Felleseuropeiske flyge- og hviletider for ambulanseflyging, taxiflyging og en-pilotoperasjoner - RMT.0492 & RMT.0493

Status

Forslaget til regler i NPA 2017-17 er utarbeidet av EASA. I dette arbeidet har EASA blitt bistått av en tverrfaglig sammensatt ekspertgruppe. Fra norsk side har en person fra Norsk Luftabulanse AS, samt en person fra Lufttransport AS, deltatt i ekspertgruppen. Høringsfristen for forslaget i NPA 2017-17 var 28. februar 2018. EASA vil nå gjennomgå høringssvarene og utarbeide et forslag til regler som blir oversendt EU Kommisjonen for videre behandling.

Sammendrag av innhold

NPA 2017-17 inneholder forslag til felleseuropeiske regler om flyge- og hviletider (FTL regler) for besetningsmedlemmer i luftfartøyer som utfører ervervsmessig ambulanseflyging med helikopter eller fly, og for besetningsmedlemmer i fly som utfører ervervsmessig taxiflyging med fly samt ervervsmessig luftransport (CAT) med en-pilot fly.

De foreslåtte reglene skal resultere i en forordning som endrer forordning (EU) nr. 965/2012 ved å ta inn de foreslåtte FTL reglene i den sistnevnte forordningens vedlegg III (Part ORO), subpart FTL. Subpart FTL inneholder alle FTL regler som gjelder for alminnelig ervervsmessig luftransport med fly, dvs. ervervsmessig ruteflyging og charterflyging samt ervervsmessig godstransport med fly. Forslaget vil altså utvide virkeområdet for disse felleseuropeiske reglene og tilføye særlige FTL regler på de nevnte nye områdene.

Hensikten med forslaget er å etablere harmoniserte regler på dette området i EU for å sikre et felles, høyt flysikkerhetsnivå, ved FTL regler som skal motvirke utmattethet (fatigue) som sikkerhetsrisiko. Reglene skal i tillegg bidra til mest mulig like konkurransebetingelser for luftfartsselskaper på dette området ("level playing field").

Nærmere omtale av de foreslåtte reglene:

Utkastet til regler innebærer følgende endringer:

• Ett sett fellesregler som oppdaterer de generelle og innledende FTL reglene i Subpart FTL, del 1. Det gjøres her nødvendige tilføyelser i de eksisterende reglene slik at disse kan virke på de nye områdene: ambulanseflyging, samt taxiflyging og en-pilotoperasjoner med fly.
• Dernest foreslås det ett sett særregler i et nytt underkapittel "CS-FTL.2" som inneholder de detaljerte FTL reglene for ervervsmessig taxiflyging og ambulanseflyging med fly. Disse operasjonene består ofte av beredskapstjeneste samt flyoppdrag ved behov. Oppdragene innebærer som regel transport av personer over middels til lange avstander. Disse likhetene begrunner valget av like regler. 
• De detaljerte FTL reglene for ambulanseflyging med helikopter (HEMS) foreslås lagt i et nytt underkapittel "CS-FTL.3". Disse operasjonene består typisk av beredskapstjeneste kombinert med flyging av pasienter som trenger øyeblikkelig hjelp over korte til middels lange avstander. Slike mer akutte operasjoner, ofte fra et skadested til et sykehus, medfører er arbeidsmønster som krever egne FTL regler på dette delatjerte nivået.
• Når det gjelder reglene for en-pilot operasjoner vil oppdragene dele de fleste karakterisitkanene med ordinær CAT operasjoner med fly, som i dag alt er underlagt felleseuropeiske FTL regler i underkapittel CS-FTL.1 i forordning (EU) nr. 965/2012. Forskjellen ved at operasjonen skjer med en pilot, ivaretas gjennom at det foreslås noe mer restriktive grenser for daglig flygetjeneste. Utover dette skal disse operasjonene følge de eller etablerte reglene i CS-FTL.1.

Merknader

I. Hjemmel i EF-traktaten

De foreslåtte reglene vil bli hjemlet i forordning 216/2008 (EASA basisforordningen) artikkel 8 nr. 5 og artikkel 22 nr. 2, som igjen er hjemlet i TFEU artikkel 100.

II. Gjeldende regler på området

FTL reglene for ervervsmessig ambulanseflyging med fly, taxiflyging med fly og en-pilot CAT operasjoner med fly er i dag delvis harmoniserte felleseuropeiske regler. Reglene finnes i forordning (EØF) nr. 3922/91 artikkel 8(4) og vedlegg III, kapittel Q (også kalt EU-OPS, Subpart Q). Disse reglene er EØS-gjennomført i Norge i forskrift 21. februar 2008 nr. 189. Grensene for varigheten av daglig flygetid for en-pilotoperasjoner og ambulanseflyging er imidlertid regulert nasjonalt, og finnes for vår del i gjennomføringsforskriftens §§ 5 og 6. FTL reglene i Subpart Q er forløperen til dagens FTL regler i forordning (EU) nr. 965/2012, og inneholder derfor mange likheter med denne mht. reglene for øvrige tjenestetidsbegrensinger og for pålagt hviletid. 

For ambulanseflyging med helikopter finnes ingen harmoniserte felleseuropeiske FTL regler. I Norge er reglene for dette fastatt i forskrift 25. april 1974 nr. 4166, punkt 4.2.8.3 om krav til fastsettelse av flygebesetningsmedlemmers flygetid og flygetjenesteperioder. Denne bestemmelsen pålegger operatørene å etablere bedriftsinterne regler for flygetid og flygetjenetseperioder. Reglene fastsettes i operatørens operasjonsmanual  (OM-A), og skal være godkjent av Luftfartstilsynet. Forruten å angi at reglene skal sikre tilstrekkelig hvile slik at flysikkerheten ikke bringes i fare som følge av tretthet og utmattethet, angir ikke regelen noen bestemte grenser slik FTL reglene som gjeder ambulanseflyging med fly gjør. Disse detaljerte reglene er derfor fastsatt av operatørene.  Luftfartstilsynets godkjenningsprakis har imidlertid medført en grunnleggende standardisering av grensene for flyge- og hviletid.    

III. Rettslige konsekvenser

Den foreslåtte rettsakten vil endre forordning (EU) 965/2012 som alt er EØS-gjennomført i Norge. I utgangspunktet anses derfor Norge å bli forpliktet til å gjennomføre den kommende endringen i norsk rett. Dette vil skje ved en endring av forskrift 7. august 2013 om luftfartsoperasjoner (BSL D 1-1) som gjennomfører forordning (EU) 965/2012. Rettsakten vil også medføre at forskrift 21. februar 2008 nr. 189 kan oppheves, ettersom disse reglene blir erstatten med nye felleseuropeiske regler. Det samme gjelder regelen i forskrift 25. april 1974 nr. 4166, punkt 4.2.8.3, ettersom den foreslåtte rettsakten inneholder felleseuropeiske FTL regler for ambulanseflyging med helikopter.

Rettsaken anses å havne i Gruppe 2  (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper inn i norsk handlefrihet), og det anses ikke nødvendig med forbehold om Stortingets samtykke.

IV. Økonomiske og administrative konsekvenser

De foreslåtte reglene vil få konsekvenser for aktuelle norske luftfartsselskaper og for Luftfartstilsynet. Reglene ventes ikke å få særlige få konsekvenser for helseforetakene som bruke ambulanseflyging.

Konsekvensene for luftfartselskaper som utfører  erverervervsmessig taxiflyging med fly samt ervervsmessig luftransport (CAT) med en-pilot fly ventes ikke å bli vesentlige, ettersom de foreslåtte reglene ikke avviker stort fra reglene disse operatørene følger i dag. For selslaper som utfører ambulanseflyging med fly vil endringene være vesentlige. Luftransport som i dag har kontrakt på slike ambulanseflyginger har medelt at de vil måtte søke Luftfartstilsynet og EASA om godkjenning av et individuelt flyge- og hviletidssystem som inneholder noen forskjeller fra standard-systemet som forelås i disse reglene. Dette vil være mulig etter reglene, men det er relativt resurskrevende å utarbeide en slik søknad. Ambulanseflyging med helikopter (HEMS) skjer i dag ut fra baser som er spredt rundt i landet og bemannet med besetninger som har 24 timers beredskapstjeneste i 7 dager og som etterfølges av en lengre friperiode. En slik bemanningsløsning vi i utgangspunktet ikke være tillat etter de foreslåtte reglene. For norske HEMS operatører antas likevel ikke reglene å få store konsekvenser, på tross at de foreslåtte FTL reglene ikke vil kunne anvendes uten at dette medfører et stort behov for nye flygere med dertil store økte kostnader. Årsaken til at konsekvensene neppe blir så store er at EASA i sin konsekvensvurdering av forslaget har erkjent at reglene ikke vil passe for HEMS operasjoner på såkalte "remote bases". I reglene foreslås det derfor at operasjonene på slike baser isteden kan følge nasjonale FTL regler. Den norske modellen for HEMS operasjoner består i all hovedsak av baser som ventes å ville falle inn under unntaket for "remote bases". Basen som betjener det sentrale østlandsområdet vil imidlertid neppe falle inn under dette unntaket. Selskapet som driver denne basen har imidlertid opplyst at de er forberedt på å søke om å likevel få beholde dagens bemanningsløsning gjennom en søknad om et individuelt flyge- og hviletidssystem.  Dersom disse reglene blir vedtatt ventes det derfor at norske HEMS operatører fortsatt vil kunne operere etter dagens flyge- og hviletidssystemer. Utarbeidelsen av søknaden om et individuelt flyge- og hviletidssystem vil imidlertid å kreve ressurser. Hvorvidt kostnadene ved å utarbeide slike individuelle flyge- og hviletidssystemer vil kunne få konsekvenser for andre markedsaktører, f.eks. helseforetakene, er usikkert.

For Luftfartstilsynet vil de største konsekvensene av de foreslåtte reglene være bruk av ressurser til behandling av søknader om individuelle flyge- og hviletidssystemer. Disse vil imidlertid kunne behandles innenfor ressursrammen Luftfartstilsynet alt disponerer. Det samme gjelder det øvrige arbeidet med gjennomføringen av disse reglene i Norge.

V. Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet har konsultert aktørene som vil bli berørt av forslaget til regler i NPA 2017-17. Luftfartselskaper som utfører erverervervsmessig taxiflyging med fly og ervervsmessig luftransport (CAT) med en-pilot fly, har medt tilbake at konsekvensene av de foreslåtte reglene ikke vil bli store. Årsaken til det er at disse selskapenes flyge- og hviletidssystemer at er tilpasset reglene som gjelder for CAT med fly, og som ikke ligger langt fra reglene som nå foreslås. Selskapene som driver ambulanseflyging har meldt tilbake at de ikke vil kunne benytte de foreslåtte reglene uten at det som nevnt i avsnittet over vil få vesentlige konsekvenser for driften. De vil imidlertid kunne tilpasse seg uten store konsekvenser gjennom bruk av unntaksregelen og bruk av regelen om å kunne søke godkjenning av individuelle flyge- og hviletidssystemer. Selskapene har også meldt tilbake at de ikke ser hensikten med forslaget til FTL regler for HEMS, ettersom en forventet utstrakt bruk av individuelle flyge- og hviletidssystemer vil gjøre at forslaget ikke oppnår målsettingen om å åpne markedet for slike luftfartsoperasjoner gjennom harmoniserte FTL regler og et "level playing field".

Vurdering

Luftfartstilsynet støtter den delen av forslaget som gjelder FTL regler for taxiflyging med fly, en-pilotoperasjoner med fly og ambulanseflyging med fly. I hovedsak består forslaget av tilpasninger av dagens FTL regler for CAT med fly, for at disse skal kunne anvendes på de nye områdene. Reglene vil medføre at man her får oppdaterte felleseuropeiske FTL regler, som ventes å medføre et sikkerhetsnivå på linje med det som gjelder for øvrige CAT operasjoner med fly. 

Når det gjelder HEMS vil de foreslåtte reglene ikke passe for slike operasjoner i Norge. Vi vil imidlertid kunne leve med reglene fordi EASA foreslår en vid mulighet for å unnta nasjonale HEMS operasjoner ved såkalte "remote bases" fra reglene, samt at det for selskapene vil være mulig å søke om individuelt tilpassede flyge- og hviletidssystemer. I høringssvaret til NPA 2017-17 har vi imidlertid bedt EASA revurdere forslaget hva gjelder HEMS, ettersom vi ikke ser at det oppnår formålet med harmonisering, økt markedstilgang og økonomiske fordeler. Subsidiært støtter vi imidlertid reglene som gir statene muligheten til å unnta "remote bases" samt reglene om muligheten til å søke individuelt tilpassende flyge- og hviletidssystemer. Det vil være vesentlig at disse reglene beholdes i forslaget.

Den foreslåtte rettsakten anses å være EØS-relevant. Det er så langt ikke tatt stilling til om den vil være akseptabel.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:	216/2008

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag