8 Kostnader ved klimapolitikk

I utformingen av klimavirkemidler må alle virkningene disse har for samfunnet vurderes. Hensikten med virkemidlene, og den viktigste virkningen, er reduserte klimagassutslipp for å unngå skadene fra global oppvarming. Klimavirkningen må vurderes opp mot virkemiddelets andre virkinger - for staten, næringslivet og husholdningene. Kunnskap om virkninger legger grunnlaget for at politikken samlet sett når klimamålene mest mulig effektivt.

I fjorårets Klimastatus og -plan ble det signalisert at arbeidet med å omtale kostnader ved klimapolitikken ville utvikles framover. Kapittel 8.1 redegjør for de overordnede kostnadene ved klimaendringer og klimapolitikk. I kapittel 8.2 beskrives hvilke vurderinger som ble gjort av kostnadene ved de norske klimamålene for 2030 og 2035, hvordan valg av virkemidler påvirker kostnadene og fordelingsvirkningene av å redusere utslipp, samt hvordan stiavhengighet kan påvirke kostnader på lengre sikt. I kapittel 8.3 redegjøres det for kostnader ved enkeltvirkemidler omtalt i Klimastatus og -plan for 2027.

8.1 Klimaendringer og klimapolitikk har en kostnad for samfunnet

Både klimaendringene og klimapolitikken har kostnader for samfunnet. Det er stor usikkerhet i tallfestingen av disse kostnadene, men den faglige enigheten er stor om at de globale kostnadene ved ikke å kutte utslipp er høyere enn kostnadene ved å kutte dem i tråd med målene i Parisavtalen. Parisavtalens mål om å begrense den globale oppvarmingen til godt under 2 grader sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader, er basert på et omfattende kunnskapsgrunnlag som inkluderer vurderinger av både kostnader og nytte av tiltak og unngåtte utslipp i en global målestokk.

Klimaskader er allerede kostbart for samfunnet. EU-kommisjonen har anslått at klimaskader har kostet EU rundt 170 milliarder euro de siste fem årene. For å få mer kunnskap om de samfunnsøkonomiske konsekvensene av klimaendringene for Norge satte regjeringen ned et ekspertutvalg som leverte sin rapport sommeren 2026. Ekspertutvalget om klimatilpasning leverte ikke et samlet anslag for de totale kostnadene av klima- og værrelaterte samfunnskonsekvenser tilsvarende EU-kommisjonens estimat. Utvalget har imidlertid dokumentert betydelige kostnader og risiko på en rekke samfunnsområder, blant annet innen bygg, samferdsel, fiskeri, havbruk og for husholdninger. Utvalget peker samtidig på at mange konsekvenser ikke kan prissettes, og at de samlede kostnadene derfor er vanskelige å tallfeste i ett nasjonalt beløp.70 I tillegg kan Norge som en liten og åpen økonomi oppleve store konsekvenser som et resultat av klimaendringer i andre land. Disse kostnadene ble ikke forsøkt tallfestet av utvalget.

Klima- og miljødepartementet mottok sommeren 2026 rapporten Konsekvenser av klimaendringer fra CICERO, NINA og Menon.71 Den gir en oversikt over oppdatert forskning på konsekvenser av klimaendringer. Rapporten viser at det er begrensninger i hva økonomiske modeller kan si om konsekvenser av klimaendringer. Noen makroøkonomiske fremskrivinger ser kun på historiske markedsvirkninger og utelater framtidige klimaendringers virkninger. Andre ser på klimarelaterte konsekvenser som utvikler seg gradvis og utelater ekstreme hendelser og vippepunkter.

Økonomiske modeller legger blant annet ofte til grunn at BNP-veksten fra de siste tiårene fortsetter framover, slik at klimaskader måles relativt til et høyere BNP-nivå fram i tid. OECD anslår at globalt BNP per innbygger kan bli 150 prosent høyere fram mot 2100 enn i dag72. Til sammenligning finner hovedtyngden av internasjonale studier at global oppvarming på 2 – 3 grader reduserer globalt BNP med mellom 0 og 30 prosent i samme periode, mens de nyeste studiene anslår tap på mellom 10 og 50 prosent ved 3 graders oppvarming.73 Selv i det øvre alternativet innebærer dette fortsatt vekst i BNP framover i tid, bare svakere. Det har blitt brukt som argument for at de økonomiske konsekvensene av klimaendringene er begrenset. Spennet i anslagene illustrerer samtidig hvor stor usikkerheten er med så lange tidshorisonter.

Gjennomsnittseffekter på BNP alene er ikke tilstrekkelig for å vurdere kostnadene ved klimaendringene. Rapporten fra CICERO, NINA og Menon stiller blant annet spørsmål ved om BNP er en god indikator på velferd, ettersom BNP ikke tar for seg skader og irreversible konsekvenser av klimaendringer på samfunnsverdier som ikke er omsatt i markeder og prissatt. Eksempler på slike ikke-prissatte effekter er tap av naturmangfold, helsevirkninger, kulturelle tap, konsekvenser for fordeling og ulikhet og svekkede økosystemtjenester. Ekstreme hendelser, som kraftig nedbør og hetebølger, vil videre kunne ha liten effekt på BNP i gjennomsnitt, selv om enkelte områder eller regioner rammes veldig hardt. I tillegg vil beregninger som tar utgangspunkt i forventningsverdier ikke fullt ut ta innover seg kostnaden ved vippepunkter, se boks 8.1.

Det er også klimavirkninger som er utelatt eller svakt representert i økonomiske modeller. For eksempel finner en nyere studie betydelig større økonomiske konsekvenser enn tidligere antatt av den gradvise svekkelsen i det store havstrømsystemet i Atlanterhavet (AMOC) når redusert karbonopptak i havet inkluderes i modellene enn tidligere antatt.74 Økonomiske anslag på samfunnseffekter i økonomiske modeller bør derfor leses med varsomhet, siden de ofte er basert på forenklede økonomiske antakelser om framtiden. Bredere samfunnsøkonomiske konsekvenser som ikke fanges opp i de økonomiske modellberegningene må også vurderes.

Gjennom Parisavtalen har nesten alle verdens land blitt enige om å begrense de mest alvorlige konsekvensene av klimaendringene. Klimapolitikken vil også ha kostnader. De vil blant annet påvirkes av hvilke tiltak og virkemidler som velges for å redusere utslipp, og av teknologiutviklingen internasjonalt. Hvilke typer virkemidler som benyttes for å redusere utslippene vil også ha konsekvenser for hvem som bærer kostnaden.

Klimaomstillingen vil kreve handling av myndighetene, næringslivet og husholdningene, som kan by på utfordringer for ulike aktører. Når vi som samfunn for eksempel må avskrive kapital (som maskiner eller anlegg) før levetidens utløp, flytte på arbeidskraften og velge bort noen produksjonsmetoder som tidligere har vært de mest produktive, vil alternativene trolig være mindre produktive, i alle fall på kort sikt. På lengre sikt kan omstillingen gi nye muligheter. De virksomhetene som lykkes med å redusere utslipp, kan få fortrinn i en global økonomi med høye karbonpriser, mens bedrifter som ikke utvikler seg i en klimavennlig retning risikerer å bli utkonkurrert. Dersom omstillingen utsettes, kan det bli behov for mer inngripende tiltak på et senere tidspunkt med høyere kostnader. På den annen side kan teknologiutvikling og mer utviklede produksjonsprosesser bidra til at kostnadene ved omstillingen reduseres over tid.

8.2 Kostnader ved norsk klimapolitikk

8.2.1 Kostnadsvurderinger av klimamål fram i tid

Under Parisavtalen har Norge forpliktet seg til å melde inn nye klimamål hvert femte år. Disse målene setter Norges ambisjonsnivå for klimagassutslipp fram i tid, og politikken innrettes deretter.

De samfunnsøkonomiske kostnadene av å kutte utslippene i tråd med framtidige klimamål vil avhenge av flere usikre faktorer. For en liten økonomi som Norge, vil både klimapolitikken internasjonalt og utviklingen av klimavennlig teknologi ha stor betydning for kostnadene ved å kutte utslipp. Klimasamarbeidet med EU gjør også at innretningen av EUs klimaregelverk har betydning.

Da klimamålene for 2030 og 2035 ble vedtatt ble det gjennomført analyser for å belyse kostnadene. Klimamålet for 2030 ble først lovfestet i 2017 gjennom Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (Klimaloven, 2017). I lovproposisjonen ble det lagt vekt på at Norge ikke ennå hadde fått fastsatt et endelig måltall for ikke-kvotepliktige utslipp og at tilgangen på fleksibilitet for Norge ikke var kjent, noe som ga stor usikkerhet om kostnadene ved EU-samarbeidet. Videre ble det redegjort for ulike kilder til kostnadsvurderinger som var relevante for klimamålet for 2030, se boks 8.2.

I høringsnotatet om nytt klimamål for 2035 og i Prop. 129 L (2024–2025) Endringer i klimaloven (klimamål for 2035) ble det presentert anslag på merkostnaden ved måloppnåelse utover vedtatt og planlagt politikk. For å oppnå målet om å redusere utslippene med minst 70–75 prosent i 2035 ble den samfunnsøkonomiske merkostnaden anslått til mellom 10 og 21 milliarder kroner samlet for femårsperioden 2031–2035. Kostnaden var sammenlignet med en utslippsreduksjon på 67 prosent, som var anslaget som fulgte av vedtatt og planlagt politikk i Klimastatus og -plan for 2025, samt godskriving av Norges deltakelse i EUs kvotesystem da proposisjonen ble lagt fram. De oppgitte kostnadsanslagene var basert på forutsetninger om en kombinasjon av nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av kvotekjøp fra andre land. Det ble i beregningen lagt til grunn ekstra nasjonale utslippsreduksjoner på i overkant av 3 millioner tonn over perioden 2031–2035. Utslippsreduksjonene utover dette ble forutsatt oppnådd gjennom kvotekjøp fra andre land. Det ble regnet på to samfunnsøkonomiske gjennomsnittskostnadsestimater på de nasjonale tiltakene: 3 000 og 5 000 kroner per tonn. Det ga et spenn i det totale kostnadsestimatet. For bruk av fleksibilitet utenfor EU ble det lagt til grunn en kostnad på 675 kroner per tonn. Sentralt da både klimamålet for 2030 og 2035 ble vedtatt var usikkerheten i anslagene. De faktiske kostnadene ved å nå målene vil avhenge av valg av virkemiddel, og om utslippsreduksjonene tas i Norge eller gjennom kvotekjøp.

Et ytterligere usikkerhetsmoment er at norsk klimapolitikk i all hovedsak vil måtte følge opp det europeiske klimarammeverket, så lenge vi ønsker oss full tilgang til det indre markedet. Dette innebærer også at vurderinger av kostnader knyttet til det norske klimamålet og gjennomføringen av norsk klimapolitikk ikke kan gjøres isolert.

Som skissert over ble det, da klimamålet for 2035 ble lagt fram, gjort vurderinger av merkostnaden ved målet. Når EU har lagt fram sitt forslag til regelverk for 2040 vil det være enklere å gjøre oppdaterte anslag for kostnadene ved måloppnåelse gitt ulike forutsetninger knyttet til virkemiddelbruk. Klima- og miljødepartementet vil komme tilbake med nærmere vurderinger i Klimastatus og -plan for 2028.

Ved vurderinger av framtidig klimamål er det ikke klart hvilke virkemidler som vil velges i fremtiden. Dette gjelder både nye virkemidler og eksisterende virkemidler som justeres over tid. Siden anslagene for klimamålet for 2030 ble presentert har noen virkemidler blitt styrket, mens andre har blitt justert ned ettersom politikken har virket. Opptrappingsplanen for klimaavgiftene betyr at det koster litt mer å bruke fossilt brensel hvert år. Regjeringen er samtidig i gang med å fase ut merverdiavgiftsfritaket for elbiler. Dette kommer som konsekvens av at markedet for elektriske kjøretøy har modnet, slik at insentivene gjennom merverdiavgiften ikke lenger er nødvendige for at husholdninger skal velge elbil når de kjøper ny bil.

Et annet eksempel på virkemidler som justeres over tid er Enovas program for støtte til tungtransport. Enova tildelte i underkant av 1,1 milliarder kroner til tungtransport i 2025. Støtten skal bidra til varige markedsendringer, slik at løsninger på sikt tas i bruk uten statlig støtte. Det betyr at Enova løpende vil vurdere når støtten skal fases ut og at det er vanskelig i dag å anslå når det vil skje.

Nye virkemidler for å nå klimamålene vil måtte utredes og besluttes på vanlig måte framover. Konkrete analyser av de økonomiske og administrative konsekvensene ved ny politikk presenteres på ordinær måte når de enkelte sakene fremmes for Stortinget.

Som beskrevet i kapittel 4.1 er utviklingen av virkemidler for å redusere klimagassutslipp en omfattende prosess. Klimatiltak i Norge-rapportene som Miljødirektoratet publiserer hvert år, viser et mulighetsrom for utslippskutt og presenterer ikke ferdige utredede klimavirkemidler.75 Som en del av analysen beregner etatene samfunnsøkonomisk tiltakskostnad for mange av tiltakene, altså merkostnad i kroner per tonn redusert for tiltaket isolert sett.76 Gjennom arbeidet med Klimatiltak i Norge-rapporten identifiseres også mulige virkemidler. Før beslutninger om virkemidler kan tas, skal imidlertid ulike alternativer og konsekvensene vurderes i henhold til utredningsinstruksen. Boks 8.3 beskriver et eksempel på et utredningsløp.

Arbeidet med å omtale kostnader ved klimapolitikken vil utvikles videre framover og presenteres for Stortinget årlig i Klimastatus og -plan. Årets Klimastatus og -plan gir en oversikt over kostnadsvurderinger knyttet til en rekke enkeltvirkemidler i kapittel 8.3.

8.2.2 Valg av virkemiddel påvirker kostnadene og fordelingsvirkninger

Valg av virkemiddel for å kutte utslipp, kostnadsutviklingen for ulike teknologier og tidspunkt for innføring av virkemidler har betydning for de samfunnsøkonomiske kostnadene av klimapolitikken. Valg av virkemiddel for å utløse et tiltak kan også påvirke tiltakets utslippsreduksjonspotensial og kostnader gjennom aktørenes respons på virkemidlene. Nye eller endrede virkemidler vil også ha effekter på resten av økonomien, og ikke kun utslippet det er ment å redusere. Det kalles samspillseffekter.

Klimaavgifter og kvoteplikt setter en pris på utslipp som forurenser må betale. Hvordan ulike aktører treffes av klimaavgifter vil blant annet avhenge av hvilke alternative løsninger som er tilgjengelige og til hvilken pris. Både aktører som gjennomfører tiltak, og de som av ulike grunner fortsetter å slippe ut klimagasser, vil få økte kostnader. For de som gjennomfører tiltak kan de økte kostnadene være forbigående. Vanligvis vil hele eller deler av kostnaden over tid veltes over i økte priser. Se nærmere omtale av kostnader av regjeringens planlagte avgiftspolitikk i kapittel 8.3.2.

Reguleringer og påbud har som regel liten effekt på statsbudsjettet utover administrative kostnader, men vil som regel bety økte kostnader for aktørene som treffes. Flate avgifter, herunder også flate klima- og miljøavgifter, belaster i regelen lavinntektsgrupper relativt sett tyngre enn høyinntektsgrupper. I de tilfellene der myndighetene støtter teknologiutvikling og -opptak/bruk, for eksempel gjennom Enova, bærer staten deler av omstillingskostnadene for bedrifter og husholdninger, men ofte vil subsidier til lavutslippsteknologier komme høyinntektsgrupper til gode.

Med forsterket klimapolitikk vil hensynet til den sosiale bærekraften av klimapolitikken bli viktigere i årene som kommer. Regjeringen vil jobbe for at overgangen til lavutslippssamfunnet skal være sosialt rettferdig og effektiv og vil innhente mer kunnskap om fordelingsvirkningene av klimaavgifter. Undersøkelser viser at dette er sentralt for aksept i befolkningen for en mer offensiv klimapolitikk77.

8.2.3 Stiavhengighet kan påvirke kostnadene

Valgene vi tar i dag kan ha betydning for handlingsrommet vårt på et senere tidspunkt. Når en gitt måte å gjøre noe på først er etablert, hviler praksisen gjerne på etablerte rammer som infrastruktur, arbeidsplasser og normer i samfunnet.

Dette omtales gjerne som stiavhengighet.78 Slik stiavhengighet gjør seg gjeldende også i klimapolitikken, ved at tiltakene som gjøres i dag, kan føre samfunnet inn på ulike stier, som påvirker betingelsene for klimapolitikken i fremtiden. Det er derfor behov for å se klimamålene for 2030, 2035 og 2050 i sammenheng. For å nå målene på en kostnadseffektiv måte, bør vi ta høyde for hvilke grep som er fornuftige å ta i dag for å komme inn på ønsket sti, og unngå uønskede stier i årene fram mot 2050. Det relevante for beslutningssituasjonen i dag er hva som er mest kostnadseffektivt samlet vurdert over hele perioden, ikke år for år.

Mange klimatiltak vil være hensiktsmessige både på kort og lang sikt, og det er konsistens mellom de ulike målene. Utslippsreduksjonene som følger av CO₂-avgiften er eksempler på dette. Noen tiltak kan imidlertid også medføre målkonflikter mellom kort og lang sikt. På den ene siden kan noen tiltak gi utslippsreduksjon på kort sikt, men samtidig bidra til å øke de samlede kostnadene for å nå det langsiktige målet. På den annen side kan noen tiltak være vanskelige å beregne effektene av eller være kostbare på kort sikt, samtidig som de bidrar til lavere samlede kostnader for å nå klimamålet for 2050. Både Norge og EU har virkemidler som retter seg mot både det kortsiktige og det langsiktige perspektivet, og jobber kontinuerlig med å innrette virkemidlene slik at de samlet gir den mest mulig kostnadseffektive måloppnåelsen.

Det er særlig for tiltak som er kostbare på kort sikt at det må gjøres konkrete og nøye vurderinger av om det her er langsiktige effekter som likevel gjør tiltaket ønskelig. Faktorer som kan bidra til dette er hvis kostnadene ved ikke å gjennomføre tiltaket kan ventes å vokse mer mot slutten av perioden, hvis man kan unngå at langsiktig kapital bindes opp i aktivitet som ikke er lønnsom i et lavutslippssamfunn eller tiltaket kan bidra til teknologiutvikling som kommer flere aktører til gode i form av å gi reduserte omstillingskostnader på sikt.

Med lange tidshorisonter blir håndtering av usikkerhet sentralt, og ulike former for risiko og kostnader må avveies. En viktig og usikker rammebetingelse som kan påvirke vurderingen av langsiktige tiltak er hvordan karbonmarkeder og tilhørende prisnivåer utvikler seg fram mot 2050. En annen sentral usikkerhetsfaktor er utviklingen i teknologier som er sentrale for omstillingen. Det må tas valg under usikkerhet i dag, og det må legges til rette for å kunne justere virkemiddelbruken i tiårene framover i lys av utviklingen. Fleksibilitet og justeringer må avveies mot fordelene med forutsigbarhet og langsiktighet.

For oppnåelsen av klimamålet for 2050 vil det være klokt å føre en balansert strategi som kombinerer kortsiktige og langsiktige tiltak, med vekt på samlet kostnadseffektivitet over tid. Politikken må utarbeides slik at den reduserer uønsket stiavhengighet og at kortsiktige utslippskutt dermed ikke går på bekostning av måloppnåelsen.

8.3 Kostnader ved virkemiddelbruk i Klimastatus og -plan

Klimastatus og -plan omtaler en rekke virkemidler som skal bidra til at Norge når sine klimamål og -forpliktelser. Som kapittel 2.12 viser, skilles det mellom den allerede gjennomførte politikken (fremskriving med vedtatt politikk) og den politikken som er planlagt gjennomført i årene som kommer (planlagt politikk).

Samtidig som klimapolitikken bør være langsiktig og forutsigbar, må det også tas høyde for at det kan være behov for å justere i virkemiddelbruken underveis. Regjeringens klimastatus og -plan er det sentrale verktøyet for å følge opp planer og gjøre justeringer i klimapolitikken, dersom det er nødvendig for å nå de lovfestede klimamålene. De siste årene har klimaplanen blitt justert og oppdatert årlig.

Klimaplanen består av forslag til tiltak på inntekts- og utgiftssiden i statsbudsjettet, som endringer i skatter, avgifter og tilskuddsordninger, og andre virkemidler som for eksempel omsetningskrav for biodrivstoff eller andre krav og reguleringer. Virkemidlene i klimaplanen får konsekvenser for offentlig sektor, bedrifter og husholdninger.

Under følger en gjennomgang av utredninger og informasjon om kostnader ved virkemidler i kategoriene «vedtatt politikk» og «planlagt politikk», samt utslippsreduksjoner i andre land. Når enkeltvirkemidler utredes og vurderes belyses virkninger bredere. Se de oppgitte kildedokumentene for mer informasjon.

8.3.1 Vedtatt politikk

I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene med vedtatt politikk basert på en videreføring av dagens klimapolitikk både i Norge og internasjonalt. Omtalen her inkluderer derfor ikke endringer som legges frem i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2027, eller regjeringens planer for fremtidig klimapolitikk (planlagt politikk). Disse er omtalt i kapittel 8.3.1 om planlagt politikk.

Tabellene 8.1 til 8.3 viser og beskriver overordnet noen hovedvirkemidler i klimapolitikken. Flere av virkemidlene har vært gjeldene i mange år og noen er gjenstand for årlig vurdering og justeringer. Ett eksempel er avgiftene, hvor det redegjøres for endringer årlig i Prop. 1 LS.

Analyser av de økonomiske og administrative konsekvensene av virkemidlene ble gjennomført da de ble vedtatt. Utredningsinstruksen og veileder til utredningsinstruksen definerer hva som skal belyses. Tabellen viser til noen konkrete utredninger og andre kilder og kostnadsanslag hentet fra disse. Det må skilles mellom vurderinger av samfunnsøkonomisk kostnad, som er samfunnets kostnader ved utslippskutt, og inntekter og utgifter over statsbudsjettet.

8.3.1.1 Prising

Et viktig virkemiddel i klimaplanen er en varslet opptrapping av klimaavgiftene. Den varslede videre opptrappingen er del av den planlagte politikken som omtales i kapittel 8.3.2.

Prising av utslipp gir økonomisk motiv til å redusere utslipp. Et tiltak blir lønnsomt for den enkelte aktøren når kostnaden ved tiltaket er lavere enn prisen på utslipp. Tiltak med høyere kostnad gjennomføres ikke, og det gjenstående utslippet blir i stedet betalt for gjennom avgift eller kvote.

Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved prisingen er aktørens kostnader ved de tiltakene og tilpasningene som faktisk gjennomføres, målt mot utslippsreduksjonen tiltakene gir. Kostnaden per tonn er dermed begrenset oppad av prisnivået. Det marginale tiltaket har en kostnad om lag lik prisen, mens tiltak tidligere i kostnadsrekkefølgen er rimeligere. Gjennomsnittlig kostnad per tonn redusert utslipp ligger derfor under avgiftssatsen.

Avgiftsbetalingen på de gjenstående utslippene er ikke en samfunnsøkonomisk kostnad. Betalingen er en overføring fra forurenser til staten og innebærer ingen bruk av realressurser. Inngår klima- og miljøavgiftene i et skatte- og avgiftssystem sammen med andre vridende skatter, som skatt på arbeid og kapital, kan inntektene brukes til å redusere disse skattene. Da vil klima- og miljøgevinstene utløse samfunnsøkonomiske gevinster, utover de samfunnsøkonomiske gevinstene fra f.eks. lavere klimagassutslipp. Effekten omtales i litteraturen som inntektsresirkuleringseffekten og kan redusere det samlede effektivitetstapet i skattesystemet.

Prising av utslipp har også fordelingsvirkninger. Avgiftsbelastningen fordeler seg ulikt mellom husholdninger, næringer og landsdeler, avhengig av forbruksmønster og tilgang på alternativer. Hvordan inntektene tilbakeføres, har betydning for den samlede fordelingsvirkningen.

Samlet sett er det krevende å fastslå om det enkelte prisingsvirkemiddelet gir en netto gevinst eller et netto tap for samfunnet. Kostnadssiden lar seg avgrense, ettersom kostnaden per tonn er begrenset oppad av prisen. Den marginale skadekostnaden er derimot sjelden kjent med tilstrekkelig presisjon, og det er derfor vanskelig å fastslå om avgiften eller kvoteprisen ligger over eller under det samfunnsøkonomisk optimale nivået.

Tabell 8.1 viser en oversikt over sentrale prisingsvirkemidler som benyttes i Norge for å redusere klimagassutslipp og en vurdering av samfunnsøkonomisk kostnad ved de ulike virkemidlene.

Tabell 8.1 Vedtatt politikk – kvotesystem og avgifter

8.3.1.2 Støtte

Tabell 8.2 viser en oversikt over noen sentrale støtteordninger. Tabellen gir informasjon om bevilgninger over statsbudsjettet. Fremskrivingen med vedtatt politikk legger til grunn at dagens klima- og miljøpolitikk videreføres. Derfor er det nivået på overføringene til ordningene i 2026 som omtales her. I kapittel 8.3.2.2 redegjøres det for endringer som følge av forslaget til statsbudsjettet for 2027.

Enova er et statsforetak, eid av Klima- og miljødepartementet, som gjennomfører oppdrag på vegne av både Klima- og miljødepartementet og Energidepartementet. Enovas hovedoppdrag er å forvalte Klima- og energifondet, som finansierer Enovas virkemiddelbruk og tildeles midler gjennom statsbudsjettet og et påslag på nettariffen. Midlene skal korrigere for markedssvikt som oppstår der det benyttes mindre ressurser på å utvikle klimavennlig teknologi enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Enova har stor faglig frihet til å utvikle virkemidler og tildele støtte til enkeltprosjekter, og bidrar til omstillingen av en rekke forskjellige sektorer. Enova støtter både offentlige og private virksomheter, så vel som privatpersoner. Enova rapporterer blant annet på sin aktivitet, samt forventet og observert effekt fra virkemidlene som iverksettes og markedsendringene de bidrar til.79

Hurtigbåtprogrammet gir tilskudd til fylkeskommunale hurtigbåtprosjekter for omstilling til lav- eller nullutslipp. Ordningen forvaltes av Miljødirektoratet. Miljødirektoratet gir tilskudd innenfor en årlig bestemt ramme, som i 2026 er 346,7 millioner kroner. Det betyr at Miljødirektoratet i løpet av 2026 kan gi tilsagn som forplikter staten til framtidige utgifter på inntil 346,7 millioner kroner. Midlene betales ikke ut i inneværende år, men etter hvert som kostnadene for hvert prosjekt forfaller. Det tar normalt mellom ett og tre år fra tilsagn er gitt til midlene utbetales.

Jordbruksavtalen er en næringsavtale med en samling av en rekke ordninger med og uten klimaformål. Avtalen inngås årlig mellom staten og jordbrukets organisasjoner. Det ble inngått en avtale mellom regjeringen og jordbrukets organisasjoner 16. mai 2026 og en proposisjon basert på avtalen ble oversendt Stortinget. Prop. 98 S (2025–2026) ble behandlet av Stortinget 19. juni 2026. Stortinget fattet vedtak i tråd med forslaget fra regjeringen. Jordbruksavtalen omtales derfor her og ikke i kapittel 8.3.2 om planlagt politikk. Se kapittel 4.9 for mer om jordbruksavtalen.

Langskip-prosjektet er Europas første komplette verdikjede for CO₂ håndtering – fra fangst til transport og varig lagring. Prosjektet omfatter CO₂-fangst ved Heidelberg Materials’ sementfabrikk i Brevik (400 000 tonn CO₂ pr år) og Hafslund Celsios avfallsforbrenningsanlegg i Oslo (350 000 tonn CO₂ pr år). CO₂-en fraktes så med spesialbygde skip til et mottaksanlegg i Øygarden utenfor Bergen, hvor den videresendes 100 km ut i havet og lagres 2600 meter under havbunnen. Transport og lagerdelen av prosjektet gjøres av Northern Lights. To av tre delprosjekter (Heidelberg Materials, og Northern Lights) ble ferdigstilt og satt i drift høsten 2025. Hafslund Celsios anlegg på Klemetsrud er under bygging og er planlagt satt i drift i 2029.

Tabell 8.2 Vedtatt politikk – støtte

8.3.1.3 Reguleringer

Tabell 8.3 viser en oversikt over sentrale vedtatte reguleringer i klimapolitikken. Alle kravene har vært utredet og sendt på høring. I tabellen oppgis det for noen av kravene samfunnsøkonomisk tiltakskostnad. For mer informasjon om hva som ligger til grunn for tallene se de oppgitte kildedokumentene.

Tabell 8.3 Vedtatt politikk – reguleringer

8.3.2 Planlagt politikk

Virkemidlene som inngår i regjeringens klimaplan, men som ikke er vedtatt i forskrift eller stortingsvedtak, regnes som planlagt politikk. Dette kapittelet gir en oversikt over utredninger og kostnadsanslag for den planlagte politikken.

Tabell 8.4 Planlagt politikk – avgifter

8.3.2.1 Prising

Som omtalt i kapittel 8.3.1.1 er prising av utslipp et viktig virkemiddel i regjeringens klimaplan. Tabell 8.4 viser en oversikt over planlagt politikk, inkludert forslag til endringer i 2027-budsjettet.

Den planlagte opptrappingen av klimaavgiftene vil gi økte kostnader for husholdningene og bedrifter i form av økende priser på varer og tjenester. I hvilken grad bedriftene kan velte den økte kostnaden over i økte priser, vil variere mellom næringene og markedene og over tid. Denne tiltakende priseffekten er forventet å ramme lavinntektsgrupper sterkere enn høyinntektsgrupper, målt som andel av disponibel inntekt. Proveny fra klimaavgiftene med den varslede opptrappingsplanen er i 2035 på usikkert grunnlag anslått til 30–35 milliarder kroner. Det anslåtte provenyet representerer i hovedsak en omfordeling fra forurensere til fellesskapet gjennom statsbudsjettet, og dette anslaget må ikke tolkes som en samfunnsøkonomisk kostnad ved avgiftsnivået.

Utfasing av merverdiavgiftsfritaket for elbiler vil virke omfordelende. Det er husholdningene med de høyeste inntektene som kjøper flest elbiler, og støtten til kjøp av elbiler tilfaller i overveiende grad husholdningene med høyest inntekt.

8.3.2.2 Støtte

Det foreslås i budsjettforslaget for 2027 endringer i bevilgningen til flere av ordningene som inngår i klimaplanen.

Tabell 8.5 gir en oversikt over forslagene. For nærmere beskrivelser se omtale i kapittel 4, og budsjettproposisjonene.

Tabell 8.5 Planlagt politikk – støtte

8.3.2.3 Reguleringer

Klimaplanen inneholder også planlagte klimakrav. Tabell 8.6 viser kravene som ligger i «planlagt politikk» i regjeringens klimaplan med en kort status for prosessen, kostnadsanslag og kilder. Noen av kravene er fortsatt under utredning eller på høring. For flere av kravene vil kostnadene variere for ulike prosjekter, og det er i utredningene sett nærmere på eksempelprosjekter.

Tabell 8.6 Planlagt politikk – reguleringer

Omsetningskrav biodrivstoff

I årets Klimastatus og -plan varsler regjeringen å endre omsetningskravene for 2028 og 2029. De fire alternative opptrappingsbanene er omtalt i kapittel 4.3.6. Regjeringen vil be Miljødirektoratet om å utrede kostnader og øvrige konsekvenser av de foreslåtte alternativene og sende dem på offentlig høring. Etter endt høring vil regjeringen forskriftsfeste endringene.

Klimakrav til fartøy i akvakulturnæringen

Et forslag til klimakrav til fartøy i akvakulturnæringen har vært på høring.80 Forslaget innebærer krav om 90 prosent utslippsreduksjon for fartøy under 24 meter og foreslås å gradvis innføres. Det er et betydelig spenn i tiltakskostnadene og forventede utslippseffekter, avhengig av fartøyskategori. Gjennomsnittlig tiltakskostnad er anslått til 5 300 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Regjeringen vurderer nå høringsinnspillene og videre utforming av kravene.

Standardiserte minimumskrav til nullutslippsløsninger og biogass på offentlige bygge- og anleggsplasser

På vegne av Klima- og miljødepartementet har Miljødirektoratet hatt på høring et forslag om å innføre standardiserte minimumskrav om nullutslippsløsninger og biogass på offentlige bygge- og anleggsplasser.

Forslaget innebærer at det innføres standardiserte minimumskrav om at en bestemt prosentandel av energiforbruket på bygge- og anleggsplasser skal være utslippsfritt eller biogass. For mange prosjekter betyr dette at fossile anleggsmaskiner, som for eksempel gravemaskiner, må byttes ut med elektriske maskiner. Kravene skal gjelde for alle anskaffelser av bygge- og anleggsarbeider over 1,3 millioner kroner.

I høringen foreslås det to alternative ambisjonsnivåer for minimumskrav. Det første alternativet (lav bane) starter på fem prosent i 2027, og trappes opp årlig til 30 prosent i 2030. Det andre ambisjonsnivået (høy bane) starter på 10 prosent og trappes opp årlig til 40 prosent i 2030.

Forskriftsforslaget åpner for å erstatte minimumskrav med tildelingskriterier der oppdragsgiver/byggherre beregner at merkostnaden av å oppfylle minimumskravet er over fem prosent, eller dersom det er tvil om det er nullutslippsteknologi tilgjengelig i markedet. Videre er det foreslått unntak fra kravene for prosjekter der det er svært vanskelig å bruke utslippsfrie maskiner. Dette gjelder arbeid som gjennomføres uten forutgående planlegging for å begrense eller reparere skade, der energiforsyning er særlig krevende, der hvor nullutslippsteknologi ikke er utviklet og for mobile og svært kortvarige prosjekter.

Innføring av minimumskrav vil mest sannsynlig innebære en økt samfunnsøkonomisk kostnad. For å oppfylle kravene må flere aktører investere i og ta i bruk utslippsfrie maskiner, som foreløpig har en høyere investeringskostnad enn de konvensjonelle dieseldrevne maskinene. Videre vil det være behov for å etablere energiinfrastruktur på byggeplasser og anleggsområder, som kabler og i enkelte tilfeller batteriløsninger til lading av maskiner. Disse merkostnadene oppveies noe av at utslippsfrie maskiner har lavere driftskostnader enn dieselmaskinene.

Kostnader forbundet med forslaget er lagt fram i Høringsnotat – Minimumskrav til offentlige bygge- og anleggsplasser. Dette er en konsekvensvurdering som bygger på utredninger gjort av Miljødirektoratet og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring. Utredning av virkemidler for en omstilling til utslippsfrie bygge- og anleggsplasser – del1, ble levert i mai 2024. Kostnadsvurderingene bygger også på Oslo Economics og Hafslund rådgivnings rapport, Kostnader ved omstilling til nullutslipp på bygge- og anleggsplasser, utgitt 07.01.2025. Der anslås det at kravet kan øke det offentliges utgifter til bygge- og anleggstjenester med 1–2 prosent.

Utredningene viser at merkostnadene for minimumskrav varierer betydelig mellom ulike typer bygge- og anleggsprosjekter. I høringsnotatet oppgis det merkostnader ved ulike eksempelprosjekter og tiltakskostnader for ulike elektriske maskiner.

Varslet forbud mot bruk av fossile brensler til indirekte fyring i industrien

Regjeringen har hatt på høring forslag om å innføre et forbud i 2030 mot bruk av fossile brensler til indirekte fyring i industrien. Forslaget til forskrift vil regulere bruk av fossile brensler og ikke-bærekraftige flytende biobrensler som ikke er omfattet av EUs klimakvotesystem. Regjeringen har i tillegg varslet en utvidelse av forbudet til også å omfatte kvotepliktig industri.

Miljødirektoratet gjennomførte konsekvensanalysen Forbud mot bruk av fossile brensler til energiformål i industrien fra 2030 som ble levert våren 2023.81 I konsekvensutredningen ble også kostnader vurdert. Beregningene ble oppdatert til forslaget ble sendt på høring.82 I den samfunnsøkonomiske analysen ble prissatte virkninger av forbudet beregnet til en negativ kostnad, det vil si en besparelse, på i overkant av 1 milliard kroner. De prissatte virkningene er reduserte utslipp av klimagasser, investeringskostnader, driftskostnader, energikostnader og helseeffekt av redusert forurensning som NO_x og partikulære utslipp.

Det er i hovedsak bergverksdrift, industri og fjernvarmeproduksjon som vil berøres av et forbud. Forbudet vil gjelde på norsk landterritorium. Indirekte vil også myndigheter berøres, gjennom økt behov for tilsyn, og samfunnet ellers, gjennom reduserte utslipp av klimagasser og annen forurensning. Kostnader knyttet til oppgradering av kraftnettet fordeler seg ikke nødvendigvis likt i landet. Det vises til Miljødirektoratets konsekvensutredning for et anslag på fylkesvis fordeling av effektbehov.

Forbud mot bruk av fossil gass til permanent oppvarming

Miljødirektoratet har utredet et forbud mot bruk av fossil gass til permanent oppvarming fra 2028. Forslag er sendt på alminnelig høring, med frist 27. oktober 2026.

I konsekvensutredningen ble også kostnader vurdert. Kostnadene som er beregnet er basert på overgang fra fossil gass til alternative energikilder. Kostnader vil variere mellom bygningstyper og valg av alternativ energikilde. Varmepumper og pellets vil ha lavere driftskostnader, men vil ha investeringskostnader. Biogass kan benyttes på eksisterende anlegg, men har høyere driftskostnader. Miljødirektoratet beregnet den samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden til å være 1000–2000 kr/tonn CO₂-ekvivalenter. Det er usikkerhet rundt denne beregningen, og den bygger på usikre forutsetninger om blant annet framtidige energipriser og fordeling mellom de ulike oppvarmingsalternativene. Tiltakskostnaden inkluderer ikke investeringskostnader som vil variere betydelig mellom ulike bygningstyper og valg av alternativ energikilde. Kostnader for ulike eksempelbygg er presentert i utredningen.

Krav til bruk av landstrøm

På oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet har Kystverket, Sjøfartsdirektoratet og Miljødirektoratet utredet barrierer, muligheter og ulike innretninger av et mulig krav om bruk av landstrøm som nå er til videre vurdering i departementene. Samlede kostnader er ikke ennå utredet og vil avhenge av innretning på et eventuelt krav.

Matsvinnlov

I høringsnotatet for matsvinnloven er det gjort foreløpige vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av denne. Endelig utforming av bestemmelsene og avgrensinger vil skje etter nærmere utredning og fastsettes i forskrift. Det må gjøres grundigere vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene i denne prosessen. Underliggende forskrifter til matsvinnloven er under utredning, med mål om at loven og forskrifter skal tre i kraft i første halvdel av 2027. Hvor store kostnadene forbundet med pliktene vil være, avhenger av hvordan kravene blir utformet i forskrift.

Nullutslippssoner

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet sendte Statens vegvesen 2. juli 2026 et forslag på høring som åpner for kommunale nullutslippssoner og automatisk kontroll og håndheving av slike soner. Frist for innspill er 2. oktober 2026.

Konsekvensene av en nullutslippssone vil avhenge av om og hvordan kommunene velger å ta denne adgangen i bruk. En nullutslippssone vil kunne ha nyttevirkninger med hensyn til redusert klimagassutslipp, noe bedre luftkvalitet, mindre støy og kan føre til færre ulykker. Nullutslippssoner kan gi kostnader direkte eller indirekte som følge av at aktører må bytte ut fossile kjøretøy med nullutslippskjøretøyer. En nullutslippssone vil også ha kostnader knyttet til planlegging, informasjon, implementering og håndheving for det offentlige. Forskjellige grupper og områder kan rammes ulikt, for eksempel gjennom ulik virkning på miljø i og utenfor sonen, ulik virkning på handel i og utenfor sonen og ulik virkning på store transportfirmaer vs. mindre transportformer.

8.3.3 Kostnader og fordelingsvirkninger ved samarbeid om utslippsreduksjoner med andre land

Regjeringen vil fortsette innsatsen for å sikre tilgang til utslippsenheter og skogkreditter fra andre land i EU/EØS som en del av samarbeidet med EU. I statsbudsjettet for 2027 foreslås en budsjettbevilgning på 600 millioner kroner for kjøp av utslippsenheter og skogkreditter, og å øke fullmakten for bruk av fleksible mekanismer i klimasamarbeidet med EU med 1 milliard kroner til 3,4 milliarder kroner. En fullmakt gir Klima- og miljødepartementet mulighet til å inngå avtaler med utbetaling i framtidige budsjettår. Samlet viser budsjettbevilgningen og fullmakten en mulig totalkostnad på 4 milliarder kroner. Hva prisen for utslippsenheter og skogkreditter vil bli er heller ikke kjent. Fullmakten gir regjeringen anledning til å inngå kontrakter med utbetaling på framtidige budsjett, men størrelsen er satt basert på anslag med usikre forutsetninger. Det endelige budsjettbehovet kan bli høyere eller lavere, og regjeringen vil informere Stortinget om dette i relevante budsjettprosesser når mer informasjon blir tilgjengelig. Budsjettbevilgningen på 600 millioner kroner er også basert på foreløpige anslag med usikre forutsetninger. Bevilgningen kan overføres til 2027. Det er foreløpig ingen andre land som har inngått kontrakter om kjøp av skogkreditter eller utslippsenheter i perioden 2021–2030.

Selv om både kjøpsbehov og prisene er usikre for kjøp av utslippsenheter og skogkreditter under EU-samarbeidet, kan kostnader forbundet med kjøp være lavere enn kostnader (kroner per tonn) ved å gjennomføre tiltak i Norge. Selv om kjøp av utslippsenheter og skogkreditter ikke bidrar direkte til utslippskutt i Norge, legger samarbeidet med EU til rette for at vi skal omstille oss i samme takt som EU.

Regjeringen foreslår i Prop. 1 S (2026–2027) å øke fullmakten for kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 til 26,1 milliarder kroner. Fullmakten skal dekke behov for kvotekjøp for både 2030-målet og 2035-målet fra land utenfor EU, og tar høyde for at mange av prosjektene det inngås kjøpsavtaler ikke vil levere utslippsreduksjoner som forventet. Det må derfor inngås flere avtaler enn det faktiske behovet tilsier. Med en antatt levering på 50 prosent blir de forventede kostnadene for kjøp av 15 millioner klimakvoter for årene fram mot 2030 på 5 milliarder kroner og for kjøp av 25 millioner klimakvoter i årene 2031–2035 på 8,3 milliarder kroner. Fordi kontraktene om kvotekjøp varierer fra fem til ti år vil noen kjøpskontrakter også dekke årene etter 2035. Størrelsen på utbetalingene etter 2035 er svært usikre og er ikke tatt høyde for i beregningen av fullmakten.

Antatt pris per kvote (tilsvarer ett tonn CO₂) under Parisavtalens artikkel 6 er om lag 330 kroner, gitt en vekslingskurs fra amerikanske dollar på 9,5. Prisen er basert på referanser fra et begrenset antall internasjonale kontrakter som er inngått og er sensitivt for endringer i vekslingskurs da avtaler inngås i amerikanske dollar. Det finnes imidlertid både dyrere og billigere klimakvoter enn dette. Norge har også sagt seg villig til å dekke bidrag til FNs tilpasningsfond på 5 prosent av kvotevolumet og sletting av 2 prosent av kvoter til fordel for atmosfæren, i tråd med regelverket under Parisavtalens artikkel 6.4. Den framtidige prisen er usikker og vil avhenge av både tilgang til finansierbare prosjekter, samlet etterspørsel og hvorvidt det er land som er villige til å selge sine utslippsreduksjoner. Det vil også påløpe kostnader knyttet til kapasitetsbygging i vertsland og prosjektutvikling. Disse kostnadene er usikre, men en antatt pris på 330 kroner per kvote tar i noe grad høyde for dette.

Kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 kan utløse mange ganger større utslippskutt og private investeringer enn det Norge faktisk betaler for. Dette gir fordelingsvirkninger i form av globale utslippsreduksjoner og investeringer som bidrar til grønn utvikling og omstilling i utviklingsland.

For mer informasjon om arbeidet med utslippsreduksjoner i andre land, se Programkategori 12.70 Internasjonalt klimaarbeid i Klima- og miljødepartementets Prop. 1 S (2026–2027).