LULUCF-forordningen

Forordning om inkludering av utslipp og opptak av klimagasser i sektoren for skog og andre landarealer i 2030-rammeverket for klima og energi

Regulation on the inclusion of greenhouse gas emissions and removals from land use, land use change and forestry into the 2030 climate and energy framework

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 24.10.2016

Spesialutvalg: Miljø

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Klima- og miljødepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet.

Forslaget forventes ikke vedtatt før mot slutten av 2017, eventuelt i 2018. Om det blir behov for flere lesninger i Råd og Parlament vil forslaget neppe bli vedtatt før tidligst mot slutten av 2017, eventuelt i begynnelsen av 2018. Norge er i dialog med EU om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsene for 2030. Intensjonen om felles oppfyllelse har blitt tatt godt imot, og ble ønsket formelt velkommen av EUs medlemsstater på mijøministermøtet i september 2015. En avtale mellom EU og Norge om felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 vil ikke kunne inngås før EU-regelverket er formelt vedtatt.

Sammendrag av innhold

 EU har satt seg mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 prosent fra 1990 til 2030. Dette målet er også EUs bidrag til Parisavtalen, og skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

  •  Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart.  
  • Innsatsfordelingsforordningen (Effort Sharing Regulation - ESR) som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for de enkelte EU-landene hva gjelder utslippene fra de ikke-kvotepliktige   sektorene, hovedsakelig transport, jordbruk, bygg og avfall, samt ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirksomheten.
  •  Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer (LULUCF).

Tema for dette EØS-notatet er EU-kommisjonens forslag til forordning  om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer.

Forpliktelse for LULUCF-sektoren

EU-kommisjonens forslag til forordning etablerer en egen forpliktelse om "netto null utslipp" for hvert medlemsland. Det betyr at utslippene fra bokføringskategoriene i sektoren for skog og annen arealbruk som identifisert i forslaget, i de to fem-års periodene fra 2021-2025 og 2026-2030,  ikke skal være høyrere enn opptak ("netto null utslipp"), beregnet i tråd med bokføringsreglene i forslaget.

Bokføringskategorier og referanseverdier

Forslaget tar utgangspunkt i arealbrukskategoriene som rapporteres til FNs klimakonvensjon, og setter disse sammen til "bokføringskategorier". Grupperingene i forordningen er ikke identiske med arealkategoriene slik de rapporteres under FNs klimakonvensjon. Dette betyr at selv om forordningen går bort fra den aktivitetsbaserte tilnærmingen som brukes under Kyotoprotokollen til en tilnærming som ligner mer på det landbaserte systemet under konvensjonen, vil man fortsatt ha en ulikhet mellom rapportering til konvensjonen og bokføring etter forordningen.

I forslaget til forordning heter det at følgende landarealer skal inngå i bokføringen:

  • Påskoging (arealer konvertert fra dyrket mark, beite, våtmark, bebyggelse, og annen utmark til skog)
  • Avskoging (arealer konvertert fra skog til dyrket mark, beite, våtmark, bebyggelse, og annen utmark)
  • Forvaltet dyrket mark (dyrket mark som fortsatt er dyrket mark, og arealer konvertert fra beite, våtmark, bebyggelse, annen utmark til dyrket mark, og dyrket mark konvertert til våtmark, bebyggelse og annen utmark)
  • Forvaltet beite (beite som fortsatt er beite, og arealer konvertert fra dyrket mark, våtmark, bebyggelse og annen utmark til beite og beite konvertert til våtmark, bebyggelse og annen utmark)
  • Eksisterende, forvaltet skog (arealer som er skog som fortsatt er skog)
  • Forvaltet våtmark (frivillig) (våtmark som fortsatt er våtmark, og bebyggelse og annen utmark konvertert til våtmark, og våtmark konvertert til bebyggelse og annen utmark).

Lagring i treprodukter (Harvested Wood Products, HWP) skal bokføres under kategoriene eksisterende forvaltet skog og påskoging. Dersom dette ikke er mulig, kan alt bokføres under eksisterende, forvaltet skog. Norge differensierer mellom de to arealkategoriene i dagens regnskap. Regelverket for å bokføre HWP er en videreføring av eksisterende regelverk i EUs LULUCF-beslutning (529/2013/EU).

Utgangspunkt i forslaget til LULUCF-forordningen er at overgangstid mellom de ulike arealkategoriene er 20 år. Dette er etablert standard under IPCC (FNs klimapanel) sine retningslinjer fra 2006. Det etableres et unntak for bokføringskategorien påskoging, se under for særskilt drøftelse av dette.

Hver bokføringskategori har en referanseverdi som utslippet og/eller opptaket i kategorien skal avregnes mot:

  • Påskoging og avskoging: referanseverdi 0 (null), dvs man skal bokføre hele opptaket/utslippet i disse to kategoriene. Dette er en såkalt "brutto-netto" tilnærming. Se under for særskilt drøftelse av bokføring av påskoging.
  • Forvaltet dyrket mark, forvaltet beite, forvaltet våtmark (frivillig): referanseverdi er gjennomsnittet av utslippet/opptaket i referanseperioden 2005-2007, dvs man skal bokføre differansen mellom dette gjennomsnittet og utslipp / opptak (en "netto-netto" tilnærming).
  • Eksisterende, forvaltet skog: referanseverdi beregnes i en framoverskuende referansebane, en form for "business-as-usual" scenario som estimerer årlige netto utslipp / opptak på eksisterende skogarealer. Referansebanen skal bl.a legge til grunn en fortsettelse av dokumentert skogskjøtsel i perioden 1990 – 2009, og skal også ta hensyn til skogens aldersklassefordeling. I tillegg kommer en kvantitativ begrensning på bokføring av evt overskuddsopptak; det skal ikke bokføres et overskuddsopptak som er høyere enn 3,5 % av landets samlete utslipp i basisåret[1]. Se under for særskilt drøftelse av bokføring av eksisterende skogarealer.

Nærmere om bokføringskategorien "påskoging"

Som nevnt over er overgangstiden mellom ulike arealbrukskategorier satt til 20 år. Det åpnes for at overgangstiden for påskogingsarealer kan være 30 år. Etter dette skal arealene bokføres i arealbrukskategorien "forvaltet, eksisterende skog" og vil inkluderes i referansebanen. En overgangstid på 30 år innebærer at Norge kan bokføre et større opptak i bokføringskategorien "påskoging" enn en overgangstid på 20 år. Like fullt er en overgangsperiode på 30 år ikke nok til at Norge kan bokføre hele opptaket generert av påskoging. Dette fordi nord-europeisk skog vokser sakte og tar opp CO2 i lengre tid enn 30 år.

Nærmere om bokføringskategorien "eksisterende skogarealer"

Som nevnt over skal eksisterende skog bokføres mot en framoverskuende referansebane. Hensikten med en slik tilnærming er blant annet å ta høyde for aldersklasseeffekter i skogen. Kriteriene for referansebanen fremgår delvis i forslaget til forordning, og delvis i forslagets vedlegg IV. Forslaget innebærer blant annet at

  • Den framoverskuende referansebanen skal være en del av en "national forestry accounting plan" (se under).
  • Referansebanen skal bygge på en fortsettelse av dokumentert skogskjøtsel slik det ble praktisert mellom 1990-2009, per skogstype og aldersklasse.
  • Hvis skogens aldersklassefordeling tilsier at andelen  hogstmoden skog øker, åpner forslaget for at økt hogst kan inkluderes tilsvarende i referansebanen.
  • Referansebanen skal være konsistent med målet om en balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret.
  • Referansebanen skal sikre at selve karbonlageret ("the mere presence of carbon stocks") er ekskludert fra bokføring.
  • Referansebanen skal inkludere HWP(lagring i treprodukter)
  • Referansebanen skal ta høyde for målet om å bidra til å ivareta naturmangfold og bærekraftig bruk av naturressurser, som beskrevet i EUs Forest Strategy, nasjonal politikk for skog, og EUs biodiversitetsstrategi.
  • Referansebanen skal være konsistent med utslippsregnskapet, og modellen som nyttes for å konstruere referansebanen skal kunne reprodusere historiske data fra utslippsregnskapet under klimakonvensjonen.

Når det gjelder "national forestry accounting plan", innebærer forslaget at:

  • Planen skal være gjenstand for offentlig konsultasjon, og det skal redegjøres for hvordan interessenter har vært konsultert og hvordan deres synspunkter er hensyntatt.
  • Planen skal inneholde informasjon om hvordan avvirkningsnivå er forventet å utvikle seg under ulike policy-scenarier.
  • Planen skal inneholde en særskilt beskrivelse av hvordan følgende momenter inngår i referansebanen: arealet for eksisterende skog, HWP, karakteristika ved skogen , inkludert aldersklassefordeling, tilvekst, omløpstid og annen informasjon i en business-as-usual-tilnærming, samt historiske og fremtidig avvirkningsnivå. Sistnevnte informasjon skal være disaggregert mellom hvorvidt avvirkning er brukt til energi-formål eller ikke-energi-formål.
  • Første plan skal leveres senest 31. desember 2018 for den første femårsperioden, og senest 30. juni 2023 for den andre femårsperioden.
  • Kommisjonen skal gjennomgå ("review") planen og vurdere ("assess") hvorvidt referansebanen og evt tekniske korrigeringer er utarbeidet i tråd med prinsipper og krav i forordningen og aktuelle vedlegg.
  • Kommisjonen har myndighet til å rekalkulere referansebanen i den grad det er nødvendig for å sikre at den er i tråd med de oppstilte prinsipper og krav.

De foreslåtte reglene for den fremoverskuende referansebanen og "national forestry accounting plan" må forståes i sammenheng og bør vurderes samlet.

Under Kyotoprotokollens 2. forpliktelsesperiode bokfører Norge opptaket i eksisterende skog mot en referanseverdi lik opptak i eksisterende skog i 1990. EUs medlemsland bokfører mot en framoverskuende referansebane. Å bokføre på grunnlag av en framoverskuende referansebane er derfor nytt for Norge, men ikke for EUs medlemsland. Samtidig er "national forestry accounting plan" og prosess knyttet til denne, et nytt grep og altså nytt også for EUs medlemsland. Opptaket av karbon i norsk skog har økt vesentlig etter 1990 som følge av skogens aldersklassefordeling. Det ble plantet mye skog i etterkrigsårene som etter 1990 har kommet inn i sin mest produktive vekstfase. valget av 1990 som referanseår under Kyotoprotokollen har derfor gjort at Norge har kunnet regnskapsføre et større opptak fra skog enn om vi hadde regnskapsført skogopptaket mot en fremoverskuende referansebane slik som EU.

Andre bestemmelser

Forslaget inneholder bestemmelser om "natural disturbances". Bestemmelsen gir anledning til å ekskludere utslipp fra unormalt store stormer, skogbranner mv ("natural disturbances"), under bestemte forutsetninger. Dette er en videreføring av gjeldende LULUCF-beslutning i EU (529/2013/EU).

Fleksibilitet

Forordningen legger opp til fleksibilitet både innad i LULUCF-sektoren, og mellom LULUCF-sektoren og ESR:

  • Overføring mellom medlemsland, innad i LULUCF: Netto overskuddsopptak når et land har oppfylt forpliktelsen om netto null utslipp, kan overføres fra et medlemsland til et annet. Mottagerlandet kan nytte dette for å oppfylle forpliktelsen om netto null utslipp fra LULUCF-sektoren.
  • Overføring mellom perioder, innad i LULUCF: Netto overskuddsopptak når et land har oppfylt forpliktelsen om netto null utslipp, kan spares fra den første femårsperioden til den andre.
  • Overføring fra LULUCF til ESR: Et medlemsland som møter forpliktelsen om netto null utslipp fra LULUCF-sektoren, kan, dersom det også har et samlet netto overskuddsopptak fra bokføringskategoriene avskoging, påskoging, forvaltet dyrket mark og forvaltet beite, overføre dette for å møte forpliktelsen under ESR, innenfor gitte kvantitative og kvalitative begrensninger. Se EØS-notat om innsatsfordelingsforordningen for detaljer.
  • Overføring fra ESR til LULUCF: se avsnitt under om "Oppfyllelse av forpliktelsen".

Det er regler for å unngå dobbel bokføring. Det er også krav til overvåkning som følger av EU-regulering 525/2013.

Oppfyllelse av forpliktelsen om at utslippene ikke skal være større enn opptaket ("netto null utslipp")

Forpliktelsen om at utslippene fra LULUCF-sektoren ikke skal overstige opptakene i sektoren, kan oppfylles enten gjennom nasjonale tiltak for utslippsreduksjoner eller økt opptak, eller gjennom kjøp av overskuddsopptak fra andre EU-land. Dersom et land ikke møter forpliktelsen om "netto null utslipp", og etter bruk av tilgjengelige fleksibilitetsmekanismer innenfor LULUCF-pilaren, skal en tilsvarende mengde utslippsenheter slettes under innsatsfordelingsforordningen.

Etterlevelse og sanksjoner

For å sikre måloppnåelse på EU-nivå foreslås det regelverk om etterlevelse (håndheving og kontroll) og sanksjoner.

Landene skal rapportere til Kommisjonen i 2027 og 2032. Rapportene skal inneholde balansen for utslipp og opptak av klimagasser for hhv perioden 2021-2025 og 2026-2030 for bokføringskategoriene som presisert i forslaget til forordning, beregnet i tråd med bokføringsreglene i forslaget. Kommisjonen vil, assistert av det Europeiske Miljøbyrået EEA, gjennomgå rapportene for å vurdere hvorvidt medlemslandene møter forpliktelsen. For øvrig vises det til omtale av etterlevelse og sanksjoner i EØS-notat om innsatsfordelingsforordningen.

Register

Artikkel 13 angir at unionsregisteret som ble opprettet i sammenheng med MMR-forordningen (Greenhouse Gas Monitoring Mechanism Regulation - 525/2013/EU) skal anvendes for å bokføre opptak / utslipp fra hver bokføringskategori. Det skal gjennomføres en automatisk sjekk ved overføring av utslippsenheter.

 

[1] Basisår for Norge er ikke angitt i forslaget til forordning, men vi antar at det vil bli 1990. 3,5 % av samlete utslipp i 1990 tilsvarer ca 1,8 mill tonn CO2-ekv.

Merknader

Rettsakten er hjemlet i EU-traktatens artikkel 192.
Rettslige konsekvenser

Gjeldende beslutning for sektoren for skog og andre landarealer (529/2013/EU) er ikke innlemmet i EØS-avtalen. LULUCF-forordningen for 2021-2030 vurderes i utgangspunktet ikke å falle innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Norge mener at rettsakten faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles klimamål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnet regelverk for å sikre måloppnåelse. En avtale mellom EU og Norge om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 vil imidlertid innebære at innholdet i rettsakten vil bli relevant også for Norge. Dette gjelder uavhengig av hvilken form det blir på en eventuell avtale om felles oppfyllelse (dvs. bilateral avtale utenfor EØS-avtalens rammer, løsning under EØS-avtalens protokoll 31 eller innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalens vedlegg). Island ønsker også felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 sammen med EU, mens Liechtenstein ønsker separat oppfyllelse. Ved inngåelsen av en slik avtale forutsettes det at Norge ikke uten videre vil bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalens hoveddel og vedlegg, og av avtalen om felles oppfyllelse.

Økonomiske og administrative konsekvenser

LULUCF-forordningens bestemmelser om beregning av opptak og utslipp, og antall kreditter fra LULUCF-sektoren som kan benyttes under innsatsfordelingsforordningen er komplisert, og per i dag er det usikkert om og i hvilken grad Norge vil kvalifisere for bruk av slike kreditter. Et eventuelt utslipp fra norsk skog og arealbrukssektor vil kunne motvirkes ved at Norge utnytter fleksibiliteten i regelverket og betaler for opptak i skog og arealbrukssektoren i andre land i Europa. Om det skulle vise seg at det ikke er mulig å skaffe kreditter fra opptak i skog og arealbruk i andre land vil Norge måtte levere utslippsenheter fra innsatsfordelingsforordningen for å gjøre opp for et eventuelt utslipp.

Norsk etterlevelse av kravene i LULUCF-forordningen vil innebære økte administrative kostnader, blant annet forbundet med overvåking og rapportering av utslipp, men kostnadene vil ikke øke vesentlig utover de som følger av rapporteringskravene Norge uansett vil måtte etterleve under Parisavtalen og FNs klimakonvensjon (UNFCCC). Rettsakten er bindende for statene, og får ikke direkte konsekvenser for enkeltpersoner eller næringslivet. Statens valg av virkemidler for å oppfylle forpliktelsene som følger av rettsakten vil imidlertid kunne få konsekvenser for enkeltpersoner eller næringslivet, men ikke som direkte følge av denne rettsakten.

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

Som et bidrag til Parisavtalen har både Norge og EU meldt inn betingede forpliktelser på minst 40 prosent reduksjon i klimagassutslipp fra 1990 til 2030. Norge har tatt initiativ til felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 sammen med EU. På miljørådsmøtet i september 2015 ønsket EU denne intensjonen velkommen, og Norge er nå i dialog med EU om felles oppfyllelse av klimamålet. Island ønsker også felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 sammen med Norge og EU. Liechtenstein ønsker ikke felles oppfyllelse, men dette er ikke til hinder for at Island og Norge samarbeider med EU om oppfyllelse av 2030-målet.

En avtale mellom Norge og EU om felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 vil innebære at Norge (norske bedrifter) vil bidra til å redusere utslippene innenfor det europeiske kvotesystemet med 43 prosent fra 2005 til 2030. EUs regelverk for kvotesystemet er innlemmet i EØS-avtalen, og Norge deltar derfor i dette arbeidet uavhengig av intensjonen om felles oppfyllelse. Ved felles oppfyllelse vil Norge også bidra til utslippsreduksjoner innenfor ikke-kvotepliktig sektor, der de europeiske utslippene skal reduseres med 30 prosent fra 2005 til 2030, og til at sektoren for skog og annen arealbruk ikke er en kilde til utslipp av klimagasser. En avtale med EU vil innebære at EUs regelverk på området (innsatsfordelingsforordningen og regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer) blir relevante for Norge. I medhold av innsatsfordelingsforordningen vil det fastsettes et nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor på linje med sammenlignbare EU-land, og Norge vil måtte følge regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

I tråd med Meld St 13 (2014-2015) "Ny utslippsforpliktelse for 2030 - en felles løsning med EU" har regjeringen gått inn for at avtalen om felles oppfyllelse skulle inngås som en bilateral avtale utenfor EØS-avtalen. Europakommisjonen har imidlertid uttrykt en klar preferanse for en løsning innenfor rammen av EØS-avtalen, fordi det vil være en raskere og mindre ressurskrevende avtaleform. På denne bakgrunn har regjeringen foreslått at man bør vurdere å benytte EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. EØS-avtalens protokoll 31 åpner for frivillig samarbeid på områder hvor avtalepartene har konstatert felles interesse om samarbeid, men hvor det ikke foreligger noen forpliktelse til å samarbeide innenfor rammen av EØS-avtalen. Dersom Protokoll 31 benyttes, vil det ikke forplikte Norge til fremtidig samarbeid. Avtalen vil gjelde kun for det innholdet man legger i den og for det tidsrommet man avtaler. På denne måten kan man ivareta regjeringens forutsetning om at Norge ikke uten videre skal bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalen og avtalen om felles oppfyllelse med EU, samtidig som man imøtekommer ønsket om en raskere og mindre ressurskrevende avtaleform. 

Uavhengig av hvilken form som velges på en eventuell avtale om felles oppfyllelse, vil EU-regelverket som er relevant for felles oppfyllelse bli relevant også for Norge. Dette gjelder i første rekke innsatsfordelingsforordningen og regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer, men trolig også utfyllende, teknisk regelverk som for eksempel:

  • MMR-forordningen (Monitoring Mechanism Regulation) som regulerer overvåking og rapportering av utslipp på statlig nivå, og som ligger til grunn for vurderingen av om målene oppfylles,
  • en rettsakt om fastsettelse av nøyaktig utslippsbudsjett for hvert år i perioden 2021-2030 for de enkelte landene som inngår i innsatsfordelingen. Denne rettsakten forventes vedtatt i 2020. 
  • Registerforordningen som oppretter et register som brukes til å holde oversikt over utslippsenhetene i innsatsfordelingen. Registeret fungerer som en internettbank, og åpner for at utslippsenhetene kan handles mellom land. Registeret brukes også når landene skal levere inn riktig antall utslippsenheter til oppgjør for forpliktelsen.

Norges posisjon er at regelverket knyttet til innsatsfordelingen og regelverket for skog og annen arealbruk skal holdes utenfor EØS-avtalens hoveddel og vedlegg, der rettsakter som omfattes av EØS-avtalens saklige virkeområde innlemmes. Hvis en rettsakt innlemmes i vedlegg, så vil det skape en presumsjon for at EØS-avtalen omfatter regelverk av denne typen. I dette EØS-notatet fremgår det derfor at regjeringen ikke anser LULUCF-forordningen som EØS-relevant, men at innholdet i regelverket likevel vil bli relevant for Norge gjennom en eventuell avtale om felles oppfyllelse. Det er derfor gjort vurderinger av hvilke konsekvenser regelverket vil ha for Norge.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2016)479
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: