7 2050-målet

7.1 Veien mot lavutslippssamfunnet

I tråd med Lov om klimamål (klimaloven) skal det redegjøres for hvordan Norge kan nå det lovfestede målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Ambisiøs og fornuftig politikk vil legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning. I klimaloven fremkommer det at et lavutslippssamfunn er et samfunn der klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Videre er det lovfestet at utslippene skal reduseres i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990, se figur 7.1. Ved vurderingen skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. I forarbeidene til loven står det også at Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning.

Klimaloven er et rettslig rammeverk med bindende mål og krav som skal fremme gjennomføringen av Norges klimamål som ledd i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Regjeringen ønsker å videreutvikle og forsterke det klimarettslige rammeverket på enkelte områder i lys av den internasjonale rettsutviklingen på menneskerettighetsfeltet, og sendte derfor forslag om endringer i klimaloven på høring i fjor høst. Forslaget som har vært på høring går ut på å lovfeste et krav om å utarbeide og jevnlig oppdatere en klimaplan for å nå klimamålene i klimaloven. Planen og etterfølgende oppdateringer skal legges fram for Stortinget. Videre ligger det i forslaget å lovfeste et krav om å lage indikative utslippsbaner som viser vei til 2050, jf. klimaloven § 5. Utslippsbanene skal fungere som kunnskapsgrunnlag for langsiktig planlegging, og er ikke foreslått å lovfestes i seg selv. Klima- og miljødepartementet arbeider med lovproposisjonen.

Figur 7.1 Norges klimamål for 2050

Et ambisiøst, langsiktig klimamål skal sende et tydelig signal om den langsiktige utslippsutviklingen. Norges mål for 2030 og 2035 under Parisavtalen er viktige delmål på veien mot lavutslippssamfunnet. Trygg økonomisk styring, insentiver til å utvikle og ta i bruk klimavennlig teknologi, forutsigbare rammevilkår og fleksibilitet i arbeidsmarkedet gjennom gode velferdsordninger, samt en kompetent arbeidsstyrke og velfungerende kapitalmarkeder er sentralt for klimaomstillingen. Norsk økonomi er omstillingsdyktig. Nasjonal virkemiddelbruk og samarbeidet med EU legger til rette for omstillingen. En vellykket omstilling internasjonalt er samtidig en viktig forutsetning for at Norge skal kunne lykkes med sin omstilling. Strammere klimapolitikk internasjonalt vil bidra til utvikling av ny utslippsfri teknologi og akselerere omstillingen av verdensøkonomien. Det vil legge til rette for utslippsreduksjoner også i Norge og gi betydelig drahjelp.

Regjeringen vil fortsette med å kutte utslipp nasjonalt i hele økonomien og legge til rette for en gradvis omstilling til lavutslippssamfunnet i 2050. Det er et mål å legge til rette for betydelige utslippsreduksjoner gjennom effektiv virkemiddelbruk. Et grep har vært å systematisere arbeidet med å kutte forbrenningsutslipp gjennom å lage tidslinjer for utfasing av fossile brensler mot 2050 (se kapittel 4.2).

Politikken for å nå klimamålet for 2050 vil måtte justeres, tilpasses og styrkes over tid. Virkemidler for å redusere de nasjonale utslippene for å oppfylle 2030-målet og 2035-målet vil også ha effekt mot 2050. 2050-målet krever en betydelig omstilling i både Norge og resten av verden.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til langsiktige anslag for utviklingen i utslippene av klimagasser i Norge og internasjonalt. Scenarioanalyse kan være et godt verktøy for å vurdere ulike utviklingstrekk. Scenarioer gjør det mulig å vurdere utslippsutviklingen mot målet om lavutslippssamfunn innen 2050. Framtidig teknologisk utvikling, politiske beslutninger og globale økonomiske forhold vil ha stor innvirkning på utslippsnivåene og Norges forutsetninger for å bli et lavutslippssamfunn.

Ifølge utslippsfremskrivingene og beregninger av effekten av planlagt politikk kan norske utslipp bli om lag 18 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Det er en reduksjon på om lag 64 prosent fra 1990. Anslaget bygger på en rekke usikre forutsetninger og er mer en beregningsteknisk øvelse og ikke det mest sannsynlige utfallet. For eksempel legges det til grunn at klimapolitikken internasjonalt ikke endres vesentlig fra i dag. Det får stor betydning for antakelsene om videre teknologiutvikling. Se omtale av anslaget i kapittel 2.1.2. Måloppnåelse for klimamålet i 2050 kan ikke vurderes ved å kun se på nasjonale utslippstall. Ved vurdering av om klimamålet for 2050 er nådd, skal det også tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Det er usikkert hvordan kvotesystemet vil se ut i 2050. Sommeren 2026 kom EU-kommisjonen med forslag til endringer i systemet. Det overordnede ambisjonsnivået i kvotesystemet skal tilpasses EUs klimamål for 2040 om å redusere utslippene med 90 prosent sammenlignet med 1990-nivået.

7.2 God vurdering av statlige virkemidlers klimavirkning og bidrag til oppnåelse av klimamål

I Meld. St. 25 (2024–2025) Klimamelding 2035 – på vei mot lavutslippssamfunnet fremgikk det at regjeringen vil arbeide for bedre og mer helhetlige vurderinger av klimaeffekter i viktige politiske beslutninger for samfunnet. Klimautvalget 2050 vektla også gode beslutningsgrunnlag og kom med følgende anbefaling:

Sikre at alle sentrale beslutningsverktøy og norske samfunnsmål er i tråd med at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, blant annet for utredningsinstruksen og veilederen til denne.

Det gis i dag krav og føringer til hvordan klima og miljø skal håndteres i vurdering av statlige tiltak. Det sentrale utgangspunktet er utredningsinstruksen og rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser, med tilhørende veiledere fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).

Når tiltak og virkemidler skal utredes etter utredningsinstruksen, skal utredningen synliggjøre alle vesentlige virkninger. Det kan imidlertid være krevende å vite hvordan slike virkninger konkret skal vurderes og inkluderes i beslutningsgrunnlag.

En særskilt utfordring på klimafeltet er behovet for å belyse konsekvensene både på kort og lang sikt, og behovet for å kjenne tiltakets bidrag til oppnåelse av Norges lovfestede klimamål som har ulik tidshorisont, henholdsvis 2030, 2035 og 2050. Det kan være særlig krevende å vurdere bidrag til klimamålet om at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050, siden 2050 er relativt langt fram i tid og siden et enkelt tiltaks bidrag til måloppnåelse kan avhenge av samspill med omstilling på andre samfunnsområder. Innenfor dagens regelverk kan utredning av klimaeffekt og bidrag til klimamålene gjennomføres på mange ulike måter av den enkelte utreder. Samtidig har staten behov for å kunne se virkninger på tvers av tiltakene for å kunne vurdere samlede konsekvenser og det samlede bidraget til måloppnåelse.

For å bidra til sammenlignbarhet på tvers, for å forenkle den administrative byrden i den enkelte utredning og for å få bedre utredninger, vil regjeringen utarbeide temaveiledning under utredningsinstruksen om klimavirkninger på kort og lang sikt og bidrag til oppnåelse av Norges klimamål som følger av klimaloven.

Et tema for en slik veiledning vil være å standardisere hvordan anslag på effekt på klimagassutslipp skal fremstilles i utredninger, slik at ulike utredninger kan sammenlignes på tvers. Her kan vi trekke på erfaring fra andre land som har etablert standardisert fremstilling av klimavirkninger, noe blant annet Teknisk beregningsutvalg for klima anbefalte i sin sluttrapport. Et annet tema for slik veiledning vil være å skissere opp noen felles faktorer som er viktige for omstillingen til et lavutslippssamfunn og som man skal undersøke tiltakenes virkning på. Klimautvalget 2050 pekte på behovet for vurderinger av tiltaks bidrag til omstilling til et lavutslippssamfunn og pekte på behovet for å vurdere klimaeffekt i Norge og globalt, bidrag til varig omstilling samt effekt på kraft, areal og natur.

7.3 Omstillingstakten i Norge

Omstillingen til et lavutslippssamfunn innebærer å redusere utslippene i alle sektorer slik at de er lave eller helt borte. Historiske utslipp og fremskrivinger av utslipp er de viktigste indikatorene for å vurdere hvordan vi ligger an med å redusere utslippene. Samtidig gir ikke tall for utslippsutviklingen alene et fullstendig bilde av omstillingen.

I dette delkapittelet presenterer vi tverrgående indikatorer som bidrar til å gi et overordnet bilde av omstillingstakten og omstillingsevnen i norsk økonomi på tvers av sektorer, med et særlig fokus på trender over tid. Indikatorer knyttet til utslipp og energiforbruk kan gi informasjon både om fremgangen og utfordringene med omstillingen mot lavutslippssamfunnet.

I kapittelet sammenligner vi Norge med andre land som har sosioøkonomiske forhold, klimaambisjoner og næringsstruktur som er sammenlignbare med Norge. Det gir et relevant grunnlag for å vurdere status og utvikling i utslipp og andre forhold. Sverige, Danmark og Finland er land med sammenlignbare sosioøkonomiske og politiske forhold som Norge. Tyskland og Storbritannia er også industrinasjoner slik som Norge, og er dermed gode supplerende land til de skandinaviske landene. Gjennomsnittet for EU og OECD gir også et godt sammenligningsgrunnlag med andre velutviklede økonomier. De internasjonale sammenligningene gir et bilde på hvordan omstillingen går internasjonalt, som er en forutsetning for at Norge skal lykkes i omstillingen mot lavutslippssamfunnet. Indikatorene er under utvikling og gir ikke et fullstendig bilde på omstillingstakten i Norge. Indikatorer som bedre belyser virkemidler som påvirker omstillingstakten internasjonalt, slik som tall for fossile subsidier og skatteinsentiver, er også relevante og kan vurderes i det videre arbeidet.

7.3.1 Utslipp av klimagasser per innbygger

Figur 7.2 viser utviklingen i klimagassutslipp per innbygger fra 1990 til 2024 i Norge og noen andre utvalgte land og regioner. Utslipp per innbygger er beregnet ved å ta landets samlede utslipp i ett år og dele det på antall innbyggere. Det vil si at utslipp fra næringsvirksomhet er inkludert. Tallene sier derfor ikke alltid så mye om hvor mye utslipp som skyldes aktiviteten til hver enkelt person. Figuren viser at alle landene som er med har hatt en nedgang i utslipp per innbygger over perioden, men i ulikt tempo og med varierende mønstre.

Norge har hatt en jevn reduksjon i utslipp per innbygger siden midten av 2000-tallet, men ligger fortsatt relativt høyt sammenlignet med EU-gjennomsnittet. Finland har hatt større svingninger, med topper rundt år 2000, før utslippene gradvis har gått ned. Danmark og Sverige har hatt en mer stabil og tydelig nedadgående trend, der Sverige skiller seg ut med lavest utslipp per innbygger gjennom hele perioden. Storbritannia og Tyskland har også redusert sine utslipp betydelig, særlig etter 2010. Både EU og OECD samlet viser en jevn nedgang. Dette skyldes både virkemidler for å redusere klimagassutslipp og endringer i næringsstruktur. Disse tallene illustrerer at det er betydelige forskjeller mellom land, men at alle landene har redusert utslippene sine per innbygger, særlig de siste 15 årene.

Figur 7.2 Utslipp av klimagasser per innbygger

Kilde: Verdensbanken (World Development Index)

7.3.2 Utslippsintensitet

For å vurdere sammenhengen mellom utslipp av klimagasser og økonomisk verdiskaping, beregnes det såkalte utslippsintensiteter. Indikatorene kan hjelpe oss med å forstå om utslippsreduksjoner skjer som følge av lavere utslipp i produksjonen av varer og tjenester eller kun som følge av lavere produksjon.

Indikatoren måler klimagassutslippene fra en næring, målt i CO₂-ekvivalenter, per produserte vare eller tjeneste, målt i kroner. En næring betraktes ut fra dette som mer utslippseffektiv om den forurenser mindre per krone den skaper i verdi enn den tidligere har gjort, eller har økt verdiskapingen per enhet utslipp. Strukturendringer, som at næringer med lave utslipp vokser raskere enn næringer med høye utslipp, vil også gi lavere utslippsintensitet. Dette kan for eksempel være å bytte fra vare- til tjenesteproduksjon.

Figur 7.3 viser utviklingen i utslippsintensitet for en rekke næringer og ser på utviklingen helt tilbake til 1990. Utslippsintensiteten har falt i hele perioden. I 2024 var utslippsintensiteten 57 prosent lavere enn i 1990. Dette betyr at hvis produksjonen var lik i 2024 som i 1990 ville utslippene vært under halvparten så store. Utslippene var 13 prosent lavere i 2024 enn i 1990, mens verdiskapingen var om lag dobbelt så høy. Denne utviklingen viser at Norge til en viss grad har klart å frakoble utslipp fra økonomisk vekst, noe som viser at det er mulig å kutte utslipp selv om verdiskapingen øker. Det er nødvendig for å kunne ha økonomisk vekst også i et lavutslippssamfunn.

Figur 7.3 Utvikling i utslippsintensiteten (bruttoprodukt) i ulike sektorer fra 1990 til 2024. Y-aksen: indeks, 1990 = 100

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I figuren er alle kildene satt til 100 i 1990 (indeksert). Dette gjør det enklere å sammenligne utviklingen over tid. En slik figur viser ikke nivåforskjellene mellom næringene.

Figur 7.4 sammenligner utslippsintensiteten i ulike land. Utslippsintensiteten er uttrykt som tonn CO₂-ekvivalenter per million dollar brutto nasjonalprodukt (BNP). Tallene er justert for inflasjon og valutakurs (i faste 2021-dollar). Figuren viser at utslippsintensiteten har gått betydelig ned i alle de viste landene og regionene fra 1990 til 2024. Dette indikerer at alle landene til en viss grad har lykkes i å frakoble utslipp fra økonomisk vekst. Det tyder på at næringslivet i disse landene har blitt mer klimavennlige over tid, enten gjennom teknologiske forbedringer, overgang til renere energikilder, eller strukturelle endringer i økonomien.

Figur 7.4 Utslippsintensitet (tonn CO₂-ekvivalenter per 2021-dollar BNP)

Kilde: Verdensbanken (World Development Indicators)

7.3.3 Andel energi fra fornybare kilder

For å kunne omstille økonomien til et lavutslippssamfunn er tilgang på fornybare energikilder avgjørende. Figur 7.5 viser andelen av energiforbruket som dekkes av fornybare energikilder i ulike sektorer i Norge, og omfatter alt energiforbruk i landet.68 Som det fremgår av figuren dekkes over halvparten av det totale energiforbruket i Norge av energi fra fornybare kilder. Alle sektorer har hatt en økning i andelen energi fra fornybare kilder siden 1990. Andelen energibruk fra strøm, bioenergi og fjernvarme har økt noe de siste årene, og det er særlig økningen i elbiler som trekker opp andelen. For husholdningene kommer det aller meste av energien som forbrukes fra strøm, mens andelen fra fornybare kilder er lavere for næringslivet.69 For industrien er andelen av energiforbruket som dekkes av energi fra fornybare kilder på om lag 70 prosent. For jordbruk, skogbruk og fiske er andelen 35 prosent, og disse andelene har vært stabile de siste 20 årene. I transportnæringen er andelen av strøm, fjernvarme og bioenergi i underkant av 20 prosent. Innen olje- og gassproduksjon har andelen energi fra fornybar energi økt de siste årene ettersom flere felt har blitt elektrifisert, men gass er fortsatt den største energikilden for denne næringen. Se mer om utviklingen av elbiler og energikilder i kapittel 4.

Figur 7.5 Andelen energi som kommer fra fornybare energikilder i ulike sektorer i Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 7.6 viser utviklingen i energiforbruket i Norge fordelt på fossile og fornybare energikilder i ulike sektorer fra 1990 til 2025. Den illustrerer både total energibruk og hvordan denne er sammensatt av fornybare og fossile kilder innen ulike sektorer. Indikatoren er relevant fordi den setter andelene fornybar og fossil energi i kontekst av det totale energiforbruket. Figur 7.6 viser at totalt energiforbruk har økt siden 1990, men gått ned de siste årene. Dette henger blant annet sammen med at andelen energi fra fornybare energikilder har økt betydelig. Transportsektoren og olje- og gassproduksjon utgjør de største bidragene til det totale energiforbruket i Norge. Disse sektorene er fortsatt sterkt dominert av ikke-fornybar energi selv om andelen samlet fornybar energi i begge sektorer har økt betydelig de siste årene.

Figur 7.6 Energiforbruk fra fossile og fornybare kilder i ulike sektorer i Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Gjennom Fornybardirektivet har EU fastsatt en metode for å beregne fornybarandelen i energibruk, som kan brukes til å sammenligne ulike land i EU sin fornybarandel. Fornybarandelen, i henhold til direktivet, beregnes på en annen måte enn andelen fornybar energi som er beskrevet over. Fornybarandelen viser hvor mye av totalt energibruk som dekkes av fornybar strøm, varme og bioenergi, men er unntatt energisektorens eget forbruk av energi. For Norges del innebærer det at deler av petroleumssektorens energibruk ikke inkluderes i metoden som brukes for å beregne fornybarandelen. Produksjon av strøm inngår i telleren av brøken, som er grunnen til at fornybarandelen for strøm er på over 100 prosent i Norge. Årlig middelproduksjon i Norge er et sted mellom 15 til 18 TWh høyere enn årlig forbruk av strøm. Etter beregningsmetoden i direktivet hadde Norge en fornybarandel på 82,4 prosent i 2025. Til sammenligning var EUs samlede fornybarandel på 26,2 prosent i 2025.

Tall fra Eurostat, som publiserer fornybarandel i henhold til Fornybardirektivet, viser at Norge har den nest største andelen fornybar energi (etter Island) i det totale energiforbruket sammenlignet med andre land i EU/EØS. Andelen fornybar energi i brutto endelig energiforbruk har økt i de fleste europeiske land de siste ti årene. Figur 7.7 viser utviklingen i andelen fornybar energi samlet, og for transport og elektrisitet – for årene 2013, 2018 og 2023, for EU, Norge og utvalgte naboland. Siden det er benyttet forskjellige metoder for beregning av fornybarandel er ikke figur 7.7 direkte sammenlignbar med figur 7.6 og figur 7.5.

Norge og Sverige har gjennom hele perioden hatt en høy andel fornybar energi som dekker det totale energiforbruket, og godt over EU-gjennomsnittet. Dette skyldes i stor grad høy vannkraftandel i strømproduksjonen. Derfor er det lagt opp til at bygninger varmes opp med elektrisitet, noe som skiller seg fra mange andre europeiske land hvor oppvarming ofte skjer med gass eller fjernvarme basert på fossile kilder. I transportsektoren har utviklingen vært mer variert, men også her har Norge hatt en markant økning i andelen fornybar energi, blant annet som følge av elektrifisering av bilparken og økt bruk av biodrivstoff.

Danmark og Finland viser også en dreining mot mer fornybar energi, særlig innen elektrisitet hvor andelen fornybar energi har økt betydelig. Tyskland har hatt en jevn vekst i alle sektorer, men ligger fortsatt noe lavere enn de nordiske landene.

Figur 7.7 Andelen av energiforbruket som dekkes av fornybare energikilder (totalen inkluderer energiforbruk til transport, elektrisitet, oppvarming og avkjøling)

Kilde: Eurostat

7.3.4 Effektiv og eksplisitt pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer

Figur 7.8 Netto eksplisitt (lys grønn linje) og effektiv (mørk grønn prikket linje) pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer. Avgiftsnivå i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2026¹ og kvotepris på 880 kroner per tonn CO₂. Utslippstallene er fra 2024

¹ Avgiftsnivåene i denne figuren ser bort fra den midlertidige reduksjonen i drivstoffavgiftene fra 1. mai til 1. september.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Figur 7.8 viser effektive og eksplisitte priser på utslipp av klimagasser i ulike sektorer. Eksplisitte karbonpriser er alle prisingsmekanismer som har som formål å redusere utslipp av klimagasser, som klimaavgifter og kvotepriser. Effektive karbonpriser inkluderer også andre avgifter og mekanismer som påvirker insentivene til å slippe ut klimagasser, uavhengig av formål. For eksempel er mineralolje og bensin i enkelte sektorer også ilagt veibruksavgift, mens kystrekeflåten mottar drivstofftilskudd. Veibruksavgiften har til hensikt å korrigere for andre negative virkninger av veibruk utover klimagassutslipp.