Balansetesten

Status

Generaldirektoratet for konkurranse (DG Comp), Kommisjonens administrative nivå i konkurransesaker, har laget et utkast til et veiledende dokument som beskriver hvordan Kommisjonen anvender den såkalte balansetesten. Utkastet har vært på høring, og DG Comp har laget et nytt utkast der de har innarbeidet visse endringer basert på innspillene som har kommet inn. Det ble avholdt et møte mellom Kommisjonen og medlemslandene 9. oktober 2009, der endringene ble presentert og diskutert. FAD var tilstede på møtet. Norge hadde ingen innspill til dokumentet. Spesialutvalget er orientert, men har ikke hatt noen merkander.  

Medlemslandene ble gitt anledning til å komme med ytterlige skriftlige innspill innen en uke etter møtet. Kommisjonen vil deretter gå igjennom innspillene, og legge opp en strategi for videre prosess. Synspunktene Kommisjonen gav utrykk for i møtet, er angitt i klamme i dette notatet. Per januar 2011 har Kommisjonen ikke kommet med et nytt dokument.

Innledning
Balansetesten er en relativt ny og mer økonomisk tilnærming for å vurdere om et tiltak som i utgangspunktet faller inn under støtteforbudet, likevel kan være forenlig med EF-trakten/EØS avtalen. Når Kommisjonen vurderer om støtte kan gis i medhold av en unntaksbestemmelse, vil de avveie de negative effekter støtten kan ha på konkurransen, med de positive sider støtten antas å få på f.eks. formål av felles europeisk interesse. Den økonomiske metoden Kommisjonen benytter ved denne avveiningen, kalles balansetesten. De positive sidene må være mer tungtveiende enn de negative for at et tiltak skal bli tillatt.

Dersom tiltaket ikke medfører noen positive effekter i det hele tatt, vil tiltaket være forbudt i medhold av EF traktatens art 87 (1)/ EØS avtalens art. 61 (1)), og det er ikke nødvendig for Kommisjonen å vurdere de negative effektene av tiltaket.   Når anvendes balansetesten?Dersom et tiltak regnes som offentlig støtte i henhold til EØS avtalen art 61 (1), vil det i utgangspunktet være forbudt. Imidlertid finnes det en rekke unntaksbestemmelser som tillatter offentlig støtte.

Når anvendes balansetesten? 
Kommisjonen anvender ikke balansetesten slik beskrevet i veiledningsdokumentet, dersom tiltaket omfattes av:

• forordningen om bagatellmessig støtte. Tiltaket regnes ikke som offentlig støtte, og Kommisjonen trenger ikke godkjenne tiltaket. 
• et gruppeunntak. Kommisjonen trenger ikke forhåndsgodkjenne tiltaket, men mottar en forenklet melding innen 20 dager etter at tiltaket er satt i verk. 
• en retningslinje. Kommisjonen må forhåndsgodkjenne tiltaket. Kommisjonen vil kun vurdere vilkårene og vurderingstemaene den aktuelle retningslinjen. Imidlertid vil de generelle prinsippene om balansetesten slik de er beskrevet i dette veiledningsdokumentet, være i samsvar med retningslinjene. Dokumentet kan derfor ha en viss veiledende effekt ved anvendelsen av retningslinjene innenfor rammen til den aktuelle retningslinjen.
  
  Dersom et tiltak omfattes av virkeområdet til en retningslinje, men ikke oppfyller alle vilkårene, følger det av utkast til veiledning at den vil bli erklært inkompatibel av Kommisjonen og at Kommisjonen ikke vil anvende balansetesten for å vurdere om tiltaket likevel kan være kompatibelt. Dette vil spesielt være tilfelle dersom en søker om å gi regionalstøtte, og det aktuelle området for støtten faller utenfor det geografiske området som er forhåndsgodkjent.   Kommisjonen vil anvende balansetesten som beskrevet i dette dokumentet: 
  • Dersom tiltaket ikke dekkes av virkeområdet til en retningslinje eller gruppeunntak, og Kommisjonen vurderer om støtte kan være forenlig i medhold av:
    
    1) Bestemmelsen i EF traktaten som tilsvarer EØS avtalens art. 61 (2) som bl.a. tillater støtte av sosial karakter og støtte i forbindelse med naturkatastrofer.
    
    2) Bestemmelsen i EF traktaten som tilsvarer EØS artikkel 61 (3) som lyder slik:
    
    Som forenlig med denne avtales funksjon kan anses:
    a) støtte som har til formål å fremme økonomisk utvikling i områder der levestandarden er unormalt lav, eller der det er alvorlig underbeskjeftigelse,
    b) støtte som har til formål å sikre at et viktig prosjekt av felles europeisk betydning kan realiseres, eller å bøte på en alvorlig forstyrrelse av økonomien i en av EFs medlemstater eller en EFTA stat,
    c) støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser,
    d) andre former for støtte angitt av EØS-komiteen i samsvar med del VII.
    Kommisjonen vil vurdere hver enkelt sak for seg. Hvor dyptgående analysen til Kommisjonen vil være, vil avhenge av den konkrete saken. (Sagt av Kommisjonen på møtet: Det er kun i de store sakene at Kommisjonen vil foreta en detaljert vurdering slik beskrevet i dette dokumentet. Dokumentet gjelder kun der det vil være store konkurransemessig påvirkning. Kommisjonen har ikke definert hva som skal regnes som et stort prosjekt, ettersom dette må vurderes i hver enkelt sak og de ønsker å bevare fleksibilitet. )
    
    Dersom innvirkningen på konkurransen anses å være begrenset, for eksempel fordi støttebeløpet er lavt eller støtten gis til aktivitet hovedsakelig av lokal karakter, vil Kommisjonen normalt ikke foreta en detaljert vurdering. Dette innebærer at det er færre elementer Kommisjonen vil vurdere. Dersom Kommisjonen ikke foretar en detaljert vurdering, vil de for eksempel ikke foreta en like dyptgående analyse av om støtten har en insentiv effekt. Det er verdt å merke seg at medlemsstatene likevel må inngi detaljert og presis informasjon for å støtte opp under notifikasjonen.  -      (Sagt på møtet med Kommisjonen: Noen medlemsland mente dokumentet passet best ved individuell notifikasjon, og at det ikke passet på notifikasjon av en støtteordning. Kommisjonen mente denne problemstillingen neppe ville komme på spissen, da de fleste støtteordninger vil omfattes av en retningslinje. Kommisjonen mente det var vanskelig å forestille seg støtteordninger som falt utenfor en retningslinje, og i så fall mente de dette neppe ville gjelde store saker) 
    
    Hvilken nytte kan støttegiver ha av dokumentet?
    Kunnskap om hvilke argumenter ESA vektlegger, og hvilken metode de anvender når de vurderer om et tiltak er forenlig med EØS avtalen, vil gjøre det:
    • enklere for støttegiver å ”skreddersy” støtteordninger som ESA vil kunne godkjenne. Dette kan medføre at en både sparer tid og penger, og øker sjansen for at en får gjennomført et ønsket støttetiltak.    
      • Det blir også enklere å argumentere overbevisende, og fremlegge relevant informasjon som ESA har behov for når de skal vurdere om støtten er forenlig med EØS avtalen. Dette kan medføre at støttegiver sparer tid og penger, og øke sjansen for at ESA godkjenner støtten.  
        

      Kort oppsummering av balansetesten
      Kommisjonen har etablert en test for å vurdere om et tiltak er forenlig, og nedenfor følger et kort sammendrag av hvordan denne beskrives i utkast til veiledende dokument fra DG Comp (uoffisiell oversettelse): 
      1) Er tiltaket rettet mot et vel definert mål av felles europeisk interesse?
      Støttegiver som skal søke om å få gi offentlig støtte i medhold av art. 61 (3) må : 1) definere hvilke mål av felles europeisk interesse ordningen skal tilgodese, og dette målet må falle inn under art. 61 (3). 
      
      En må forklare om tiltaket er ment å bidra til:-  at markedet fungerer mer effektivt. En må påvise at det foreligger en vesentlig markedssvikt. - en mer rettferdig fordeling av ressurser. For  å underbygge en slik argumentasjon bør en fremlegge statistikk som illustrerer for eksempel sosiale eller regionale skjevheter.- eller en kombinasjon av både markedssvikt og en mer rettferdig fordeling av ressurser.  
      Er tiltaket velegnet til å oppnå de ønskete mål av felles europeisk interesse? 1) Er tiltaket hensiktsmessig for å oppnå de ønskede målsettinger?
      Kommisjonen vil vurdere hensiktsmessigheten bl.a. ut i fra erfaring, ulike standarder for måling av ytelse (benchmarking), kost-nytte analyse mm. Kommisjonen vil særlig legge vekt på analyser medlemsstaten har gjort. Det kreves ikke at den valgte løsningen er den mest hensiktsmessige løsningen av alle tenkelige, så lenge den er blant de hensiktmessige valgene. For å underbygge hensiktsmessigheten av støtten, må støttegiver derfor foreta en analyse der det fremgår hvilke andre løsninger en har vurdert, og fordelene ved den valgte løsningen, i tilegg til å fremlegge relevant dokumentasjon for å underbygge dette.
      
      2) Har tiltaket en insentiveffekt, dvs. er støtten med på å endre adferden til støttemottakeren?
      Støttegiver må forsøke å bevise at støtten endrer adferden til støttemottakeren, og at dette vil medføre at en oppnår de målene en ønsker å tilodese. For at støtten skal anses å ha insentiveffekt, må den aktiviteten støtten skal tilgodese ikke ha blitt satt i verk.
      En må sammenlikne med situasjonen dersom støtte ikke gis, og forsøke å bevise at den samfunnsnyttige aktiviteten støtten skal tilgodese:
      - ikke ville blitt utført uten støtten, eller
      - ville blitt utført i en begrenset eller annerledes form.
      
      Dersom støtten skal bidra til et mer effektivt marked, må en bevise at støttemottakeren  vil endre sin aktivitet på grunn av støtten, og at dette vil korrigere for markedssvikten. En kan for eksempel fremlegge interne dokumenter fra støttemottaker som kan bevise at de ikke ville utført den aktuelle aktiviteten uten støtte.
      
      Dersom støtten skal bidra til en mer rettferdig fordeling av ressurser, må støttegiver forsøke å påvise at utførelsen av aktiviteten medfører ekstra kostnader som støtten skal kompensere for. Kommisjonen vil vurdere om det foreligger tilstrekkelig incentiv til å utføre aktiviteten uten støtten.
      
      3) Er støtten proporsjonal i forhold til problemet en ønsker å motvirke, eller kunne en oppnådd samme adferdsendring ved mindre støtte?
      Støtten vil kun anses som proporsjonal dersom det samme resultatet ikke ville vært mulig å oppnå uten/med mindre støtte og konkurransevridning. Støttebeløpet må ikke være høyere enn nødvendig for å oppnå den ønskete målsettingen.
      - Kommisjonen kan her se hen til retningslinjene som har definert hvilken støtteintensitet som anses som proporsjonal på området.
      - Dersom det ikke finnes slik forhåndsdefinisjon av støtteintensitet, må Kommisjonen foreta en vurdering av om støtten er proporsjonal. Støttegiver må derfor fremlegge dokumentasjon som gjør det mulig å vurdere hvor mye støtte som er nødvendig å gi som kompensasjon for aktiviteten.
         Er den negative effekten tiltaket kan ha på konkurransen og samhandelen begrenset slik at den totale effekten av tiltaket er positiv?
      En kan bl.a. skille mellom tre ulike former som offentlig støtte kan påvirke konkurransen. Offentlig støtte kan påvirke:
      1) markedsrenten og ha en langtids effekt på insentivet til å investere og konkurrere.
      2) konkurransen i et konkret produkt marked og medføre ulike motsvar fra konkurrentene avhengig av de konkrete omstendighetene.
      3) konkurransen i det aktuelle markedet for innsatsfaktorer, og særlig beliggenheten til investeringer.
      
      Kommisjonen vil vurdere hvordan konkurransen påvirkes for konkurrentene til støtemottakeren, og leverandører av innsatsfaktorer.  De vil også vurdere effekten støtten kan få for konsumenter. Støttegiver må derfor fremlegge dokumentasjon som gir ESA mulighet til å identifisere det relevante produktmarkedet, konkurrenter og konsumenter som vil bli påvirket av den endrete adferden til støttemottaker.
      Dette betyr imidlertid ikke at Kommisjonen vil vurdere hvor grensene for det relevante markedet skal settes. Omfanget for markedsanalysen må vurderes i hver enkelt sak. For å angi positive effekter av et tiltak, er det normalt ikke nødvendig å angi en presis definisjon av det relevante markedet. Det er heller ikke alltid nødvendig å definere markedet for å vurdere støtte til en viss geografisk plassering (Sagt av Kommisjonen på møte: Det er ikke alltid nødvendig å definere det relevante markedet dersom det eksisterer en markedssvikt.)
      
      4) Den siste og avgjørende delen av balansetesten er å evaluere om de positive effektene av tiltaket er mer tungtveiende enn de negative. Dette blir en konkret vurdering i hver enkelt sak. Det er derfor ikke mulig å forutsi hvordan Kommisjonen vil konkludere i en konkret sak. Utkast til veiledning gir imidlertid noen få generelle prinsipper:
      
      En må først anslå verdien av de positive og negative effektene av tiltaket. Der det er mulig skal det angis i målbare termer. En må i hvert fall beskrive effektene så presist og detaljert som mulig, og angi størrelsesforholdet der dette er mulig. Det må deretter gis en samlet vurdering av tiltakets påvirkning på konkurrenter og konsumenter i det relevante markedet. Det avgjørende er om den totale effekten av tiltaket er positivt.
      
      Det kan tenkes situasjoner der det er vanskelig å avveie de negative og positive effekter støtte kan ha. I slike tilfeller kan følgende momenter ha en veiledende effekt:
      
      Det er mer sannsynlig at Kommisjonen vil innta et positivt standpunkt dersom bl.a.:
      - De positive effektene er nesten sikre, og de negative effektene er usikre.
      - støtten er nødvendig for å oppnå store positive effekter som vil komme mange medlemsstater til gode og som har stor felles europeisk betydning.
      - støtten vil ha klare positive effekter for borgerne, også på lang sikt, mens de negative effektene er begrenset og i liten grad påvirker konkurransen.
      - se for øvrig veiledningens punkt 71
      
      Det er mer sannsynlig at Kommisjonen vil innta et negativt standpunkt dersom bl.a.:
      - Konkurransevridningen er nesten sikker, og støtten kommer hovedsakelig støttemottaker til gode.
      - Størrelsen på beløpet er veldig stort, og de positive effekter er veldig begrenset sett i forhold til kostnaden med støtten.
      - støtten øker sosiale og/eller regionale forskjeller og/eller fører til forurensing eller skader på miljøet.
      - støtten vil medføre stor og varig konkurransevridning, og støttemottaker er et dominerende foretak som på grunn av støtten vil få styrket sin markedsposisjon.
      - se for øvrig veiledningens punkt 70 Avhjelpende tiltak
      Hva skjer dersom Kommisjonen mener de negative effektene er mer tungtveiende enn de positive? Kommisjonen kan da enten forby tiltaket, eller be om at tiltaket endres slik at det vil være kompatibelt med traktaten.
      
      Avhjelpende tiltak kan gjelde:
      - støttens oppbygning. Det kan for eksempel være aktuelt å redusere støttebeløpet eller støtteintensiteten, slik at tiltaket blir proporsjonalt. 
      - konkurransevridende effekt. Det kan for eksempel være aktuelt at medlemslandene eller støttemottaker erklærer at de vil gjøre visse tiltak som sørger for en mer åpen konkurranse.

Vurdering

Dokumentet er ikke et formelt dokument fra Kommisjonen, og Kommisjonen er ikke bundet av det. En kan derfor ikke vite i forkant hvordan Kommisjonen vil vurdere et konkret tiltak. Dokumentet er altså ikke en retningslinje fra Kommisjonen. Dokumentet oppsummerer imidlertid Kommisjonens praksis, og gir god veiledning i hvordan balansetesten anvendes.

ESA anvender også balansetesten når de vurderer om et tiltak er kompatibelt med EØS avtalen. ESA vektlegger Kommisjonens praksis når de vurderer om et tiltak er forenlig med EØS avtalen, så dokumentet vil være relevant for å få mer kunnskap om hvordan ESA anvender balansetesten. Når Kommisjonen utgir sitt veiledende dokument, vil ESA kopiere retningslinjene. For enkelhets skyld referer jeg i det følgende til de relevante artiklene i EØS avtalen, og ikke EF traktaten som Kommisjonen håndhever.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Annet
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag