Luftforurensningsstrategien

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver:

Tematisk strategi om luftforurensning...

Thematic strategy on air pollution...

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 25.02.2005

Spesialutvalg: Miljø

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 07.12.2005

Hovedansvarlig(e) departement(er): Miljøverndepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

EUs ministerråd vedtok 9.3.2006 konklusjoner vedrørende strategien. 

Rådet slutter seg til ambisjonsnivået og tiltakene i Kommisjonens strategi. Øvrige elementer i Rådskonklusjonene er:

  • Kommisjonens strategi svarer til forventningene i 6. miljøhandlingsprogram.
  • Behovet for videre forskning om effektene av luftforurensninger på miljø og helse understrekes, med et spesielt fokus på helseeffektene av små partikler.
  • Omfanget av skadelige effekter på helse og miljø vil fortsatt være så stort at det er behov for nye tiltak etter 2020.
  • Det må gjennomføres grundige konsekvensanalyser for alle tiltak som initieres i strategien.
  • Tiltak mot luftforurensninger må i større grad ses i sammenheng med strukturelle tiltak og med klimatiltakene.
  • Gjennomføring av strategien vil bidra til at renere teknologi tas i bruk og at ny teknologi utvikles.
  • Kommisjonen inviteres til, så snart som mulig, å sette opp en tidsplan for arbeidet med ny lovgivning som initieres i strategien, samt å informere om mulige effekter av dette.
  • Et revidert NEC-direktiv må følges opp av fellesskapslovgivning som gjør medlemsstatene i stand til å overholde sine utslippsforpliktelser.

Europaparlamentet vedtok en resolusjon om strategien 26.9.2006. Parlamentet ønsker mer ambisiøse mål for reduksjoner i utslippene av NOx, VOC og PM2,5, sammenlignet med Kommisjonens strategi. Videre ønsker Parlamentet fokus på og ber Kommisjonen og medlemsstatene om å ta initiativ til bl.a. følgende:

  • potensialet for å gjennomføre kostnadseffektive utslippsreduksjoner fra internasjonal sjøfart,
  • krav til NOx-utslipp fra skip som benytter EU-havner,
  • Middelhavet og den nordøstlige delen av Atlanterhavet som Sulphur Emission Control areas under MARPOL-konvensjonen, 
  • bruk av økonomiske virkemidler for å redusere utslippene av SO2 og NOx fra skip,
  • bruk at strøm fra land på skip i havner,
  • EU-direktiv om kvaliteten på marine drivstoff,
  • forsuringseffektene av ammoniakkutslipp fra landbruket, 
  • betydningen av strukturelle tiltak (ikke bare tekniske tiltak) og forholdet til klimapolitikken.

EU-kommisjonen la 21. september 2005 fram sin tematiske strategi for luftforu­rensning (KOM (2005)446 endelig). Strategien bygger på EUs sjette miljø­handlings­program (6EAP) fra 2001 hvor det legges vekt på integrering av politikk og tiltak for å oppnå bedre helse- og miljømessige effekter. Strategien fastsetter foreløpige (”interim”) mål for beskyttelse av helse og miljø. Den skal følges opp med konkrete forslag til endringer av direktiver om lokal luftkvalitet, nasjonale utslippstak og regulering av utslipp fra enkeltkilder.

Den tematiske strategien ble utarbeidet under Kommisjonens ”Clean Air for Europe”-program (CAFE). CAFE har generelt som oppgave å utvikle en langsiktig strategisk og integrert politikk for å beskytte mot negative helse- og miljøeffekter av luftforu­rensn­ing. Det er nedsatt en styringsgruppe under CAFE-programmet der alle medlems­landene er med. Andre interessenter, herunder EFTA-landene, deltar som observa­tører. Styringsgruppen blir brukt til konsultasjoner, men har ingen beslutnings­myndighet.   

Under arbeidet med strategien er det vurdert i hvilken grad eksisterende regelverk er tilstrekkelig for å nå målene fra 6EAP innen 2020. Det er tatt utgangs­punkt i basisfremskrivinger av hvilke forbedringer som kan forventes i 2010 og 2020 i forhold til 2000 for helse og miljø hvis vedtatt politikk blir gjennomført på en effektiv måte. Basert på dette er det gjort vurderinger av skadekostnader knyttet til miljø og helse fram til 2020. Analysene som er gjennomført viser at det fortsatt vil være vesentlig negativ påvirkning på helse og naturmiljø selv med effektiv implementer­ing av gjeldende regelverk. 

Strategien anbefaler derfor å modernisere eksisterende regelverk og at det fokuseres mer på de mest alvorlige forurensningene, samt at det gjøres mer for å integrere miljømessige hensyn i annen politikk og programmer.
 
 Mål  

Strategien fastslår at de langsiktige målene i artikkel 7 i 6EAP knyttet til helse og miljø ikke kan nåes på kort eller mellomlang sikt, men at det er et potensial for vesentlige forbedringer innenfor et slikt tidsperspektiv. Ulike scenarier for helse- og miljømål er analysert med tilhørende kostnad og nytteverdi. Det er valgt målset­ting­er for år 2020 for 6 områder relatert til helse og naturmiljø på bakgrunn av basis­fremskrivningene og analyser, bl.a. av hvilke utslippsreduksjoner som anses teknisk mulig å gjennomføre og makroøkonomiske konsekvenser av ulike ambisjonsnivåer. 
Områdene som det er gitt målsettinger for er angitt nedenfor. Målsettingene er fremstilt som %-vis forbedring for EU-landene samlet, i forhold til situasjonen i år 2000. En stor del av reduksjonene vil kunne oppnås ved tiltak som allerede er besluttet og implementert i medlemslandene. Tabellen viser også hvilke forbedringer som ventes å følge av eksisterende regelverk.

Miljømål

Reduksjon i belastning 2000-2020
Eksisterende regelverk
Strategien
- Helse
Antall tapte leveår forår­saket av eksponering for svevestøv (PM)
31%
47%
Antall akutte dødsfall forår­saket av ozon-eksponering
-
10%
- Naturmiljø
Arealet av økosystemer i skogområder hvor det er overskridelse av tåle­grensene for forsuring
51%
74%
Arealet av økosystemer i ferskvann hvor det er over­skridelse av tåle­grensene for forsuring
29%
39%
Arealet av økosystemer hvor det er overskudds­deponering av nitrogen
19%
43%
Arealet av økosystemer i skogområder eksponert for bakkenær ozon over kritisk nivå
8%
15%


Det er videre satt mål for utslippsreduksjoner av de viktigste gassene og partikler (PM) som er ansett som nødvendige for å kunne oppnå målsettingene i 2020. Disse er gitt i tabellen nedenfor.

SO2  
 NOx  
 VOC   
 NH3   
PM2,5 

Reduksjon i utslipp i 2000-2020

82%

 60%

 51% 27%  59%

Det er beregnet at de foreslåtte utslippsreduksjonene vil gi en gevinst i 2020 på 1,71 millioner leveår på grunn av mindre eksponering for partikler, samt redusere antall for tidlig døde pga. ozoneksponering med 2.200 sammenlignet med år 2000. Ambisjonene fremsatt i strategien vil spare 42 milliarder EURO i helseutgifter per år. Kostnadene for å oppnå målsettingene er foreløpig estimert til 7,1 milliarder EURO per år. Det er ikke ventet at gjennomføring av strategien vil gi noen netto endring i sysselsetting i EU.
Kommisjonen gjennomførte tidlig i 2005 en åpen spørreundersøkelse hvor innbyggerne i EU kunne gi synspunkter på ulike tema knyttet til luftforurensning gjennom et spørreskjema på nettet. SFT gjennomførte den samme undersøkelsen i Norge.  


Tiltak

I strategien er det listet opp en rekke tiltak for å forbedre luftkvaliteten. De viktigste av disse er:

  • Harmonisering og revisjon av luftkvalitetsdirektivene
  • Revisjon av av Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft (NEC-direktivet)
  • Integrere hensynet til luftkvalitet i andre sektorer

Samtidig med den tematiske strategien ble det lagt fram konkret forslag til harmonisering og revidering av luftkvalitetsdirektivene.
 
 Harmonisering og revisjon av luftkvalitetsdirektivene  

Forslag til direktivet om luftkvalitet og renere luft for Europa (KOM(2005)447forslag) ble lagt fram 21. september 2005. Direktivforlaget innebærer en forenkling av EUs eksisterende bestemmelser om lokal luftkvalitet. Tidligere direktiver 96/62/EF, 1999/30/EF, 2000/69/EF, 2002/3/EF og Rådsbestemmelse 97/101/EF foreslås samlet i ett felles direktiv.

Direktivforslaget inneholder et "konsentrasjonstak" ("concentration cap") for svevestøv som skal overholdes innen 2010, men kun for de minste partiklene. Mens nåværende regulering av svevestøv kun omfatter større partikler (PM10) som døgnmiddel og årsmiddel, foreslås nå regulering av mindre partikler (PM2,5), men kun som et årsgjennomsnitt på 25 μg/m3. Bakgrunn for å regulere PM2,5 er at de minste partiklene, ifølge WHO, antas å representere en større helserisiko enn PM10, samt at de er en bedre indikator for antropogene bidrag til svevestøv. Kommisjonen legger til grunn WHOs vurdering om at det ikke kan fastsettes terskelverdier for partikler hvor en kan utelukke helserisiko for verdier under disse. Begrunnelsen for det foreslåtte konsentrasjonstaket er å unngå urimelig høy helserisiko. Konsentrasjonstaket skal overholdes i hele landet, men målingene skal gjennomføres på bybakgrunnsnivå. 

Direktivforslaget inneholder videre en (ikke bindende) målsetting for hvert land om en reduksjon på 20 % i årlig gjennomsnittlig konsentrasjonen av PM2,5 i bybakgrunn mellom 2010 og 2020. Årlig gjennomsnittlig konsentrasjon for et land beregnes som en indikator (”average exposure indicator” – AEI), etter en metode beskrevet i direktivforslaget. Indikatoren reflekterer også befolkningskonsentrasjon. Målet gjelder ikke for land med en indikatorverdi på 7 μg/m3 eller mindre. Det fremgår av luftforurensningsstrategien at Kommisjonen i 2010 planlegger å foreslå bindende bestemmelser som pålegger landene å redusere årlig gjennomsnittlig konsentrasjonen av PM2,5 i bybakgrunn med en gitt prosent i perioden 2010 - 2020. 

Lovgivningen konsentrasjon av PM2,5 gjelder for alle partikler uavhengig av kjemisk sammensetning, det vil si både primærpartikler og sekundærpartikler som skyldes utslipp av bl.a. SO2, NOx og ammoniakk. 

Se forøvrig eget notat om forslaget til nytt direktiv om luftkvalitet og renere luft for Europa.
 
 Revisjon av direktivet om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft

Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft (NEC-direktivet) fastsetter utslippstak for ulike stoffer for de enkelte land. Utslippstakene er fastsatt ut i fra en foreløpig målsetting om bl.a. å redusere med minst 50% i perioden 2000-2010 det areal hvor tålegrensen for forsuring er overskredet. Målsettingen gjelder for hver arealrute på 150x150 km2 i EU-området.

Også Gøteborgprotokollen under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning (LRTAP-konvensjonen) fastsetter forpliktelser om å redusere utslippene av bl.a. forsurende stoffer, men verken NEC-direktivet eller Gøteborgprotokollen vil med de nåværende utslippstak føre til at problemene med overskridelser av tålegrenser for forsuring eller bakkenær ozon blir løst.

Kommisjonen har startet arbeidet med å revidere NEC-direktivet og tar sikte på å legge fram forslag til revidert direktiv i 2006.  Formålet med revisjonsarbeidet er å fastsette nye utslippstak som blir konsistente med de foreløpige målene for helse og miljø som er fremsatt i strategien. Det skal også vurderes å ta inn utslippstak eller andre former for regulering av utslippene av PM2,5 for å redusere langtransportert partikkelforurensning i bybakgrunn. Dette ses som et viktig virkemiddel for å bidra til å nå målet om reduksjon på 20 % i konsentrasjonen av PM2,5 i bybakgrunn mellom 2010 og 2020, jf. forslaget til nytt direktiv om luftkvalitet og renere luft for Europa.


Som grunnlag for å foreslå nye utslippstak og/eller tekniske krav vil Kommisjonen gjennomføre nye og omfattende studier ved hjelp av integrerte modellanalyser basert på kunnskap om bl.a. de enkelte landenes utslipp i 2000 og fremskrivninger av utslipp til 2010 og 2020, mulige tiltak og kostnader ved disse, meteorologiske forhold og spredning av luftforurensninger. Det vil også bli gjennomført sensitivitetsanalyser, bl.a. for å belyse betydningen av utslipp i EUs naboland og fra internasjonal skipsfart. Arbeidet vil ellers omfatte:

  • Undersøke andre metoder for implementering (f.eks. utslippshandel).
  • Vurdere erfaringene med implementering av eksisterende direktiv med sikte på å forbedre tilnærmingene for gjennomføring (relative tak i stedet for eksisterende absolutte tak, en miks av virkemidler e.l.).
  • Revidere rapporteringsmekanismene til å bli konsistente med rapporteringskrav under LRTAP og kravene knyttet til klimagassrapportering.

Det er nedsatt en egen ekspertgruppe under CAFE-programmet som skal arbeide med det faglige grunnlaget for revisjonen av direktivet.


 Integrere hensynet til luftkvalitet i andre sektorer


For å oppnå målsettingene i strategien, vil det også være behov for innsats innenfor andre sektorer. Blant disse nevnes spesielt:

  • Energi, herunder bruk av mer ikke-forurensende fornybar energi, vurdere regulering av små forbrenningsanlegg (under 50MW) samt vurdere hvordan VOC fra bensinstasjoner kan reduseres.
  • Transport; arbeide videre med å legge til rette for bruk av mer miljøvennlig transportformer, bruk av alternative drivstoff, redusere kødannelser og internalisere eksterne kostnader inn i transportkostnadene. Kommisjonene la nylig fram en melding om bruk av økonomiske virkemidler for å redusere utslippene fra luftfart. Det er videre fremsatt forslag om hvordan EU bør arbeide for å begrense utslippene av NOx og SO2 fra sjøtransport. Utslipp av disse gassene fra internasjonal skipsfart i nære farvann som Nordsjøen, Østersjøen og Middelhavet er forventet å overstige utslippene fra alle landbaserte kilder i EU-landene i 2020.

 Annet videre arbeid

CAFE-programmet har vist at det er flere fordeler ved å samordne politikken overfor klimaendringer og luftforurensninger, da særlig med hensyn til samtidige reduksjoner av klima- og luftutslipp på den mest kostnadseffektive måten. Det er også en naturlig kopling mellom beskyttelse av jord og vann og luftforurensning med hensyn til forsuring og eutrofiering, siden forurensning fra atmosfæren påvirker jord- og vannkvalitet. Et viktig element i den tematiske strategien for bymiljø vil være utviklingen av lokale transportplaner. Det er en klar kopling mellom slike planer og forpliktelsen medlemslandene har til å arbeide for å nå de gjeldende grenseverdier og mål for luftkvalitet.

Strategien legger også opp til å styrke det internasjonale arbeidet med luftforurensning under LRTAP-konvensjonen og bedre koordinering av arbeidet med langtransportert luftforurensning mellom landene i Europa. Behovet for å samarbeide med LRTAP-konven­sjonen vises gjennom overlapping mellom konvensjonen og EUs luftkvalitetspolitikk, både politisk og geografisk. Samarbeid og koordinering på teknisk nivå vil medføre synergier og bidra til å unngå dobbeltarbeid.

Det legges opp til at strategien skal revideres i 2010. Ny kunnskap knyttet til tiltak og kostnader, samt ny kunnskap om fremskrivninger, målinger og modelleringer, vil bli lagt til grunn for revisjonen. I den sammenheng vil medlemslandene bli bedt om å rapportere om kostnader knyttet til tiltak for å overholde direktivkravene, i tillegg til målte reduksjoner av luftforurensning. Resultatene vil også bli benyttet i den endelige evalueringen av 6EAP. Styringsgruppen for CAFE vil fortsette å være hovedforum for konsultasjoner med medlemslandene og andre interessenter, herunder EFTA-landene.

Vurdering

Den tematiske strategien for luftforurensning vil medføre at EUs luftpolitikk blir samordnet og effektivisert. Det etableres en klarere kobling mellom arbeidet med å bedre lokal luftkvalitet og arbeidet med å redusere tilførslene av langtransportert grenseover­skridende luftforurensning. I tillegg legger strategien opp til en bedre integrering av hensynet til redusert luftforurensning i sektorpolitikken på områder som transport og energi. Gjennomføring av strategien ventes å medføre en reduksjon i helseplager og bedret miljø. Strategien bygger på grundige faglige utredninger, bl.a. i form av scenarier fremkommet ved integrerte modellanalyser ved hjelp av RAINS-modellen. Utredningene er dokumentert i egne rapporter, se CAFE-programmets nettside http://europa.eu.int/comm/environment/air/cafe/index.htm


Miljømålene i strategien refererer seg kun til EU-landene. De utredninger som er gjennomført til nå viser i liten grad hvordan strategien vil påvirke miljøbelastningen i Norge. SFT har foretatt en foreløpig vurdering av effektene av å gjennomføre det foreslåtte direktivet om luftkvalitet og renere luft i Europa i Norge, se eget notat om dette direktivforslaget. Det må også påregnes at et revidert NEC-direktiv vil redusere utslippene i EU-land som bidrar til miljøbelastning i Norge. Innføring av en ny grenseverdi og mål for PM2,5 vil gi et noe endret fokus på kilder i forhold til dagens regelverk for PM10, med økt vekt på bidragene fra forbrenningskilder som vedfyring og fra grenseoverskridende luftforu­rensning.

Den varslede utviklingen av nytt regelverk overfor utslipp fra enkeltkilder kan også ventes å få betydning for Norge.

Norge følger arbeidet med den tematiske strategien og oppfølgingen av denne gjennom deltakelse i styringsgruppen for CAFE-programmet og ulike arbeidsgrupper under programmet. Vi har deltatt i en arbeidsgruppe som har vurdert gjennomføringen av nåværende rettsakter og i arbeidet med basisfremskrivninger av utslipp basert på eksisterende regelverk. Norge deltar i ekspertgruppen som forbereder det faglige grunnlaget for for revisjon av NEC-direktivet.

Gjeldende norsk regelverk og politikk på området   

Regjeringen har med tilslutning fra Stortinget vedtatt nasjonale mål for luftkvalitet for stoffene nitrogendioksid, svevestøv, svoveldioksid og benzen. Tilsvarende nasjonale mål er satt for reduksjon av utslippene av SO2, NOx, VOC og ammoniakk, i tråd med forpliktelsene i Gøteborgprotokollen. Norge har videre som mål å redusere utslippene av disse stoffene slik at påvirkningen av naturen holdes innenfor kritiske belastningsgrenser og slik at menneskers helse og miljøet ikke skades.    

Forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet er en implementering av EU-direktivene 96/62/EF, 1999/30/EF, 2000/69/EF og 2002/3/EF, som alle inngår i EØS-avtalen. Forskriften omfatter stoffene nitrogendioksid, svoveldioksid, svevestøv, bly, karbondioksid, benzen og ozon. I forskriften er kommunene gitt ansvaret for å følge opp direktivenes krav om overholdelse av grenseverdier, målinger, rapportering og varsling til befolkningen knyttet til luftkvalitet. Anleggseiere som bidrar vesentlig til forurensningen er ansvarlig for å gjennomføre nødvendige tiltak for å overholde de fastsatte grenseverdiene.


Direktivet om svovelinnhold i marine drivstoff (2005/35/EF til endring av direktiv 1999/32/EF) ble vedtatt i EU 6. juli 2005. EØS spesialutvalget for miljø har vurdert at direktivet er EØS-relevant og akseptabelt for Norge. Spørsmålet om innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen er til behandling i EFTA-systemet. Direktivets bestemmelser skal gjennomføres i nasjonal lovgivning innen 11. august 2006.

Andre regelverk og avtaler som har betydning for lokal luftkvalitet, forsuring, eutrofiering og bakkenært ozon, og som er eller vil bli implementert i Norge, er bl.a. EU-direktivene om integrert forurensningskontroll (IPPC-direktivet), om store forbrenningsanlegg, krav til utslipp fra kjøretøy og om kvaliteten på drivstoff, samt Gøteborgprotokollen under LRTAP-konvensjonen.

Norge ratifiserte Gøteborgprotokollen 30.1.2002. Norges arbeid med å overholde utslippsforpliktelsene i protokollen er behandlet i bl.a. St.prp. nr. 87 (1999-2000) Om samtykke til ratifikasjon av ein protokoll av 30. november 1999 til konvensjonen om langtransportert grensekryssande luftureining av 13. november 1979, som gjeld reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon og St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Etter forslag fra regjeringen Stoltenberg II (jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak) vedtok Stortinget høsten 2007 å innføre avgift på utslipp av NOx fra 1.1.2007. Avgiften omfatter drøyt 50 prosent av Norges samlede utslipp av NOx (2005). Hensikten med avgiften er at den, sammen med andre virkemidler, skal bidra til at Norge overholder utslippsforpliktelsen for NOx i Gøteborgprotokollen. Stortinget vedtok også at ”utslipps­kilder omfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring av NOx-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål” kan gis midlertidig fritak for NOx-avgift. Miljøverndepartementet inngikk 14.5.2008 en slik avtale med 14 næringsorganisa­sjoner. ESA besluttet 16.7.2008 å ikke fremsette innvendinger mot at det gis fritak for NOx-avgift for utslippskilder som er tilsluttet avtalen.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak Politiske dokumenter
KOM-nr.: KOM(2005)446 endelig
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker