Endring av recast av jernbanepakke 1

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver:

Jernbanepakke IV - Forslag til endring av direktiv 12/34 ...

Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2012/34/EU of the European Parliament and of the Council of 21 November 2012 establishing a single European railway area, as regards the opening of the marked for domestic passenger transport services by rai...

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 16.05.2013

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 29.11.2013

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XIII. Transport

Kapittel i EØS-avtalen: III. Transport med jernbane

Status

Europaparlamentet og Rådet har gjennomført omfattende trepartsforhandlinger, og 28. april 2016 ble det kunngjort en tekst der utfallet av forhandlingene er gjengitt, se egen lenke. Det er på flere områder gjort justeringer fra det opprinnelige forslaget fra Kommisjonen. Det gjenstår forhandlinger om formuleringen av enkelte punkter i fortalen, og det er antatt at direktivet kan endelig vedtas og publiseres høsten 2016.

Jernbanepakke IV ble lagt frem av EU-kommisjonen 30.01.13. Pakken omfatter forslag til hvilke direktiver og forordninger som skal endres eller oppheves, totalt 6 stykker, for å oppnå målsetningen om å fullføre det indre marked på jernbaneområdet. Ett av disse forslagene er KOM(2013)29, som fremmer forslag om endring av direktiv nr. 2012/34 om opprettelse av et felles europeisk jernbaneområde.

Forslaget til endringer i direktivet er begrunnet med at man vil åpne all jernbanetrafikk i Europa for rettferdig konkurranse og fullføre det indre markedet i sektoren. Hensikten er å intensivere konkurransen i nasjonale jernbanemarkeder, for å øke kvantiteten og kvaliteten av persontransporten i disse markedene. En økning av personbefordring med jernbane vil bidra til å nå EUs overordnede miljømål. Forslaget må sees i sammenheng med påbudet om å konkurranseutsette kontrakter om offentlig tjenesteytelse av persontrafikk med tog,  som foreslås tatt inn i kollektivtransportforordningen 1370/2007 (konkurranse om sporet).

Organisatoriske endringer

Hovedregelen vil være et fullt organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og leverandør av transportytelser. Det er i dag kun krav om et regnskapsmessig skille og eventuelt egne organer for rutetildeling.  Et organisatorisk skille innebærer at én juridisk person eller myndighet ikke kan kontrollere både infrastrukturen og trafikkvirksomheten. Det gjøres imidlertid unntak for eksisterende selskapskonstruksjoner der et holdingselskap kontrollerer både et infrastrukturselskap og et togselskap, og når det samme departementet kontrollerer infrastrukturforvalter og togselskap. Imidlertid vil en slik konstruksjon underlegges en rekke begrensinger og kontrollordninger for å motvirke at togselskapet subsidieres eller favoriseres på annen måte.Selv om infrastrukturforvalter er helt adskilt fra trafikkvirksomheten skal det opprettes en rådgivende koordinasjonskomité med representanter for infrastrukturforvalter og aktuelle togselskaper m.v. som blant annet skal ta opp temaer knyttet til vedlikehold og utvikling av infrastrukturen, kvalitetsmål i sportilgangsavtaler, tilgang til nettet og anlegg som kontrolleres av infrastrukturforvalter, ruteplanlegging og kjørevegsavgift. Infrastrukturforvalterne skal delta i et europeisk nettverk som skal samarbeide og følge utviklingen av infrastrukturen i alle landene.

Konkurranse på sporet

Europeiske jernbaneselskaper har fra 2010 hatt tilgang til infrastrukturen i EU, med internasjonal personbefordring som formål. Passasjerer kan tas med og slippes av på den internasjonale ruten, også mellom stasjoner i en og samme medlemsstat (kabotasje) så fremt hovedhensikten med ruten er internasjonal trafikk. Det åpnes nå for konkurranse sporet også for nasjonal passasjertransport. Dette betyr i praksis konkurranse mellom togoperatører på en og samme strekning. Jernbaneforetak skal få en generell tilgangsrett til infrastruktur under likeverdige, ikke-diskriminerende og transparente forhold, gjennom endring av artikkel 10. Det betyr at alle selskaper vil få mulighet til å konkurrere om passasjertransport hvor de måtte ønske, og at nasjonale myndigheter må tilrettelegge for dette. Denne allmenne tilgangsretten kan begrenses dersom det nasjonale markedsovervåkingsorganet på bakgrunn av en analyse finner at den økonomiske likevekten i en kontrakt om offentlig tjenesteytelse vil bli forrykket, gjennom endringer i artikkel 11. Det stilles opp frister slik at markedsovervåkingsorganet får god nok tid til å vurdere dette. Det er også adgang til å begrense den frie tilgangsretten når det er gitt ekslusive rettigheter til trafikk mellom de aktuelle stasjonene i en kontrakt om offentlig tjeneste som er inngått før 16. juni 2015.

For å minske ulempene for passasjerene ved at flere togselskap opererer på det samme nettet, gis statene hjemmel for å kreve at selskapene skal knyttes til et felles og konkurransenøytralt informasjons- og billettsystem. Det kreves også at selskapene har beredskapsplaner med plikt til gjensidig assistanse ved større forstyrrelser i togtrafikken.

Merknader

Norsk rett på området

Det har fra 1996 vært et organisatorisk skille mellom togselskap og infrastrukturforvalter i Norge. Dette fremgår indirekte av loven om NSB AS og Posten AS av 21. juni 2002. Dersom forslaget implementeres i Norge gjennom EØS-avtalen, vil det innebære at det ikke lenger er opp til Samferdselsdepartementet å avgjøre hvem som skal kunne drive nasjonal persontransport med jernbane på det nasjonale jernbanenettet, jf. Jernbaneforskriften § 2-1.

Behov for endringer i regelverk

Det antas at endringer i direktivets artikkel 10 og 11 om tilgangsrett for nasjonal persontransport og en ev. begrensning i denne retten kan gjennomføres i norsk rett gjennom en justering i jernbaneforskriftens kapitler 2 og 3. Forslaget til artikkel 13a om informasjons- og billetteringssystem krever antagelig en justering av ordlyden i jernbanelovens paragraf 7b.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Økte økonomiske og administrative konsekvenser, som følge av en eventuell implementering av endringsforslaget, er knyttet til om den generelle tilgangsretten vil oppmuntre flere jernbaneforetak til å utføre persontransporttjenester i Norge. Dersom omfanget av jernbaneforetak øker, vil Statens jernbanetilsyn med all sannsynlighet få merarbeid med å gjennomføre økonomiske analyser og Jernbaneverket vil få flere aktører og mer komplekse problemstillinger å forholde seg til i ruteplanleggingen. Den som kjøper persontogtjenester vil også kunne få noe merarbeid siden det vil kunne bli noe mer komplekst å utforme kontraktene og å følge opp kontraktene om offentlig kjøpt transport. Hvorvidt midler til offentlig kjøp påvirkes, er svært vanskelig å anslå. Konkurranse på sporet kan potensielt bidra til effektiv drift, og bedre tilbud for kundene på de strekninger det gjelder.

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet sendte 5. februar 2013 ut brev med oppfordring om å gi innspill til Kommisjonens forslag til Jernbanepakke IV. Høringsbrevet ble sendt til 66 instanser. I tillegg ble brevet lagt ut på Samferdselsdepartementets hjemmesider. Fristen gikk ut 22. mars 2013. Det kom totalt inn innspill fra 22 instanser, hvorav 14 hadde faktiske merknader.

Statens jernbanetilsyn (SJT) er generelt positiv til EU-kommisjonens forslag om utvidet tilgangsrett til infrastruktur for persontransport med jernbane, og at det dermed innføres en regulert form for konkurranse i persontransportmarkedet. Etter tilsynets vurdering virker det rimelig at grunnlaget for å drive persontransport på jernbane, innenfor rammen av slike kontrakter, opprettholdes gjennom å begrense konkurransen om passasjergrunnlaget når det anses nødvendig ut fra en objektiv økonomisk analyse. Tilsynet mener at de ikke har behov for 9 måneder for å utføre en vurdering av den økonomiske likevekten, og foreslår at søkers frist for å informere om ønsket infrastrukturkapasitet bør reduseres til 15 måneder før iverksettelse av ruteplan (ikke 18 måneder som foreslått i artikkel 38). I tilfeller hvor markedsovervåkningsorganets beslutning tillater tilgang, mener tilsynet det bør vurderes om regelverket bør åpne for at det kan foretas en ny vurdering av den økonomiske likevekten, dersom det for eksempel skjer store uforutsette endringer i passasjergrunnlaget for de aktuelle rutene. Det bør i dette øyemed utarbeides klare og strenge kriterier for når det eventuelt kan foretas nye vurderinger.  Tilsynet mener at det bør presiseres at et enkelt jernbaneselskap ikke kan drive informasjons- og billetteringssystemet som foreslås i artikkel 13a. Statens jernbanetilsyn er positiv til at det skal være et tydelig organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og togselskap og tolker artikkel 7 slik at Jernbaneverket og NSB må legges under hvert sitt departement. De mener at en koordinasjonskomité kan bøte på ulempene ved skillet og er positiv til å være observatør i en slik komité. De mener for øvrig at Jernbaneverket selv må ha tilstrekkelig strategisk ruteplankompetanse og ressurser til å vurdere det markedsbaserte grunnlaget for utbygging og utvikling av togtilbudet (grunnrutemodell) iht. artikkel 3.

Norsk Lokomotivmannsforbund, Norsk Jernbaneforbund og LO er generelt negative til å åpne det norske persontrafikkmarkedet for fri konkurranse. LO mener at konkurranse på sporet vil føre til økt offentlig kjøp. LO har ikke tro på at mekanismen, som skal regulere den økonomiske likevekten, vil fungere effektivt i praksis.

Flytoget er positivt innstilt til åpning av det nasjonale persontrafikkmarkedet, under forutsetning at konkurransen skjer på like vilkår. Viktige punkter er nøytralt eierskap til stasjoner, tilgang til rullende materiell, lik tilgang til verkstedsfasiliteter, tilgang til felles billettsystem. Flytoget mener imidlertid at direktivet burde gått lenger og avklart tilgang til blant annet verkstedfasiliteter. Det er viktig at overgangsordningene ved innfasing av direktivet blir så gode at det ikke hemmer nåværende jernbaneforetaks investeringer i rullende materiell på grunn av framtidig konkurranse. Flytoget ser det som positivt at direktivet tydeliggjør infrastrukturforvalters oppgaver (drift, vedlikehold og utvikling, samt kapasitetstildeling) og rollefordelingen mellom infrastrukturforvalter og jernbaneforetak. Mandatet for koordinasjonskomiteen må være tydelig. Flytoget mener det er viktig at det settes tydelige krav til kvalitet og standard på infrastruktur.

NSB mener markedsstørrelsen kombinert med kapasitetsbegrensningene i infrastrukturen, gjør at det er begrenset mulighet for rent kommersiell konkurranse sporet i persontogtrafikken. NSB tror derfor at forslaget sannsynligvis vil, med noen få unntak, ha begrenset betydning i Norge. NSB synes imidlertid det er viktig at nasjonale myndigheter kan ivareta hensynet til offentlig kjøp dersom konkurransen vil kunne skade den økonomiske likevekten. NSB mener det bør være opp til nasjonalstatene hvilken organisatorisk løsning man vil velge, så fremt hensynet til ikke-diskriminerende tilgang er ivaretatt. NSB mener uansett at det er behov for bedre samordning mellom infrastrukturforvalter og togselskap og mener forslaget om koordinasjonskomité er et skritt i riktig retning, men neppe tilstrekkelig, og at det bør legges opp til mer forpliktende avtaler mellom infrastrukturforvalter og togselskapene.

Arbeidsgiverforeningen Spekter anbefaler at Norge støtter forslaget om å gi adgang til parallell konkurranse om togkundene i den grad det er forenelig med de transportpolitiske målene og offentlig kjøp på strekningen.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter Kommisjonens mål om å skape et indre marked for jernbanetransport ved å fjerne barrierer mellom ulike nasjonale systemer og legge til rette for konkurranse. De støtter prinsipielt full åpning for konkurranse på sporet, samtidig som de erkjenner at konkurranse her er mer komplisert enn for den øvrige kollektivtransporten. Knapp sporkapasitet, lite trafikkgrunnlag og betydelig stordriftsfordeler gjør at de vurderer konkurranse på sporet som mindre aktuelt for jernbanetransport i Norge.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Direktiv
KOM-nr.: KOM(2013)29
Basis rettsaktnr.: 2012/34/EU

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker