nå klimamålet for 2035 skal skje gjennom kutt i Norge og i samarbeid med EU. Samtidig har Norge et eget klimamål under Parisavtalen, ikke et felles mål med EU. Fordi vi ikke vet hvor langt et EU-samarbeid vil ta oss, anser regjeringen det som nødvendig å styrke samarbeidet om utslippsreduksjoner med land utenfor EU/EØS under Parisavtalens artikkel 6 også for årene etter 2030. I kapittel 6 redegjøres det for vurderingene knyttet til vedtak 991, samt vedtak 992 hvor Stortinget har bedt om en vurdering av konsekvensene dersom EU vedtar et annet klimamål enn Norge og en anbefaling om hvordan det følges opp.

Den store usikkerheten knyttet til utviklingen i norske utslipp fram mot 2035 og hvor langt et eventuelt EU-samarbeid vil ta oss, gjør at regjeringen ønsker å legge til rette for mulige kjøp av opptil 25 millioner klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 fram mot 2035. Det er viktig både for å redusere risiko for at Norge kommer i brudd med våre forpliktelser under Parisavtalen og for å bidra til en effektiv klimapolitikk gjennom etableringen av velfungerende internasjonale markeder for kjøp og salg av utslippsreduksjoner. Derfor foreslår regjeringen i Prop. 1 S (2026–2027) å øke fullmakten for kjøp av slike klimakvoter fra 15 til 26,1 milliarder kroner for klimamålet for 2030 og 2035. En fullmakt gir Klima- og miljødepartementet mulighet til å inngå avtaler med utbetalinger i framtidige budsjettår. Forventede kostnader er rundt halvparten av fullmakten. Fullmakten er ikke basert på et definert scenario, men tar høyde for at vi opererer under usikkerhet. Klimakvoter Norge ikke benytter mot 2035-målet, kan slettes og dermed bidra til en overoppfyllelse av den norske forpliktelsen, eller selges. Det er et mål i Regjeringens plan for Norge å bidra til utslippsreduksjoner i andre land gjennom kvotekjøp. Kjøp av klimakvoter er i seg selv et kostnadseffektivt og viktig klimatiltak som bidrar til forsterket gjennomføring av Parisavtalen og støtter opp under utviklingslands klimaomstilling. Kjøp av klimakvoter utløser også store utslippskutt og private investeringer ut over det Norge faktisk betaler for.

For å nå 2035-målet på veien til et lavutslippssamfunn i 2050, vil regjeringen fortsette å forsterke nasjonal virkemiddelbruk. I tillegg til kvotekjøp utenfor EU/EØS kan utslippsgapet dekkes gjennom ytterligere nasjonale utslippskutt og samarbeid med EU utover kvotesystemet. Regjeringen skal fortsatt føre en ambisiøs klimapolitikk med forutsigbar prising av CO₂, reguleringer og teknologistøtte. Ytterligere forsterket virkemiddelbruk må likevel hele tiden avveies mot andre viktige samfunnshensyn. Utover klimasamarbeid med EU, kan et eventuelt netto opptak i skog- og arealbrukssektoren eller negative utslipp også bidra til måloppnåelse. Et eventuelt netto utslipp fra skog- og arealbrukssektoren kan øke utslippsgapet.

Med de forutsetningene som legges til grunn i dagens anslag for måloppnåelse, kan summen av nasjonale utslipp, EU-samarbeid og kvotekjøp utenfor EU/EØS gi tilstrekkelige reduksjoner til å nå målet om å redusere utslippene med 70–75 prosent innen 2035. Med dagens anslag, presentert i kapittel 6.4, vil kvoter utenfor EU/EØS utgjøre en relativt liten del av totale utslippsreduksjoner i 2035.