Ekomkodeksen

Forslag til europaparlaments- og rådsdirektiv om etablering av en europeisk kodeks for elektronisk kommunikasjon

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing the European Electronic Communcations Code

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 15.11.2016

Spesialutvalg: Kommunikasjoner

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XI. Elektronisk kommunikasjon, audiovisuelle tjenester og informasjonssamfunnstjenester

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Forslaget er nå til behandling i Rådet og Parlamentet. I Parlamentet er det komiteen for industri, forskning og energi (ITRE-komiteen) som er ansvarlig for forslaget. Rapportør Pilar Del Castillo la 17. mars frem forslag til rapport so inneholder i alt 144 forslag til endringer. Hun forslår blant annet en rekke endringer for å øke tilbydernes insentiver til å investere i infrastruktur til nett med veldig høy hastighet. Maksimal varighet for frekvenstillatelser foreslås økt med fem år, fra 25 til 30 år. Videre bør ikke tilbyderne være pålagt å oppgi utbygginsplaner til nasjonale regulatører. På forespørsel fra tilbyderne skal nasjonale regulatører være forpliktet til å utføre markedsanalyser eller revidere eksiterende forpliktelser.

Også andre komiteer i Parlamentet har diskutert forslaget. IMCO komiteen foreslår å unnta M2M fra virkeområdet for ekomkodeksen for å unngå risiko for å overrregulere innovative tjenster, herunder tingenes internett (IOT), mens indre markedskomiteen foreslår å regulerer internasjonale samtaler innenfor EU på nasjonalt nivå.

Parlamentet ventes å stemme over forslaget 11. juli i år.

I Rådet diskuteres forslaget i komiteen for telekom og informasjonssamfunn. Det har foreløpig vært tre diskusjoner i Rådet på forslaget, én før forslaget ble fremlagt og to etter. Medlemsstatene har generelt vært kritiske til Kommisjonens forslag når det gjelder spektrum og forbrukerbeskyttelse. Medlemsstatene har vært delte når det gjelder behandlingen av OTT mens de fleste synes å være enige i behovet for å opprettholde fleksibiltet når det gjelder omfanget av de leveringspliktige tjenestene (USO) og finaniseringen av disse. Når det gjelder tilgang har de fleste fleste medlemsland tatt til orde for forenkling av dagens system.

Kommisjonen håper på en vedtakelse av kodeksen innen utgangen av 2017. Deretter vil medlemslandene ha 18 måneder til å gjennomføre direktivet i nasjonal rett. Et revidert rammeverk for elektronisk kommunikasjon vil dermed trolig først tre i kraft i medlems­landene en gang i 2019. Ettersom det europeiske rammeverket danner grunnlaget for vår nasjonale regulering på ekomområdet, vil det reviderte rammeverk medføre behov for å revidere ekomloven med tilhørende forskrifter.

Sammendrag av innhold

Kommisjonen la 14. september 2016 frem et omfattende forslag til et revidert felleseuropeisk rammeverk for elektronisk kommunikasjon. Forslaget innebærer en revisjonen av fire av de fem opprinnelige direktivene i ekompakken fra 2002 (Rammedirektivet 2002/21/EF, Tillatelsesdirektivet 2002/20/EF, Tilgangsdirektivet 2002/19/EF og USO-direktivet 2002/22/EF), revidert i 2009. De fire direktivene erstattes av ett nytt direktiv. I tillegg foreslår kommisjonen en ny BEREC-regulering. Forslagene inngår i den såkalte "connectivity package", som omfatter flere regulatoriske tiltak som sammen skal bidra til å fremme internettilgang til alle i hele det digitale indre marked. Øvrige forslag som inngår i pakken er en endring av forordningen Connecting Europe Facility (CEF-forordningen) kalt "WiFi for Europa – WiFI4EU" for å fremme internettilgang i lokalsamfunn. Kommisjonen har videre offentliggjort to meddelelser, én om det europeiske gigatibsamfunnet, herunder tre nye bredbåndsmål, og én med en handlingsplan om 5G for Europa.

Forslag til ekomkodeks innebærer en modernisering av dagens regelverk og skal stimulere konkurransen som driver for investeringer, bidra til utbredt tilgang til og bruk av høyhastighetsnett i hele EU, styrke det indre marked og styrke forbrukerrettigheter.

Kommisjonen foreslår særlig å fokusere på følgende:

  • Økt konkurranse og forutsigbarhet for investeringer i digital infrastruktur
  • Mer harmonisert forvaltning av frekvenser
  • Sterkere og mer ensartet forbrukerbeskyttelse
  • Sikkerhet i nett og tjenester og mer ensartede regler for sammenlignbare tjenester

Forslaget innebærer videre at det fastsettes et minimumssett av oppgaver en nasjonal regulatør skal ivareta. Det innføres en leveringsplikt på basis bredbåndstjeneste som innebærer at alle sluttbrukere skal ha rett til tilgang til basis bredbåndstjenester til en rimelig pris på en fysisk adresse.

Bakgrunn

Kommisjonen presenterte i 2015 sin handlingsplan for det digitale indre marked (DSM). Et av de viktigste initiativene under DSM er en revisjon av rammeverket for elektronisk kommunikasjon. Høsten 2015 gjennomførte Kommisjonen derfor en offentlig høring om evaluering av gjeldende rammeverk og forslag til endringer i gjeldende regler, parallelt med en høring av fremtidens behov for bredbånd. Kommisjonens forslag til revidert rammeverk ble offentliggjort 14. september 2016. Formålet med revisjonen er å modernisere regelverket for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester for å bedre kunne møte den teknologiske utviklingen, endrede markedsforhold og brukernes behov for internettilgang.

Nærmere om innholdet i forslaget

- Formål

I tillegg til de tre eksisterende målene om å etablere et indre marked for elektronisk kommunikasjonsnett og –tjenester som skal fremme konkurranse og forbrukerrettigheter foreslår Kommisjonen å utvide formålet til å inkludere utstrakt tilgang til og bruk av høyhastighetsnett i hele EU.

- Tilgangsregulering

Kommisjonen foreslår en forenkling og tilpasning av gjeldende tilgangsregulering for å stimulere til etablering av høyhastighetsnett. Tilgangsregulering av tilbydere med SMP vil fortsatt være et viktig element i reguleringen, men den skal bli mer målrettet for å sikre at tilgangsregulering kun ilegges når og hvor det er nødvending for å avhjelpe konkurranseproblem i sluttbrukermarkedet. Kommisjonen foreslår blant annet å begrense muligheten til å pålegge tilgang til tilbyder med sterk markedsstilling med nybygd høyhastighetsnett, dersom det for eksempel er gitt rimelig mulighet til co-investeringer i nettet.

Muligheten til å pålegge symmetrisk tilgangsregulering (plikter som er uarvhengige av markedsstilling) til for eksempel ikke-replikerbare nettverkselementer, klargjøres. Forslaget er rettet mot den ytterste delen av nettet, nærmest sluttbruker hvor det er dyrest å etablere infrastruktur.

Fristen for å gjennomføre markedsanalyse utvides med to år, fra tre år til fem år. Dette vil gi tilbyderne lengre planleggingshorisont og nasjonale regulatører større fleksibilitet når det gjelder tidsplan for utkastet.

Videre stilles det krav til at medlemsstatene skal kartlegge aktuell utbredelse og planlagt utbredelse av bredbåndsnett med veldig høy hastighet innenfor sitt geografiske territoriet. På bakgrunn av disse undersøkelsene skal regulatøren identifisere såkalte "digital exclusion areas", områder hvor det ikke forventes at nettverksutbredelsen vil muliggjøre nedlastning på 100 Mbit/s. Analysene vil kunne benyttes til å utforme offentlige bredbåndsstøtteordninger, og til å identifisere geografiske markeder i analysene av sterk markedsstilling.

Forslaget inneholder også en ny mulighet for nasjonale regulatører til å pålegge nasjonal gjesting i mobilnett i områder hvor parallell etablering er mobilnett er økonomisk ineffektivt eller fysisk umulig og hvor det anses å være av vesentlig betydning for brukernes valgmuligheter og tjenestens kvalitet. 

- Frekvensforvaltning

Kommisjonen foreslår å øke eget tilsyn med nasjonale frekvenstildelingsprosedyrer og vilkår i frekvenstillatelsene. Kommisjonen skal kunne fastsette gjennomføringsrettsakter for harmoniserte frekvensbånd som gir føringer for nasjonal frekvenstildeling, herunder dekningskrav.

Det foreslås videre innført en obligatorisk fagfelle vurdering (peer-review) når det gjelder frekvenstildelinger. Nasjonale regulatører plikter å oversende utkast til vedtak når det gjelder frekvenstildelinger til BEREC, Kommisjonen og andre lands regulatører. BEREC skal innen en måned fra mottak avgi en grunngitt uttalelse. 

De nasjonale regulatørenes kompetanse når det gjelder spektrum foreslås harmonisert. Nasjonale regulatører skal ha kompetanse når det gjelder markedsmessige og økonomiske aspekter ved frekvenstildeling for elektronisk kommunikasjonstjenester. Forslaget begrenser også politiske myndigheters inflytelse på regulatørens arbeid.

Det foreslås også en minimums varighet på lisenser i harmoniserte frekvensbånd på 25 år. Beslutning om fornying av tillatelser skal være truffet senest tre år før tillatelsesvarigheten går ut.

- Kommunikasjonsnett og -tjenester, herunder OTT

Kommisjonen foreslår en utvidelse av definisjon av elektronisk kommunikasjonstjenester. Definisjonen omfatter tre tjenestekategorier: 1) internettaksess tjenester, 2) kommunikasjonstjenester mellom personer, med to underkategorier; én som er nummerbasert og én som er nummer uavhengig og 3) og tjenester som baseres helt eller delvis på overføring av signaler så som overføringstjenester brukt til M2M og for kringkasting. Det foreslås dermed et skille mellom tjenester som benytter nummer og tjenester som ikke benytter nummer. Tjenester som bruker nummer vil bli pålagt samme regler som tradisjonelle ekomtilbydere når det gjelder kontrakter, tilbyderportabilitet, mulighet for brukerne til å nå det felles europeiske nødnummeret 112 og når det gjelder sikkerhet i nett og tjenester. Tjenester som ikke benytter nummer (som for eksempel WhatsApp) vil, under visse betingelser, bli pålagt forpliktelser når det gjelder å sikre at deres nettverk og servere er sikre, at brukere med nedsatt funksjonsevne har tilgang til deres tjenester, og at deres brukere kan nå 112.

- Leveringspliktige tjenester

Kommisjonen foreslår at alle skal ha tilgang til grunnleggende bredbånd til en rimelig pris (definert gjennom en dynamisk liste over online tjenester som skal være mulig å bruke ved hjelp av bredbåndstilgang). Leveringsplikten på telefontjenesten foreslås oppretthold, mens utdaterte tjenester som telefonbokser, telefonkatalog, nummeropplysningstjeneste fjernes. Medlemsstatene skal sikre at utsatte grupper (eldre, funksjonshemmede, og mottakere av sosial hjelp) har rett på rimelige internettkontrakter. Medlemsstatene kan kreve at det tilbys spesielle prisplaner eller at det tilbys verdisedler. Videre vil netto kostnad ved å levere leveringspliktige tjenester ikke lenger kunne finansieres gjennom et fond, men må dekkes over hvert lands ordinære budsjett.

- Forbrukerbeskyttelse

Kommisjonen foreslår med enkelte unntak å totalharmonisere bestemmelsen om forbruker­beskyttelse. Medlems­statene vil heretter ikke ha anledning til å fastsette regler som avviker fra det harmoniserte regelverket med mindre regelverket tillater det. Den maksimale bindingstiden på 24 måneder opprettholdes, men det vil fortsatt være mulig å ha kortere maksimal bindingsperiode nasjonalt. Nåværende 24 måneders regel skal ikke gjelde for avtale om avbetaling for etablering av fysisk tilgang. Her kan lengre bindingstider benyttes.

Bestemmelsene om transparens foreslås strammet inn slik at de nasjonale regulatørene plikter å sikre at brukerne har tilgang til minst en gratis sammenligningstjeneste for pris og kvalitet på ulike tjenester. Bestemmelsene om kontrakter, kontraktslengde, oppsigelse, transparens og skifte av tilbyder, utvides til også å omfatte pakker av tjenester hvor det inngår en elektronisk kommunikasjonstjeneste.

Nummeradministrasjon

For å imøtekomme konkurranseutfordringer og behov i M2M-markedet (som inkluderer tingenes internett), foreslås noe større fleksibilitet på nummerområdet. Forslaget åpner for at nasjonale regulatører skal kunne tildele nummer fra den nasjonale nummerplanen til andre enn tilbydere av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenster. Nasjonale regulatører skal videre avsette nummerressurser til ekstraterritoral bruk av nummer innenfor EU.

- Institusjonelle og administrative spørsmål

Kommisjonen foreslå en ny forordning om BEREC, sammenslutningen av europeiske teleregulatører. BEREC gjøres om til et byråd, BEREC styrkes og tillegges ny kompetanse (se eget EØS-posisjonsnotat om BEREC).

Sammen med Kommisjonen gis BEREC såkalt "double lock veto" når det gjelder markedsanalyser og virkemiddelbruken. Kommisjonen kan, dersom BEREC er enig, legge ned veto når det gjelder en nasjonal regulatørs foreslåtte virkemiddelbruk i et gitt marked.  

Videre foreslås reglene rundt generell autorisasjon endret. Tilbydere skal heretter notifisere BEREC. BEREC skal opprette et felles EU register over notifiseringer og skal fungere som et felles informasjonspunkt og skal videreformidle notifiseringer til relevante nasjonale regulatører.

Kommisjonen foreslår dessuten å harmonisere de nasjonale regulatørenes kompetanse, inkludert enkelte elementer av frekvensforvaltningen, for å synkronisere dem med BERECs utvidede kompetanse samt å styrke regulatørenes uavhengighet.

Merknader
Det rettslige grunnlaget for direktivet er artikkel 114 i "Treaty of the Functioning of the European Union" (TEUF) (Den europeiske unions funksjonsområde).

Rettslige konsekvenser
Det europeiske rammeverket for elektronisk kommunikasjon danner grunnlaget for vår nasjonale regulering på ekomområdet. Vedtakelse av ekomkodeksen vil derfor medføre behov for en omfattende revisjon av lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) og tilhørende forskrifter. Det er ennå for tidlig å si om det vil være mest hensiktsmessig å revidere ekomloven med tilhørende forskrifter, eller om det vil være aktuelt heller å utarbeide en helt ny ekomlov.

De fire direktivene fra 2002 som revideres og erstattes av dette nye foreslåtte direktivet (Rammedirektivet 2002/21/EF, Tillatelsesdirektivet 2002/20/EF, Tilgangsdirektivet 2002/19/EF og USO-direktivet 2002/22/EF) er alle innlemmet i EØS-avtalen og gjenomført i norsk rett gjennom ekomloven med tilhørende forskrifter. I 2009 vedtok Europaparlamentet og Rådet to endringsdirektiv til den opprinnelige ekompakken fra 2002. Disse endringsdirektivene er imidlertid ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen grunnen den lenge uavklarte situasjonen rundt EØS EFTA-landenes deltakelse i BEREC. Norge gjennomførte likevel i 2013 gjennom endringene i ekomloven de delene av det det reviderte rammeverket fra 2009 som ikke berører BEREC. Gjennom det foreslåtte nye direktivet oppheves de fire direktivene fra 2002 og det antas derfor ikke å være nødvendig å innlemme endringsdirektivene fra 2009 før en eventuelle innlemming av ekomkodeksen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Flere av de foreslåtte tiltakene vurderes å kunne ha samfunnsøkonomisk positive effekter. Økt utbredelse av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon er en avgjørende forutsetning for økt digitalisering og vil kunne ha samfunnsøkonomisk positive effekter i form av økt produktivitet og konkurranseevne. 

Direktivet kan potensielt få betydelige økonomiske konsekvenser for staten. Dersom det innføres en leveringsplikt på grunnleggende bredbåndstjenester vil dette kunne innebære kostnader for staten ettersom nettokostnader ved et slikt pålegg vil måtte dekkes av staten. Det vil imidlertid trolig kun være snakk om svært få brukere som ikke allerede vil ha tilgang til grunnleggende bredbåndstjenester som gir mulighet til å benytte det beskrevne settet av tjenester. Økte krav til den nasjonale regulatøren kan også medføre økte kostnader. For å kunne angi størrelsesordenen på eventuelle kostnader forbundet med en eventuell leveringsplikt og ved endrede krav til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), vil det måtte foretas en nærmere analyse.

Når det gjelder private aktører, vil de økonomiske konsekvensene særlig gjelde: muligheten til å pålegge tilgangsplikter på tilbydere som ikke har sterk markedsstilling (symmetrisk regulering). Dette vil kunne skape økonomisk usikkerhet omkring forretningsgrunnlaget for fremtidige investeringer. Forslaget om kartlegging av infrastruktur og planer vil videre kunne føre til økte kostnader for tilbyderne som skal levere data. Utvidelsen av begrepet "elektronisk kommunikasjonstjeneste" til alle nummerbaserte tjenster innebærer at tilbydere som tilbyr slike tjenster vil kunne pålegges en rekke nye forpliktelser.

Konstitusjonelt forbehold ved innlemmelse i EØS-avtalen

Direktivet nødvendiggjør lovendringer og innlemmelse i EØS-avtalen krever derfor Stortingets samtykke, jf. Grl. § 26 andre ledd. Det vil bli tatt konstitusjonelt forbehold ved innlemmelsen i EØS-avtalen.

Sakkyndige instansers merknader

Det ble orientert om forslag til revidert rammeverk for elektronisk kommunikasjon, herunder BEREC forordningen, på møte i SU kommunikasjoner 1. desember 2016. Rettsakten har imidlertid ennå ikke formelt blitt behandlet i SU kommunikasjoner.

Nkom og Samferdselsdepartementet avholdt 31. oktober 2016 et aktørmøte om det reviderte rammeverket. Tilbyderne og andre berørte ble i møtet og i etterkant av møtet oppfordret til å komme med innspill til departementet til forslaget. Vi mottok i alt tre innspill: Telenor, Viken Fiber og Lyse. Den generelle tilbakemeldingen på forslaget er positiv. Tilbyderne synes å støtte kommisjonens mål med reguleringen. Viken Fiber og Lyse er imidlertid ikke nødvendigvis sikre på at Kommisjonen har identifisert de rette tiltakene for å nå målene. Telenor er positive til økt harmonisering av frekvens­forvaltningen, men mener også at Kommisjonen på enkelte områder går for langt og bidrar til å skape usikkerhet for tilbyderne. Samtlige tre tilbydere er positive til forslaget når det gjelder å skape like konkurransevilkår for alle tilbydere, også de som leverer tjenester over internett (såkalte OTTer). Lyse og Viken Fiber ser gjerne at denne tilnærmingen utvides til å gjelde for alle tjenesteområder levert av OTTer. Telenor på sin side mener forslaget på dette punkt bør forbedres for å sikre at fremtidig regulering er smartere, enklere og mer konsistent for å skape et solid grunnlag for den digitale revolusjonen de neste tiår.

Konklusjon

Forordningen anses EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Direktiv
KOM-nr.: KOM(2016)590
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker