Seveso III direktivet

Status

EU-kommisjonen sendte forslag til nytt direktiv til politisk behandling i EU-systemet 22.desember 2010. Revisjonen blir denne gang gjennomført i et helt nytt direktiv (Seveso III-direktivet).

De foreslåtte endringer er mer omfattende enn kommisjonen tidligere har signalisert. En rekke av de forslag som er fremmet  gjennom seminarer, spørreundersøkelser, møter med industri, næringsliv og interessegrupper samt diskusjoner i CCA-møter (møter mellom kommisjonen og EU/EØS-landenes Competent Authorities) er fulgt opp i forslaget til nytt direktiv. I tillegg er det foreslått en del endringer som ikke har vært diskutert med EU/ EØS-landene, og som medfører økte administrative byrder for myndighetene.  Kommisjonen gjennomfører nå en rekke møter med medlemslandene for å diskutere artikkel for artikkel i forslaget til nytt direktiv. Norge har ikke tilgang til disse møtene, men endringsforslag som ikke støttes av norske myndigheter, er fulgt opp ved at Koordineringsgruppen for storulykkeforskriften (KFS) har kommunisert sine standpunkter og argumenter til enkelte medlemsland som deltar i den videre prosessen frem mot vedtak av nytt direktiv. 

Fremtidig implementering av nytt Seveso III-direktiv

Endringene i direktivet vil bli foreslått tatt inn i forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften). Denne forskriften har hjemmel både i lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven), lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret (sivilforsvarsloven – nå opphevet og erstattet av sivilbeskyttelsesloven), lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven), lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven) og lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall (forurensningsloven). Revidert storulykkeforskrift vil også bli hjemlet i lov 25. juni 2010 nr 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). Dette innebærer at forslag til endringer fremmes ved Kgl.res. av Justis- og politidepartementet, med samtykke fra Miljøverndepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Sammendrag av innhold

I enhver landbasert virksomhet hvor det arbeides med giftige eller på andre måter farlige kjemikalier, kan det skje uhell som kan medføre alvorlige konsekvenser for mennesker, miljø og materielle verdier. Uhell kan forekomme både ved produksjon, oppbevaring og under intern transport på virksomhetens område. Risiko for uhell med utslipp av farlige kjemikalier, og eventuell brann eller eksplosjon, kan reduseres ved at gode sikkerhetsforanstaltninger etableres. Direktiv 82/501/EØF og senere endringer i direktivene 87/216/EØF og 88/610/EØF, ble gjennomført ved forskrift 17. desember 1993 nr. 1155 om tiltak for å avverge storulykker i virksomheter som håndterer farlige stoffer. Et nytt og revidert direktiv, Seveso II 96/82/EF om kontroll med farene for storulykker med farlige kjemikalier, ble vedtatt 9. desember 1996. Ved direktiv 2003/105/EF ble det foretatt ytterligere endringer som er innarbeidet i foreliggende forskrift. Endringene besto i hovedsak i at anvendelsesområdet ble utvidet bl.a. ved at mengdekriteriene er endret og flere kjemikalier er omfattet. Teksten i Seveso II-direktivet og i endringsdirektivet til Seveso II, ligger i stor grad til grunn for den norske teksten i forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften). Den pågående revisjon av direktivet ble igangsatt i 2008. EU-kommisjonen var innstilt på en minimumsendring, og konkluderte etter en gjennomgang av resultatene fra møter, seminarer og spørreundersøkelser at hovedendringen skulle bestå i en tilpasning til GHS-systemet (FNs harmoniserte system på kjemikalieområdet) i direktivets vedlegg I, samt klargjøring av identifiserte uklarheter i direktivteksten. Flere av medlemslandene var uenige i denne minimumsløsningen, da de mente at det ikke var tatt hensyn til mange av de innspillene som hadde kommet.  Våren 2009 ble det lagt fram et ”non-paper” på CCA-møtet, med innspill til revisjonen. Dokumentet var utarbeidet av Storbritannia, Østerrike, Tyskland, Polen, Frankrike, Tsjekkia, Belgia og Nederland. I dokumentet ble det pekt på særskilte områder hvor det var behov for mer omfattende endringer enn det kommisjonen la opp til. De fleste landene støttet dette initiativet. Kommisjonen inviterte EU og EØS-landene til å komme med innspill på bakgrunn av ovennevnte non-paper. Koordineringsgruppen for storulykkevirksomheter, hvor Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Petroleumstilsynet, Arbeidstilsynet, Klima- og forurensningsdirektoratet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon er representert, sendte inn kommentarer på vegne av de norske myndighetene.

Merknader

Revisjonen av Seveso II direktivet må ses i sammenheng med annet beslektet arbeid innenfor EU, særlig direktiv 2008/114/EC om identifisering av kritisk infrastruktur (EPCIP-direktivet) og EUs handlingsplan på CBRN-området.EPCIP-direktivet ble vedtatt 8. desember 2008. I den første fasen er direktivet begrenset til å omfatte energi- og transportsektoren. Oljeraffinerier og lagre vil etter hvert kunne omfattes og dermed også virksomheter som er underlagt Seveso II-direktivet. I forbindelse med at direktivet skal revideres i 2012, vil det vurderes om også andre sektorer skal omfattes av direktivet, herunder kjemikaliesektoren. Som en forberedelse til dette etablerte DG JLS i  2009 en kjemikalieekspertgruppe som skulle se på relevante kriterier og hvordan virksomheter kan påvirke hverandre i forhold til geografi og ulike sektorer. Se for øvrig eget EØS-notat om EPCIP.Kommisjonen vedtok i juni 2009 en strategi knyttet til ”chemical, biological, radiological and nuclear risks and of bio-prepareness” (CBRN). Strategien vil være av interesse for virksomheter som faller inn under Seveso II-direktivet fordi de håndterer kjemikalier som kan misbrukes dersom de kommer i urette hender. Se for øvrig eget EØS-notat om CBRN-handlingsplanen.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget til nytt Seveso III-direktiv inneholder en rekke av de forslagene til endringer som har fremkommet gjennom de prosesser som er gjennomført for å identifisere endringsbehovene. Som tidligere nevnt, inneholder forslaget fra kommisjonen også mange vesentlige endinger som det ikke har fremkommet innspill om fra EU/ EØS landene. Dette ikke er i samsvar med de signaler som er gitt i løpet av prosessen. I det etterfølgende oppsummeres de viktigste kommentarer til det foreliggende direktivutkastet:

Artikkel 3 nr. 11 (og 9 indirekte):

Definisjonen av "tilstedeværelse av farlige stoffer" bør endres og avklares for å unngå at bedriftene må ta høyde for en eventuell situasjon der farlige stoffer er antatt å bli generert ved tap av kontroll eller hvor det skulle oppstå en ulykke. Slike beregninger bør for eksempel gjøres for situasjoner og mulige uregelmessigheter som er identifisert gjennom risiko- evalueringsprosessen.

Artikkel 3 nr. 18:

Denne definisjonen bør stå i overensstemmelse med definisjoner i annet EU-regelverk og internasjonale standarder. Definisjonen av inspeksjon er videre enn det vi bruker i Norge. Dette kan få konsekvenser for omfanget av tilsynsvirksomheten.

Artikkel 4:

Norge har en god del lagre som faller inn under Seveso II direktivet, som kun har til oppgave å laste og lagre kjemikalier. Det har fra norsk side blitt foreslått å innføre en enklere prosedyre for å oppfylle kravene i direktivet for disse virksomhetene. Det er en mulighet for at dette kan gjøres gjennom bruk av forslagets Artikkel 4 - Derogation and safeguard clauses. Imidlertid forutsetter dette at det etableres klare og gode unntakskriterier som kan benyttes av myndighetene. I så tilfelle kan dette bli en nyttig endring både for norske virksomheter og myndigheter, og i tråd med prinsippene om risikobasert tilsyn med og oppfølging av virksomheter.

Artikkel 6 nr.1, bokstav g:

Slik direktivet er i dag, er det mange krav som er rettet mot virksomheter som oppbevarer de farligste kjemikaliene og kjemikalier i store mengder (upper tier virksomheter; § 9 i Norge), mens det for virksomheter som oppbevarer mindre farlige kjemikalier og kjemikalier i mindre mengder (lower tier virksomheter, § 6 i Norge) stilles veldig få krav. Norge har i sine innspill foreslått at også lower tier virksomhetene skal utarbeide beredskapsplaner, risikoanalyser og annen informasjon som kan brukes i arealplanlegging. Kommisjonen har langt på vei fulgt opp dette i forslagets Artikkel 6 nr 1, hvor det stilles krav om at virksomheten i sin melding til myndighetene skal redegjøre for nabovirksomheter, aktiviteter og utvikling som kan øke risikoen for storulykke og dominoeffekter. Videre er det i forslagets Artikkel 9 – Safety report, lagt opp til at myndighetene skal kunne kreve at lower tier virksomhetene etablerer og iverksetter et systematisk arbeid for å begrense risikoen for storulykker og at dette systemet er tilpasset virksomhetens kompleksitet og type aktiviteter. Teksten er i tillegg vag og hadde fortjent en mer konkret beskrivelse av hva bedriften skal gjøre. Koordineringsgruppen for storulykkevirksomheter har gitt uttrykk for at denne bestemmelsen synes feilplassert, idet den systematisk hører hjemme i Artikkel 7 – Major-accident prevention policy.

Artikkel 6 nr 2 (a) og Artikkel 9 nr 3 (a):

Bestemmelsen er fortsatt uklar, ordlyden ”prior to the start of construction or operation” gir virksomhetene inntrykk av at det er akseptabelt å sende sikkerhetsrapporten eller meldingen kort tid før drift igangsettes. Med alt fokus på langsiktig arealplanlegging, er det åpenbart at sikkerhetsrapport eller melding må sendes inn på et mye tidligere tidspunkt enn like før drift igangsettes.  Her er det derfor ønskelig med en entydig tidsfrist.

Artikkel 7 generelt:

På grunn av endringene i ordlyden i kolonnene i vedlegg 1, synes det nå nødvendig å gjøre det klart at lower tier virksomheter er i samsvar med artikkel 7.  

Artikkel 7 nr. 2:

Denne bestemmelsen innfører et nytt krav om at MAPP (Major Accident Prevention Policy) skal oversendes myndighetene. Fra norsk side er man uenig i dette av følgende grunner:

- En slik praksis er i strid med prinsippet om at ansvaret for sikkerheten ligger hos virksomhetene, ikke hos myndighetene. Virksomhetene vil forvente kommentarer og endringsforslag fra myndighetene, og hvis de ikke hører noe, vil de ta dette som en aksept av den innsendte MAPP.

- Det vil være vanskelig for myndighetene å evaluere kvaliteten på den innsendte MAPP uten å måtte verifisere den ved å gjennomgå annen dokumentasjon fra virksomheten.   

- Kravet vil medføre økte administrative byrder for myndighetene uten at vi kan se at dette gjør virksomhetene sikrere.

Artikkel 9 nr. 7:

Fra norsk side er man enige i at lower tier virksomheter bør gjennomføre MAPP ved hjelp av et sikkerhetsstyringssystem.  Denne delen av artikkelen synes allikevel å være feilplassert, siden den knytter seg til lower tier virksomheter. Den bør flyttes til artikkel 7.

Artikkel 19 nr 3:

Endringene i denne bestemmelsen om tilsyn synes også å kunne medføre økte administrative byrder. De detaljerte krav til hva som skal beskrives i den enkelte tilsynsplan gir ikke de nasjonale myndigheter noen frihet mht hvordan man vil sette opp en tilsynsplan. Innholdet i tilsynsplanene bør etter Koordineringsgruppens syn ikke reguleres så detaljert. Hovedpoenget må være at man har nasjonale tilsynsplaner og at disse blir fulgt. I Norge har vi allerede tilsynsplaner som er tilpasset våre behov, og vi ser derfor liten merverdi i disse kravene som vil medføre mye ekstra papirarbeid og dokumentasjon. Direkte oppfølging av virksomhetene vil være en bedre anvendelse av denne tiden.

Artikkel 19 nr 4:

Endringene i denne bestemmelsen fratar de nasjonale myndigheter fleksibiliteten mht tilsynsfrekvens. Det foreslås innført et absolutt krav om årlig tilsyn ved upper tier virksomheter og tilsyn hvert tredje år ved lower tier virksomheter. Slik systemet er i dag, kan man ha en risikobasert tilnærming som gir mulighet for mindre hyppige tilsyn ved ”state of the art”-virksomheter. Denne muligheten blir borte ved forslagets ordlyd, og vil medføre økte administrative byrder for myndighetene. Angående lower tier-virksomheter kan tilsyn hvert tredje år være oftere enn nødvendig, ettersom det er mange enkle virksomheter hvor det forekommer få eller ingen endringer. Det norske standpunktet er her at et risikobasert tilsyn er mer hensiktsmessig og at dagens krav om 4-års frekvens bør beholdes.Det synes også unødvendig at direktivet krever nytt tilsyn innen seks måneder dersom tilsynet avdekker et vesentlig avvik. Myndighetene må selv kunne ta ansvaret for å vurdere hva som er en hensiktsmessig oppfølging når avvik konstateres, og myndighetene har allerede klare regler eller rutiner for oppfølging av alvorlige avvik.

Artikkel 20 nr 2, 3 og 4:

Forslaget til nytt direktiv legger opp til at  de nasjonale myndigheter skal gjøre detaljer eller oppsummeringer vedrørende informasjonen til offentligheten tilgjengelig for kommisjonen. Dette er en administrativ tilleggsbyrde for de nasjonale myndigheter som det er vanskelig å se nytten av.

Artikkel 28:

Ikrafttredelse er satt til 31.5.2015. Det pågår omfattende diskusjoner i EU om direktivet og hvis disse trekker ut, kan denne datoen bli krevende for norske myndigheter.

Annex II og III:

Både Annex II og III burde vært endret for å gjøre dem mer brukervennlige. Det er spesielt Annex II som bedriftene ofte misforstår og/eller gir mangelfull informasjon om. Vedlegg III nr. 5 bokstav d burde vært fjernet da det er vanskelig å forstå meningen bak denne, både for virksomheter og myndighetene.

Annex II 1 c:

Direktivet tar nå hensyn til at også bedrifter som ikke er storulykkebedrifter kan påvirke risiko for storulykke og vi støtter dette (finnes også i artikkel 6 og i vedlegg IV).  

Annex V, Part 1 nr. 5

Norge fremmet forslag om at både upper tier og lower tier virksomhetene skal ha plikt til å informere allmennheten hvis de har potensial for å forårsake storulykker som kan påvirke naboer.  Kommisjonen har fulgt dette opp i Annex V, Part 1 nr 5, som i forslaget også omfatter lower tier virksomhetene.

Annex V, Part 2 nr. 5

Myndighetene og ikke virksomhetene bør informere allmennheten om den eksterne beredskapsplanen.

Annex VI, nr. 1

Kommisjonen foreslår en innskjerping av rapporteringsgrensene for uhell. Vi er pr. i dag usikre på om dette vil medføre store endringer i rapporteringsmengdene til EU.

Annex VI:

Rapporteringsgrensen er senket fra 5 % til 1 % av terskelverdiene i Annex I. Det vil med en slik grense bli flere storulykker og større rapporteringsbyrde.

Vurdering

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2010)781
Basis rettsaktnr.:	2003/105/EF

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Fylker og kommuner

Berører fylker og kommuner i vesentlig grad.

Lenker

• Kommisjonens forslag