Jernbanepakke IV - åpning av markedet for nasjonal persontransport med jernbane

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/2338 av 14. desember 2016 om endring av forordning (EF) nr. 1370/2007 om åpning av markedet for nasjonal persontransport med jernbane

Regulation (EU) 2016/2338 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2016 amending Regulation (EC) No 1370/2007 concerning the opening of the market for domestic passenger transport services by rail

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 18.04.2013

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 06.03.2017

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XIII. Transport

Kapittel i EØS-avtalen: III. Transport med jernbane

Status

Endringsforordningen trer i kraft i EU 24. desember 2017.

Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for transport, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Forordning (EU) 2016/2338 (heretter endringsforordningen) endrer forordning (EF) nr. 1370/2007 om offentlig persontransport med jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordningene (EØF) 1191/69 og 1107/70 (Kollektivtransportforordningen). Endringene innebærer krav til obligatorisk bruk av konkurranse ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse av persontransport med jernbane (konkurranse om sporet), på lik linje som for andre kollektivtransporttjenester på vei og bane. Forordningen åpner for muligheten til å direktetildele kontrakter dersom visse vilkår er oppfylt og nasjonal lovgivning ikke forbyr det. Vilkårene er knyttet til følgende situasjoner:

  1. Særlige omstendigheter som gjør at direktetildeling av kontrakten vil gi bedre kvalitet på tjenestene eller høyere kostnadseffektivitet
  2. Manglede interesse i markedet/mangel på tilbydere
  3. Lav kontraktsverdi eller begrenset togproduksjon
  4. Hastetiltak ved fare for trafikkavbrudd

Direktetildelte kontrakter om offentlig tjenesteyting må ha målbare, gjennomsiktige og kontrollerbare resultatkrav. I tillegg skal disse kontraktene inkludere resultatindikatorer, som setter kompetent myndighet i stand til å gjøre regelmessige vurderinger av operatørens resultatoppnåelse. Det skal også knyttes sanksjoner til manglende resultatoppnåelse.

Kompetent myndighet skal, i tråd med Kollektivtransportforordningens definisjon av forpliktelse til å yte offentlig tjeneste, fastsette hva den offentlige tjenesteforpliktelsen innebærer. Fastsettelsen av den offentlig tjenesteforpliktelsen og tildelingen av kontrakt, må være i samsvar med gjeldende transportpolitiske målsettinger. Den offentlig tjenesteforpliktelsen og netto finansieringseffekt av denne skal skje på den mest kostnadseffektive måten, og være tilstrekkelig for å gjennomføre målsettingene i nasjonale transportplaner på lang sikt. Endringsforordningen åpner for å pakke kostnadsdekkende og ikke kostnadsdekkende transporttjenester sammen i én trafikkpakke.

Medlemsstatene skal sørge for at trafikkoperatørene får effektiv adgang på like vilkår til rullende materiell. Endringsforordningen gir kompetente myndigheter vide rammer til å velge de mest egnede metodene til å nå dette målet.

Endringsforordningen stiller et tilleggskrav til Kollektivtransportforordningens art. 7(1) om årlig rapportering. Kontraktens oppstartdato og varighet må opplyses, samt at medlemsstatene skal sørge for at rapportene er lett tilgjengelige sentralt, for eksempel gjennom en felles webportal. Rapporteringen skal ta i betraktning de transportpolitiske målsettingene. Når det gjelder plikten fastsatt i Kollektivtransportforordningens art. 7(2) til å varsle anbudskonkurranser eller direktetildeling ett år i forveien i EU-Tidene, skal man i tillegg opplyse om kontraktens planlagte oppstartsdato og lengde.

Overgangsordninger

Endringsforordningen trer i kraft i EU 24. desember 2017. Endringene i Kollektivtransportforordningens art 5 Tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteyting, skal anvendes fra 3.12.2019. Fra 25.12.2023 vil det være obligatorisk å bruke anbudsprosedyre ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteyting for persontransport med jernbane, med mindre kontraktene faller inn under unntaksbestemmelsene. Lengden på kontrakter som direktetildeles etter 2.12.2019 og frem til 25.12.2023 skal ikke overskride 10 år. Frem til 2.12.2019 skal medlemsstatene iverksette tiltak for å tilpasse seg endringene i art. 5.

Medlemsstatene skal, innen seks måneder etter 25. desember 2020, fremlegge for Kommisjonen en framdriftsrapport om gjennomføringen av ny art. 5 og kontrakter som er tildelt iht. denne artikkelen.

Formål

Formålet er å stimulere til vekst og redusere ulikhetene mellom medlemsstatene, slik at jernbanen innen 2050 kan utgjøre ryggraden til det indre marked og være drivkraften til bærekraftig vekst. Det transportpolitiske og miljømessige målet er at jernbanen skal stå for en reduksjon av drivhusgassutslippene med om lag 20 % innen 2050. Rettsakten må sees i sammenheng med direktiv (EU) 2016/2370 om endring av direktiv 2012/34/EU hva gjelder åpning av markedet for nasjonale jernbanepassasjertjenester og forvaltning av jernbaneinfrastrukturen. Konkurranse på like vilkår vil gi incentiver til høyere kvalitet på personbefordring med jernbane og øke driftseffektiviteten.

Merknader

Den eksisterende Kollektivtransportforordningen er tatt inn i norsk rett ved forskrift 17. desember 2010 nr. 1673 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalen vedlegg XIII nr. 4a (forordning (EF) nr. 1370/2007) om offentlig persontransport med jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og nr. 1107/70.

Norsk rett på området

Det generelle anskaffelsesregelverket (særlig anskaffelsesforskriften og konsesjonskontraktforskriften) gjelder ikke for kontrakter om offentlig persontransport med jernbane eller t-bane som er omfattet av forskrift 17. desember 2010 nr. 1673 om offentlig persontransport. Jernbaneloven inneholder bestemmelser som gjør at myndighetene kan avbøte etableringshindringer for togselskaper som ikke er etablert i markedet. Enkelte av disse bestemmelsene ble endret med virkning fra 1. januar 2017, for å tilpasse lovteksten til de strukturelle endringen av NSB og Jernbaneverket i forbindelse med jernbanereformen. Endringene innebærer at viktige produksjonsfaktorer, som togmateriell, salgs- og billetteringssystemer og togvedlikehold, skilles ut fra NSB våren 2017 og legges i egne selskap eid av Samferdselsdepartementet. Verkstedsområdene er eid av NSBs datterselskap ROM Eiendom AS. ROM Eiendom AS og selskapets jernbanerelaterte eiendommer blir i løpet av 2017 en del av Bane NOR SF. Ikke-etablerte aktører kan på denne måten få tilgang til togmateriell, verksteder og salgssystem hvis de vinner en konkurranse.

Norsk politikk på området

Frem til nå har kun én persontransportstrekning, Gjøvikbanen, vært konkurranseutsatt. I Sundvollen-erklæringen slår regjeringen fast at den vil åpne for konkurranse bl.a. innen skinnegående transport og øke konkurransen på sporet. Regjeringen la frem Meld. St. 27 (2014-2015) "På rett spor. Reform av jernbanesektoren" 12.5.2015. Meldingen legger opp til en gradvis innføring av konkurranse om drift av persontransport med tog. Det legges opp til at den første trafikkpakken (Trafikkpakke Sør) lyses ut for konkurranse våren 2017 med trafikkoppstart i desember 2018.

Behov for endringer i regelverk

Gjennom Jernbaneloven § 7d er departementet gitt myndighet til å ta Kollektivtransportforordningen med senere endringer inn i norsk rett. Jernbaneloven § 8a gir mulighet for utfylling av konkurransebestemmelsene i jernbaneloven §§ 8b til 8d gjennom forskrift. Rettsakten kan derfor gjennomføres i norsk rett gjennom forskrift med hjemmel i jernbaneloven og yrkestransportloven. Ettersom kritiske produksjonsfaktorer skilles ut fra NSB, er det ikke behov for regelverksendring for å sikre konkurranse på like vilkår.


Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten ville i utgangspunktet fått konsekvenser for kompetent myndighets kjøp av tjenester innen togtransport, men ettersom regjeringen har besluttet å innføre konkurranse før endringsforordningen trer i kraft, vil ikke rettsakten medføre økte økonomiske og administrative konsekvenser utover det som allerede påløper i forbindelse med jernbanereformen.

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet ba aktørene om innspill til forslagene til hele jernbanepakke IV i 2013. Det kom innspill fra 22 instanser, og seks av disse omtaler forslaget til endringsforordningen. Høringsuttalelsene som er gjengitt nedenfor er derfor basert på det opprinnelige forslaget fra 2013 og må leses i lys av dette.

Hovedhøring

Nei til EU mener at påbud om konkurranseutsetting er et stort inngrep i den enkeltes stats rett til selv å organisere kollektivtransporten, og mener det ikke finnes erfaringer som entydig viser at kollektivtransporten fungerer best når direktetildeling er forbudt. De mener at konkurransesituasjonen vil bidra til mer byråkrati og større administrasjonskostnader, og at dette vil gi utslag i form av høyere billettpriser. Videre mener Nei til EU at konkurranse på jernbanen vil føre til at mindre selskaper konkurrerer med hverandre.  På denne måten vil det ikke lenger være mulig å utnytte stordriftsfordeler, som omdisponering av materiell og personell. De mener det er naturlig at sektoren styres etter nasjonale prioriteringer og politiske valg, og at konkurranse passer svært dårlig i Norge.

NSB AS er i hovedsak tilhenger av konkurranse, men mener norske myndigheter må ha nødvendig handlefrihet med tanke på konkurranseutsettingens omfang og tempo i en utbyggingsperiode med ustabile driftsbetingelser og der endringsbehovene er store. NSB mener at konkurranseutsetting av kollektivtrafikken med jernbane medfører omfattende og tidkrevende prosesser, som kan være krevende å forene med store anleggsarbeider. NSB mener den norske posisjonen til kollektivtransportforordningen bør være at muligheten til å velge nasjonale løsninger bør opprettholdes som i dagens direktiv.

Konkurransetilsynet stiller seg positive til forslaget om obligatoriske anbudskonkurranser ved kjøp av offentlig transport med jernbane. De er enige i Kommisjonens formål, og mener endringene er egnede til å nå målene.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er positive til forslaget om å tilrettelegge for konkurranse om sporet. Selv om det erkjennes at infrastrukturen trenger et stort løft for å komme opp på et akseptabelt nivå, mener NHO at de midler som tildeles jernbanen bør brukes på best mulig måte. Konkurranseutsetting av persontransport bør ifølge NHO være et slikt grep.

Flytoget har et positivt syn på endringene i kollektivtransportforordningen, så lenge konkurransen skjer på like vilkår. De mener det er besparelser å hente ved å konkurranseutsette offentlig transport. Videre er Flytoget opptatt av at de ansattes rammebetingelser og rettigheter ivaretas på en tilfredsstillende måte.

Norsk Lokomotivmannsforbud og Norsk Jernbaneforbund har levert felles innspill til forslagene. Forbundene mener det er et meget stort inngrep iden enkelte stats rett til å organisere egen kollektivtransport dersom konkurranseutsetting blir obligatorisk. De mener begrunnelsen er ideologisk og at tanken er at også private investorer skal ha tilgang til skattepengene. Et påbud om konkurranseutsetting vil legge svært store begrensninger på staten og det finnes ingen dokumentasjon på at løsningen er til det beste for passasjeren. Det hevdes også at begrensningen må ligge utenfor EØS-avtalens mandat. Forbundene mener det ikke kan sees noen positive effekter av å åpne markedet for konkurranse, og at begrensningene i hvordan organiseringen skal skje anses som svært negativt.

Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for transport, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2013)28
Rettsaktnr.: 2338/2016
Basis rettsaktnr.: 1370/2007
Celexnr.: 32016R2338

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema: 12.01.2017
Frist returnering standardskjema: 04.05.2017
Dato returnert standardskjema: 07.03.2017
EØS-relevant: Ja
Akseptabelt: Ja
Tekniske tilpasningstekster: Nei
Materielle tilpasningstekster: Nei
Art. 103-forbehold: Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk: Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: 24.12.2017

Fylker og kommuner

Berører fylker og kommuner i vesentlig grad.

Lenker