Krav til og tilsyn med ATM/ANS tjenesteytere

Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2017/373 av 1. mars 2017 som fastsetter felles krav til flysikringstjenester og om krav til nasjonale tilsynsorganers utøvelse av sikkerhetstilsyn innenfor feltet lufttrafikkstyring

Commission implementing regulation (EU) 2017/373 of 1 March 2017 laying down common requirements for providers of air traffic management/air navigation services and other air traffic management network functions and their oversight, repealing Regulation (EC) No 482/2008, Implementing Regulations (EU) No 1034/2011, (EU) No 1035/2011 and (EU) 2016/1377 and amending Regulation (EU) No 677/2011.

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 15.09.2014

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XIII. Transport

Kapittel i EØS-avtalen: VI. Sivil luftfart

Status

Det har vært gjennomført brede høringer av de ulike delene av regelverket på europeisk nivå. Forslaget har vært til behandling i Single Sky-komiteen flere ganger og ble vedtatt i komiteen i februar 2016.

Ved en teknisk feil ble forordningen publisert i Offisial Journal som Commission Implementing Regulation (EU) 2016/1377 of 4 August 2016 laying down common requirements for service providers and the oversight in air traffic management/air navigation services and other air traffic management network functions, repealing Regulation (EC) No 482/2008, Implementing Regulations (EU) No 1034/2011 and (EU) No 1035/2011 and amending Regulation (EU) No 677/2011.

Kommisjonen har rettet opp i feilen ved vedtakelsen og publiseringen av forordning (EU) nr. 2017/373 (COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2017/373 of 1 March 2017 laying down common requirements for providers of air traffic management/air navigation services and other air traffic management network functions and their oversight, repealing Regulation (EC) No 482/2008, Implementing Regulations (EU) No 1034/2011, (EU) No 1035/2011 and (EU) 2016/1377 and amending Regulation (EU) No 677/2011).

Sammendrag av innhold

Som følge av EU-kommisjonens initativ Single European Sky, er virkeområdet til EASAs basisforordning, (forordning (EF) nr. 216/2008) utvidet til å omfatte ATM/ANS, samtidig som det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA er gitt ansvaret for å utvikle sikkerhetsrelatert regelverk innenfor dette fagfeltet. Det vises til art. 8b i forordning (EF) 216/2008 (gjennomført ved forordning (EF) nr. 1108/2009). De grunnleggende reglene ("Essential Requirements) er tatt inn i vedlegg Vb til forordning (EF) nr. 216/2008. EU-kommisjonen er gitt fullmakt til å gi ytterligere gjennomføringsregelverk i art. 8b punkt 6.

Kommisjonens første steg i å innlemme ATM/ANS under EASAs regelverkskompetanse, var å vedta kommisjonsforordning (EU) nr. 1034/2011 av 17. oktober 2011 om sikkerhetstilsyn innen lufttrafikkstyring og flysikringstjenester og kommisjonsforordning (EU) nr. 1035/2011 av 17. oktober 2011 om fastsettelse av felles krav til yting av flysikringstjenester. Disse forordningene ble gjennomført i henhold til en «fast track» prosedyre i EU-systemet for formelt å bringe reglene under ”EASA-regimet”, men uten materielt å gjøre større endringer fra de rettsaktene de erstattet. Dette innebar imidlertid at området ikke var fullverdig regulert som forutsatt i EASAs basisforordning. EASA satte derfor i gang en regelverksprosess i den hensikt å utfylle disse regelverkene i henhold til de prosedyrer og innenfor de rammer som er nedfelt i EASAs basisforordning art. 8b punkt 6.

Dene regelverksprosessen har tatt utgangspunkt i en struktur som vist i skissen nedenfor:

Ved en feil publiserte EU-kommisjonen i 2016 et uferdig utkast til ny forordning. Denne forordningen hadde benevnelsen (EU) nr. 2016/1377. Det ble etter kort tid enighet mellom medlemslandene at denne forordningen måtte erstattes med en ny og korrigert versjon. Denne nye forordningen er nå vedtatt og publisert. Forordningen har benevnelsen (EU) nr. 2017/373, mer presist: COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2017/373 of 1 March 2017 laying down common requirements for providers of air traffic management/air navigation services and other air traffic management network functions and their oversight, repealing Regulation (EC) No 482/2008, Implementing Regulations (EU) No 1034/2011, (EU) No 1035/2011 and (EU) 2016/1377 and amending Regulation (EU) No 677/2011. Forordningen omhandler altså felles krav for ytere av lufttrafikktjenester og andre lufttrafikknettverksfunksjoner, og tilsyn med disse. Forordningen har samme struktur som vist i skissen ovenfor, men de formelle betegnelsene på anneksene er noe endret:

ANNEX I -              DEFINITIONS OF TERMS USED IN ANNEXES II TO XIII (Part-DEFINITIONS)

ANNEX II -             REQUIREMENTS FOR COMPETENT AUTHORITIES — OVERSIGHT OF SERVICES AND OTHER ATM NETWORK FUNCTIONS (Part-ATM/ANS.AR)

ANNEX III -            COMMON REQUIREMENTS FOR SERVICE PROVIDERS (Part-ATM/ANS.OR)

ANNEX IV -           SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF AIR TRAFFIC SERVICES (Part-ATS)

ANNEX V –            SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF METEOROLOGICAL SERVICES (Part-MET)

ANNEX VI -           SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF AERONAUTICAL INFORMATION SERVICES (Part-AIS)

ANNEX VII -          SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF DATA SERVICES (Part-DAT)

ANNEX VIII -         SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF COMMUNICATION, NAVIGATION, OR SURVEILLANCE SERVICES (Part-CNS)

ANNEX IX -           SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF AIR TRAFFIC FLOW MANAGEMENT (Part-ATFM)

ANNEX X -            SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF AIRSPACE MANAGEMENT (Part-ASM)

ANNEX XI -           SPECIFIC REQUIREMENTS FOR PROVIDERS OF PROCEDURE DESIGN (Part-ASD)

ANNEX XII -          SPECIFIC REQUIREMENTS FOR THE NETWORK MANAGER (Part-NM)

ANNEX XIII -         REQUIREMENTS FOR SERVICE PROVIDERS CONCERNING PERSONNEL TRAINING AND COMPETENCE ASSESSMENT (Part-PERS)

Vedtakelsen av denne forordningen er altså det vesentligste steget i nedfellingen av et komplett ATM/ANS-regelverk. Utarbeidelsen av det endelige innholdet i alle anneksene er ikke en ferdig prosess, men EASA har en pågående plan for dette regelverksarbeidet.

Det detaljerte ATM/ANS regelverket består for det første av hoveddel (cover regulation) som inneholder noen overordnede krav og hjemler. Denen delen består blant annet av overgangsbestemmelser, fleksibilitetsbestemmelser m.m. Vedlegg (anneks) I består av definisjoner. Krav til luftfartsmyndigheten fremgår spesifikt i vedlegg II. Vedlegg III inneholder generelle bestemmelser som gjelder for alle ATM/ANS tilbydere. Vedlegg IV-XII Kapittelet inneholder har spesifikke bestemmelser for de ulike typer av tjenesteytere. Vedlegg XIII inneholder krav til trening og oppfølging av teknisk personell.

I tillegg er det utarbeidet AMC og GM til forordningen. Disse ble vedtatt 8. mars 2017 ved ED 2017/001/R, og kan enklest bli funnet på EASA sine nettsider. AMC og GM kan beskrives slik:

  •  Acceptable Means of Compliance (AMC) angir preaksepterte løsninger for oppyllelse av bestemmelsene angitt i Vedlegg II-XIII. AMC-materialet er ikke rettslig bindende, men må følges med mindre det ikke er akseptert et alternativ til de(n) foreskrevne løsningen(e).
  •  Guidance Material (GM) gir en veiledning om hvordan de ulike bestemmelsene og AMC’ene kan oppfylles. Heller ikke disse er rettslig bindende.

Foreliggende forordning dekker foreløpig kun deler av det totale ATM/ANS regelverket som er beskrevet ovenfor. De øvrige vedlegg vil bli utviklet i henhold til en regelverksplan som strekker seg over flere år. For de typer av tjenesteyting som ikke er behandlet i dette forslaget til regelverk vil det være dagens regler som gjelder fram til de nye er vedtatt. I det følgende gis en presentasjon av alle vedleggene og her vil det fremgå hvilke vedlegg som er "ferdige", og hvilke som fortsatt er i regelverksprosess. Definisjon av de ulike tjenestetypene følger helt til slutt i dette notatet.

Merknader
Forordningen er hjemlet i EASAs basisforordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 8b pkt 6, som igjen er hjemlet i TFEU art. 100. Det er forutsatt i forordningen at det foreslåtte regelverk også skal være i tråd med bestemmelsene i forordningene som danner rammeverket for Single European Sky; forordningene (EF) nr. 549/550/551/552 fra 2004.

Gjeldende regelverk på området er forordning (EU) nr. 1034/2011 som stiller krav til tilsynsmyndighetene og forordning (EU) nr. 1035/2011 som stiller krav til tjenesteyterne. Begge ble implementert i Norge så sent som 1. januar 2015 i forskrift om om felles krav for yting av flysikringstjenester og forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom. I tillegg gir forordning (EF) nr. 482/2008  regler om etablering av et softwaresikringssystem hos tjenesteyterne. Dette er gjennomført i norsk rett i forskrift om gjennomføring av forordning (EF) nr. 482/2008 om opprettelse av et system for sikkerhetsbekreftelse av programvare for ytere av flysikringstjenester, og om endring i forskrift om felles krav for yting av flysikringstjenester.

Gjeldende krav til leverandører av flyværtjeneste følger av forskrift om flyværtjeneste av 28. januar 2008 nr. 81 (BSL G 7-1).

Rettslige konsekvenser

Gjennomføring av regelverket vil skje i en ny forskrift. Det nye regelverket vil erstatte forordning  (EU) nr. 1034/2011, forordning (EU) nr. 1035/2011 og forordning (EF) nr. 482/2008. I tillegg utgår artikkel 12 og 21 i forordning (EU) nr. 677/2011 om Network manager. De forskriftene som gjennomførte disse forordningene i norsk rett må endres/oppheves tilsvarende. Det kommende regelverket vil også erstatte en del av innholdet i gjeldenede forskrift om flyværtjeneste av 28. januar 2008 nr. 81 (BSL G 7-1), med unntak av deler av forskriften som inneholder bestemmelser som omhandler flyværtjenester på norsk kontinentalsokkel, som trolig må beholdes.

Rettsakten tilhører gruppe 2.

Norsk gjennomføringsforskrift må vedtas av Samferdselsdepartementet siden regelverket også inneholder krav til Luftfartstilsynet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen vil gjelde for flere tjenester enn i dag, som ATFM, ASM, DAT og ASD. Disse tjenestene må sertifiseres og føres tilsyn med. Dette vil øke ressursbehovet til Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet vil i en overgangsfase få økte kostnader i forbindelse med revisjon av eksisterende prosedyrer, utarbeidelse av nye, samt opplæring av inspektører. Luftfartstilsynet vil også få økte kostnader som følge av overgangen til et risikobasert tilsyn. Det er Luftfartstilsynets oppfatning at innføringen av risikobasert tilsyn ikke innebærer at man kan gjennomføre færre inspeksjoner. Risikobasert tilsyn er imidlertid et verktøy som kan brukes til å identifisere de mest sikkerhetskritiske risikoområdene. På kort sikt vil Luftfartstilsynet påføres kostnader ved å legge om tilsynsvirksomheten mot en mer risikobasert tilnærming. På lengre sikt antas det at tilsynskostnadene i hovedsak vil ligge på samme nivå som i dag. Selv om Luftfartstilsynet ser at regelverket vil medføre et økt ressursbehov, og da særlig i en overgangsperiode, antar Luftfartstilsynet at disse ressursene kan hentes ut gjennom en omdisponering innenfor eksisterende budsjettrammer.

Avinor Flysikring AS er i hovedsak positive til regelverket og de kan ikke se at regelverket vil medføre store kostnader i forhold til dagens situasjon. Avinor Flysikring AS har per dags dato ikke fremlagt en konkret kostnadsoversikt, men de har identifisert enkelte områder som kan medføre noe økte kostnader. Avinor Flysikring AS vil påføres kostnader først og fremst i implementeringsfasen ved at prosedyrer og sikkerhetsstyringssystem må oppdateres og personell må læres opp. Det økte ressursbehovet vil i hovedsak være av mer kortvarig karakter. Avinor Flysikring AS vil trolig få økte kostnader ved at det må etableres et system som overvåker at de ansatte ikke misbruker psykoaktive stoffer. Videre har Avinor Flysikring AS opplyst at det er mulig de må ansette mer personell for å tilfredsstille kravene til «ansvarlig personell», jf. beskrivelse ovenfor. Avinor Flysikring AS vil også få et økt ressursbehov knyttet til håndtering av endringer og hendelser ettersom regelverksforslaget forutsetter økte krav om rapportering til Luftfartstilsynet.

Avinor Flysikring AS har allerede igangsatt prosesser som vil sikre at de vil oppfylle de nye regelverkskravene. De arbeider for eksempel med å formalisere kravene til ATSEP-personell, videreutvikler sitt risikobaserte sikkerhetsstyringssystem, etablerer et styringssystem for stress og tretthet etc. Kostnadene forbundet med dette regelverket kan således fordeles over flere budsjettår, slik at selskapet ikke får plutselige hopp i kostbasen.

Som nevnt innledningsvis er dette kun første steg i utarbeidelsen av et komplett ATM/ANS-regelverk. Det totale kostnadsbildet for Avinor Flysikring AS vil først kunne være klart når de øvrige regelverksforslagene er ferdigstilt. Når det gjelder mindre ATM/ANS-aktører åpnes det for at disse kan få utstedt et forenklet sertifikat. Det antas derfor at mindre ATM/ANS aktører ikke vil påføres noen vesentlige økte kostnader som følge av regelverksforslaget.

Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet har vært i kontakt med Avinor Flysikring AS for å få identifisert de vesentligste endringene i regelverket, samt for å få synliggjort de administrative og økonomiske konsekvensene for selskapet. En del av innspillene til Avinor AS vil bli gjennomgått under punktet «vurdering».

Luftfartstilsynet har avholdt et eget informasjonsmøte hvor alle tjenesteyterne var invitert til å diskutere forlaget til nytt regelverk.

Det legges til grunn at rettsakten vil kunne følge fast track-prosedyren og derfor ikke vil bli behandlet av Spesialutvalget for transport. Luftfartstiilsynets vurdering er at rettsakten vil være EØS-relevant og akseptabel. Det vil ikke være behov for tilpasningstekst.

Vurdering

Det er Luftfartstilsynets inntrykk at foreliggende forslag til regelverk i stor grad viderefører det regelverk som gjelder i dag. Den største forskjellen er at forordningen har fått et bredere virkeområde, og at det således vil gjelde for et større antall aktører, samt at strukturen tilpasses øvrig regelverk fra EASA.

At det i større grad skilles mellom de ulike ATM/ANS-aktørene kan ses i sammenheng med utviklingen på flysikringsområdet generelt. I forslaget SES II+, er det foreslått virkemidler som gjør det enklere å skille ATM/ANS-funksjoner fra flysikringstjenestene for å sikre konkurranse i markedet for blant annet støttetjenester. Ved å skille mellom ulike ATM/ANS-aktører i regelverksforslaget legger man til rette for en større grad av konkurranseutsetting.

Detaljgraden i regelverksforslaget er mye større enn det som gjelder i dag. Dette er i tråd med øvrige EASA-styrte regelverksprosjekter. En høy detaljgrad vil sikre større harmonisering og ensartet praksis på tvers av landegrensene. Dette må veies opp mot behovet for fleksible løsninger. Luftfartstilsynet er av den oppfatningen at regelverksforslaget i hovedsak balanserer disse motstridende hensynene godt, og at behovet for fleksibilitet i tilstrekkelig grad blir ivaretatt med adgangen til å benytte et alternativt AMC-materiale.

Når det gjelder EASAs sertifiseringskompetanse overfor paneuropeiske tjenesteytere og tjenesteytere med hovedkontor i tredjeland, er denne ansvarsfordelingen mellom EASA og nasjonale myndigheter kun en videreføring av det som allerede i dag følger av forordning (EU) nr. 1034/2011 og ​forordning (EU) nr. 1035/2011. Tilsvarende ansvarsfordeling gjelder også på de øvrige luftfartsområdene som teknisk, operativ og flyplass. Luftfartstilsynet kan derfor ikke se at forslaget skulle være problematisk i forhold til norske interesser.

I følge ATM/ANS.AR.A.025 skal EASA analysere sikkerhetsinformasjonen de mottar fra medlemsstatene. Basert på denne analysen skal EASA gi medlemsstatene tilstrekkelig informasjon til at de kan reagere på sikkerhetsproblemer på en effektiv måte. Som eksempler på informasjon som EASA skal gi er anbefalinger og planer for avbøtende tiltak. Selv om EASA kommer med en plan for avbøtende tiltak, er det Luftfartstilsynets vurdering at det til slutt er opp til medlemsstatene selv å beslutte hvordan de skal reagere på sikkerhetsproblemet. Det er derfor Luftfartstilsynets vurdering at bestemmelsen ikke legger noen formell myndighet til EASA på dette området.

Avvikshåndtering

Ettersom luftfartsmyndigheten er forpliktet til å ta hensyn til kontinuiteten i tilbudet av lufttrafikktjenester, kommenterte Luftfartstilsynet i tilknytning til høringen av NPA’en at det bør fremgå av forordningen at økonomiske sanksjoner skal vurderes som en reaksjonsform der suspensjon eller tilbaketrekning av sertifikat ikke er aktuelt. EASA har i veiledningsmaterialet (GM2 ATM/ANS.AR.C.050) tatt inn et nytt punkt kalt «finansielle sanksjoner», der det fremgår uttrykkelig at myndighetene kan vurdere finansielle sanksjoner ved siden av de ordinære sanksjonene som fremgår av forordningen. Luftfartstilsynet mener dette er en akseptabel løsning.

Tilsyn

Tilsynshyppigheten har vært et omdiskutert tema, men etter konsultasjon med medlemsstatene har man valgt den mest fleksible løsningen med to-årige tilsynssykluser, og på gitte vilkår en mulighet for å utvide denne med ett, og i visse tilfeller to, år.

SMS

Rundt halvparten av alle tjenesteytere i Europa, herunder Avinor Flysikring AS, er i dag ISO-sertifisert. ISO 9001 er etter det Luftfartstilsynet forstår en kodifisering av beste praksis på området sikkerhetsstyring. Luftfartstilsynet er derfor positive til at tjenesteytere som sertifiseres etter ISO 9001, antas å oppfylle SMS-kravene i regelverksforslaget. En ISO-sertifisert organisasjon vil også bli ført tilsyn med av sertifiseringsorganisasjonen, i Norge DNV og NEMKO.

Ansvarlig personell

Det fremgikk i de første utkastene ikke klart av regelverket hvilken rolle og ansvar de ulike funksjonene skal ha eller grensesnittet mellom dem. Luftfartstilsynet gav tilbakemelding om at dette burde avklares nærmere. Det er i ettertid gjort en del endringer i forordningsteksten. Rollen til ansvarlig leder (accountable manager) er tydeligere definert. Samtidig er det lagt opp til at tjenesteyter selv skal definere grensesnittet mellom de øvrige funksjonene. Luftfartstilsynet mener dette er en akseptabel løsning.

Forenklet sertifikat

I rettsakten er konseptet om et forenklet sertifikat videreført. EASA har imidlertid begrenset muligheten for tjenesteyter til å fravike regelverkskrav. Luftfartstilsynet uttrykte i en tidlig fase bekymring for at regelverkskravene ikke i tilstrekkelig grad kunne tilpasses kompleksiteten og arbeidsoppgavene til den enkelte tjenesteyter. Det er Luftfartstilsynets oppfatning at dette er tilstrekkelig hensyntatt i det reviderte regelverksforslaget.

Avinor Flysikring AS ønsket at man erstattet konseptet om et forenklet sertifikat med mer proporsjonale og eksplisitte krav til den enkelte tjenesteyter. Dette for å sikre like konkurranseforhold i markedet. Luftfartstilsynet mener at det reviderte regelverksforslaget er fleksibelt nok til å kunne sikre like konkurranseforhold.

Adgangen til å erklære samsvar med ATM/ANS regelverket

I forhold til tidligere forslag har EASA nå presisert hvem som kan søke om et forenklet sertifikat (FIS-aktører som har én arbeidsposisjon). Det er også tydeliggjort hvilke krav slike aktører må oppfylle. Luftfartstilsynet er enig med de endringene EASA har foreslått.

ATSEP

Avinor Flysikring AS frykter at den nye reguleringen av ATSEP vil gjøre ATSEP-personell mer attraktiv for andre markedsaktører, ved at det stilles krav til basisopplæring som ikke er tilpasset den enkelte organisasjon. Dette vil også kunne medføre at andre kan dra nytte av de opplæringskostnadene som Avinor Flysikring AS har påtatt seg. Det at arbeidstakere finner seg en ny arbeidsgiver er en risiko som alle organisasjoner påtar seg. Denne risikoen vil selvsagt øke hvis markedet åpner seg for konkurranse. Luftfartstilsynet kan ikke se at reguleringen av ATSEP skulle medføre at Avinor Flysikring AS blir stilt i noen dårligere konkurranseposisjon enn øvrige markedsaktører.

Den nye reguleringen av ATSEP kan imidlertid føre til at ATM/ANS-aktører, i større grad, velger å konkurranseutsette opplæringsfunksjonen til uavhengige treningsorganisasjoner.

Psykoaktive stoffer

Om koffein og tobakk skal fjernes fra listen over psykoaktive stoffer var tema også ved høringen av den nye flygelederforordningen. Luftfartstilsynet ga i NPA 2013-08 det samme høringsinnspillet som tidligere, nemlig at vi er positive til at koffein og tobakk fjernes fra listen over psykoaktive stoffer. Foreliggende forslag er i samsvar med vår holdning.

Overgangsbestemmelser

Det er Luftfartstilsynet vurdering at overgangsordningene vil gi tilstrekkelig tid, både for myndighetene og ATM/ANS aktørene, til å tilpasse organisasjonen sin til de endringer som foreslås. 

Konklusjon

Slik rettsakten fremstår, vil den være EØS-relevant og akseptabel. Det vil ikke være behov for tilpasningstekst. 

Andre opplysninger

Nærmere gjennomgang av forslaget

I den følgende fremstillingen vil regelverket bli gjennomgått mer i detalj.

Endret regelverksstruktur og utvidet virkeområde

Forordningen innebærer at man slår sammen forordning (EU) nr. 1034/2011 om krav til luftfartsmyndighetene og forordning (EU) nr. 1035/2011 om krav til ATM/ANS aktører til ett regelverk. Forordningen vil når den er ferdig gjelde for myndighetene og alle aktører som tilbyr ATM/ANS-tjenester. Forordningen vil derfor få et bredere virkeområde enn gjeldende forordning (EU) nr. 1035/2011 og vil også komme til anvendelse for tilbydere av ATFM-, ASM-, DAT- og NM-tjenester.

Kompetent myndighet

Luftfartstilsynet vil være den kompetente myndigheten for nasjonale ATM/ANS tilbydere.

EASA vil være den kompetente myndigheten for ATM/ANS aktører som tilbyr felleseuropeiske tjenester, herunder nettforvalteren (Network Manager). EASA vil også være den kompetente myndigheten for tjenesteytere som tilbyr ATM/ANS-tjenester i Europa, men som har hovedkvarter utenfor EU/EØS.

Fleksibilitet

I regelverket er det lagt opp til at medlemsstatene skal ha en viss fleksibilitet med hensyn til nasjonale løsninger. Med hensyn til organisering og drift er fleksibilitet først og fremst forsøkt ivaretatt ved muligheten for å utarbeide et alternativt AMC-materiale. AMC-materialet er en preakseptert løsning på hvordan luftfartsmyndigheten eller ATM/ANS-operatøren kan oppfylle nærmere bestemte regelverkskrav. Hvis luftfartsmyndigheten eller ATM/ANS-operatørene oppfyller AMC-materialet, er det en rettslig presumsjon om at luftfartsmyndigheten eller ATM/ANS-operatøren oppfyller den underliggende bestemmelsen. I regelverksutkastet åpnes det opp for at den nasjonale myndigheten kan godkjenne et alternativt AMC-materiale, både for ATM/ANS-operatøren og for seg selv, jf. artikkel ATM/ANS.AR.A.015. Dette bidrar til å gi luftfartsmyndigheten og ATM/ANS-operatørene et fleksibelt rammeverk.
EASA skal informeres dersom luftfartsmyndigheten aksepterer et alternativt AMC-materiale. Det kreves ikke en formell godkjenning fra EASA, men det må forventes at alternative løsninger kan bli et tema på EASAs standardiseringsinspeksjoner.
I tillegg følger det av artikkel 14 (6) i forordning (EF) nr. 216/2008 at medlemsstatene kan tillate en annen løsning enn den beskrevet i implementeringsregelverket. Dette forutsetter imidlertid at man kan dokumentere at et tilsvarende sikkerhetsnivå opprettholdes. I regelverksforslaget er det gitt utfyllende krav til hvilken dokumentasjon som kreves i denne sammenheng.

Overgangsbestemmelser

Selve forordning (EU) nr. 2017/373 trådte i kraft i EU 28. mars 2017. Enkelte av bestemmelsene som gjelder myndighetsrollen får, med hensyn til EASA som myndighet, virkning allerede fra ikrafttredelsestidspunktet. Det samme gjelder tilbaketrekningen av forordning (EU) nr. 2016/1377. De øvrige bestemmelsene i forordningen får virkning fra 2. januar 2020. Kravene til dataservice-leverandører får likevel virkning fra 1. januar 2019 eller tidligere. Sertifikater som er utstedt under forordning (EU) nr. 1035/2011, skal presumeres å være i overensstemmelse med den nye forordningen. Allerede utstedte sertifikater skal imidlertid erstattes med nye sertifikater, i overensstemmelse med den nye forordningen, innen 1. januar 2021.

Part ATM/ANS.AR (vedlegg II)

Denne delen stiller krav til myndighetene i den enkelte stat. I praksis vil det bety krav til hvordan Luftfartstilsynet skal ivareta sine oppgaver.

1.  Myndighetenes styringssystem

Den kompetente myndigheten skal etter regelverket ha et styringssystem som omfatter retningslinjer og prosedyrer som beskriver organisasjonen, arbeidsmetoder, personellbehov etc. Dette systemet skal også inneholde et internt revisjonssystem og en beskrivelse av luftfartsmyndighetens SSP (State Safety Program).

De kravene som stilles til myndighetenes styringssystem skal sikre at medlemsstaten oppfyller ICAOs krav til SSP. SSP er et integrert sett av regler og aktiviteter som har til formål å forbedre flysikkerheten. Kravene er i hovedsak de samme som er stilt på de øvrige luftfartsområdene (flyplass, operativ). Innføringen av SSP medfører at man i større grad fokuserer på identifisering og håndtering av risiko, i stedet for et ensidig fokus på oppfyllelse av regelverkskrav.

2.  Tilsyn

Det er gitt en mer fullstendig og omfattende beskrivelse av tilsynsrollen til luftfartsmyndigheten med hensyn til sikkerhetsrelaterte endringer i det funksjonelle systemet. Det er blant annet bestemt at luftfartsmyndigheten skal føre tilsyn med:

  • at endringer blir gjort i henhold til de godkjente endringsprosedyrene, 
  • at tjenesteyteren kontrollerer at den sikkerhetsrelaterte endringen ikke påvirker driften negativt,
  • at tjenesteyteren reagerer dersom endringen ikke fungerer slik som planlagt.

Revisjonsprogrammet som utarbeides av luftfartsmyndigheten, skal som i dag utarbeides i toårs sykluser. I regelverket kan syklusen utvides til 36 måneder under forutsetning om at organisasjonen oppfyller flere vilkår,  herunder har et godt utviklet SMS (Safety Management System) og ingen nivå 1 avvik (se beskrivelse under). Det vil i tillegg være åpning for å utvide syklusen helt opp til 48 måneder dersom tjenesteyter har etablert et effektivt system for å rapportere til tilsynsmyndigheten resultater av det løpende sikkerhetsarbeidet og overholdelse av regelverkskrav. Rapporteringssystemet skal godkjennes av tilsynsmyndigheten.

3.  Avvikshåndtering

Regelverket gir myndighetene klart definerte håndhevelsesverktøy. Regelverket klassifiserer avvik i to kategorier (nivå 1 og 2), og gir klare retningslinjer for hvordan de ulike avvikene skal håndteres. Ved nivå 1-avvik skal luftfartsmyndigheten vurdere å suspendere eller trekke tilbake hele eller deler av sertifikatet til ATM/ANS-aktøren. I forslaget er det imidlertid tatt hensyn til at en slik reaksjon fra luftfartsmyndigheten vil kunne medføre store samfunnsøkonomiske kostnader. Luftfartsmyndigheten må derfor, så langt som mulig, ta hensyn til kontinuiteten i tilbudet av flysikringstjenester når det skal tas stilling til hvordan man skal reagere på nivå 1-avvik.

4.  Sikkerhetsdirektiv

Myndighetenes adgang til å utstede sikkerhetsdirektiv er videreført. Det åpnes for at luftfartsmyndigheten kan pålegge ATM/ANS-aktører konkrete tiltak under forutsetning av at det er påvist en sikkerhetsrisiko som krever umiddelbare aksjon. Dette er altså en sikkerhetsventil for tilfeller der sikkerheten er i fare.

5.   Sertifisering

Sertifiseringskriteriene er videreført. Som en konsekvens av at virkeområdet til regelverket er utvidet til ATFM-, ASM-, DAT-. og NM- tjenester, vil det kreves sertifisering også av disse tjenestene. For ASM er sertifisering begrenset til «tactical» (level 3). En egen regelverksgruppe vurderer om også ASD-tjenesten kan sertifiseres. Dette er foreslått i NPA 2016-13.
Alle sertifikat skal utstedes uten tidsbegrensning.

6.   Mulighet til å utstede et forenklet nasjonalt sertifikat

Medlemsstatene vil i likhet med i dag ha mulighet til å utstede et forenklet nasjonalt sertifikat til operatører som kun utøver tjenester til

  • Aerial work
  • Statsluftfart
  • Kommersielle luftfartøy som opererer med en lavere startvekt enn 10 tonn og med færre enn 20 passasjerer, eller
  • Flyplasser som har færre enn 10 000 kommersielle flybevegelser per år

ATM/ANS-aktører med lavere omsetning enn 1 000 000 euro kan også søke om et forenklet nasjonalt sertifikat. Dette gjelder imidlertid ikke aktører som tilbyr ordinær lufttrafikktjeneste. Videre kan AFIS søke om et forenklet nasjonalt sertifikat dersom de kun har én arbeidsposisjon på flyplassen.

7.   Adgangen til å erklære samsvar med ATM/ANS-regelverket

I regelverket er det åpnet for at ytere av flygeinformasjonstjenester (herunder AFIS) kan operere på en midlertidig basis uten å sertifiseres. Yteren av flygeinformasjonstjenesten vil da måtte levere inn en erklæring til luftfartsmyndigheten som sier at de oppfyller nærmere spesifiserte regelverkskrav. Bestemmelsen utfyller artikkel 8b nr. 3. i forordning (EF) nr. 216/2008. Det kommer imidlertid ikke tydelig frem når flygeinformasjonstjenesten kan benytte seg av denne unntaksbestemmelsen. Det som synes mest aktuelt er å benytte bestemmelsen på luftsportsarrangement eller når en yter av flygeinformasjonstjenester-  på kort varsel-  må ta over for en etablert aktør som følge av konkurs, tilbaketrekning av sertifikat eller lignende.

8.   Endringshåndtering

I dagens regelverk er det et krav om at luftfartsmyndigheten skal basere beslutningen sin om å gjennomføre en sikkerhetsgjennomgang av varslede endringer, på de mulige konsekvensene av en endring, men ikke sannsynligheten for at en utilsiktet hendelse kan skje. I regelverket fremkommer det at luftfartsmyndigheten må ta hensyn både til sannsynlighet og konsekvens. Dette forutsetter imidlertid at det finnes objektive verdier for å måle variablene. EASA er nå i en prosess med å utvikle et verktøy for å måle disse. Dette arbeidet er ikke ferdigstilt og det er av den grunn heller ikke utarbeidet AMC-materiale på dette området.

Etter dagens regelverk skal luftfartsmyndighetens gjennomgangen av sikkerhetsrelaterte endringer følge en risikobasert tilnærming. I dag finnes det ingen veiledning for luftfartsmyndigheten som klart og objektivt definerer risikoen knyttet til sikkerhetsrelaterte endringer. EASA ser et behov for å utvikle AMC og GM som retter opp i dette. Den nederlandske luftfartsmyndigheten er i en prosess med å fullføre en studie som vil gi et verdifullt bidrag til denne utviklingen.

En endring i det funksjonelle systemet kan tenkes å påvirke flere tjenesteytere. Disse tjenesteyterne kan være sertifisert i ulike land, med det resultat at flere luftfartsmyndigheter får en rolle i endringsprosessen. For at luftfartsmyndighetene ikke skal opptre uavhengig av hverandre, stiller regelverket et krav om at det må inngås en samarbeidsavtale. Målsetningen med en slik avtale er å sikre en effektiv endringshåndteringsprosess.

Part ATM/ANS.OR (vedlegg III)

Denne delen stiller felles krav som skal gjelde for alle typer tjenesteytere.

1.   Safety Management System (SMS)

SMS er et system som skal sikre at flysikkerheten er ivaretatt ved effektiv styring av risiko. EASA har endret SMS-kravene slik at de i større grad samsvarer med standardene i vedlegg 11 til ICAO-konvensjonen. Dette har resultert i noen flere krav enn tidligere, samtidig som begrepsbruken er endret noe. Videre er det viktig å poengtere at det - som i gjeldende regelverk - stilles litt forskjellige krav til SMS avhengig av hvilke tjenester ATM/ANS-aktøren tilbyr. Det stilles for eksempel noe strengere krav til ATS-aktører, blant annet med hensyn til risikohåndtering.

Innføringen av SMS medfører at man i større grad fokuserer på identifisering og håndtering av risiko, i stedet for et ensidig fokus på oppfyllelse av regelverkskrav.

ISO 9001-sertifisering skal ha status som en forhåndsakseptert løsning for oppfyllelse av kvalitetskravene i regelverket.

Når det gjelder kravene til sikkerhetsvurderinger er disse utformet mer generelt enn dagens krav. Dette betyr at ytere av flysikringstjenester står friere til å bestemme hvilke metoder og teknikker de vil benytte. EASA åpner imidlertid for at det kan bli utviklet mer preskriptive krav i AMC ved en senere anledning.

Det nye regelverket utvider kravet om endringshåndtering til også å gjelde ATFM og DAT, dvs. at det blir gjeldende for alle sertifiserte tjenester. Det blir innført krav om at CNS, MET, AIS/AIM, ASM, ATFM og DAT i stedet for en sikkerhetsvurdering skal utføre en «safety support assessment» («støtteevaluering») av den endringen som utføres på det funksjonelle systemet.

En «støtteevaluering» skal verifisere at tjenesten fungerer som spesifisert i en definert kontekst. Grunnen til at det stilles ulike krav til ytere av lufttrafikktjenester og andre tjenesteytere er at sistnevnte ikke på en dynamisk måte kan gripe inn for å påse at sikkerheten på tjenesten som leveres opprettholdes. Målet med en slik støtteevaluering er å sikre at i det angitte miljøet vil tjenesten fungere som beskrevet i endringsspesifikasjonen, samt sikre at gjeldende regelverkskrav blir overholdt.

I regelverket stilles det krav om at ytere av flysikringstjenester skal fastsette et «sikkerhetsmål» for hver endring som planlegges gjennomført. Som et generelt utgangspunkt bør dette målet som et minimum kreve at sikkerheten ikke reduseres. Hvis det viser seg at sikkerheten blir permanent redusert som følge av en endring, skal dette begrunnes med andre fordelaktige konsekvenser.

2.   Endringshåndtering

Begrepet sikkerhetsrelaterte endringer er fjernet og i regelverket likestilles alle endringer i funksjonssystemet. Det skal gis underretning til tilsynsmyndigheten om endringer i SMS og endringer i funksjonssystemet. Tjenesteyter kan bli enig med luftfartsmyndigheten om noen type endringer som ikke trenger forhåndsaksept før iverksettelse.

Regelverket stiller strengere krav til hvilken informasjon luftfartsmyndigheten skal få ved en varslet endring. Det er også gitt klarere krav til hva en endringsprosedyre skal inneholde og hvordan tjenesteyteren må forholde seg til denne prosedyren. Hvis luftfartsmyndigheten har bestemt at det skal gjøres en gjennomgang av en varslet endring, er regelverket også klart på at endringen ikke kan settes i drift før gjennomgangen er ferdigstilt.

Nytt i dette regelverket er et krav om hvordan tjenesteyteren skal forholde seg til andre tjenesteytere og andre luftromsaktører. Dette er et område som er dårlig regulert i dag. Formålet med bestemmelsene er å sikre at alle risikoelementer ved en endring blir identifisert og håndtert på en forsvarlig måte.

Regelverket krever at tjenesteyteren varsler alle interessenter om endringer som kan tenkes å påvirke dem. Det er også stilt krav til hvordan koordineringen mellom flere tjenesteytere skal skje, og hva tjenesteyteren skal gjøre hvis en tjenesteyter eller luftfartsaktør nekter å bidra inn i endringsprosessen.

Regelverket innfører et krav om at tjenesteyteren må overvåke tjenesten som tilbys og gjennomføre korrigerende tiltak dersom tjenesten ikke leveres slik som tiltenkt. I motsetning til i dag må tjenesteyteren overvåke tjenesten som tilbys også etter at endringen er satt i drift.

3.   Ansvarlig personell

Etter regelverket skal ATM/ANS-aktører peke ut personell som skal være ansvarlig for sikkerhet, kvalitetssystem, security og human factors. Dette samsvarer med dagens regelverk. I tillegg skal det utpekes en ansvarlig leder (accountable manager) som vil være ansvarlig for at tjenesten finansieres og utøves i samsvar med gjeldende krav. Det er ikke krav om at luftfartsmyndigheten godkjenner dette personellet før de tiltrer stillingen. 

Part ATS (vedlegg IV)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som yter ATS-tjenester. ATS-tjenester omfatter Air Traffic Control, Flight Information Service, Alerting Service og Air Traffic Advisory Services.

Regelverket viderefører i all hovedsak kravene i annex II i dagens regelverk; forordning (EU) nr. 1035/2011. Kravet til at en ATS tjenesteyter skal ha et Safety Management System er harmonisert med ICAO sitt rammeverk for SMS. Kravene til Safety Assessment av planlagte endringer i funksjonssystemet er gjort mer generelle og stiller ikke krav til bruk av en spesiell metodikk. Man innfører begrepet "safety criteria" som brukes for å bestemme om sikkerheten til funksjonell endring er akseptabel. Dette gjøres for å sikre at endringen ikke tilfører en uakseptabel risiko for tjenesten som utøves.

Etter regelverket skal ATS-aktører etablere et styringssystem som overvåker og følger opp risikoen forbundet med stress og tretthet blant de ansatte. I tillegg skal ATC-tilbydere ha en prosedyre for hvordan man fanger opp tilfeller der flygelederne får redusert kognitiv kapasitet som følge av problematisk bruk av psykoaktive stoffer. Koffein og tobakk er ikke med på listen over psykoaktive stoffer.

Part MET (vedlegg V)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som leverer flyværtjeneste.

EASA la fram sitt forslag til regler for leverandører av flyværtjenester i NPA 2014-07.

Regelverket er utarbeidet med bakgrunn i standarder og praksis beskrevet i ICAO Annex 3 (Meteorological Service for international Air navigation). Sammenlignet med dagens regelverk foreslår regelverket enkelte tilleggskrav for leverandører av meteorologiske tjenester, presiseringer, tilføyelser og skjerpelser. Flyværtjenester deles hovedsakelig i to kategorier; varslingstjenester og værobservasjonstjenester på lufthavner. For noen tjenester stilles det krav til tettere samarbeid mellom tjenesteleverandør og flyoperatører/brukere av værobservasjonstjenester på enkelte mindre lufthavner. For varslingstjenesten stilles det krav til økt hyppighet av flyværvarsel for den enkelte lufthavn, samt at enkelte eksisterende flyværvarsel må endres i tråd med nye krav som ikke er fullt ut implementert i Norge i dag.

Regelverket inneholder i tillegg tekniske krav til værobservasjonstjenesten for flyværvarslingen hvor nærmere bestemte vilkår skal oppfylles.

Forskrift om flyværtjeneste (BSL G 7-1) er en særnorsk forskrift som stiller krav til flyværtjenesten i norsk luftrom.

Part AIS (vedlegg VI)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som utarbeider flygeinformasjon og flygedata (Aeronautical Information Services) .

Her videreføres i all hovedsak gjeldende regelverk i forordning (EU) nr. 1035/2011 annex IV. I praksis vil det si at de i sin helhet baseres på gjeldende ICAO-regler i Annex 4 og 15.

Part DAT (vedlegg VII)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som leverer data som benyttes av andre luftfartsaktører. Det har vært kjørt en egen regelverksprosess for denne delen.

Part CNS (Vedlegg VIII)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som leverer tekniske tjenester knyttet til kommunikasjon, navigasjon og overvåkning.

Vedlegget viderefører kravene i vedlegg V til forordning (EU) nr. 1035/2011. I praksis vil det si at det i sin helhet baseres på gjeldende ICAO regler i Annex 10.

Part ATFM (vedlegg IX)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som leverer tjenester knyttet til overvåkning og styring av trafikk og kapasitet. (Air Traffic Flow Management)

Regelverket henviser kun til kravene i forordning (EU) nr. 255/2010 (trafikkflytstyring) og forordning (EU) nr. 677/2011 (Network Manager).  På sikt forventes det at EASA vil oppdatere forordning (EU) nr. 255/2010 og i tillegg utarbeide tilhørende AMC og GM. Forordning (EU) nr. 255/2010 er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift om trafikkflytstyring.

Part ASM (vedlegg X)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som leverer tjenester knyttet til styring av luftromsbruken. (Airspace management).

Regelverket henviser kun til kravene i forordning (EU) nr. 2150/2005 (flexible use of airspace) og forordning (EU) nr. 677/2011 (Network Manager).

Part ASD (vedlegg XI)

Denne delen skal stille krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for de som leverer tjenester knyttet til konstruksjon av innflygingsprosedyrer (flight procedure design.)

Foreløpig foreligger det ingen særskilte regler for ASD. En regelverksgruppe er etablert for å utarbeide regelverk (IR), AMC og GM på dette området. Utkast til regelverk er således under arbeid. Regelverksgruppen har foreslått at ytere av tjenester innen flight procedure design skal kunne sertifiseres.

Part NM (vedlegg XII)

Denne delen stiller krav, som i tillegg til kravene i vedlegg III, skal gjelde særskilt for den europeiske nettverkskoordinatoren Network Manager.

Regelverket henviser kun til kravene i forordning (EU) nr. 255/2010 og forordning (EU) nr. 677/2011. Det pågår arbeid med å oppdatere forordning (EU) nr. 255/2010 og utarbeide tilhørende AMC og GM.

Part PERS (vedlegg XIII)

Vedlegg XIII omhandler krav til teknisk personell som arbeider i flynavigsjonstjenesten (CNS). Denne delen av regelverket er nærmere konkretisering av kravene i vedlegg Vb til forordning (EF) nr. 216/2008 som sier at tjenesteyter skal sikre at de ansatte er tilstrekkelig opplært og kvalifisert til å utøve arbeidsoppgavene sine på en tilfredsstillende måte. Det finnes ingen utfyllende europeiske regler på dette området i dag. 

Det skilles mellom fire ulike treningsformer. Disse er initialtrening, kvalifikasjonstrening, system- og utstyrstrening og vedlikeholdstrening. I tillegg stilles det krav om at tjenesteyter har et oppfølgingsprogram som sikrer at dette personellet til enhver tid er tilstrekkelig kvalifisert.

De treningskravene som stilles er ikke nyskapende, men basert på EUROCONTROL og ICAO sine retningslinjer på dette området. EUROCONTROL og ICAO sine retningslinjer er kun i varierende grad innført i de enkelte medlemsstater.

Definisjoner

AFIS: En flygeinformasjonstjeneste som gis på den enkelte flyplass, der AFIS-fullmektigen ikke klarerer luftfartøy, men gir informasjon om værforhold, banestatus og annen trafikk.

AIS: Utarbeider og gjør tilgjengelig flygeinformasjon og flygedata for å sørge for en sikker, regelmessig og effektiv håndtering av trafikken (publisering av innflygningsprosedyrer, varsel om at navigasjonsutstyret ved Mehamn lufthavn ikke fungerer osv.).

ANS: Samlebegrep for ATS, MET, CNS og AIS.

ASD: Konstruerer og validerer luftrom og innflygningsprosedyrer til bruk for pilotene.

ASM: Styrer bruken av luftrommet. Tildeler luftrom til ulike kategorier av luftromsbrukere i begrensete perioder (eks. Forsvaret som i en periode trenger et avgrenset luftrom for å gjennomføre en øvelse).

ATC: En undergruppe av ATS. Leverer lufttrafikktjenester, dvs. styrer flytrafikken og assisterer piloter i sanntid for å unngå kollisjoner. Skal samtidig sørge for effektiv og sikker gjennomføring av flygningen med minst mulig forsinkelser.

ATFM: Overvåler trafikken og sørger for at det er nok kapasitet hos den enkelte lufttrafikkenhet til å håndtere trafikken.

ATM: Samlebegrep for ATS, ASM, ATFM.

ATM/ANS: Samlebegrep for ATM, ANS og DAT.

ATS: Leverer lufttrafikktjenester, enten i form av ATC- eller FIS/AFIS tjenester.

ATSEP: Teknisk personell som arbeider i flynavigasjonstjenesten (CNS).

CNS: Drifter og vedlikeholder navigasjons-, kommunikasjons- og overvåkningsutstyret på flyplassene.

DAT: Ansvarlig for datakvaliteten på de punktene som blant annet brukes av ASD når de konstruerer prosedyrer.

FIS: Flygeinformasjonstjeneste som gis i ukontrollert luftrom.

MET: Utarbeider flyværinformasjon til pilotene.

NM: Utøver ATFM funksjonen, koordinerer bruk av frekvenser for lufttrafikken, koordinerer bruk av SSR transponderkoder etc.

SERA: Felles europeiske lufttrafikkregler.

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Kommisjonen
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.:
Rettsaktnr.: 2017/373
Basis rettsaktnr.: 216/2008
Celexnr.: 32017R0373

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema: 10.03.2017
Frist returnering standardskjema: 30.06.2017
Dato returnert standardskjema:
EØS-relevant: Ja
Akseptabelt: Ja
Tekniske tilpasningstekster: Nei
Materielle tilpasningstekster: Nei
Art. 103-forbehold: Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk: Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: