Revisjon av kontrollforordningens gebyrregler

Status

Arbeidet med revisjon av reglene for finansiering av offentlig kontroll i artikkel 26-29 i kontrollforordningen (forordning (EF) nr. 882/2004) inngår nå i et større arbeid med revisjon av hele kontrollforordningen som sådan, se eget faktanotat om revisjon av kontrollforordningen.

Revisjonen vil innebære at gjeldende kontrollforordning oppheves, og det vil bli gitt en ny kontrollforordning, herunder kan det være aktuelt å skille ut finansieringsbestemmelsene i en egen forordning.

Kommisjonen har som mål å oversende utkast til nytt regelverk til Rådet og Parlamentet innen utgangen av 2012.

Noe endelig utkast til forordningstekst vil ikke bli gjort kjent før oversendelsen.

Sammendrag av innhold

Saken gjelder  

EU ved Kommisjonen arbeider med revisjon av reglene for finansiering av offentlig kontroll på kontrollforordningens virkeområde (kontroll med regelverk for næringsmidler, fôr og dyrs helse og velferd).

Rettslig bakgrunn 

Norge er gjennom EØS-avtalen bundet av forordning (EF) nr. 882/2004 (kontrollforordningen). I tillegg til å stille krav til organisering mv. av offentlig kontroll, krever kontrollforordningen at medlemsstatene (EU-statene samt EØS-statene) sikrer tilstrekkelige midler til å finansiere denne kontrollen. I utgangspunktet står medlemslandene fritt når det gjelder valg av finansieringsform. Dersom brukerfinansiering i form av avgift/gebyr velges, må avgiften/gebyret ikke overstige kostnadene ved å utføre kontrollen. Kontrollforordningen har flere kompliserte regler for hvilke kostnader som kan kreves dekket. I forbindelse med visse kontrollaktiviteter (slaktekontroll, veterinær grensekontroll mv.) går imidlertid kontrollforordningen lenger. Medlemsstatene pålegges en plikt til å kreve inn avgift/gebyr. Avgiften/gebyret må da tilsvare eller overstige visse fastsatte minstesatser. Også her gjelder kompliserte beregningsregler dersom en medlemsstat velger å kreve inn høyere avgift/gebyr enn minstesatsene. Det forutsettes i kontrollforordningen at den enkelte medlemsstat fastsetter utfyllende regler om avgifter og gebyr innenfor de rammene kontrollforordningen trekker opp.

Kontrollforordningens regler ble bindende for Norge 1. mars 2010, og er gjennomført i forskrift 22. desember 2008 nr. 1621 om offentlig kontroll med etterlevelse av regelverk om fôrvarer, næringsmidler og helse og velferd hos dyr (kontrollforskriften). Utfyllende regler om avgifter og gebyr er gitt i følgende forskrifter:

• forskrift 28. januar 2004 nr. 221 om avgifter og gebyr i matforvaltningen
• forskrift 13. februar 2004 nr. 406 om betaling av gebyrer for særskilte ytelser fra Mattilsynet   
• forskrift 27. desember 2005 nr. 1726 om gebyr til dekning av utgifter ved kjøttkontroll
• forskrift 3. mars 2010 nr. 307 om betaling av gebyr for veterinær grensekontroll

Bakgrunn for revisjonen 

Evaluering av kontrollforordningens finansieringsregler har vist betydelige utfordringer knyttet til medlemsstatenes etterlevelse av disse. Spesielt viser det seg at formålet med å ha fellesskapsregler på dette området, som er å sikre tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre offentlig kontroll med regelverket for næringsmidler, fôr og dyrs helse og velferd, ikke blir oppfylt. Utfordringene består i:

• Mange medlemsstater har ikke full dekning av inspeksjonskostnadene gjennom avgift/gebyrer, eller mangler oversikt over om kostnadene er dekket.
• Kontrollforordningens regler inneholder selvmotsigelser og åpner for tolkning slik at medlemsstatene i stor grad står fritt til å etablere sine egne gebyrsystemer. Det blir av den grunn ikke rettsenhet på dette området mellom medlemsstatene.
• Mangel på klarhet. Det kommer ikke klart frem hvorfor det er plikt til å ta et gebyr for visse kontrollaktiviteter, men ikke for andre, hvorfor størrelsen på minimumsgebyrene er satt slik de er, og hva som ligger i kostnadskriteriene i vedlegg VI til forordningen (kriteriene for hvilke kostnader man har anledning til å regne inn i gebyret).
• Mangel på fleksibilitet. Kriteriene som medlemsstatene må følge når de lager sine gebyrsystemer, er beskrevet på en måte som gjør dem vanskelige å implementere.

Mulige løsninger på problemene 

Kommisjonen har vurdert følgende løsninger:

• Deregulering – finansiering av offentlig kontroll bestemmes alene på medlemsstatsnivå
• Klargjøring av dagens system
• Full kostnadsdekning gjennom obligatorisk avgift/gebyr
• Oppheve bestemmelsene om minimums- og standard avgift/gebyr og krav om at alle avgifter/gebyr skal være kostnadsbasert
• Klargjøring av listen over aktiviteter hvor avgift/gebyr er obligatorisk
• Klargjøring av listen over berettigede/relevante kostnader
• Ring fence – krav til sammenheng mellom betalingsplikt/inntekt og kontrollaktivitet
• Unntak for små virksomheter?
• Styrking av effektivitets-/regelverksetterlevelsesinsitamenter
• Innsyns – og rapporteringskrav
• Bonus malus – lettelser i avgifts-/gebyrplikten ved regelverksetterlevelse
• Utvidelse av dagens system, samt klargjøringer
• Som ovenfor under alternativ 2 med utvidelse med hensyn til hvem/hva som pålegges å betale avgift/gebyr, jf. registrerte næringsmiddelforetak, jf. forordning (EF) nr. 852/2004 (næringsmiddelhygieneforordningen) og fôrforetak, jf. forordning (EF) nr. 183/2005 (fôrhygieneforordningen)
• Full harmonisering – finansiering av offentlig kontroll bestemmes fullt ut på fellesskapsnivå
• Lik avgift/gebyr for alle EØS-land
• Lik avgift/gebyr for alle EØS-land, men justert i henhold til levekostnadsindeks
• Lik avgift/gebyr kun for importkontroll

Det er gjennomført en ekstern konsekvensanalyse av de ulike løsningene. Etter en nærmere vurdering har Kommisjonen ved DG SANCO, lansert en prinsippiell versjon av alternativ 3 som den beste løsningen, dvs. full kostnadsdekning av alt tilsyn og kontroll overfor alle registrerte/godkjente foretak i henhold til næringsmiddelhygieneforordningen, fôrhygieneforordningen, samt eventuell ny plantehelselov og ny lov om såvare og vegetativt formeringsmateriale (dvs. dersom kontrollforordningens virkeområde utvides i henhold til sistnevnte fagområder). Gjeldende minstesatser fjernes, listen over dekningsberettigede kostnader klargjøres, og medlemsstatene kan velge om de vil bruke en flat avgift/gebyr til dekning av gjennomsnittlige tilsynskostnader i et gitt tidsrom, eller en individuell avgift/gebyr til dekning av kostnadene for den konkrete tilsynsaktiviteten.

Merknader

Norge har fulgt og vil fortsatt følge revisjonsarbeidet tett, og søker å bidra i arbeidet, herunder besvare spørreundersøkelser, delta i arbeidsgruppemøter mv. Arbeidet er viktig av flere grunner. For det første har vi også sett en del av de utfordringene EU har pekt på med kontrollforordningens regler. For det andre har finansiering av tilsynet en klar politisk side.

Eventuelle regelverksendringer må gjennomføres i norsk rett ved forskrift. Det er foreløpig for tidlig å si noe om økonomiske og administrative konsekvenser ut over at slike må påregnes.   

Vurdering

Mattilsynet er enig i behovet for endringer i dette regelverket, særlig fordi regelverket er uklart, herunder henvisningene til eldre direktiver hvorav noen er opphevet.

Den løsningen som pr. nå er mest aktuell (alternativ 3) vil imidlertid kunne by på utfordringer både politisk og praktisk, siden forslaget innebærer at det for alle tilsynsobjekter skal være brukerfinansiering av alle kostnader forbundet med offentlig tilsyn og kontroll.

Forslaget griper således inn i det nasjonale skatte- og avgiftssystemet og finansieringsmodellen for offentlig virksomhet. Både i forhold til medlemsstatene og Norge, jf. EØS-avtalen, er det grenser for EUs myndighet på dette området.

Hovedformålet med finansieringsbestemmelsene er å sikre midler til offentlig kontroll. EU har imidlertid ikke myndighet til å øremerke bruken av inntektene fra offenlige avgifter/gebyr. Mange land, herunder Norge, praktiserer bruttobudsjetteringsprinsippet, dvs. at inntektene fra offentlige avgifter/gebyr går inn i statsfinansene uten direkte kobling mellom inntekten fra visse tilsynsaktiviteter og budsjettet til den aktuelle tilsynsmyndighet. Uten en slik kobling er det ikke gitt at EUs detaljerte regler om avgift/gebyr sikrer finansiering av tilsyn og kontroll i medlemsstatene.

Et annet sentralt spørsmål er hvorvidt finansieringsbestemmelsenes utforming vil kunne medføre en negativ dreining av tilsynsaktivitetene, dvs. at tilsyn kun gjennomføres der inntektspotensialet er størst. Nettopp bruttobudsjetteringsprinsippet var ment å skulle motvirke slike tendenser. Fra Kommisjonens side fastholdes det at tilsyn og kontroll skal være risikobasert.

Vi antar det blir videre diskusjoner rundt finansieringsbestemmelsene, både i Kommisjonen og i Rådet og Parlamentet.

Andre opplysninger

Kontrollforordningen er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg I del I, vedlegg I del II og vedlegg II kapittel XII.

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:	882/2004

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: