Groundhandlingforordningen

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver:

Forslag til parlaments- og rådsforordning om lufthavnrelaterte tjenester på europeiske lufthavner...

Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on groundhandling services at Union airports and repealing Council Directive 96/67/EC...

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 03.10.2012

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 14.09.2012

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XIII. Transport

Kapittel i EØS-avtalen: VI. Sivil luftfart

Status

Kommisjonen gjennomførte den 6. april 2006 et høringsmøte med berørte markedsaktører på bakgrunn av en skriftlig konsultasjonsrunde om mulige revisjoner av direktiv 96/67/EC. Den 24. januar 2007 la de frem en rapport om virkningene av direktiv 96/67/EC. Rapporten viste at hovedhensikten med direktivet var oppnådd (økt antall tilbydere, reduserte priser, bedret kvalitet), men at det likevel var en negativ trend i markedet.    

I perioden november 2009 til september 2010 gjennomførte Kommisjonen ytterligere konsultasjoner med berørte markedsaktører for å klarlegge om leveringen av lufthavnrelaterte tjenester var på et tilfredsstillende nivå og om direktiv 96/67/EC burde revideres.  

Den 16. november 2009 ble det avholdt et møte i arbeidsgruppen for lufthavnrelaterte tjenester i komiteen for sosial dialog (luftfart). I etterkant av møtet sluttet tre av fire hovedaktører seg til en erklæring om at gjeldende regelverk bør forbedres spesielt mht. utvelgelsen av tjenesteytere og innføring av en bestemmelse som beskytter arbeidstakere ved overgang til ny tilbyder.

Kommisjonen har i tillegg gjennomført flere eksterne studier vedrørende anvendelsen av direktiv 96/67/EC.

Verken Luftfartstilsynet eller Samferdselsdepartementet har deltatt i overnevnte konsultasjoner.  Hovedårsaken til dette er at konsultasjonene i stor grad har vært basert på spørreskjemaer som i første rekke har vært rettet mot aktørene i markedet, og det har ikke blitt presentert noe konkret forslag til nytt regelverk før Kommisjonen la frem sitt forslag 1.12.2011.   

Forslaget til forordning har vært til behandling i Rådet, som ble enige om en “general approach” til et revidert regelverksforslag i rådsmøtet 22. og 23. mars 2012. Tre delegasjoner stemte, av ulike årsaker, imot forslaget.  I det reviderte regelverksforslaget er følgende hovedendringer foretatt i forhold til Kommisjonens utkast: 

  • Rådet foreslo å fjerne kravet om sertifisering av tilbydere av lufthavnrelaterte tjenester fordi de mente at dagens system, der medlemsstatene kan velge om de vil sertifisere tjenesteytere eller ikke, er tilfredsstillende.
  • For flyplasseiere som tilbyr lufthavnrelaterte tjenester foreslo Rådet at det ikke skal stilles krav om juridisk separasjon, men at dagens ordning med adskilte regnskaper skal beholdes fordi den er tilstrekkelig.
  • Rådet foreslo at ikke bare flyplassadministrasjonen, men også medlemsstatene, skal ha myndighet til å fastsetteminimumskvalitetsstandarder  for ytere av lufthavnrelaterte tjenester.  De foreslo også at medlemsstatene kan bestemme at minimumskvalitetsstandarder også skal fastsettes for andre flyplasser enn dem som har mer enn 5 millioner passasjerer eller 100 000 tonn frakt pr. år.  Bestemmelsen i Kommisjonens utkast som gir Kommisjonen myndighet til å fastsette nærmere regler om minimumskvalitetsstandarder ble fjernet.  I tillegg foreslo Rådet å inkludere en bestemmelse om håndheving som gir medlemsstatene adgang til, etter forslag fra flyplassadministrasjonen, å ilegge økonomiske sanksjoner eller å begrense adgangen til å tilby eller forby en tjenesteyter å tilby lufthavnrelaterte tjenester dersom minimumskvalitetsstandardene ikke overholdes.  
  • Rådet foreslo videre enkelte endringer av artiklene som regulerer bruk av flyplassens infrastruktur generelt og bruk av sentralisert infrastruktur spesielt. Endringene ble foreslått for å sikre at bruk og avgiftslegging for bruk av infrastruktur skjer på en objektiv, ikke-diskriminerende og åpen måte.
  • Rådet foreslo å modifisere bestemmelsen som gjelder prisregulering i tilfeller hvor en tjenesteyter slutter å tilby sine tjenester før utløpet av kontraktsperioden og resultatet er et midlertidig monopol.  Dersom det ikke er tid til å gjennomføre en anbudsprosess, kan medlemsstaten velge en ny tjenesteyter for en periode på høyst 10 måneder.  Klarer ikke medlemsstaten å finne en ny tilbyder, skal tjenesten etter det opprinnelige utkastet prisreguleres.  Det foreslås nå en tekst som sier at medlemsstatene skal gjøre dette om det er nødvendig og gir altså medlemsstatene adgang til å utøve et skjønn.   

Europaparlamentet har startet sin behandling av forslaget til forordning.  Komiteen for transport og turisme hadde i juni 2012 en første diskusjon av et arbeidsdokument som er utarbeidet og som skal danne basis for en rapport fra komiteen.  Det er planlagt at komiteen skal vedta en endelig rapport 26.09 og at parlamentet skal behandle rapporten i plenum 12.12.12. 

 [Overskrifter og innholdspunkter fra oppdatert mal - se startsiden]

Sammendrag av innhold

Direktiv 96/67/EC var første steg i en prosess som gradvis skal åpne markedet for lufthavnrelaterte tjenester. Lufthavnene ble på visse vilkår pålagt å stille lufthavnsanleggene til disposisjon for ytere av lufthavnrelaterte tjenester, inkludert lufthavnbrukere som ønsket å utøve egentjenester. Formålet med direktivet var å fremme effektiv bruk av infrastrukturen ved lufthavnene og bedre kvaliteten på lufthavnrelaterte tjenester som ytes til lufthavnbrukerne. 

Etter gjennomføringen av direktivet i 1996 har markedet for lufthavnrelaterte tjenester forandret seg betraktelig. På grunn av økt trafikk og kapasitetsbegrensninger ved europeiske lufthavner er det oppstått et behov for å revidere direktivet om lufthavnrelaterte tjenester. Kommisjonen har derfor fremmet et forslag til forordning om lufthavnrelaterte tjenester som vil erstatte direktiv 96/67/EC i sin helhet.

Single European Sky-initiativet, som har til formål å effektivisere kontroll og styring av flytrafikken i EU for å møte fremtidige kapasitets- og sikkerhetsbehov , bygger på en “full system – gate-to-gate” tilnærming, der optimalisering av alle faser ved en flygning ,inklusive lufthavnrelaterte tjenester, settes i fokus for å sikre kostnadseffektivitet, hindre forsinkelser, redusere miljøutslipp og bedre flysikkerheten. Grunnen til at det også fokuseres på lufthavnrelaterte tjenester er at undersøkelser har vist at 70 % av forsinkelser i flytrafikken skyldes forhold som kan knyttes til turnarounds av luftfartøy.

Europakommisjonen har på bakgrunn av konsultasjoner med berørte parter og egne evalueringer identifisert to problemer i markedet for lufthavnrelaterte tjenester. For det første eksisterer det fortsatt etableringshindringer som medfører at dagens lufthavnrelaterte tjenester ikke er effektive nok. For det andre er kvaliteten på lufthavnrelaterte tjenester ikke i samsvar med dagens krav til pålitelighet, sikkerhet, security og miljø.   Det overordnede målet med revisjonen av regelverket er derfor å øke effektiviteten og bedre kvaliteten på lufthavnrelaterte tjenester til fordel for flyselskapene og sluttbrukerne. Dette målet er delt inn i følgende fem delmål:

(1)     Å øke flyselskapenes valgmuligheter med hensyn til levering av lufthavnrelaterte tjenester.

(2)     Å harmonisere og spesifisere administrative krav til godkjenning av selskaper som leverer lufthavnrelaterte tjenester.

(3)     Å sikre at selskaper som leverer lufthavnrelaterte tjenester opererer under like konkurransevilkår

(4)     Å bedre koordineringen mellom tjenesteyterne av lufthavnrelaterte tjenester.

(5)     Å bringe klarhet i reglene for trening og overføring av personell. 

Forordningsutkastet skal i utgangspunktet gjelde for alle flyplasser som er åpne for kommersiell flyging i Europa. Flere av bestemmelsene er imidlertid begrenset til flyplasser som har minst 2 (5) millioner passasjerer eller 50 000 (100 000) tonn frakt i året. 

I den følgende fremstillingen vil det fokuseres på endringene som foreslås i forhold til gjeldende direktiv 96/67/EC.  

Egenhandling (artikkel 5)

Egenhandling betyr at lufthavnbruker selv utfører en eller flere kategorier lufthavnrelaterte tjenester uten å inngå noen form for kontrakt for denne tjenesteytelsen med en tredjepart. I forordningsutkastet er det foreslått at alle luftromsbrukere skal kunne drive egenhandling ved alle europeiske lufthavner som er åpne for kommersiell flyging. Retten til å drive egenhandling vil altså gjelde uavhengig av lufthavnens størrelse.  I henhold til direktiv 96/67/EC kunne medlemsstatene begrense antall egenhandlere mht. bagasjehåndtering, frakt- og posthåndtering, drivstoffhåndtering og plattformhåndtering på flyside på flyplasser med mer enn 1 million passasjerer eller 25 000 tonn frakt årlig.  Begge disse begrensningene er nå fjernet i utkastet til ny forordning

Medlemsstatene har imidlertid fortsatt mulighet til midlertidig å begrense antall ytere av egenhandling når plass og kapasitetshensyn umuliggjør fri markedsadgang (artikkel 14).

Andre ytere av lufthavnrelaterte tjenester (artikkel 6):

Utgangspunktet er at andre ytere av lufthavnrelaterte tjenester, dvs. uavhengige tilbydere som tilbyr tjenestene til en tredjepart, skal ha fri adgang til lufthavner som har over 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt i året. 

I direktiv 96/67/EC er det åpnet for at myndighetene kan begrense antall tjenesteytere til to innenfor fire kategorier av tjenester på flyside; bagasjehåndtering, frakt- og posthåndtering, drivstoffhåndtering og plattformhåndtering. Denne bestemmelsen videreføres i det nye forslaget til forordning for flyplasser som har minst 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt i året.  For flyplasser som har minst 5 millioner passasjerer eller 100 000 tonn frakt i året er det foreslått å øke minimumsantallet til tre. 

For lufthavner som verken oppfyller passasjer- eller tonntersklene er det opp til flyplassoperatøren å bestemme i hvilken utstrekning lufthavnen skal være åpen for ytere av lufthavnrelaterte tjenester.


Utvelgelse av tjenesteytere (artikkel 7 - 13)

Ifølge direktiv 96/67/EC kan tjenesteytere velges for en periode på høyst syv år for de tjenestene hvor myndighetene har gjort bruk av muligheten til å begrense antall tjenesteytere.  Dette anses ikke tilstrekkelig til, blant annet, å avskrive anleggsmidler. Det er derfor foreslått å utvide denne perioden til 10. år. Forslaget inneholder også nærmere regler for hvordan tjenesteytere skal utvelges som innebærer en mer omfattende anbudsprosess enn tidligere, der blant annet konkurransegrunnlaget skal publiseres i Official Journal of the European Union.  Forordningsutkastets regler om anbudsprosedyrer gjelder kun de lufthavnrelaterte tjenestene som myndighetene har begrenset antall tjenesteytere for iht. artikkel 6 eller 14. 

I utgangspunktet skal det gjennomføres en ny anbudsprosess dersom den tjenesteyteren som er valgt slutter å tilby sine tjenester før utløpet av kontraktsperioden (for eksempel ved konkurs). Dersom det ikke er tilstrekkelig tid igjen til å gjennomføre en ny anbudsprosess og resultatet er et midlertidig monopol for visse tjenester, er det foreslått at medlemsstatene kan velge en ny tjenesteyter for en periode på høyst 10 måneder uten å følge anbudsprosedyrene. Klarer ikke medlemsstaten å finne en ny tjenesteyter for denne begrensede tidsperioden skal medlemsstaten regulere prisen til den gjenværende tilbyderen.  

Flyplassadministrasjonen kan selv tilby lufthavnrelaterte tjenester uten å delta i anbudskonkurransen (artikkel 11).   

Forslaget inneholder også bestemmelser som skal beskytte arbeidstakere som arbeider for tjenesteytere som utfører tjenester som myndighetene har begrenset antall tjenesteytere for. Når nytt anbud utlyses kan medlemsstatene i konkurransegrunnlaget kreve at enkelte arbeidstakere skal gis de samme rettighetene overfor det nye selskapet som eventuelt velges som de ville ha hatt dersom det hadde foreligget en virksomhetsoverdragelse iht. Direktiv 2001/23/EC (artikkel 12).  

Bruk av underleverandører (artikkel 35) 

I forordningen er det videre foreslått å innføre regler om adgangen for tjenesteytere til å bruke underleverandører. Bruk av underleverandører kan bidra til å gi tjenesteyterne økt fleksibilitet og minske sårbarhet, men samtidig lede til kapasitetsbegrensninger og redusere flysikkerheten. Utgangspunktet er at det skal være adgang til å bruke underleverandører, men med visse begrensninger.  I tilfeller hvor flyplassadministrasjonen tilbyr lufthavnrelaterte tjenester iht. artikkel 11 er det kun adgang til å bruke underleverandører når de selv er midlertidig ute av stand til å tilby tjenesten ved force majeure. Dette gjelder også for lufthavnbrukere som utøver egentjenester.  En underleverandør kan imidlertid ikke benytte seg av andre underleverandører.

Unntak fra rett til markedsadgang (artikkel 14)

I utkastet er det åpnet for at medlemsstatene kan begrense antall tjenesteytere også i andre tilfeller enn dem som er nevnt innenfor alle kategorier av lufthavnrelaterte tjenester for en kortere periode (2-3 år) på grunn av kapasitetsbegrensninger ved lufthavnen. Det er da et krav om at kapasitetsbegrensningene umuliggjør fri adgang til markedet. 

Medlemsstater som ønsker å benytte seg av denne bestemmelsen må underrette Kommisjonen om det minst 6 måneder før tiltakene iverksettes.  De må spesifisere hvilke tjenester det gjelder og hvilke kapasitetsbegrensninger som gjør det umulig å overholde forordningens øvrige bestemmelser om markedsadgang.  De må også oversende en plan for egnede tiltak som skal avhjelpe kapasitetsbegrensningene.  Kommisjonen må godkjenne bruk av unntaksbestemmelsen og kan også stille vilkår for godkjennelsen. 

Dette er i hovedsak en videreføring av artikkel 14 i direktiv 96/67/EC, men med enkelte justeringer. 

Krav til sertifisering (artikkel 16 - 26 ) 

Ifølge direktivet fra 1996 kan medlemsstatene velge om de ønsker å ha nasjonale sertifiseringsordninger for tilbydere av lufthavnrelaterte tjenester.  Det inneholder kun mer overordnede bestemmelser om hvilke krav som eventuelt kan stilles til sertifisering.  Flere medlemsstater har innført administrative krav som tjenesteyterne må oppfylle for å kunne levere lufthavnrelaterte tjenester i den enkelte medlemsstat. Hvilke krav som stilles varierer fra land til land.  

I utkastet til forordning er det foreslått å innføre et krav om sertifisering av tjenesteytere som opererer ved flyplasser med minst 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt i året. Hvert medlemsland skal utnevne en kompetent myndighet som har ansvaret for å sertifisere tjenesteyterne.  

Utkastet inneholder også mer detaljerte bestemmelser om hvilke krav som må være oppfylt for å få utstedt et sertifikat. Tjenesteyterne må blant annet ha en tilfredsstillende økonomi, kvalifisert personell og operasjonsmanualer. I tillegg er det et krav om at tjenesteyterne skal være tilstrekkelig forsikret. I forslaget er Kommisjonen gitt kompetanse til å spesifisere nærmere krav til forsikring. Det stilles mindre omfattende krav til aktører som driver egenhandling enn andre tjenesteytere.  

I forordningens artikkel 26 fremgår det at et sertifikat utstedt av en medlemsstat skal anerkjennes i hele Europasonen. Dette mener Kommisjonen vil bidra til å redusere de administrative kostnadene for tjenesteytere og fjerne etableringsbarrierer.

Tilgang til og avgifter for bruk av sentralisert infrastruktur (artikkel 27 & 28)

Tilgang til sentralisert infrastruktur ved en lufthavn er avgjørende for en tilfredsstillende levering av lufthavnrelaterte tjenester. Sammenliknet med direktiv 96/67/EC inneholder forslaget til forordning en klarere definisjon av sentralisert infrastruktur og klarere og mer omfattende regler for tilgang til den i tillegg til regler om avgifter for bruk av den.  Bestemmelsene om sentralisert infrastruktur gjelder bare for flyplasser som har minst 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt i året.    

Sentralisert infrastruktur er i forslaget definert som installasjoner og/eller fasiliteter som på grunn av tekniske-, miljø-, kostnads- eller kapasitetshensyn ikke kan deles opp eller dupliseres, og som er essensiell og nødvendig for levering av lufthavnrelaterte tjenester.  

Det er foreslått at flyplassadministrasjonen, i samarbeid med lufthavnbrukernes komité[1], skal bestemme hvilke deler av infrastrukturen som skal være sentralisert. Er lufthavnbrukernes komité uenig med flyplassadministrasjons beslutning kan komitéen be kompetent myndighet overprøve flyplassadministrasjonens beslutning, jf. artikkel 27.  

Det er opp til medlemsstatene om de ønsker å kreve avgifter for bruk av sentralisert infrastruktur, men forordningen har bestemmelser om fastsettelsen av og størrelsen på avgiften dersom man velger å kreve avgift.  Avgiftene skal være basert på et prinsipp om full kostnadsdekning og skal kunne gi eierne en rimelig avkastning på egenkapital.    

Juridisk separasjon (artikkel 29) 

Tilbyr flyplassadministrasjonen ved en flyplass med minst 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt i året selv lufthavnrelaterte tjenester, må denne delen av virksomheten ifølge utkastet til forordning juridisk utskilles som et eget selskap.  Denne bestemmelsen går lenger enn tilsvarende bestemmelse i direktivet fra 1996, som kun stiller krav om separate regnskaper.  Begrunnelsen for forslaget er at bestemmelsen om separate regnskaper er vanskelig å håndheve og anses utilstrekkelig til å sikre like konkurransevilkår.   

Lufthavnadministrasjonens rolle som koordinator for lufthavnrelaterte tjenester (artikkel 30 og 31)

Ved flere europeiske flyplasser har flytrafikken i den senere tid stoppet opp på grunn av ekstremvær. Når flytrafikken stopper opp ved en av de sentrale flyplassene i Europa får det innvirkning på hele det europeiske rutenettverket. Evalueringene av disse hendelsene har vist at det er et behov for økt koordinering mellom yterne av lufthavnrelaterte tjenester, da i hvert fall noen av disse konsekvensene kunne vært unngått ved bedre koordinering. I forordningsutkastet er det foreslått å innføre et koordineringsansvar for lufthavnadministrasjonen, jf. artikkel 30. Koordineringsansvaret gjelder uavhengig av lufthavnens størrelse. 

Koordineringsansvaret innebærer spesielt å påse at tjenesteyterne følger det interne flyplassregelverket, jf. artikkel 31. Det interne flyplassregelverket skal ikke diskriminere tjenesteytere, ikke begrense markedsadgangen og være i samsvar med formålet for reguleringen. Denne artikkelen kommer til anvendelse på alle lufthavner uavhengig av lufthavnens størrelse. 

Fastsettelse av minimumskvalitetsstandarder (artikkel 30 og 32) 

Disse bestemmelsene er nye sammenliknet med direktivet fra 1996.  For flyplasser som har mer enn 5 millioner passasjerer eller 100 000 tonn frakt i året skal flyplassadministrasjonen påse at tjenesteyterne oppfyller visse minimumskvalitetsstandarder for utøvelse av lufthavnrelaterte tjenester som skal fastsettes av flyplassadministrasjonen iht. artikkel 32. Minimumskvalitetsstandardene skal særlig omfatte krav til trening, operasjonell kvalitet, passasjerhåndtering, CDM, flysikkerhet, security, miljø og planer for uforutsette hendelser. Flyplassadministrasjonen skal årlig rapportere til PRB[2] i Eurocontrol om håndhevelsen av minstestandarder og koordinering av tjenesteyterne.  Videre er det foreslått at Kommisjonen blir gitt myndighet til å utarbeide nærmere regler om minimumskvalitetsstandardene.  

Forholdet til tredjeland (artikkel 36) 

I følge forslaget er Kommisjonen også gitt myndighet til å pålegge medlemsstatene å iverksette tiltak, herunder suspendere sertifikater, overfor tjenesteytere fra et tredjeland, dersom dette tredjelandet diskriminerer europeiske tjenesteytere ved sine flyplasser.

Rapportering (artikkel 37)

Medlemsstatene er iht. forslaget også forpliktet til årlig bl.a. å rapportere til Kommisjonen hvilke tjenesteytere som er sertifisert og hvilke flyplasser som har begrensninger på antall tjenesteytere. 


[1] En komité sammensatt av representanter for luftromsbrukerne eller organisasjoner som representerer dem.  Alle luftromsbrukere har rett til å delta i komitéen.[2] Performance Review Body

Merknader

Forordningen er hjemlet i artikkel 100 TFEU (tidligere artikkel 80 TEC). I følge artikkelens andre ledd kan Parlamentet og Rådet utarbeide passende og formålstjenlige regler innenfor flytransport. Videre sier artikkelen at den økonomiske og sosiale komité og regionenes komité skal rådføres i regelverksprosessen. 

Direktiv 96/67/EC er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved forskrift om lufthavnrelaterte tjenester av 3. november 2000 nr. 1096.  Forordningen vil medføre at denne forskriften opphører og erstattes av en ny forskrift.

Økonomiske og administrative konsekvenser: 

En stor andel av bestemmelsene i forslaget til forordning får kun anvendelse på flyplasser som har minst 2 /5 millioner passasjerer eller 50 000/100 000 tonn frakt årlig.  Det gjelder også de bestemmelsene som kan medføre økonomiske og administrative konsekvenser.  Dette betyr at forslaget får begrenset betydning for Norge.  I Norge har Stavanger lufthavn, Sola og Trondheim lufthavn, Værnes over 2 millioner passasjerer i året, mens Bergen lufthavn, Flesland og Oslo luftfavn, Gardermoen har over 5 millioner passasjerer i året.  Det er kun Oslo lufthavn, Gardermoen som har mer enn 50 000 tonn frakt i året.  Ved lufthavnen var det ca. 97 000 tonn frakt i 2011. 

I følge Europakommisjonen selv vil forordningen medføre betydelige kostnader med hensyn til rapportering og styring av sentralisert infrastruktur. I tillegg vil det være kostbart for flyplassoperatører å skille ut den delen av selskapet som driver lufthavnrelaterte tjenester. Kommisjonen forventer imidlertid at økt kvalitet på lufthavnrelaterte tjenester og økonomiske besparelser vil utligne kostnadene forbundet med regelverket.  Bestemmelsene om infrastruktur får kun anvendelse på flyplasser med minst 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt pr. år og får derfor kun betydning for de fire største flyplassene i Norge.  Avinor har imidlertid ikke kommentert eventuelle kostnader forbundet med rapportering og styring av infrastruktur i sitt høringssvar.   

Når det gjelder kostnader forbundet med juridisk utskillelse av lufthavnrelaterte tjenester for lufthavner som selv utfører slike tjenester vil dette ikke få spesielle konsekvenser for norske lufthavner slik situasjonen er i dag.  Grunnen til det er at det i Norge i dag ikke er noen lufthavner med mer enn 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt i året som selv utfører lufthavnrelaterte tjenester. 

Med hensyn til sertifisering av tjenesteytere som utfører lufthavnrelaterte tjenester har ikke Norge i dag noen slik ordning.  Innføring av en sertifiseringsordning forventes å medføre økt arbeidsmengde for Luftfartstilsynet som utgjør ett årsverk. I tillegg vil regelverket kreve kompetanse som Luftfartstilsynet i dag ikke besitter.   

Avinor ønsker en utvidet adgang til å begrense antallet tilbydere av avisingstjenester.  De har ikke selv kommet med noe konkret forslag til hvordan dette kan oppnås.  Slik regelverksforslaget er utarbeidet er det i utgangspunktet fri adgang til markedet for lufthavnrelaterte tjenester på flyplasser med minst 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt pr. år.  Det er likevel adgang til å begrense antall tjenesteytere for de kategoriene tjenester som er ført opp i artikkel 6.  På flyplasser med mer enn 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt pr. år kan antallet tilbydere ikke begrenses til færre enn to, og på flyplasser med mer enn 5 millioner passasjerer eller 100 000 tonn pr. år ikke til færre enn tre.  Avisingstjenester står ikke på listen i artikkel 6.  Ifølge Avinor vil det være et kapasitetsproblem og dermed et flysikkerhetsmessig problem å ha flere enn tre tilbydere av avisingstjenester på Oslo lufthavn, Gardermoen (OSL), som har mer enn 5 millioner passasjerer årlig.  Dersom man skulle ha flere tilbydere der, ville det nødvendiggjøre omfattende ombygging som medfører store kostnader.  Dersom artikkel 6 inkluderer avisingstjenester, vil det være anledning til å begrense antall tjenesteytere på OSL til tre.  For en nærmere beskrivelse, se vurderingsdelen.   

Rettsakten anses i utgangspunktet å falle inn under gruppe 2 – rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet.  Se imidlertid visse forbehold som følger av vurderingsdelen. 

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget ble behandlet under et møte i GASR (Group of Aerodrome Safety Regulators) den 25. og 26. januar 2012. I møtet kom det frem at EASA ikke var blitt rådført under regelverksprosessen. EASA mente dette var uheldig av to årsaker. For det første finnes det felleseuropeiske bestemmelser om flysikkerhet som indirekte regulerer lufthavnrelaterte tjenester (det kommende flyplassregelverket og operativt regelverk). EASA mente derfor det var en fare for dobbeltregulering. For det andre mente EASA at reguleringen var i strid med “the total system approach”, som gir EASA en sentral rolle i implementeringen av flysikkerhetsregelverk i EU.     

Luftfartstilsynet gjennomførte, etter samråd med Samferdselsdepartementet, en ekstern høring av berørte parter i brev av 23. februar 2012. Høringsinstansene var flyplasseierne, NHO Luftfart og tjenesteyterne ved Avinors fire største flyplasser (Stavanger lufthavn, Sola, Trondheim lufthavn, Værnes, Bergen lufthavn, Flesland og Oslo lufthavn, Gardermoen).

Luftfartstilsynet har mottatt høringsinnspill fra Avinor AS, Aviator Norge og NHO Luftfart. 

Høringsinnspill fra Avinor AS

Avinor AS stiller spørsmålstegn ved om det er hensiktsmessig å ha et så vidt virkeområde som forordningen foreslår.  

Videre mener Avinor AS at regelverksforslaget må harmoniseres med direktivet om flyplassavgifter 2009/12/EC. Dette mener Avinor AS er nødvendig for å kunne administrere avgiftsrelaterte oppgaver fra sentralt hold.

Avinor AS har uttrykt en bekymring for dobbeltregulering og mener at regelverket må knyttes opp mot basisforordning (EC) 216/2008, som endret ved forordning (EC) 1108/2009. Avinor AS mener at det er viktig at det nye flyplassregelverket, securityregelverket og regelverket for lufthavnrelaterte tjenester utfyller hverandre, slik at man unngår overlappende og motstridende bestemmelser.  

Avinor AS mener at det er et behov for å kunne begrense antall tjenesteytere for avisningstjenester i større utstrekning enn det regelverksforslaget åpner opp for. Dette vil bli drøftet nærmere under punktet “vurdering”.  I tillegg mener Avinor at det ønskelig at det tas inn en bestemmelse som gir flyplasseieren adgang til å begrense markedsadgangen på bakgrunn av en kost-nytte-vurdering. 

Avinor AS mener at flyplassadministrasjonens rolle som handlingkoordinator bør defineres mer presist. Det burde blant annet presiseres hvilke fullmakter flyplassadministrasjonen har og hvilke konsekvenser det kan få for flyplassadministrasjonen dersom koordineringsoppgavene griper inn i det kontraktsmessige forholdet mellom handlingselskapene og flyselskapene.  

Avinor AS mener at det bør tas inn en bestemmelse som gir flyplassadministrasjonen kompetanse til raskt å sanksjonere mot brudd på det regelverket. Alternativt mener Avinor AS at det er ønskelig at luftfartsmyndigheten får en klarerer håndhevelsesadgang.  

Videre mener Avinor AS at sertifiseringsordningen som foreslås innført vil kreve mye administrasjon og økte kostnader og at dette ikke virker nødvendig. 

Ifølge Avinor AS vil enkelte tjenesteytere kunne få problemer med å oppfylle forsikringskravene i artikkel 16 og 17. Avinor AS mener at tjenesteyterne, som en del av den formelle godkjenningen, må pålegges å signere en erklæring om at safety- og krisehåndteringsprosedyrer vil koordineres med flyplasseierne. Avinor AS mener videre at det er ønskelig at forordningen spesifiserer opplæringskrav både til selve tjenesteytingen og til opphold på flyside (adgangskontroll, security etc.). 

Høringsinnspill fra Aviator Norge 

Aviator Norge (tilbyder av lufthavnrelaterte tjenester) er opptatt av at det er fri konkurranse for handlingtjenester i Norge.  Aviator Norge mener det må stilles samme krav til egenhandlingaktører som andre tjenesteytere. Dette vil sikre at useriøse og inkompetente aktører ikke opererer i markedet for lufthavnrelaterte tjenester. 

Høringsinnspill fra NHO Luftfart 

NHO Luftfart mener at dagens direktiv er noe utdatert med hensyn til dagens krav til effektivitet. De mener imidlertid det primært er flyplassens effektivitet som må forbedres. NHO Luftfart støtter initiativet om å utarbeide et nytt regelverk som tar høyde for dagens konkurransesituasjon.

NHO Luftfart mener at forslaget er for detaljert og skaper økt byråkrati. Videre mener de at forslaget legger opp til en sammenblanding av roller for flyplasseier, og at flere av oppgavene knyttet til lufthavnrelaterte tjenester ikke bør tillegges flyplasseier. De mener at regelverkforslaget er mer opptatt av å sikre flyplasseiernes rettigheter enn å ivareta konkurransen i markedet for lufthavnrelaterte tjenester. 

NHO Luftfart er enig i målsettingen om at flyselskapene skal få flere valgmuligheter i markedet for lufthavnrelaterte tjenester. De er imidlertid langt fra sikre på at forslaget sikrer denne målsettingen. NHO Luftfart mener at det er positivt at minimumsantallet tjenesteytere økes fra to til tre tilbydere ved større flyplasser (artikkel 6). De mener imidlertid at dette er en relativ liten økning, som ikke nødvendigvis vil sikre økt konkurranse i nevneverdig grad. 

NHO Luftfart stiller seg positive til fri markedsadgang for egenhandlere. Videre stiller de seg positive til fullstendig åpning av selvbetjeningssystemer knyttet til innsjekk og bagasjesending. 

NHO Luftfart er uenig i at flyplassadministrasjonen skal ha et koordineringsansvar ved lufthavnene.  De er videre uenig i forslaget om at lufthavneier skal kunne tilby handlingstjenester gjennom egne opprettede selskaper. Dette mener de vil øke lufthavneierens monopolstilling. NHO Luftfart er også negativ til at lufthavneiere som tilbyr lufthavnrelaterte tjenester ikke er underlagt krav til anbudsutlysning.  

NHO Luftfart mener at det er positivt at det settes minimumskrav til kvalitetsstandarder som ytere av lufthavnrelaterte tjenester må oppfylle. De mener imidlertid at det bør være luftfartsmyndighetene, og ikke flyplassadministrasjonen, som skal ha ansvaret for å fastsette disse minimumskravene (artikkel 32).  

NHO Luftfart mener videre at det ikke bør åpnes for at lufthavneierne kan ta egne avgifter for å koordinere handlingsaktiviteten gjennom sentraliserte lufthavntjenester på flysiden.  

NHO Luftfart mener det er nødvendig å tydeliggjøre bestemmelsene knyttet til overtagelse av personell fra tidligere handlingsoperatører, samt vurdere disse artiklene opp mot arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse.   

NHO Luftfart konkluderer med at forslaget ikke gir den nødvendige gevinst sett i forhold til kostnadene forbundet med økt detaljstyring og byråkrati.

Vurdering

Som et utgangspunkt er det viktig å konstatere at et stort antall av bestemmelsene i forslaget til forordning kun får anvendelse på lufthavner med minst 2/5 millioner passasjerer eller 50 000/100 000 tonn frakt årlig.  Dette betyr at forordingen i førte rekke får betydning for de fire største lufthavnene i Norge.   

Formålet med revisjonen, dvs. å bedre effektiviteten av og kvaliteten på lufthavnrelaterte tjenester, er i seg selv positivt.  Flere elementer i utkastet til forordning ser ut til å styrke dette inntrykket. Utvidelsen av adgangen til å begrense antall tjenesteytere for enkelte tjenester fra minst to til minst tre på lufthavner med mer enn 5 millioner passasjerer eller 100 000 tonn frakt årlig er i tråd med prinsippet nedfelt i dagens direktiv om gradvis å åpne opp for konkurranse på dette markedet.   

Innføringen av regler om fastsettelse av minimumskvalitetsstandarder for utøvelse av lufthavnrelaterte tjenester vil styrke kvaliteten på tjenestene.  Imidlertid er det mye som taler for at slike standarder også bør kunne fastsettes av medlemsstatene, og ikke bare av flyplassadministrasjonen, som Kommisjonen foreslår.  Det er også mye som taler for at medlemsstatene bør kunne bestemme at det skal fastsettes minimumskvalitetsstandarder også for andre flyplasser enn de største.  Dette vil være i tråd med det Rådet foreslår.   Kommisjonens utkast har ingen bestemmelser om håndheving dersom minimumskvalitetsstandardene ikke overholdes, og flere har påpekt dette som en svakhet.  Rådets forslag om innføring av en bestemmelse som gir medlemsstatene mulighet til å ilegge økonomiske sanksjoner eller å begrense adgangen til å tilby eller forby en tjenesteyter å tilby lufthavnrelaterte tjenester dersom standardene ikke overholdes avhjelper dette.     

Avinors ønske om en adgang til å begrense antallet tjenesteytere for avisingstjenester til tre ved OSL kan imøtekommes ved at artikkel 6 endres slik at avisingstjenester inngår i den listen over tjenester som man kan begrense antall tilbydere for ved store flyplasser.  Dette ønsket må også sees i lys av at det er vanskelig å anvende den alternative unntaksbestemmelsen (artikkel 14 i forordningsutkastet, som stort sett viderefører direktivets bestemmelser) som åpner opp for midlertidig å begrense antall tilbydere for alle typer lufthavnrelaterte tjenester dersom det foreligger kapasitetsbegrensninger som gjør det umulig å gi flere tilbydere adgang til markedet.  Dersom den kan anvendes, vil den uansett ikke gi en varig løsning på problemet.   

Avinor anmodet i 2011 om å begrense antall tilbydere av avisingstjenester på OSL til to med hjemmel i den alternative unntaksbestemmelsen slik den fremgår av direktiv 96/67/EC.  For tjenester som ikke står i listen over tjenester man i utgangspunktet kan begrense antall tjenesteytere for kan man etter den alternative unntaksbestemmelsen begrense antall tilbydere til minimum to.  Anmodningen var begrunnet med plasshensyn og sikkerhetsmessige forhold som følge av begrenset plass. Den var ikke ledsaget av en plan for egnede tiltak som skulle avhjelpe kapasitetsbegrensningene, slik regelverket krever. Dette ble begrunnet med at det eneste reelle alternativet ville være å bygge en ny avisingsplattform som ville være svært tids-, areal- og kostnadskrevende. En ny avisingsplattform med fire spor krever ifølge Avinor et areal på 400-500 dekar, nedstrømningsanlegg i form av overføringsanlegg, lagringsbasseng og renseanlegg.    

Luftfartstilsynet krevde i denne saken en risikoanalyse for å utrede konsekvensene av tre tjenesteytere. Noen slik analyse er ikke forelagt Luftfartstilsynet, og saken er inntil videre stilt i bero. Kommisjonens praksis viser at det stilles omfattende og ofte svært kostnadskrevende krav til de tiltakene lufthavnen må gjennomføre for å avhjelpe kapasitetsproblemene.  Luftfartstilsynet mener at det i lys av denne praksisen ville vært grunn til å tro at Avinors anmodning ikke ville ha blitt etterkommet dersom den hadde blitt oversendt til EFTAs overvåkningsorgan.  I dag er det tre tilbydere av avisingstjenester på OSL, og det er ikke meldt sikkerhetsmessige problemer som følge av dette.   

Det er stor sannsynlighet for at Avinors ønske representerer et særnorsk problem. Det vil derfor kunne være vanskelig å få støtte fra andre land for en endring av artikkel 6.   De andre store europeiske flyplassene har ikke liknende kapasitetsbegrensninger fordi de tilbyr avising ved gate.   Ved OSL har man en avisingsplattform på et dedikert område på flyplassen som alle leverandører av avisingstjenester må benytte.  Det er ifølge Avinor ikke mulig å tilby avising ved gate på OSL i dag, både av plasshensyn og mht. krav til utslippstillatelser.  En ombygging ville kunne gjøre avising ved gate mulig, men det ville medføre betydelig ombygging og store kostnader.  Både tiltak for å tilby avising ved gate og alternativt bygging av en ny fjerntliggende avisingplattform ville altså ifølge Avinor medføre betydelige kostnader.   

Når det gjelder forslaget om å innføre en obligatorisk sertifiseringsordning for tilbydere av lufthavnrelaterte tjenester er det mange som har stilt seg kritiske til dette.  Hovedinnvendingen har vært at dette er for byråkratisk og skaper unødige administrative byrder, både for tilbyderne og for myndighetene.  Norge er et av de landene som ikke har hatt nasjonale godkjenningsordninger hittil.  Det at det innføres bestemmelser om minimumskvalitetsstandarder for utførelsen av lufthavnrelaterte tjenester kan sies å gjøre en harmonisert sertifiseringsordning mindre nødvendig.  Rådet har som nevnt foreslått å beholde dagens regler hvor det er opp til medlemsstatene selv å bestemme om de vil ha nasjonale godkjenningsordninger.   

Bestemmelsen om prisregulering i tilfeller hvor en tilbyder slutter å tilby sine tjenester før kontraktsperiodens utløp, det er for kort tid igjen til å finne en ny tilbyder ved å benytte påkrevde anbudsprosedyrer og det dermed oppstår et midlertidig monopol, er krevende å anvende.  Dette forutsetter inngående kjennskap til selskapet, prisnivået i markedet og kostnadene forbundet med lufthavnrelaterte tjenester. For lav prissetting kan få store konsekvenser for selskapet som leverer lufthavnrelaterte tjenester, for eksempel ved at luftfartsmyndigheten ikke tar høyde for økt investeringsbehov, økte faste kostnader etc. For høy prissetting vil kunne få konsekvenser for luftromsbrukerne. Det er derfor viktig at det fastsettes noen prinsipper for hvordan prissetting skal skje i praksis.  Det anses også som ønskelig at prisregulering ikke skal være obligatorisk i disse tilfellene, men at medlemsstatene kan utøve et visst skjønn, slik som Rådet foreslår.   

Det fremstår dessuten uklart om den gjenværende tjenesteyteren i disse tilfellene kan pålegges å levere lufthavnrelaterte tjenester til hele markedet. Skal den gjenværende tilbyderen øke sitt tilbud, må det kanskje investeres betydelig kapital i anleggsmidler og personell som ikke nødvendigvis kan forsvares ut fra høyere inntekter for en kort periode. Kan ikke den gjenværende tilbyderen pålegges å levere til hele markedet, vil det kunne oppstå et mangelfullt tilbud i markedet for lufthavnrelaterte tjenester, som igjen kan få betydning for regulariteten ved flyplassen. 

Det vil være behov for tilpasningstekst mht. forslagets artikkel 14 for å gi EFTAs overvåkningsorgan myndighet til å avgjøre om medlemsstatene midlertidig skal kunne begrense antall tjenesteytere for lufthavnrelaterte tjenester fordi kapasitetsbegrensninger gjør det umulig å gi flere tilbydere adgang.  Bestemmelsen er en videreføring av tilsvarende bestemmelse i direktivet fra 1996, og EFTAs overvåkningsorgan har derfor allerede denne myndigheten i dag.   

Kommisjonen er også i andre bestemmelser gitt myndighet til å vedta nærmere utfyllende bestemmelser eller til å treffe andre vedtak etter bestemte prosedyrer som kan berøre norsk suverenitet avhengig av om og hvordan bestemmelsene tas inn i EØS-avtalen.   De prosedyrene som eventuelt skal følges er dem som erstattet den tidligere komitologiprosedyren på EU-siden i 2011.  Endringen av komitologiprosedyren var nødvendig fordi Lisboa-traktaten formelt deler komitologi-tiltakene i to nye kategorier – såkalte ”delegated acts” og ”implementing acts”, hvor den nye komitologiprosessen kun får anvendelse på ”implementing acts”.   

Ved utformingen og vedtakelsen av ”implementing acts” skal Kommisjonen bistås av en komité hvor medlemslandene er representert, og det er nøye regulert i regelverket hvordan Kommisjonen er forpliktet til å ta hensyn til komiteens oppfatning.  Det er to forskjellige prosedyrer som anvendes – en rådgivende prosedyre (”advisory procedure”) og en undersøkelsessprosedyre (”examination procedure”).  Norge har generelt i stor grad gjennom EØS-avtalen sikret seg medlemsskap i eller adgang til komitologikomiteene, men har ikke stemmerett.  Når det gjelder ”delegated acts” foreskriver ikke Lisboa-traktaten noen obligatorisk foreleggelse for medlemsstatene som under komitologiprosedyren.  Kommisjonen vil imidlertid i praksis også konsultere medlemsstatene i disse tilfellene gjennom ekspertgrupper, og det vil være viktig at EØS/EFTA-landene sikres tilgang til disse ekspertgruppene der de anvendes på EØS-regelverk.    

Etter artikkel 36 i Kommisjonens utkast til forordning om lufthavnrelaterte tjenester kan Kommisjonen gjennom bruk av undersøkelsesprosedyren bestemme at medlemsstatene skal iverksette tiltak overfor tjenesteytere fra et tredjeland dersom dette tredjelandet diskriminerer europeiske tjenesteytere ved sine flyplasser.   En EØS-implementering vil i så fall høyst sannsynlig kreve en tilpasningstekst fordi dette i utgangspunktet vil innebære en suverenitetsavståelse ved at Kommisjonen, etter råd fra en komité hvor Norge ikke har stemmerett, vil kunne treffe vedtak med bindende virkning for Norge.  I og med at det her dreier seg om en situasjon som er parallell til et enkeltvedtak, og ikke om utkast til gjennomføringsregelverk, som er det komitologikomiteene normalt beskjeftiger seg med, vil dette gripe inn i norsk handlefrihet på en annen måte.   

Etter direktivet fra 1996 er det opp til medlemsstatene selv å bestemme om de vil iverksette slike tiltak.  Rådet foreslår å endre Kommisjonens utkast og beholde den løsningen som følger av direktivet.  Norge bør her støtte Rådets forslag.   

Enkelte andre artikler gir Kommisjonen myndighet til å utferdige nærmere detaljerte bestemmelser, gjennom bruk av prosedyren for vedtakelse av ”delegated acts”.  Dette gjelder artikkel 22 (krav til forsikring ved sertifisering av tjenesteytere), artikkel 32 (minimumskvalitetsstandarder) og artikkel 33 (rapporteringsbestemmelser).  Dette vil kreve tilpasningstekster ved implementering i EØS-avtalen, i alle fall for å sikre Norge medlemskap i/adgang til den komiteen som skal konsulteres.   

Rådet foreslår å fjerne bestemmelsen om at Kommisjonen kan utferdige mer detaljerte bestemmelser om minimumskvalitetsstandarder, slik at det blir opp til flyplassadministrasjonen og medlemsstatene å bestemme dette selv.  Forutsatt at medlemsstatene får myndighet til å fastsette minimumskvalitetsstandarder bør Norge støtte Rådet dersom man selv ønsker å ha mest mulig frihet til å bestemme innholdet av slike standarder innenfor den rammen som forordningen ellers setter.  Når det gjelder forsikringskrav ved sertifisering av tjenesteytere vil ikke denne bestemmelsen være aktuell dersom Kommisjonens foreslåtte obligatoriske sertifiseringsordning fjernes, slik som Rådet foreslår.   

Ut over dette er det foreløpig ikke identifisert bestemmelser som krever tilpasningstekst.   

Rettsakten anses som EØS-relevant og, med de forbehold som fremgår av vurderingsdelen, akseptabel. 

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2011)824 final
Basis rettsaktnr.: XXX/2012

Norsk regelverk

Høringsstart: 23.02.2012
Høringsfrist: 09.03.2012
Frist for gjennomføring:

Lenker