St.meld. nr. 8 (2005-2006)

Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan)

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Økosystemene skal sikres for fremtiden som grunnlag for langsiktig verdiskaping

Økosystemene i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten har svært viktige miljøverdier og inneholder levende ressurser som er grunnlag for betydelig næringsaktivitet. Området inneholder blant annet betydelige fiskebestander av torsk, sild og lodde, store kaldtvannskorallrev og fuglefjell av internasjonal verdi. I et internasjonalt perspektiv er disse økosystemene i dag i hovedsak i god forfatning – og havområdet kan betegnes som et rent og rikt hav. Regjeringen mener det er svært viktig å sikre dette havområdets grunnleggende økosystem i et langsiktig perspektiv slik at det forblir rent, rikt og produktivt.

Behovet for et solid, tverrsektorielt forvaltningssystem er forsterket av endringer i næringsstrukturen. Området har et stort potensial for fremtidig verdiskaping. De nordlige havområdene og Barentshavet har tradisjonelt hatt fiskere og marin transport som primærbrukere. Dette bildet er i dag i sterk endring. Utvinning av olje og gass, transport av olje langs kysten, hovedsakelig fra Russland, økende trafikk med cruiseskip langs kysten og i områdene rundt Svalbard og marin bioprospektering er nye virksomheter som krever samordning, interesseavveininger og regulering i forhold til tradisjonell virksomhet. Fellesnevneren for all virksomhet i tilknytning til havet er forholdet til det marine miljø.

Formålet med denne forvaltningsplanen er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og goder i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte og produktivitet. Planen skal klargjøre de overordnede rammene for eksisterende og ny aktivitet i havområdet. Regjeringen legger stor vekt på å legge til rette for bredde og mangfold i næringsutviklingen i landsdelen. Derfor er det viktig å legge til rette for sameksistens mellom ulike næringer, særlig fiskeri, sjøtransport og petroleumsaktivitet. Det er i denne planen fremhevet hvilke spørsmål det må arbeides videre med for å sikre fortsatt god sameksistens. Forvaltningsplanen skal videre medvirke til en felles forståelse av forvaltningen av havområdet mellom næringsinteressene, lokale, regionale og sentrale myndigheter, samt miljøvernorganisasjoner og andre interessegrupper.

Forvaltningsplanen fokuserer på de miljømessige rammebetingelsene for en bærekraftig utnyttelse av havområdene. Planen behandler derfor ikke nærmere de næringsmessige ringvirkninger og verdiskaping på land. Regjeringen vil komme tilbake til disse spørsmålene i egne prosesser.

Særlig verdifulle og sårbare områder krever særskilt aktsomhet

Enkelte områder fremstår som særlig verdifulle og sårbare i miljø- og ressursmessig forstand. Dette er områder som ut fra naturfaglige vurderinger har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen i hele havområdet, og der mulige skadevirkninger kan få langvarige effekter. Viktige kriterier er at delområdet har stor biologisk produksjon, store konsentrasjoner av arter, eller inneholder truete eller sårbare naturtyper. Andre viktige kriterier er delområdets betydning som nøkkelområde for truete eller sårbare arter eller norske ansvarsarter, eller som leveområde for internasjonalt eller nasjonalt viktige bestander av ulike arter gjennom hele eller deler av året. Sårbarhet er vurdert konkret i forhold til ulike typer påvirkning som for eksempel oljeforurensning, svingninger i næringsgrunnlaget og fysisk skade. Sårbarheten varierer med tiden på året.

De særlig verdifulle og sårbare områdene omfatter områdene fra Lofoten til og med Tromsøflaket, eggakanten, kysten av Finnmark, iskanten, polarfronten og kystsonen omkring Bjørnøya og resten av Svalbard. Innenfor disse områdene finnes de sentrale gyte-, egg- og larvedriftsområdene for Nordøst-Atlanterens viktigste kommersielle fiskebestander, som nordøstarktisk torsk og sild. Fiskeegg og fiskelarver, som utgjør de kritiske stadiene i fiskens liv, transporteres her med kyststrømmen konsentrert i tid og rom. Flere av delområdene er viktige hekke-, myte- (fjærskifte) og overvintringsområder for sjøfuglbestander av internasjonal betydning, som nordlig sildemåke, stellerand og lunde. Delområdene omfatter også verdifulle og sårbare leveområder med bunnfauna som korallrev, inkludert verdens største kjente kaldtvannskorallrev som ligger utenfor Røst, og svampsamfunn. Regjeringen peker på at det må være høyere aktsomhet ved aktivitet i disse områdene, men peker også på behovet for en nyansert vurdering av tiltak ut fra det enkelte delområdets karakteristiske trekk, blant annet type og grad av sårbarhet.

Godt faglig grunnlag, men betydelig kunnskapsbehov

Regjeringen har lagt stor vekt på det faglige grunnlaget for denne planen. Det er utarbeidet et felles faktagrunnlag for vurderingene av havområdet, både når det gjelder de naturmessige, miljømessige, næringsmessige og samfunnsmessige forhold. Konsekvensene av aktiviteter som kan påvirke miljøtilstanden, ressursgrunnlaget eller mulighetene for å drive annen næringsaktivitet i havområdet, er utredet. Dette gjelder først og fremst fiskerier, petroleumsvirksomhet og skipstrafikk. I tillegg er konsekvensene av ytre påvirkninger som langtransporterte forurensninger, utslipp fra landbasert virksomhet, klimaendringer og påvirkning fra aktiviteter i Russland vurdert. En faggruppe, bestående av de berørte direktoratene, har sammenstilt det faglige grunnlaget fra sektorene for å se påvirkningene i sammenheng. For å sikre en bred deltakelse i utarbeidelsen av planen har det vært lagt opp til en åpen prosess der interesserte parter har vært trukket inn i arbeidet. Dette har omfattet lokale myndigheter, samiske interesseorganisasjoner, miljøvernorganisasjoner, næringsliv og forskningsinstitusjoner. Berørte interesser har kommet med vesentlige bidrag til det faglige grunnlaget.

Det grundige, faglige arbeidet har vist at vi i dag har omfattende kunnskap om havområdet, om havmiljøet og de levende marine ressursene generelt, og spesielt om de viktigste høstbare fiskebestandene. Likevel er det kunnskapsbehov knyttet til en rekke aspekter ved de marine økosystemene. Dette gjelder særlig bunnfauna (som utbredelse av korallrev og svampsamfunn), utbredelse av sjøfugl, konsekvenser av langtransportert forurensning, konsekvenser av klimaendringer og konsekvenser av samlet påvirking på ulike deler av økosystemet. Det er også behov for økt kunnskap om utbredelse av fiskearter, hvordan og hvor bunnfauna kan bli skadet, og om bifangst av sjøfugl.

Regjeringen vil som et svar på det kunnskapsbehovet som er identifisert, introdusere et mer koordinert overvåkingssystem for systematisk vurdering av økosystemenes kvalitet. Dette overvåkingssystemet vil gjennom indikatorer, referanseverdier og tiltaksgrenser gi grunnlag for å vurdere utviklingen i økosystemene mer systematisk. En styrket overvåking av forurensningsnivåer er viktig som grunnlag for å iverksette tiltak mot forurensning, og vil dessuten bidra til å dokumentere kvaliteten til norsk sjømat. Videre vil regjeringen styrke forskningen på havområdet gjennom en strategisk satsing innenfor forsk­ningsprogrammer i Forskningsrådet de nærmeste årene. Kartlegging av bunnfauna og sjøfugl står også sentralt i regjeringens satsing på kunnskapsoppbygging sammen med kunnskap om effekter av forurensning. Denne nye kunnskapen vil sikre Norges særlige stilling i drøftelser av miljø- og ressursspørsmål i nordområdene i fremtiden, og være et viktig bidrag i arbeidet under internasjonale miljøkonvensjoner.

Det er også et vesentlig behov for økt kunnskap om det ulovlige, urapporterte og uregulerte fisket, IUU-fisket (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing), og det er behov for mer kunnskap som grunnlag for risikovurderinger. Regjeringen vil legge til rette for økt kunnskap også på disse områdene.

Ambisiøse mål for fremtiden

Regjeringen har gjennom denne planen fastsatt ambisiøse mål for forvaltningen av det aktuelle havområdet. Målene skal sikre at miljøtilstanden opprettholdes der den er god, og at den forbedres der det er identifisert utfordringer. Målene er på flere områder mer ambisiøse enn nasjonale resultatmål på miljøområdet ut fra havområdets særlige betydning. Blant annet er petroleumsvirksomhet i havområdet ut fra dette underlagt skjerpede krav til utslipp som er blant de strengeste i verden. Disse kravene videreføres. Det er et mål at aktiviteter i særlig verdifulle og sårbare områder skal foregå på en måte som ikke truer områdenes økologiske funksjoner eller biologiske mangfold. Truete og sårbare arter og nasjonale ansvarsarter skal opprettholdes på eller gjenoppbygges til livskraftige nivåer så raskt som mulig. Utilsiktet, negativ påvirkning på slike arter som følge av virksomhet i området skal reduseres så langt det lar seg gjøre innen 2010.

Målene innebærer behov for nye tiltak på flere områder, og styringen av arbeidet med oppfølgingen av denne planen vil bli nært knyttet til målene. Regjeringen vil i det løpende arbeidet med vurdering av behovet for ytterligere tiltak legge betydelig vekt på resultater fra overvåkingssystemet for miljøkvalitet som etableres gjennom meldingen. Målene for verdiskaping skal sikre at hensynet til næringsutvikling ivaretas samtidig med de ambisiøse miljømålene.

Behov for å redusere og forebygge forurensning

Selv om økosystemene i hovedsak er i god forfatning, peker regjeringen på at det er betydelige utfordringer, særlig knyttet til langtransportert forurensning. Håndtering av risiko for akutt oljeforurensning vil også stå sentralt. Driftsutslipp fra petroleumsvirksomhet forventes innenfor de meget strenge eksisterende kravene om nullutslipp ikke å ha miljømessige konsekvenser av betydning på havmiljøet.

Utvikling i risiko for akutt oljeforurensning er blant annet knyttet til omfanget og lokaliseringen av eventuelle utslipp fra sjøtransporten og petroleumsaktiviteten, samt til aktørenes vilje til å oppfylle regelverk, herunder krav til utvikling av ulykkesforebyggende teknologi, kunnskap og arbeidsmetoder. I perioden frem til 2020 vil utfordringene knyttet til langtransportert forurensning og risiko for akutt oljeforurensning fremdeles være de mest sentrale på forurensningsområdet. Det skal etableres et forum for samarbeid om miljørisiko knyttet til akutt oljeforurensning i havområdet. Formålet er å bidra til en bedre forståelse av utviklingen av risiko i havområdet og bidra til å håndtere denne risikoen på en best mulig måte både sektorvis og samlet. På lengre sikt enn 2020 antas det at menneskeskapte klimaendringer vil utgjøre den viktigste påvirkningen på alle de sentrale delene av økosystemet. Regjeringen er opptatt av å få en bedre forståelse av konsekvensene av klimaendringer for havområdet og vil sette i gang en egen utredning for å øke kunnskapen om disse sammenhengene. Utredningen skal knyttes nært til eksisterende forskning og overvåking, blant annet gjennom Arktisk råd.

Styrke internasjonalt arbeid med kjemikalier

Opphoping av miljøgifter i organismer i arktiske strøk er en helt sentral utfordring. Regjeringen vil styrke det internasjonale kjemikaliearbeidet gjennom systematisk kunnskapsoppbygging om effekter av helse- og miljøfarlige kjemikalier, og gjennom nye initiativer i internasjonale fora som Stockholm-konvensjonen.

Miljørisiko ved akutt oljeforurensning fra sjøtransport

Det er gjennomført en rekke forebyggende tiltak innenfor sjøsikkerhet og oljevernberedskap i forbindelse med sjøtransporten i området. Dette må ses i sammenheng med den generelle utviklingen i retning av stadig strengere miljøkrav for sjøtransporten for å sikre den som miljøvennlig transportmåte. Regjeringen har i den forbindelse iverksatt et arbeid med å etablere nye påbudte seilingsleder for sjøtransport om lag 30 nautiske mil fra kysten. Dette vil være et vesentlig bidrag for å sikre at risikoen ikke øker vesentlig i perioden frem til 2020. Regjeringen vil så snart som mulig søke FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization) om etablering av seilingsleder.

I tillegg vil regjeringen videreføre og styrke annet forebyggende arbeid samt beredskapen mot akutt forurensning i området.

Varsomhet i utviklingen av petroleumsvirksomheten

Regjeringen peker i denne meldingen på at det er omfattende områder i Barentshavet syd hvor det kan foregå petroleumsvirksomhet innenfor gjeldende krav. Ut fra en vurdering av de særskilt verdifulle og sårbare områdene som er identifisert, og ut fra en vurdering av risikoen for akutt oljeforurensning samt forholdene til fiskeriene, vil regjeringen etablere rammer for petroleumsvirksomheten i disse områdene. Rammene vil bli vurdert på nytt med utgangspunkt i det kunnskapsgrunnlaget som foreligger i forbindelse med jevnlig rullering av planen og rapportene som utarbeides i henhold til kapittel 9.2, første gang i 2010. Viktige elementer i tillegg til forskning og kartlegging vil være erfaringene med ny aktivitet i havområdet, herunder konsekvenser av utilsiktede utslipp, samt kunnskap som innhentes som ledd i etableringen av overvåkingssystemet, jf. kapittel 9.5. De nærmere rammene, herunder hvilke områder det ikke skal igangsettes petroleumsvirksomhet i, fremgår av kapittel 10.2.

Forsterket innsats for å sikre biologisk mangfold

Høsting av levende marine ressurser betyr at deler av den årlige produksjonen fjernes fra økosystemene. Dette er en betydelig, men styrt påvirkning som er underlagt forvaltningsstrategier basert på prinsippet om en bærekraftig høsting av den marine produksjonen. Den faglige rådgivningen som ligger til grunn for fastsettelsen av fangstkvotene for de enkelte bestandene, baserer seg på prinsippene for en økosystembasert ressursforvaltning. Hovedtyngden av forvaltningen ligger imidlertid fremdeles på forvaltning av enkeltbestander. Det er derfor behov for å videreutvikle dette forvaltningsregimet. Regjeringen vil arbeide for å øke andelen av kommersielt utnyttede bestander som kartlegges, overvåkes og høstes i tråd med formaliserte forvaltningsstrategier (forvaltningsmål). Videre ser regjeringen det som viktig å arbeide for at det etableres føre var-gytebiomasser for alle bestander som utnyttes kommersielt, særlig bestander som er under gjenoppbygging. Kontrollen med at høsting skjer i samsvar med etablerte kvoter skal styrkes.

Det betydelige ulovlige, urapporterte og uregulerte fisket (IUU-fisket) som foregår i Barentshavet, utgjør en trussel mot en forsvarlig og bærekraftig forvaltning av fiskebestandene. Regjeringen vil på denne bakgrunn styrke overvåkingen av fiskeressursene i havområdet og arbeide for at ulovlig, urapportert og uregulert fiske blir stoppet, og at det internasjonalt ikke kan omsettes eller landes ulovlig, urapportert og uregulert fisk. Videre er det viktig at fiskebestander som i dag har en gytebiomasse under føre var-grensen, blir gjenoppbygget til bærekraftige nivåer, slik at et langsiktig utbytte kan sikres.

Avhengig av bunntype kan tråling med tung bunnredskap skade bunnen slik at bunndyrsamfunnene endrer karakter. MAREANO-prosjektet (Marin arealdatabase for norske kyst- og havområder) er et viktig initiativ som vil gi økt kunnskap om økologisk viktige bunndyrsamfunn som korallrev og svampforekomster. Dette vil igjen gi et bedret grunnlag for å vurdere omfanget og betydningen av menneskeskapt påvirkning. Videre vil arbeidet med å sikre tilfredsstillende beskyttelse av korallrev i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten bli styrket, blant annet gjennom arbeidet med en sektorovergripende nasjonal handlingsplan for korallrev.

Den samlede påvirkningen fra ulik menneskelig aktivitet gjør seg særlig gjeldende for sjøfugl, og det er en utfordring å få bedre forståelse av samlet påvirking som grunnlag for en kunnskapsbasert forvaltning. Utilsiktet bifangst og tilgang på føde er elementer i dette. Regjeringen vil i tillegg prioritere økt kunnskap om den risiko som er forbundet med introduserte arter.

Internasjonalt nybrottsarbeid – styrking av det internasjonale samarbeidet, særlig med Russland

Regjeringen peker på at denne forvaltningsplanen er en konkretisering av arbeidet med en mer helhetlig, økosystembasert forvaltning av norske havområder. Arbeidet er et nybrottsarbeid og har vakt interesse i internasjonal sammenheng som et av de første eksempler på en regional forvaltningsplan for et helt havområde. I EU, innen det sirkumpolære samarbeidet i Arktisk råd, i den regionale OSPAR-kommisjonen (Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic), gjennom Nordsjøsamarbeidet og på bilateralt nivå arbeides det nå med tilsvarende planer for andre havområder, og Norge deltar aktivt i dette arbeidet. Denne forvaltningsplanen omfatter norske havområder og ikke hele Barentshavet som internasjonalt karakteriseres som et stort marint økosystem (LME – Large Marine Ecosystem). Regjeringen vil derfor gjennom nært samarbeid med Russland arbeide for at hele havområdet sikres en helhetlig forvaltning. Det foreslås at dette samarbeidet styrkes på en rekke punkter, særlig i tilknytning til den nye norsk-russiske havmiljøgruppen under Den norsk-russiske miljøvernkommisjon. Barentshavets miljøtilstand er avhengig av felles miljøbeskrivelser og høye miljøstandarder for all aktivitet i hele havområdet. Samtidig tar regjeringen sikte på å påbegynne arbeidet med tilsvarende forvaltningsplaner for Norskehavet og Nordsjøen. Erfaringene fra forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten vil danne utgangspunkt for dette arbeidet.

Systematisk oppfølging og tilpasning av planen

Regjeringen legger stor vekt på en systematisk og fleksibel oppfølging av denne planen basert på ny kunnskap og utvikling. Norsk Polarinstitutt skal derfor i samråd med berørte myndigheter jevnlig sammenstille rapporter om det faglige arbeidet, første gang i 2010. Dette endrer ikke eksisterende myndighets- og ansvarsforhold, men vil bedre grunnlaget for en mer helhetlig forvaltning. Et viktig grunnlag for disse femårige rapportene vil være et mer formalisert, løpende overvåkingsarbeid som skal skje gjennom en egen overvåkingsgruppe under ledelse av Havforskningsinstituttet og et forum for risiko under ledelse av Kystverket. Miljøverndepartementet vil koordinere regjeringens styring med arbeidet og med den forvaltningsmessige oppfølgingen av rapportene basert på at ansvaret for å treffe tiltak hører til de enkelte fagdepartementene. Forvaltningsplanen skal være dynamisk, og regjeringen vil derfor løpende vurdere behovet for oppfølging og oppdatering av planen, inkludert behovet for nye tiltak. Ut fra et samlet behov, vil det i god tid startes en prosess med sikte på å oppdatere hele planen i 2020 for perioden frem mot 2040. Regjeringen vil sikre at berørte interesser kan bidra aktivt i arbeidet med oppfølgingen av planen.

Tiltakene som skisseres i forvaltningsplanen, vil bli vurdert av regjeringen på lik linje med andre prioriterte formål i de ordinære budsjettprosesser.

Til toppen
Til dokumentets forside