Skipsforurensningsdirektivet

Status

EØS-komiteen vedtok at direktivet skulle innlemmes i EØS-avtalen den 29. mai 2009. Det ble vedtatt tilpasningstekst for direktivets artikkel 4 annen setning.  

Kommisjonens forslag til EP- og Rådsdirektiv KOM(2003)92 endelig ble vedtatt av Kommisjonen den 5. mars 2003. Forslaget fra Kommisjonen ble i løpet av behandlingen i EP og Rådet vesentlig endret på en enkelte punkter. Direktivet ble endelig vedtatt 7. september 2005. Direktivet er gitt med hjemmel i EF-traktaten art. 80 (2), jf. art. 251.
 
Direktivet er en oppfølging av bla. Prestige ulykken i november 2002. Direktivet har til hensikt å sørge for at medlemslandene har tilstrekkelige sanksjoner, inkludert straffesanksjoner i nasjonal rett for å kunne straffeforfølge både forsettlige og grovt uaktsomme utslipp fra skip. Kommisjonen ønsker gjennom direktivet å oppnå et mer harmonisert sanksjonssystem som gir større grad av likebehandling av lovbrudd, og som vil gjøre det lettere å samarbeide landene i mellom i oppfølgingen, bl.a. basert på overtredelsens grenseoverskridende karakter.
 
Kommisjonen har kommisjonen lagt til grunn at utslippsreglene slik de er i henhold til MARPOL-konvensjonen 73/78 om utslipp fra skip er tilstrekkelig strenge, men at det er den nasjonale gjennomføringen og den strafferettslige oppfølgingen av regelverket som må styrkes.
 
På denne bakgrunn inkorporerer direktivet deler av det internasjonale regelverket om utslipp fra skip (MARPOL 73/78 anneks I olje og anneks II skadelige flytende stoffer) i fellesskapsretten. Videre gis medlemslandene en plikt til å sørge for at ulovlige utslipp er belagt med sanksjoner når de er begått med forsett eller grov uaktsomhet. Medlemslandene skal sørge for inspeksjon og kontroll av skip i havn eller i gjennomfart, i tråd med reglene i Havrettstraktaten.  
 
Videre skal landene samarbeide for å utarbeide et informasjonssystem for effektiv gjennomføring av direktivet, samt etablere retningslinjer for overvåking og identifisering av skip som foretar ulovlige utslipp, samt finne felles metoder for å spore forurensningen tilbake til skipet. Medlemsstatene skal hvert tredje år rapportere til Kommisjonen om domstolenes anvendelse av direktivet, for videre rapportering fra Kommisjonen til EP og Rådet.
 
Nærmere om direktivets bestemmelser:

- Formålet med direktivet - art. 1.
Direktivet inkorporerer internasjonale standarder for forurensning fra skip i felleskapsretten og å sikre at personer ansvarlige for utslipp er subjekter for (effektive, proporsjonale og avskrekkende administrative eller strafferettslige) sanksjoner, jf. art. 8. Formålet med dette er å fremme sjøsikkerhet og beskytte det marine miljø mot forurensning fra skip.
 
- Definisjoner - art. 2.
Utslipp (discharge) er definert iht. MARPOL art. 2.
 
-Virkeområde - art. 3
Direktivet vil gjelde for ethvert utslipp i et medlemslands indre farvann(inkludert havn), territorialfarvann, økonomisk sone og i internasjonale stred i den grad et medlemsland har jurisdiksjon over dette, samt utslipp på det åpne hav. Videre vil direktivet få anvendelse overfor ulovlig utslipp fra alle typer skip, uavhengig av dets flagg. Unntatt fra dette er krigsskip, militære hjelpeskip eller andre statlige skip i ikke-kommersiell virksomhet.
 
Videre følger det av direktivets art. 8 para 2 at sanksjoner som innføres skal kunne rette seg mot enhver (any person) som er funnet ansvarlig for en overtredelse iht. art. 4.
 
­-Skyldkravet - art. 4
Hjemler at utslipp i område som nevnt i art. 3 skal betraktes som overtredelser (infringements) dersom de er begått med "intent, recklessly or by serious negligence" dvs. forsettlig, skjødesløst eller med grov uaktsomhet. I annet punktum henvises det til rammebeslutning 2005/667/JHA. Denne hjemler nærmere bestemmelser om når en infringement er å anse som en criminal offence.
 
Utslipp som nevnt i art. 3 er ikke å anse som ulovlige dersom de tilfredsstiller kravene i direktivets anneks I regulering 9 og 10 (utslippsreglene) eller faller inn under (nødrettsbestemmelsene) 11 (a) eller 11 (c) eller tilsvarende Anneks II regulering 5 eller 6 (a) eller 6 (c) i MARPOL 73/78.
 
Direktivets art. 5. 2. hjemler at utslipp ikke anses som overtredelser for eier, skipsfører eller ansatte om bord når de handler under skipsførers ansvar, hvis vilkårene i direktivets anneks I regulation 11 (b) eller i Anneks II regulation 6 (b) er oppfylt. 
 
 - Straffesanksjoner- art. 8
Bestemmelsen hjemler at overtredelser etter art. 4 skal være belagt med sanksjoner. Sanksjonene kan være både administrative og av strafferettslig karakter, forutsatt at de er effektive, proporsjonale og avskrekkende (effective, proportionate and dissuasive).
 
- Havnestatskontroll- art. 6
(iht. IMOs guidelines) Det stilles krav om havnestatskontroll i tilfeller der det er mistanke om ulovlige uslipp fra et skip i et område som omhandlet i art. 3.1, og skipet senere kommer frivillig til havn (jfr. havrettstraktatens art. 218). Dersom kontrollen indikerer en overtredelse skal den berørte medlemsstat og flaggstat underrettes.
 
- Skip i transit- art. 7
Artikkelen omhandler håndhevelse overfor skip in transit. Der en stat har mistanke om et ulovlig utslipp og skipet ikke ankommer havn i denne staten, skal neste havnestat, hvis det er et medlemsland, samarbeide nært med den berørte stat om havnestatskontrollen og videre oppfølging. Dersom neste havnestat ikke er en medlemsstat, skal dette landet informeres og det skal sendes en anmodning om å gjennomføre nødvendige tiltak. Art. 7 nr. 2 gjennomfører havrettstraktatens art. 220 om kyststaters håndhevelse av utslippsovertredelser overfor fremmede skip i gjennomfart i territorialfarvannet og økonomisk sone.
 
- Samarbeid mellom land- art. 10
Artikkelen inneholder bestemmelser om at landene skal samarbeide for å utarbeide et informasjonssystem for effektiv gjennomføring av direktivet, samt etablere felles retningslinjer for overvåking og identifisering av skip som foretar ulovlige utslipp. Videre skal medlemslandene finne felles metoder for å spore forurensningen tilbake til skipet. EMSA (EUs sjøfartsorganisasjon) skal assistere medlemslandene i etterforskning av ulovlige utslipp gjennom å sørge for satellittovervåking, samt ved å gjennomføre revisjoner av medlemslandenes gjennomføring av direktivet.
 
 
Gjeldende norsk rett på området
Generalklausulen mot miljøkriminalitet i straffeloven § 152 b har en strafferamme på fengsel i inntil 10 år for den som forsettlig eller grovt uaktsomt begår bl.a. alvorlig forurensningskriminalitet. Bestemmelsen vil også kunne komme til anvendelse i sjøfartsforhold.
 
MARPOL 73/78 om utslipp fra skip er gjennomført i norsk rett, jf. skipssikkerhetsloven kap. 5 og forskrift 6. juni 1983 nr. 1122 om hindring av forurensning fra skip (MARPOL-forskriften). Ulovlige utslipp fra skip er belagt med straff i henhold til skipssikkerhetsloven §§ 64, 65 og 66.
 
Forurensningsloven kommer i utgangspunktet ikke til anvendelse overfor skipsfarten, jf. § 5 annet ledd. I henhold til § 5 tredje ledd kommer loven likevel til anvendelse i begrenset utstrekning: "Uansett bestemmelsen i annet ledd gjelder lovens § 7 annet og fjerde ledd, kap. 6 og §§ 74-77 tilsvarende dersom ikke forurensningen må anses for tillatt i medhold av annen lovgivning. For gjennomføring av og ved overtredelse av disse bestemmelsene gjelder reglene i kap. 7, § 74 og i kap. 10."
 
Dette medfører at forurensningslovens regler kommer til anvendelse i situasjoner hvor det har inntrådt akutt forurensning eller det er fare for at dette skal inntre, f. eks. ved et skipsforlis med forurensningsskade eller fare for forurensning. Straffebestemmelser står i forurensningslovens § 78 og rammer skip som forsettlig eller uaktsomt unnlater å treffe tiltak som det er pliktig etter § 7, unnlater å varsle eller etterkomme pålegg fra forurensningsmyndigheten.
 
Norge har gjennomført jurisdiksjon i norsk økonomisk sone for forurensing fra skip. Unntaket er muligheten til å rettsforfølge utslippsovertredelser som har skjedd i åpent hav der skipet senere frivillig anløper norsk havn, jf. Havrettstraktaten art. 218, nr. 1. Denne bestemmelsen er per i dag ikke gjennomført i norsk regelverk. En gjennomføring av direktivet (art. 3) vil derfor gjøre det nødvendig at disse tilfellene reguleres ved forskrift, jf. skipssikkerhetsloven § 3 tredje ledd.

Vurdering

Norske interesser
Norge har, med sin lange kystlinje og som følge av at overtredelser ofte skjer fra skip i gjennomfart, interesse av å inngå i et samarbeid om straffeforfølgning fra skip. Under Nordsjøprosessen og under Bonn-avtalen har Norge ivret for å få til et mer konkret samarbeid og en effektivisering. På Nordsjøkonferansen i Bergen i 2002 ble det bl.a. enighet om å opprette et Nordsjønettverk mellom etterforsknings- og påtalemyndighet i Nordsjølandene.
 
 
Justisdepartementet har i brev av 2. februar 2005 gitt følgende uttalelse vedrøremde forståelsen av om det er noen forskjell mellom straffeansvar for "recklessness" i MARPOL og "gross[1] negligence" i EU-direktivet;
 
"Vårt inntrykk er at uttrykket "recklessness" som oftest benyttes om bevisst grov uaktsomhet, altså at man har sett åpenbare farer, men likevel valgt å handle. "Gross negligence" benyttes som regel både om bevisst grov uaktsomhet og ubevisst grov uaktsomhet, altså at det var kvalifisert klanderverdig ikke å se farene før man handlet. Etter Justisdepartementets oppfatning vil imidlertid begge begrepene korrespondere med skyldformen grov uaktsomhet i norsk rett, og forslaget vil ikke medføre behov for å innføre nye skyldformer i norsk straffelovgivning."
 
Da direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen fattet Norge en tilpasningstekst for direktivets artikkel 4 andre setning. Årsaken er Norges prinsipielle tilnærming om at strafferettslige bestemmelser faller utenfor EØS-avtalen. Norge har likevel signalisert at vi ønsker å ha like regler som direktivet av hensyn til homogenitetsmålsetningen. Det ble også gitt uttrykk for at Norge ville stå fritt til å vurdere om man skal anvende strafferettslige sanksjoner i senere saker.
 
Skipssikkerhetsloven §§ 64, 65 og 66 inneholder regler om straffeansvar for brudd på bestemmelsene om miljømessig sikkerhet for den som på vegne av rederiet, skipsfører eller andre som har sitt arbeid om bord. Skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet.
 
Direktivet får betydning for straffeforfølgelse ved overtredelser begått på norske skip i EU-området.
 
Synspunkter fra berørte parter
Kommisjonens forslag til direktivet ble sendt på offentlig høring 7. januar 2005. I høringen har Norges rederiforbund, Rederienes landsforening og Sjømannsorganisasjonenes fellessekretariat gitt uttrykk for bekymring for at direktivet vil medføre økt kriminalisering av sjøfolk i relasjon til ulykker til sjøs. Det vises til en økende tendens til at sjøfolk som er involvert i forurensingshendelser blir behandlet som kriminelle og holdes tilbake/fengsles uten rettergang, og at en slik behandling er i strid med MARPOL, havrettstraktaten og menneskerettighetene. Som eksempler nevnes behandlingen av mannskap/ kaptein på skipene Tasman Spirit, Prestige og Erika.

Forholdet til EØS-avtalen
Direktivets materielle bestemmelser ligger klart innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, likevel slik at straffebestemmelsene som sådan faller utenfor EØS-avtalen. Justisdepartementets vurdering er at en tilpasningstekst vil innebære at disse tas ut i sin helhet, og ikke inkluderes i avtalen.
 
 
Administrative, økonomiske, budsjettmessige og rettslige konsekvenser
Norsk rett er langt på vei i overensstemmelse med kravene i direktivet, men norsk rett går noe lenger ved at overtredelser av MARPOL-regelverket kan straffes også der overtredelsen er begått med simpel uaktsomhet.
 
Konklusjon
Direktivet anses som relevant og akseptabelt for Norge, men det er behov for tilpasningstekst for å klargjøre at staffebestemmelsene som sådan faller utenfor EØS-avtalen.

Andre opplysninger

   
Andre opplysninger
Utenriksdepartementet konkluderte i mars 2008 med at det ikke var behov for egne tilpasninger med hensyn til geografisk virkeområde.
 
Kommisjonen fremmet 11. mars 2008 forslag om endringer i direktivet for å innarbeide innholdet i rammebeslutning 2005/667/JHA om å styrke det strafferettslige rammeverket for håndhevelse av regelverket mot forurensninger fra skip, som ble satt til side av EF-domstolen. Endringene omtales i eget EØS-notat. Endringsdirektivet har betegnelsen 2009/123/EF.
   

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2003)92
Rettsaktnr.:	2005/35/EF
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32005L0035

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	03.10.2005
Frist returnering standardskjema:	14.11.2005
Dato returnert standardskjema:	26.03.2006
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	29.05.2009
Nummer for EØS-komitebeslutning:	065/2009
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:	01.03.2007
Dato for faktisk gjennomføring:
Dato varsling til ESA om gjennomføring: