6 Måloppnåelse for 2035 

Dette kapittelet viser hvordan Norge ligger an til å nå det lovbestemte klimamålet for 2035, jf. klimaloven § 7. Kapittel 6.1 redegjør for Norges klimamål for 2035. Kapittel 6.2 inneholder status for utviklingen av EUs klimaregelverk for å nå 2040-målet og utkvittering av Stortingets anmodningsvedtak 992 om konsekvensene for Norge av EUs klimamål. Kapittel 6.3 utkvitterer stortingets anmodningsvedtak 991. Regjeringen planlegger for at hovedandelen av utslippskutt for å nå klimamålet for 2035 skal skje gjennom utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU. Fordi det er usikkert hvor langt et videre EU-samarbeid vil ta Norge mot vårt klimamål for 2035, er det samtidig et nødvendig tiltak å videreføre kvotekjøpsprogrammet utenfor EU for å nå Norges klimamål under Parisavtalen. I kapittel 6.4 redegjøres det for sentrale usikkerhetsmomenter og anslag på måloppnåelse i 2035 gitt forenklede forutsetninger om EUs klimaregelverk etter 2030.

6.1 Norges klimamål for 2035

Norges klimamål for 2035 er å redusere utslippene av klimagasser med minst 70–75 prosent sammenlignet med hva de norske utslippene var i 1990, se figur 6.1. Målet er både lovfestet i klimaloven og meldt inn under Parisavtalen. Ved å oppfylle Norges mål for 2035 under Parisavtalen, oppfylles også målet for 2035 i klimaloven.

Figur 6.1 Norges klimamål for 2035

Regjeringen fremmet i april 2025 Prop. 129 L (2024–2025) Endringer i klimaloven (klimamål for 2035) for å få tilslutning til Norges nye klimamål for 2035. I juni 2025 ble klimamålet vedtatt av Stortinget (Innst. 519 L (2024–2025)), og Norge meldte da inn sitt klimamål for 2035 under Parisavtalen til FN.

Stortinget fattet også to anmodningsvedtak i behandlingen av nytt klimamål. For det første ba Stortinget regjeringen planlegge for at det lovbestemte klimamålet for 2035 skal nås med utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU, og komme tilbake til Stortinget i løpet av 2026 med forslag til hvordan dette kan sikres (vedtak 991). For det andre ba Stortinget regjeringen vurdere konsekvensene dersom EU vedtar et annet klimamål enn Norge og komme tilbake til Stortinget med en anbefaling om hvordan det følges opp (vedtak 992). Oppfølging av vedtak 991 og 992 må sees i sammenheng.

6.2 Videre klimasamarbeid med EU etter 2030 

Det er en del av planen og regjeringens intensjon å fortsette klimasamarbeidet med EU for å nå klimamålet for 2035 under Parisavtalen, men det må foretas en konkret vurdering av de nye klimaregelverkene når disse foreligger. Regjeringen vil fortsette å delta aktivt inn i EUs regelverksutvikling og vurdere konsekvensene av regelverkets utforming for Norge. En eventuell ny klimaavtale med EU for perioden etter 2030 vil kreve Stortingets samtykke. Dette kapittelet redegjør for status for EUs regelverksutvikling for 2040 og vurderinger av konsekvensene for Norge av EUs klimamål (vedtak 991).

6.2.1 EUs klimamål og arbeid med klimaregelverk for 2040

EU vedtok høsten 2025 to nye klimamål:

• EUs klimamål for 2035 under Parisavtalen er å redusere netto klimagassutslipp mellom 66,25–72,5 prosent sammenlignet med 1990.
• EUs klimamål for 2040 som er lovfestet i EUs klimalov er å redusere netto klimagassutslipp med 90 prosent sammenlignet med 1990.

De to målene følger av føringer i henholdsvis Parisavtalen og EUs klimalov. Parisavtalen oppfordrer til å melde inn femårige mål, mens EUs klimalov pålegger EU å legge fram et mål for 2040. For å rekke innmelding under Parisavtalen før klimatoppmøtet i november 2025 (COP30) ble EUs 2035-mål vedtatt før 2040-målet. EUs klimamål for 2035 under Parisavtalen er derfor et intervall.67 Det er imidlertid utformingen av EUs klimaregelverk for 2040 som vil avgjøre hvor i intervallet EU ender opp i 2035.

EU arbeider nå med å utvikle sitt klimaregelverk for perioden 2031–2040. EUs klimamål for 2040 er førende for ambisjonsnivået i regelverket. Regelverket vil dermed utformes med sikte på å redusere netto klimagassutslipp med 90 prosent innen 2040. Minst 85 prosent av utslippsreduksjonene skal skje i EU, mens opptil 5 prosent av utslippsreduksjonene kan skje i land utenfor EU gjennom samarbeid under Parisavtalens artikkel 6. EUs regelverk vil derfor åpne for bruk av klimakvoter fra land utenfor Europa fra 2036. Det er mulighet for en pilotperiode i årene 2031–2035. Forslag til nytt klimakvoteregelverk ble lagt fram av EU-kommisjonen i juli 2026, se kapittel 6.2.2. Det er ventet at forslag til nytt regelverk for det som i dag er innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket skal legges fram i slutten av 2026, se kapittel 6.2.3.

6.2.2 Nærmere om EUs klimakvotesystem etter 2030 

Norge deltar i EUs klimakvotesystem gjennom EØS-avtalen, og kvotesystemet vil derfor være viktig for hvordan Norge oppfyller sitt klimamål for 2035. Forslag til nytt regelverk ble lagt fram av EU-kommisjonen 17. juli i år. Norges innspill er omtalt i boks 6.1. Kommisjonen foreslår en rekke endringer i regelverket, men de store linjene i klimakvotedirektivet ligger fast. De endringene som foreslås skal lette byrden for aktørene i kvotesystemet fram mot 2040 og bedre konkurranseevnen samtidig som det styres mot avkarbonisering og klimanøytralitet. For å øke investeringene i avkarbonisering av europeisk industri og energisystemer foreslår Kommisjonen både å utvide antall støtteordninger og innføre krav til at kvotepliktige aktører bruker penger på utslippsreduserende tiltak. Med dette skal kvotesystemet styrkes som et virkemiddel for investeringer og innovasjon.

Forslaget innebærer at utslippsbanen i kvotesystemet tilpasses EUs klimamål for 2040 om 90 prosent netto utslippsreduksjoner. Dette tilsier en mindre ambisiøs årlig nedtrapping av antall tilgjengelige klimakvoter enn dagens regelverk. Forslaget innebærer at den årlige nedskaleringen på 4,4 prosent i perioden 2028–2030 reduseres til 3,7 prosent i perioden 2031–2035, mens den fra 2036–2040 senkes til 1,7 prosent. Saktere nedtrapping av kvotemengden betyr isolert sett at utslippene kuttes saktere og at kvotesystemet vil gi et mindre bidrag til oppfyllelse av Parisavtalen.

Forslaget om lavere nedskalering i årene 2036–2040 må ses på bakgrunn av at EUs klimalov åpner for at EU fra 2036 kan oppfylle deler av sitt mål med klimakvoter fra land utenfor EU under Parisavtalens artikkel 6. Det foreslås å sette til side auksjonsinntekter for å kjøpe internasjonale klimakvoter på inntil 260 millioner tonn. Det foreslås samtidig å kunne øke nedskaleringsfaktoren fra 1,7 prosent til 2,7 prosent i 2036 dersom Kommisjonen ikke klarer å skaffe nok internasjonale klimakvoter med høy kvalitet og integritet. En nedskaleringsfaktor på 2,7 prosent vil tilsvare 90 prosent innenlandske utslippsreduksjoner i 2040.

Kommisjonen foreslår også å integrere permanent karbonfjerning (negative utslipp) i kvotesystemet. Det skjer ved at antallet kvoter i systemet økes med inntil 250 millioner tonn og at inntektene fra auksjonering av disse kvotene brukes til å finansiere en tilsvarende mengde negative utslipp. Inkludering av karbonfjerning i kvotesystemet vil både gi mer rom for utslipp som er vanskelige å kutte og styrke fremveksten av et marked for karbonfjerning.

Kommisjonen foreslår fortsatt vederlagsfri tildeling til industrien ut perioden 2031–2040, mens vederlagsfri tildeling til sektorer omfattet av CBAM forlenges fra 2034 til 2038. Muligheten for medlemslandene til å ha en CO₂-kompensasjonsordningforeslås også videreført etter 2030.

Kommisjonen foreslår å gradvis innføre kvoteplikt for avfallsforbrenning fra 2031 (med full kvoteplikt fra 2034). I tillegg foreslår Kommisjonen å utvide kvoteplikten til å gjelde flere internasjonale flyginger og å inkludere utslipp fra skip mellom 5000 og 400 bruttotonn.

Kommisjonen foreslår å videreføre og øke støtten til SAF (Sustainable Aviation Fuels) og å innføre en tilsvarende ordning for maritim transport (Sustainable Maritime Alternative Propulsion – SMAP). Støtte til teknologi gjennom Innovasjonsfondet videreføres, og Kommisjonen foreslår å etablere en ny Industriell avkarboniseringsbank (med 100 milliarder euro i finansiering). Banken skal gi støtte til oppskalering og utrulling av mer moden teknologi for energiintensiv industri.

6.2.3 Nærmere om innsatsfordelingen og EUs skog- og arealbruksregelverk etter 2030 

Siden det er regjeringens intensjon å fortsette klimasamarbeidet med EU også utenfor klimakvotesystemet, kan utviklingen av regelverket for det som i dag er innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket også ha stor betydning for oppfyllelse av Norges klimamål for 2035. Det er per nå uklart om dagens tredelte pilarstruktur (med klimakvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket) vil videreføres etter 2030, eller om det vil gjøres større endringer. Dette vil bli klarere når forslag til nytt regelverk for det som i dag er innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket legges fram mot slutten av 2026.

EU-kommisjonen ba våren 2026 om innspill til hvordan det kommende regelverket burde utformes. Se boks 6.2 for Norges innspill. I høringen ble det blant annet stilt spørsmål om landenes klimaforpliktelser burde innrettes slik som de er i dag. I dagens klimaregelverk har landene egne nasjonale mål for utslippsreduksjoner innen innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket, mens det for EUs klimakvotesystem settes et felles mål for utslippsreduksjoner på EU-nivå (ikke for hvert enkelt land). Et alternativ til dagens innretning som ble skissert i høringen er å fortsette som i dag, men at utslippene som omfattes av det nye klimakvotesystemet for vei, bygg og andre sektorer (ETS2) tas ut av innsatsfordelingen. Disse utslippene vil da behandles likt som utslipp innenfor EUs etablerte klimakvotesystem, med et felles mål for utslippsreduksjoner på EU-nivå. Et annet alternativ til dagens innretning som ble skissert i høringen er at det settes økonomidekkende nasjonale mål for alle sektorer. I et slikt tilfelle vil hvert land få egne klimamål for alle utslipp, inkludert utslippene som dekkes av EUs etablerte klimakvotesystem. Dette vil være en stor endring fra dagens pilarstruktur, hvor utslippene i klimakvotesystemet håndteres på EU-nivå heller enn landnivå.

EU har varslet at klimarammeverket etter 2030 skal legge til rette for større fleksibilitet innad i EU, men hvordan dette foreslås innrettet blir først klart når forslaget legges fram. Det er også ventet at forslaget vil inkludere nærmere føringer for bruk av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6, utover det som ble presentert i forslaget til endringer i EUs klimakvotesystem i juli.

EUs klimapolitikk sees i nær sammenheng med utviklingen av et muliggjørende rammeverk for industri- og energiomstilling i Europa. Det er ventet at Kommisjonen vil legge fram forslag til flere regelverk, blant annet innen energi.

6.2.4 Vurdering av konsekvensene for Norge av EUs klimamål for 2035 og 2040 (Stortingsvedtak 992)

Stortinget har gjennom anmodningsvedtak 992 bedt om en vurdering av konsekvensene dersom EU vedtar et annet klimamål enn Norge og en anbefaling om hvordan det følges opp.

Norge er en selvstendig part til Parisavtalen og det norske klimamålet for 2035 ble satt basert på en vurdering av hva som er et ambisiøst og rettferdig norsk bidrag. Målet om å redusere utslippene av klimagasser med minst 70–75 prosent sammenlignet med 1990 er lovfestet i klimaloven og meldt inn under Parisavtalen. I Prop. 129 L (2024–2025) Endringer i klimaloven (klimamål for 2035) ble intervallet på minst 70–75 prosent reduksjon vurdert til å være i tråd med Parisavtalens prinsipper om progresjon fra forrige mål og høyeste mulige ambisjon for Norge. Det ble også lagt vekt på at det foreslåtte målet trolig ville være i nærheten av det klimamålet EU-kommisjonen ville foreslå for EU. For å rekke innmelding under Parisavtalen før klimatoppmøtet i november 2025 (COP30) ble Norges klimamål for 2035 vedtatt før EUs klimamål.

EUs klimamål for 2035 under Parisavtalen er å redusere netto klimagassutslipp mellom 66,25–72,5 prosent sammenlignet med 1990. Selv om EUs intervall på 66,25–72,5 er noe lavere enn Norges på minst 70–75 prosent, er det også overlapp.

EU beregner bidrag fra skog- og arealbrukssektoren på en annen måte enn Norge under Parisavtalen, slik at målene ikke er direkte sammenlignbare. Se nærmere omtale av dette under kapittel 5.4.2. og omtale i Prop. 129 L (2024–2025) Endringer i klimaloven (klimamål for 2035), kapittel 3.5. For EU samlet er det forventet et begrenset positivt bidrag fra skog- og arealbrukssektoren, men det er usikkert om dette faktisk blir resultatet.

Konsekvensene for Norge av EUs klimamål kan ikke vurderes basert på EUs målintervall for 2035 alene. Det er EUs klimamål for 2040, lovfestet i EUs klimalov, som er førende for hvordan EU innretter sitt framtidige klimaregelverk for perioden 2031–2040.

Videre er det EUs regelverk som vil avgjøre hvor i intervallet EU ender opp i 2035, og hvordan et klimasamarbeid med EU vil slå ut for norsk måloppnåelse i 2035. Fordi EU-kommisjonen kun har lagt fram forslag til deler av regelverket vet vi i dag ikke om EU vil innrette regelverket til å levere et minimum (66,25 prosent) eller et maksimum (72,5 prosent) av utslippsreduksjoner i 2035. En rett linje mellom EUs klimamål for 2030 og 2040 tilsier en reduksjon på 72,5 prosent i 2035. Dersom regelverket legger opp til mindre enn 72,5 prosent reduksjon i 2035, vil reduksjonstakten i perioden 2036–2040 derfor måtte være høyere for å nå EUs klimamål for 2040.

Ambisjonsnivået og innretningen på det kommende EU-regelverket vil avgjøre hvor langt et fortsatt EU-samarbeid vil ta Norge mot måloppnåelse i 2035. Forslag til nytt klimaregelverk legges fram i 2026, men det vil ta noe tid før det endelige regelverket er utformet og vedtatt.

Regjeringen mener at Norges klimamål for 2035, slik det er lovfestet i klimaloven og meldt inn under Parisavtalen, må ligge fast. Etter hvert som EU legger fram forslag til nytt klimaregelverk vil regjeringen rapportere årlig til Stortinget i Klimastatus og -plan om status for regelverksutviklingen i EU og gi oppdaterte vurderinger av konsekvensene for Norge.

6.3 Hvordan planlegge for at klimamålet for 2035 nås gjennom nasjonale utslippskutt og i samarbeid med EU (Stortingsvedtak 991)

Stortinget har gjennom vedtak 991 bedt om at regjeringen planlegger for at det lovbestemte klimamålet for 2035 skal nås med utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU, og komme tilbake til Stortinget i løpet av 2026 med forslag til hvordan dette kan sikres.

Som redegjort for i kapittel 6.2.4 er EUs kommende klimaregelverk helt sentralt for norsk måloppnåelse. Siden vi ikke vet hvor langt et klimapolitisk samarbeid med EU vil ta Norge mot målet i 2035, er det nødvendig å legge en strategi for måloppnåelse som tar høyde for den store usikkerheten.

Regjeringens strategi er å planlegge for at hovedandelen av utslippsreduksjonene for å nå klimamålet for 2035 skal skje gjennom kutt i Norge og i samarbeid med EU. Samtidig har Norge et eget klimamål under Parisavtalen, ikke et felles mål med EU. Fordi Norge har et eget og annerledes klimamål enn EU og vi ikke vet hvor langt et EU-samarbeid vil ta oss er det derfor nødvendig å videreføre samarbeid om utslippsreduksjoner med land utenfor EU/EØS for å nå Norges klimamål under Parisavtalen for 2035. Regjeringen vil delta aktivt inn i EUs regelverksutvikling. Ettersom EUs regelverk tar form, vil konsekvensene for Norge vurderes nærmere.

Kapittel 6.3.1–6.3.3 beskriver regjeringens strategi for å nå klimamålet for 2035, mens det i kapittel 6.4 presenteres foreløpige anslag for måloppnåelse.

6.3.1 Nasjonale utslippsreduksjoner

Strategien er å planlegge for at hovedandelen av utslippsreduksjonene for å nå klimamålet for 2035 skal skje gjennom kutt i Norge og i samarbeid med EU. Regjeringens klimapolitikk bidrar til å redusere norske utslipp mot 2035. Kapittel 2 viser anslått effekt av vedtatt og planlagt politikk, hvor blant annet opptrappingsplanen for klimaavgiftene har effekt mot 2035. Kapittel 4 redegjør nærmere for virkemidlene for å redusere utslippene fram mot 2030 og 2035.

Regjeringen skal fortsatt føre en ambisiøs klimapolitikk med forutsigbar prising av klimagassutslipp, reguleringer og støtte, men ytterligere forsterket virkemiddelbruk må hele tiden avveies mot andre viktige samfunnshensyn.

Klimastatus og -plan gir regjering og Storting muligheten til å årlig gjøre vurderinger og justere kursen på politikken hvis nødvendig. Erfaringen fra arbeidet med å oppfylle klimamålet for 2030 er at det er stor sannsynlighet for at en plan må justeres underveis når den skal sikre måloppnåelse nesten ti år fram i tid.

6.3.2 Videre samarbeid med EU

Regjeringen legger til grunn at Norge gjennom EØS-avtalen deltar i klimakvotesystemet etter 2030. I tillegg ønsker regjeringen å fortsette det øvrige klimasamarbeidet med EU etter 2030. Med den kunnskapen vi har i dag om EUs kommende klimaregelverk er det imidlertid usikkert hvor langt et klimasamarbeid med EU vil ta Norge, også mot vårt klimamål for 2035. Regjeringen vil følge regelverksutviklingen i EU tett og vurdere konsekvensene for Norge og, når EUs nye klimaregelverk for 2031–2040 foreligger, foreta en helhetlig vurdering av de konkrete regelverkene.

EU har varslet at klimarammeverket etter 2030 skal legge til rette for større fleksibilitet innad i EU. Det er fremdeles usikkerhet om hvordan denne fleksibiliteten vil innrettes. I dagens regelverk er det for eksempel mulig å kjøpe utslippsenheter fra EU-land som overoppfyller sine forpliktelser i innsatsfordelingen. Vurderinger knyttet til eventuell norsk bruk av fleksibilitet i EU-samarbeidet må gjøres når forslag til regelverk foreligger.

6.3.3 Samarbeid om utslippsreduksjoner med land utenfor EU/EØS

Det er et mål i regjeringens plan for Norge å bidra til utslippsreduksjoner i andre land gjennom kvotekjøp, herunder Parisavtalens artikkel 6. Kjøp av klimakvoter er i seg selv et kostnadseffektivt og viktig klimatiltak som bidrar til forsterket gjennomføring av Parisavtalen og støtter opp under utviklingslands klimaomstilling. Kjøp av klimakvoter utløser også store utslippskutt og private investeringer ut over det Norge faktisk betaler for.

Initiativ for globale utslippsreduksjoner(NIGU) er Norges innsats for samarbeid med andre land om klimamål under Parisavtalens artikkel 6, beskrevet nærmere i kapittel 5.3. Erfaringen viser at det tar lang tid å etablere denne typen samarbeid. Klimakvoter som skal brukes mot klimamålet for 2035, må leveres i perioden 2031–2035. Det betyr at prosjektene bør levere klimakvoter allerede fra januar 2031. Det tar gjerne ett til to år å identifisere prosjekter og forhandle kjøpskontrakter. Dersom det er nye prosjekter tar det gjerne ett til fem år å få prosjektet i gang, for eksempel installere ny teknologi eller bygge en solpark. For å øke sannsynligheten for at Norge får tilgang til det nødvendige antall klimakvoter for å oppfylle klimamålet for 2035 er det nødvendig at en beslutning om kjøp tas tidlig.

Norges klimamål for 2035 under Parisavtalen er et punktmål. Regelverket under Parisavtalen krever at land som samarbeider og bruker klimakvoter for å nå klimamålene må se utslipp og bruk av klimakvoter i sammenheng for hele perioden klimamålene gjelder for. Derfor vil regjeringen etablere utslippsbaner som norske utslipp og bruken av klimakvoter skal bokføres mot i Norges rapportering til FN. Utslippsbanen for 2035-målet er ikke avklart, og regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet senere. Basert på foreløpige og usikre forutsetninger er utslippsgapet over denne perioden estimert til 13 eller 20 millioner tonn (avhengig av 70 eller 75 prosent utslippsreduksjon). Estimatet legger til grunn gjennomføring av regjeringens planlagte politikk og forutsetninger om bidrag fra deltakelse i EUs kvotesystem. Se nærmere om dette i vedlegg 5. Det er usikkerhet knyttet til utviklingen i norske utslipp fram mot 2035, og til hvor langt et eventuelt EU-samarbeid vil ta oss. Antagelsen tar hensyn til både luftfart og stasjonære virksomheters deltakelse i EUs kvotesystem, men ikke skipsfart, som kan redusere utslippsgapet under det norske målet under Parisavtalen.

I tillegg til kvotekjøp utenfor EU/EØS kan utslippsgapet blant annet dekkes gjennom ytterligere nasjonale utslippskutt og samarbeid med EU ut over kvotesystemet. Det er usikkerhet knyttet til utviklingen i norske utslipp fram mot 2035, og til hvor langt et eventuelt EU-samarbeid vil ta oss. Det bør derfor tas høyde for en større risikomargin enn det estimerte utslippsgapet. Regjeringen planlegger derfor for mulige kjøp opptil 25 millioner klimakvoter. På bakgrunn av dette foreslår regjeringen i Prop. 1 S (2026–2027) å øke fullmakten for kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 fra 15 milliarder kroner til 26,1 milliarder kroner. Anslått kostnad for kjøp av 15 millioner klimakvoter for årene frem mot 2030 er 5 milliarder kroner. For kjøp av 25 millioner klimakvoter i årene 2031–2035 er anslått kostnad på 8,3 milliarder kroner. Kostnadsanslaget legger til grunn at 50 prosent av kvotene det inngås avtale om ikke leveres, og en beregningsteknisk kvotepris. Det betales bare for kvoter som leveres, samt noe kapasitetsbygging og prosjektutvikling. Fullmakten er ikke basert på et definert scenario, men tar høyde for at vi opererer under usikkerhet. Det er viktig å planlegge for ulike utfall. Klimakvoter vi ikke benytter mot 2035-målet kan slettes og dermed bidra til en overoppfyllelse av den norske forpliktelsen eller selges.

Den foreslåtte fullmaktsrammen tar høyde for at mange prosjekter ikke vil levere utslippsreduksjoner som forventet. Det må derfor inngås flere avtaler enn det faktiske behovet tilsier. Fordi kontraktene om kvotekjøp varierer fra fem til ti år vil noen kjøpskontrakter også dekke årene etter 2035. Lengden på kontraktene avhenger av prosjekttype og er gjenstand for forhandlinger. Det er også stor usikkerhet om når prosjektene står ferdige, og dermed om når krediteringsperioden starter. Størrelsen på utbetalingene etter 2035 er svært usikre og er ikke tatt høyde for i beregningen av fullmakten.

Det faktiske behovet for klimakvoter for å oppfylle klimamålet for 2035 er svært usikkert. Behovet kan bli både lavere og høyere enn forslaget til økt fullmakt tar høyde for. Etter at EU-kommisjonens forslag til klimaregelverk er lagt fram, vil regjeringen i lys av forslaget, og eventuelle endringer i andre forutsetninger gjøre en vurdering av om fullmakten bør endres og komme tilbake til Stortinget.

6.4 Anslag på måloppnåelse for 2035 og usikkerhetsmomenter

I dette kapittelet beskrives først usikkerhetsmomenter knyttet til måloppnåelse, og så foreløpige anslag for hvordan Norge kan ligge an til å nå klimamålet for 2035.

6.4.1 Risiko for ikke å nå Norges klimamål for 2035

Beregningene av hvordan Norge ligger an mot 2035 er basert på en rekke antagelser og anslag. Nedenfor følger de viktigste usikkerhetsmomentene.

At EUs klimamål og tilhørende klimaregelverk ikke er klart: Det er uklart hvordan EUs klimaregelverk vil se ut etter 2030. Hvordan klimaeffekten av kvotesystemet skal fordeles mellom landene som deltar i kvotesystemet vil bli klargjort i nærmere dialog med EU etter at klimakvoteregelverket er formelt vedtatt. Måten EUs klimaregelverk utformes på, og innretningen av eventuelle oppgjørsmekanismer, vil ha stor betydning for norsk måloppnåelse under Parisavtalen. Det er varslet at EUs nye klimaregelverk vil åpne for økt bruk av fleksibilitet, men forslaget er ikke lagt fram. Tilgang på fleksibilitet vil avhenge av EU-landenes evne til å redusere utslippene sine i perioden 2031–2035.

At nasjonale utslipp ikke reduseres slik som anslått: Beregningene av utslippsutviklingen framover er usikre, og usikkerheten blir større lengre fram i tid. Med vedtatt og planlagt politikk anslås utslippene under innsatsfordelingen å falle betydelig fram mot 2035. For eksempel er det anslått at det vil være små utslipp igjen i veitransport og utslippene fra annen transport anslås å avta betydelig. Se mer utfyllende omtale av usikkerheten i anslagene i kapittel 2.

At Norge ikke klarer å skaffe tilstrekkelige klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 fra utenfor EU/EØS: Det tar lang tid å utvikle og forhandle kontrakter, samt å oppnå utslippsreduksjonene. Det er også høy risiko for at prosjekter ikke leverer utslippsreduksjoner som forventet. Tidlig planlegging kan være med på å redusere denne risikoen.

Skog- og arealbrukssektorens iboende usikkerhet: Netto-opptaket i skogen har store naturlige variasjoner fra år til år og på grunn av metodeforbedringer vil også de historiske tallene svinge, se omtale i kapittel 5.4.1.

6.4.2 Anslag på måloppnåelse for klimamålet for 2035

I tråd med klimaloven skal regjeringen årlig redegjøre for hvordan Norge kan nå det lovfestede klimamålet for 2035. Anslagene som presenteres er usikre og må anses som foreløpige.

Beregningene av anslåtte utslippsreduksjoner i 2035 med vedtatt politikk, planlagt politikk og norsk deltakelse i EUs kvotesystem er basert på samme forenklede tilnærming som i fjorårets rapportering i Klimastatus og -plan og vurderingene som ble gjort i lovproposisjonen da klimamålet for 2035 ble lagt fram. Som forklart i kapittel 6.2.3 er det er per nå uklart om dagens tredelte pilarstruktur (med klimakvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket) vil videreføres etter 2030, eller om det vil gjøres større endringer som vil påvirke norsk måloppnåelse. Inntil videre legges dagens pilarstruktur i EUs klimaregelverk til grunn for anslagene. Dersom forslaget til nytt klimaregelverk som forventes lagt fram i slutten av 2026 innebærer en annen pilarstruktur, vil dette påvirke anslagene.

Regelverket under Parisavtalen krever at land som samarbeider og bruker klimakvoter for å nå klimamålene, må se utslipp og bruk av klimakvoter i sammenheng for hele perioden klimamålene gjelder for. Norge kan derfor ikke bare se på utslippene i målåret 2035 når måloppnåelse skal vurderes. Da må perioden 2031–2035 vurderes. Se omtale under 6.3.3 og i vedlegg 5 om omgjøring av punktmål til budsjett under Parisavtalen. Figur 6.2 er derfor en forenklet framstilling av måloppnåelse.

Figur 6.2 Anslåtte utslippsreduksjoner i 2035 med vedtatt politikk, planlagt politikk og norsk deltakelse i EUs kvotesystem, fra 1990-nivå

Kilder: Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Figur 6.2 viser anslåtte utslippsreduksjoner i 2035 med vedtatt politikk, planlagt politikk, forutsetninger om bidrag fra norsk deltakelse i EUs klimakvotesystem, og ytterligere behov for utslippsreduksjoner for å redusere utslippene med 70 til 75 prosent i 2035. Siden det i figuren legges til grunn at dagens pilarstruktur videreføres vil nasjonale utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen bidra til måloppnåelsen også i 2035, samtidig som EUs klimakvotesystem (EU ETS, ETS1) vil være gjenstand for oppgjørsregler med EU. Videre samarbeid med EU om utslippene som i dag er omfattet av innsatsfordelingen og EUs skog- og arealbruksregelverk er imidlertid ikke tatt hensyn til, siden det ikke er klart hvordan regelverket vil utformes. Det er dermed ikke tatt hensyn til hvilke nasjonale forpliktelser Norge kan bli stilt overfor eller eventuell fleksibilitet (som kjøp av utslippsreduksjoner fra EU-land) i et framtidig regelverk for disse utslippene.

Den grå søylen i figuren viser utslippsnivået i 1990, den mørkegrønne søylen anslått reduksjon i 2035 fra utslippsfremskriving med vedtatt politikk og den lysegrønne søylen anslått effekt av planlagt politikk i Klimastatus og -plan for 2027. Den blå søylen viser anslag på effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem.Ved å regne med de anslåtte utslippsreduksjonene Norge kan få overført fra EU som følge av norske virksomheters deltakelse i EUs klimakvotesystem, anslås norske utslipp av klimagasser å bli om lag 66 prosent lavere i 2035 enn i 1990.

De resterende utslippsreduksjonene for å oppnå Norges klimamål for 2035 vises i den blåskraverte søylen. Forskjellen mellom 66 prosent reduksjon og 70 til 75 prosent reduksjon tilsvarer et gap på om lag 2 til 5 millioner tonn i målåret 2035. Siden hele implementeringsperioden fra 2031 til 2035 for klimamålet må reflekteres når klimakvoter skal regnes inn ved måloppnåelse, er tilsvarende gap når det summeres over hele målperioden anslått til størrelsesorden 13 til 20 millioner tonn avhengig av om 70 eller 75 prosent reduksjon legges til grunn, jf. vedlegg 5. Tallene er svært usikre.

I avsnittene nedenfor forklares de ulike bidragene til måloppnåelse, som illustrert i figuren, i mer detalj.

Antakelser om effekten av vedtatt og planlagt politikk i 2035

I fremskrivingen med vedtatt politikk er utslippene i 2035 anslått til 32,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det er 37,0 prosent lavere enn 1990-nivå. Medregnet de beregnede effektene av planlagt politikk vil nedgangen i utslipp bli større. Utslippene, med vedtatt og planlagt politikk, anslås å bli om lag 44 prosent lavere i 2035 enn i 1990, før effekten av kvotesystemet regnes inn. Utslippsreduksjonen i 2035 er noe lavere enn anslått i Klimastatus og -plan for 2026. Dette skyldes blant annet at fremskrivingene for utslipp av olje og gass er noe oppjustert som følge av færre elektrifiseringsprosjekter. Anslagene er usikre. Kapittel 2 gir en mer detaljert beskrivelse av anslått utslippsutvikling. Anslaget inneholder ikke opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren.

Antakelser om effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem etter 2030

Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må EU og Norge bli enige om hvor stor andel av utslippsreduksjonene i klimakvotesystemet som tilskrives Norge. Dette oppgjøret for 2030-målet er nærmere omtalt i kapittel 5.2 og nærmere beskrevet i vedlegg 4.

EU-kommisjonen la 17. juli 2026 fram forslag om endringer i klimakvotedirektivet for perioden etter 2030, som forklart i kapittel 6.2.2. Siden direktivet er innlemmet i EØS-avtalens forpliktende deler, vil endringene i klimakvotesystemet påvirke norsk måloppnåelse under Parisavtalen. Blant annet vil en lavere nedskalering av kvotetaket, som ligger i forslaget, medføre at antallet kvoter i systemet reduseres saktere enn det EU tidligere har besluttet. Det innebærer at Norge vil kunne få overført færre kvoter enn om dagens regelverk og nedskalering av kvotetaket legges til grunn. Samtidig vil endring av omfanget av kvotesystemet, slik det foreslås av Kommisjonen, også påvirke antallet kvoter Norge kan få overført. Dersom EU-kommisjonens forslag til endringer i klimakvotedirektivet blir vedtatt, kan det bety at flere kvoter og et større utslipp vil tilskrives Norge enn det som ble lagt til grunn i Klimastatus og -plan for 2026. Forslaget til regelverk skal behandles i EU, og det er uklart hva det endelige utfallet vil bli. Inntil videre legges derfor samme antagelser om effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem etter 2030 til grunn som i fjorårets Klimastatus og -plan.

I Klimastatus og -plan for 2026 ble det lagt til grunn en forutsetning som tilsa at Norges andel av kvotemengden i 2035 kan beregnes til om lag 5 millioner tonn. Forutsetningen var basert på at den årlige nedtrappingen i kvotesystemet fortsetter i samme tempo som i dag etter 2030 og at antallet kvoter som Norge holdes ansvarlig for reduseres tilsvarende. Gitt denne forutsetningen vil Norges andel av kvotene i kvotesystemet utgjøre om lag 5 millioner tonn i 2035 og null i 2040. Antagelsene tar hensyn til både luftfart og stasjonære virksomheters deltagelse i EU kvotesystem, men ikke skipsfart.

Hvis vi legger til grunn at norske kvotepliktige utslipp er om lag 16 millioner tonn i 2035, og antagelsen utledet av dagens regelverk om at Norges andel av kvotemengden vil kunne være 5 millioner tonn, vil Norge kunne få overført kvoter tilsvarende om lag 11 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra EU. Kvotene som overføres, tilsvarer et beregnet utslippskutt som norske kvotepliktige virksomheter har utløst gjennom å kjøpe kvoter i EU. Norge kan telle disse utslippsreduksjonene inn i måloppnåelsen for vårt klimamål for 2035 under Parisavtalen.

Om norske kvotepliktige utslipp blir lavere eller høyere enn 16 millioner tonn, vil utslippsreduksjonene Norge får overført fra EU, justeres tilsvarende. Om Norges andel av kvotemengden blir høyere eller lavere enn 5 millioner tonn, vil kvotesystemets bidrag til oppfyllelse av Norges klimamål for 2035 bli justert tilsvarende.

Ytterligere behov for å nå målet om 70–75 prosent utslippsreduksjoner i 2035

Utslippsgapet for å nå Norges klimamål for 2035 kan fylles av ytterligere forsterket politikk for nasjonale utslippsreduksjoner og negative utslipp utenfor EUs kvotesystem, addisjonelle opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren, fleksibilitet i et eventuelt videre EU-samarbeid, samt kjøp av utslippsenheter fra land utenfor EU/EØS. I tillegg kommer effekten av norsk maritim sektors deltagelse i EUs klimakvotesystem, som ikke er med beregningen av utslippsgapet, som også kan gi et positivt bidrag til norsk måloppnåelse for klimamålet for 2030. Klimapolitikken skal understøtte langsiktig omstilling til lavutslippssamfunnet i 2050.