Forsterket kvotesystem 2021-2030

Forslag til Europaparlaments og rådsdirektiv om endring av direktiv 2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i EU, beslutning (EU) 2015/1814 om etablering og drift av en markedsstabilitetsreserve for EUs kvotesystem og forordning (EU) 2015/757

Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union, Decision (EU) 2015/1814 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and Regulation (EU) 2015/757

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 16.08.2021

Spesialutvalg: Miljø

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Klima- og miljødepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XX. Miljø

Kapittel i EØS-avtalen: III. Luft

Status

Kommisjonen la fram forslag til endringer i kvotesystemet 14. juli 2021. Kommisjonens forslag til rettsakt skal behandles i Rådet og Europaparlamentet. 

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs mål om utslippskutt under Parisavtalen skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren.  

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

Til sammen setter de tre pilarene et samlet tak på utslippene fra EU-landene. Sammen med en rekke supplerende regelverk skal de tre pilarene sikre at EU når sine overordnede klimamål for 2030.  

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak fra skog og andre arealer kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene i EU) i 2030. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er Kommisjonens forslag til endringer i det europeiske kvotesystemet (EU ETS).

Forslaget til endringer i kvotesystemet inngår i det EU har kalt «Fit for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Selv om de enkelte rettsaktene i pakken behandles hver for seg gjennom EØS-prosessen er det viktig å være klar over at det er koblinger mellom de ulike rettsaktene. I arbeidet med å utarbeide regelverket vil EU være opptatt av å se de ulike rettsaktene i sammenheng; endringer i ett forslag kan gjøre det nødvendig med endringer i et annet forslag. 

Hovedtrekk i forslaget

Økt ambisjonsnivå: Formålet med de foreslåtte endringene er å sikre at kvotesystemet gir et tilstrekkelig bidrag til oppfyllelsen av det overordnede klimamålet for 2030 og å få en gradvis og balansert utslippsutvikling fram mot målet om klimanøytralitet i 2050. Kommisjonen har beregnet at det vil være nødvendig å øke ambisjonsnivået i kvotesystemet med om lag 18 prosentpoeng for å nå det nye, overordnede 2030-målet om 55 prosents utslippskutt fra 1990. I dagens kvotesystem gjøres det et årlig kutt i antall tilgjengelige kvoter på 2,2 prosent. Antall kvoter som gjøres tilgjengelig i 2030 er 43 prosent lavere enn utslippene var i 2005. Kommisjonen foreslår en raskere årlig nedtrapping (4,2 prosent per år) pluss en engangssletting av et antall klimakvoter slik at effekten blir at den nye nedtrappingsfaktoren i praksis får effekt fra 2021. Antall kvoter som gjøres tilgjengelig i 2030 blir dermed 61 prosent lavere enn utslippene var i 2005. 

Utvidet omfang: Kommisjonen foreslår også å utvide kvotesystemets virkeområde. Utslipp fra maritim transport (skipsfart) foreslås inkludert i kvotesystemet sammen med sektorene som allerede er kvotepliktige. Inkludering av maritim transport gjør det nødvendig å øke samlet antall kvoter i kvotesystemet med 79 millioner kvoter. Den årlige nedskaleringen av kvotemengden gjelder også for maritim transport. Kommisjonen foreslår også å etablere et uavhengig og parallelt kvotesystem for utslipp fra veitrafikk og bygg under innsatsfordelingsforordningen. 

Styrket markedsstabiliserende reserve (MSR): Den markedsstabiliserende reserven brukes til å skape balanse i tilbud og etterspørsel etter kvoter. De foreslåtte endringene i kvotesystemets omfang og ambisjonsnivå gjør det nødvendig å foreslå justeringer i hvordan den markedsstabiliserende reserven er innrettet. 

Utvidelse og styrking av Innovasjonsfondet: Innovasjonsfondet - som brukes til å gi støtte til innovativ fornybar energi, CO2-fangst og lagring og utslippsreduserende prosjekter i industrien - foreslås utvidet med inntektene fra auksjonering av 50 millioner kvoter. I tillegg skal Innovasjonsfondet få inntektene fra auksjonering av 150 millioner kvoter fra det nye kvotesystemet for veitrafikk og bygg. Videre foreslås Innovasjonsfondets virkeområde utvidet til å omfatte støtte til lavutslippsteknologi og prosesser knyttet til forbruk av brensel i veitrafikk og bygg, samt investeringer for å avkarbonisere den maritime transportsektoren, inkludert investering i bærekraftige alternative drivstoff som hydrogen og ammoniakk – og til nullutslipps-fremdriftsteknologier som for eksempel bruk av vind. Kvoter som ikke lenger skal tildeles vederlagsfritt som følge av en eventuell etablering av en CO2-grensejusteringsmekanisme (Carbon Border Adjustment Mechanism - CBAM, se COM(2021)564 final) skal auksjoneres til inntekt for Innovasjonsfondet. I tillegg åpnes det for at Innovasjonsfondet kan gi støtte til prosjekter gjennom bruk av differansekontrakter for utslippsreduksjoner (CCfDs eller Carbon Contracts for Difference) som kan brukes til å garantere en fast CO2-pris høyere enn kvoteprisen til aktører som ønsker å investere i innovative klimavennlige teknologier. Differansekontrakter kan dermed gi incentiver til utslippskutt utover gjeldende kvotepris. 

Moderniseringsfondet: Fondet er etablert for å hjelpe 10 europeiske land med lav BNP med omstilling av energisektoren og for å forbedre energieffektiviteten, jf. kvotedirektivets artikkel 10d. Kommisjonen foreslår å spisse fondet mer inn mot klimatiltak slik at det blir mer i samsvar med målene i European Green Deal og den europeiske klimaloven. Fondet skal ikke lenger kunne brukes til å gi støtte til fossile brensler og andelen av fondet som må benyttes til prioriterte formål økes. 

Bruk av auksjonsinntekter: Kvotedirektivets artikkel 10 nr. 3 om bruk av auksjonsinntekter foreslås endret slik at medlemsstatene heretter må bruke alle inntekter til klimarelaterte formål (ikke bare halvparten, som er tilfellet i dag). Norge har unntak fra kravene i artikkel 10 nr. 3 siden budsjettspørsmål faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, se EØS-komitébeslutning nr. 152/2012.  

Tildeling av vederlagsfrie kvoter: Kommisjonen foreslår en raskere innstramming av utslippsstandardene som legges til grunn for beregningen av den vederlagsfrie tildelingen til virksomhetene. Maksimal årlig innstramming i utslippsstandard økes fra 1,6 til 2,5 prosent, det vil si at den vederlagsfrie tildelingen vil kunne reduseres raskere innenfor sektorer som har rask forbedring av utslippsintensiteten. I tillegg foreslår Kommisjonen å gjøre den vederlagsfrie tildelingen betinget. Virksomheter som er underlagt krav til energikartlegging etter energieffektiviseringsdirektivet vil få redusert vederlagsfri tildeling med mindre de gjennomfører anbefalingene som kommer ut av kartleggingen (eller tar andre grep for å kutte utslipp tilsvarende det som anbefales i kartleggingen). Kommisjonen har også foreslått en ny CO2-grensejusteringsmekanisme (CBAM) som et virkemiddel for å beskytte europeisk industri mot karbonlekkasje, se eget EØS-notat. Virksomheter innenfor sektorer som omfattes av grensejusteringsmekanismen vil gradvis får redusert vederlagsfri tildeling av klimakvoter etter hvert som grensejusteringsmekanismen fases inn, og ingen tildeling fra 2035. 

Fangst og lagring av CO2: Kommisjonen foreslår også unntak for kvoteplikt på CO2 som bindes permanent i kjemiske produkter og som dermed ikke slippes ut i atmosfæren. I tillegg foreslås det noen endringer knyttet til definisjonen av enkelte kvotepliktige aktiviteter. Kommisjonen foreslår å endre Annex I linje 27 slik at alle former for transport av CO2, ikke bare transport av CO2 gjennom rørledninger, omfattes av kvoteplikt såfremt CO2'en transporteres for lagring i et lager med tillatelse etter direktiv 2009/31/EF /CCS-direktivet). Utslipp fra aktivitet som dekkes av andre deler av kvotehandelsdirektivet, omfattes ikke av kvoteplikt for transport av CO2. Denne endringen i Annex I linje 27 om transport av CO2 må ses i sammenheng med bestemmelsen i kvotehandelsdirektivet artikkel 12 nr. 3a som gjør det klart at det ikke er plikt til å levere kvoter for utslipp som fanges, transporteres og lagres permanent i et lager med gyldig tillatelse etter direktiv 2009/31/EF (CCS-direktivet). Videre foreslår Kommisjonen å oppheve artikkel 10 a) nr. 3, en bestemmelse som nedfeller forbud mot tildeling av vederlagsfrie kvoter til blant annet installasjoner for fangst av CO2, rørledninger for transport av CO2 og CO2-lager. Dette innebærer at CCS-aktiviteter vil kunne søke om, og kvalifisere for, tildeling av vederlagsfrie kvoter. 

Andre endringer: Kommisjonen foreslår å endre virkeområdet for direktivet, slik at energiintensive virksomheter som investerer i utslippsreduserende teknologi fremdeles forblir kvotepliktige i den femårsperioden de er inne i, og dermed beholder tildelingen av vederlagsfrie kvoter i denne perioden. Denne regelen gjelder kun virksomheter som er inkludert i kvotesystemet pga. at de driver en aktivitet hvor forbrenning av brensler med innfyrt termisk effekt over 20 MW er aktivitetsgrensen. Samtidig foreslås det at virksomheter som brenner mer enn 95% biomasse og oppfyller bærekraftkriteriene ikke skal være kvotepliktige.

Nærmere om kvoteplikt for utslipp fra maritim transport

Kommisjonen foreslår å inkludere maritim transport i kvotesystemet gjennom en flaggnøytral og rutebasert tilnærming. Kvoteplikten omfatter alle CO2-utslipp fra skip som går mellom havner i EU, halvparten av CO2-utslippene fra reiser mellom EU havn og havn i tredjeland, og alle CO2-utslipp fra skip som ligger til kai i en EU-havn. Ifølge Kommisjonens konsekvensvurdering er det lav risiko for at skip vil forsøke å unngå kvoteplikt ved å anløpe ekstra havner før endelig destinasjon i EU fordi slike anløp medfører ekstra kostnader. 

Kommisjonen foreslår å inkludere i kvotesystemet (EU ETS) kommersiell transport av varer eller passasjerer med skip fra 5 000 bruttotonn og oppover, og som er regulert under MRV-forordningen (2015/757). Disse står for om lag 90% av alle CO2-utslippene i sektoren i EU. Disse aktørene har allerede krav om overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp i henhold til MRV-forordningen (2015/757). Fartøy med andre virkeområder enn frakt av passasjerer og gods, eksempelvis fartøy tilknyttet offshorevirksomhet, er ikke omfattet av MRV-forordningen, og forslås ikke inkludert i kvotesystemet. Store deler av kyst- og nærskipsflåten i Norge og Europa er skip under 5000 BT og vil heller ikke omfattes av kvoteplikt. Det er rederiene/skipseier eller den som har overtatt ansvaret for driften av skipet som blir kvotepliktig. 

Det legges opp til en gradvis innfasing av kvoteplikten i perioden 2023 til 2025, og først i 2026 vil det være kvoteplikt for 100 % av verifiserte utslipp. Overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp skal gjøres som foreskrevet av MRV-forordningen.

I tillegg til de alminnelige reglene om sanksjoner i kvotesystemet åpnes det for muligheten til å utvise skip som seiler for et rederi som i to eller flere rapporteringsperioder på rad ikke har levert kvoter, med det resultat at skipet kan anholdes av flaggstaten om dette er en EU-stat og forbys tilgang til EU-havner i andre medlemsland. Som en følge av forslaget om inkludering av maritim transport i kvotesystemet foreslås det også oppdateringer av MRV-forordningen, som i hovedsak består i inkludering av definisjoner av administrerende myndighet og aggregerte utslippsdata på selskapsnivå og krav om å rapportere disse dataene til administrerende myndighet etter verifikasjon.

Det administrative ansvaret for utslipp fra maritim transport i kvotesystemet tillegges staten rederiet er registrert i. Hvis rederiet er registrert i et land utenfor EU vil EU-staten der rederiets skip har hatt flest anløp de to foregående årene tillegges det administrative ansvaret. Kommisjonen skal regelmessig oppdatere en oversikt over hvilket rederi som administreres av hvilken medlemsstat.

Eget kvotesystem for utslipp fra veitrafikk og bygg

Kommisjonen foreslår å etablere et uavhengig og parallelt kvotesystem for utslipp av klimagasser fra veitrafikk og bygg, se forslag til nytt kapittel IVa i kvotedirektivet. At veitrafikk og bygg ikke foreslås inkludert i det eksisterende kvotesystemet for stasjonære virksomheter og luftfart skyldes ifølge Kommisjonen at disse sektorene har ulikt utslippsreduksjonspotensial og ulike faktorer som påvirker etterspørselen etter kvoter. Kommisjonen vil innhente erfaringer før det eventuelt vurderes å slå kvotesystemet for veitrafikk og bygg sammen med det øvrige kvotesystemet (EU ETS).

Kvotesystemet for veitrafikk og bygg vil ha en egen separat kvotemengde og en annen type kvoter som ikke vil kunne benyttes innenfor det øvrige kvotesystemet for stasjonære installasjoner, luftfart og etter hvert skipsfart. Kvoter fra disse kan heller ikke benyttes til oppgjør i kvotesystemet for veitrafikk og bygg. Plikten til å levere kvoter for utslipp vil gjelde fra og med 2026. 

Hvilke utslipp som omfattes av kategoriene "veitrafikk" og "bygg" fremgår av forslag til nytt Annex III i direktivet og skal tilsvare definisjonen av veitrafikk og bygg i FNs klimapanel sine retningslinjer for utslippsregnskap. Bruk av jordbruksmaskiner på vei med fast dekke er imidlertid eksplisitt unntatt fra definisjonen av "veitrafikk". Det er forbrenning av "brensler" innenfor kategoriene veitrafikk og bygg som skal være kvotepliktig. Ifølge forslag til ny artikkel 3 bokstav (y) skal "brensler" defineres som produktene som er nevnt i tabell A og C i direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet). Dette omfatter bensin, gassolje, parafin, LPG, naturgass, tungolje, kull og koks og elektrisitet, samt tilsvarende produkter som for eksempel autodiesel. Brensler med utslippsfaktor "null" omfattes ikke av kvoteplikten. Disse tabellene er foreslått endret i forslaget til revidert energiskattedirektiv. I forslaget er elektrisitet utelatt fra tabellen, mens ulike typer biodrivstoff, biogass, biobrensler og syntetiske drivstoff er tatt inn.

Europeiske utslipp fra veitrafikk og bygg kommer fra millioner av forskjellige utslippskilder. Det vil være svært administrativt krevende om hver enkelt kilde skulle være kvotepliktig. Kommisjonen foreslår derfor såkalt "oppstrøms" kvoteplikt, der distributører av fossile brennstoff blir kvotepliktige. Med distributører av drivstoff menes de aktørene som gjør drivstoffet tilgjengelig i markedet, og som er ansvarlige for å betale avgifter i henhold til direktiv (EU) 2020/26. Dette direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen. I praksis antas det at kvoteplikten vil bli ilagt de virksomhetene som er ansvarlige for å betale særavgifter for drivstoff i Norge, det vil si at ikke bare distributører, men også importører og produsenter av drivstoff vil omfattes. Totalt er det snakk om 12 norske aktører i dag. "Oppstrøms" kvoteplikt innebærer altså at kvoteplikten ikke ilegges sluttbruker, men vil bli håndhevet på samme sted i verdikjeden som den norske CO2-avgiften på fossile brensler. Det er rimelig å forvente at distributører av brennstoff vil sende sine kvotekostnader videre til bilistene og huseierne gjennom økt pris på fossilt brennstoff. For å unngå dobbelttelling skal distribusjon av brensel til bruk i kilder som omfattes av det øvrige kvotesystemet (EU ETS) ikke omfattes av kvotesystemet for veitrafikk og bygg.

Pliktene som pålegges de kvotepliktige distributørene av brensler foreslås innført gradvis. De kvotepliktige skal overvåke sine utslipp fra 1. januar 2024 og rapportere utslippene til myndighetene første gang innen 30. mars 2025 (for 2024-utslippene). Fra 2025 må distributørene ha skaffet seg tillatelse til kvotepliktige utslipp hvis de skal distribuere brensel. Fra 2026 inntrer plikten til å levere kvoter tilsvarende utslippene fra brenselet som selges til veitrafikk og bygg. Første kvoteoppgjør blir innen utgangen av april 2027, og omfatter utslippene i perioden 1.1.2026 til 31.12.2026.

Kvotesystemet for veitrafikk og bygg er hjemlet i kvotedirektivet, men utslippene fra veitrafikk og bygg skal fremdeles være en del av landenes forpliktelser under innsatsfordelingen, i hvert fall fram til 2030. Ambisjonsnivået i kvotesystemet for veitrafikk og bygg samkjøres derfor med ambisjonsnivået i innsatsfordelingen. Innen 1. januar 2024 skal Kommisjonen fastsette samlet antall kvoter for året 2026. For årene 2026-2027 skal kvotemengden tilsvare en rett linje fra utslippet i 2024 med en årlig reduksjon på 5,15 %. For årene 2028-2030 skal kvotemengden tilsvare en rett linje med startpunkt i 2025 lik gjennomsnittet av utslippene i 2024-2026, og med en årlig reduksjon på 5,43 %. Faktoren på 5,43 % kan bli justert etter nærmere definerte regler. Antall kvoter som gjøres tilgjengelig for veitrafikk og bygg i 2030 skal være 43 prosent lavere enn utslippene var i 2005. Til sammenligning skal utslippene innenfor det øvrige kvotesystemet (EU ETS) reduseres med 61 prosent fra 2005 til 2030, mens ambisjonsnivået i innsatsfordelingen er et kutt på 40 prosent fra 2005 til 2030. Innen 1. januar 2028 vil Kommisjonen rapportere til Europaparlamentet og Rådet om det nye kvotesystemet for veitrafikk og bygg, nærmere bestemt om effektivitet, administrasjon og praktiske sider ved systemet. Antall kvoter i kvotesystemet for veitrafikk og bygg kan justeres i 2028 dersom det viser seg at utslippstallene ligger vesentlig høyere enn kvotemengden. Innen 31. oktober 2031 vil Kommisjonen vurdere hensiktsmessigheten av å integrere veitrafikk og bygg i det vanlige kvotesystemet (EU ETS).

Kvotesystemet for veitrafikk og bygg vil sikre et minimumsnivå på utslippskostnader for disse sektorene i hele Europa, og vil således bidra til utslippskutt innenfor innsatsfordelingen. Kvotesystemet vil med andre ord bidra til oppfyllelsen av landenes mål under innsatsfordelingen og gjøre det mer sannsynlig at utslippstaket i innsatsfordelingen overholdes. Kommisjonen har som del av Fit for 55 også foreslått en rekke supplerende virkemidler som nye krav til ladeinfrastruktur i transportsektoren og nye utslippsstandarder for produsenter av person- og varebiler. Kvotesystemet for veitrafikk og bygg og supplerende EU-virkemidler vil imidlertid ikke i seg selv være tilstrekkelig til å sikre oppfyllelse av forpliktelsene i innsatsfordelingen, så landene vil måtte supplere med nasjonale tiltak for å redusere utslippene.

Økte utslippskostnader for veitrafikk og bygg kan få negative sosiale virkninger for utsatte grupper. Kommisjonen foreslår derfor å etablere et "Social Climate Fund" som skal brukes til å kompensere grupper utsatt for energi- og mobilitetsfattigdom. Størrelsen på fondet skal utgjøre om lag 23,7 milliarder euro over perioden 2025-2027 og 48,5 milliarder euro over perioden 2028-2032, noe som antas å utgjøre om lag 25 prosent av de forventede inntektene fra auksjonering av kvoter i kvotesystemet for veitrafikk og bygg. Ut fra Kommisjonens opplysninger om samlet antall kvoter (om lag 1 milliard kvoter i 2026) og forventet bidrag til innskuddene i "Social Climate Fund" i perioden 2025-2027 er det mulig å beregne at Kommisjonen ser for seg en kvotepris på om lag 450 kr/tonn.

Kvotene i kvotesystemet for veitrafikk og bygg må gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige. Kommisjonen foreslår at alle klimakvotene auksjoneres til de kvotepliktige. Kommisjonen har ikke foreslått å inkludere mindre industribedrifter i kvotesystemet for veitrafikk og bygg. Dermed blir det ikke nødvendig å etablere virkemidler for å motvirke karbonlekkasje, for eksempel vederlagsfri tildeling av klimakvoter. Systemet blir enklere å administrere når alle kvotene kan auksjoneres til høystbydende.  

Auksjonering genererer betydelige inntekter. Hoveddelen av auksjonsinntektene fordeles mellom medlemsstatene ut fra landenes andel av de europeiske utslippene fra veitrafikk og bygg i perioden 2016-2018. Inntektene fra auksjonering skal gjøre det mulig for medlemsstatene å ta tak i sosiale konsekvenser av de økte utslippskostnadene knyttet til veitrafikk og bygg utover de bidragene som kommer fra Social Climate Fund, og det er i forslaget definert hvilke formål auksjonsinntektene skal brukes til. 

Nærmere om den markedsstabiliserende reserven

Kommisjonen foreslår en del endringer i innrettingen av den markedsstabiliserende reserven (MSR). Den markedsstabiliserende reserven er en mekanisme i kvotesystemet som er etablert for å håndtere ubalanse mellom tilbudet av og etterspørselen etter klimakvoter. Hvis antall tilgjengelige kvoter i markedet overstiger en fastsatt terskelverdi skal et gitt antall kvoter midlertidig tas ut av markedet og plasseres i en reserve. Når antall tilgjengelige kvoter ligger under en fastsatt terskelverdi skal et gitt antall kvoter fra reserven gjøres tilgjengelig i markedet. For nærmere beskrivelse av den markedsstabiliserende reserven, se nærmere i EØS-notat til beslutning (EU) 2015/1814. 

Ved beregningen av overskuddet av klimakvoter har det så langt ikke vært tatt hensyn til de klimakvotene som utstedes til luftfartøysoperatører. Fra 2021 kan kvoter utstedt til luftfart og kvoter utstedt til stasjonære virksomheter brukes om hverandre. For at beregningen av balansen i tilbudet av klimakvoter skal bli riktig må det tas hensyn til kvoter utstedt til luftfart. Tilsvarende gjelder kvoter utstedt til skipsfart. Kommisjonen foreslår å justere artikkel 1 nr. 4a i beslutning (EU) 2015/1814 for å ta hensyn til den delen av den felleseuropeiske kvotemengden som utstedes til skipsfart. 

Det er først når antall tilgjengelige kvoter overstiger 833 millioner at det blir aktuelt å sette overskudd inn i reserven. Kommisjonen foreslår å endre reglene for innskudd i reserven slik at det helt frem til 2030 som utgangspunkt vil være 24 prosent av de tilgjengelige kvotene som settes inn på reserven hvert år - gitt at antall tilgjengelige kvoter overstiger 833 millioner tonn. Hvis antall tilgjengelige kvoter er like over 833 millioner tonn vil det imidlertid kunne gjøre store utslag. Hvis det er 832 millioner tilgjengelige kvoter ville det ikke gjøres innskudd, mens det vil gjøres et innskudd på om lag 200 millioner kvoter dersom antall tilgjengelige kvoter er 834 millioner kvoter. Kommisjonen foreslår derfor en ny begrensning i inntaksreglene som sier at dersom antall tilgjengelige kvoter er på mellom 833 millioner og 1096 millioner kvoter så skal man bare skal sette inn de tilgjengelige kvotene som overstiger 833 millioner. Hvis antall tilgjengelige kvoter er 1096 millioner kvoter eller høyere, skal man sette inn et antall kvoter tilsvarende 24 prosent av tilgjengelige kvoter. Samtidig foreslår Kommisjonen en teknisk forenkling i hvordan man beregner antall tilgjengelige kvoter; forslaget har ingen materielle konsekvenser. 

Den markedsstabiliserende reserven inneholder en slettemekanisme som fra 2023 innebærer at deler av innskuddet i reserven vil kunne bli slettet permanent. Denne mekanismen har vært relativt innfløkt, der det avgjørende for om slettemekanismen skulle anvendes var at innskuddet på reserven oversteg samlet antall kvoter som ble auksjonert året før. Kommisjonen foreslår nå at alt innskudd på reserven som overstiger 400 millioner kvoter skal slettes fra og med 2023. Hvis det i 2023 står 500 millioner kvoter på reserven, vil 100 millioner kvoter bli slettet permanent. 

Kommisjonen foreslår at det etableres en egen markedsstabiliserende reserve også for det nye kvotesystemet for veitrafikk og bygg. Denne reserven er basert på egne regler, med egne terskelverdier for innskudd og uttak. Eventuelle innskudd i reserven skal skje med virkning fra 1. september 2027. Kommisjonen foreslår imidlertid at det skal stå 600 millioner kvoter på reserven allerede fra 2026. Bakgrunnen for dette er at forslag til ny artikkel 30h åpner for at den markedsstabiliserende reserven for veitrafikk og bygg kan brukes til å motvirke uforholdsmessig høye kvotepriser. Avhengig av hvor høy kvoteprisen blir kan Kommisjonen gjøre tilgjengelig i markedet 50 eller eventuelt 150 millioner kvoter fra den markedsstabilisrende reserven. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Norge har deltatt i EUs kvotesystem siden 2008. EUs kvotedirektiv er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX om miljøsaker. Forslag til endringer i rettsakter som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante. 

Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten gjelder fordeling av klimakvoter over en ti-årsperiode. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Forslaget har således omfattende økonomiske konsekvenser for de virksomhetene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Raskere nedtrapping og sletting av kvoter vil isolert sett bidra til å øke prisen på klimakvoter. Dette vil gi staten høyere inntekter per auksjonerte klimakvote, og den vederlagsfrie tildelingen får høyere verdi per kvote. Høyere kvotepris gir sterkere insentiver til utslippskutt, men kan også gi økt risiko for karbonlekkasje, dvs. at virksomheter i områder med karbonprising (som Norge) flytter produksjon og utslipp til land med mindre streng klimapolitikk og lavere karbonpris. Dette er den primære grunnen til at mange konkurranseutsatte norske virksomheter mottar kvoter vederlagsfritt. Det er usikkert i hvilken grad Kommisjonens forslag, herunder økt ambisjonsnivå med raskere nedtrapping og reduksjon i antall kvoter, samt innstrammingen i systemet for tildeling av vederlagsfrie kvoter, vil øke risikoen for karbonlekkasje. Risikoen for karbonlekkasje henger også sammen med andre prosesser og forslag fra Kommisjonen (bl.a. forslaget om ny CO2-grensejusteringsmekanisme (CBAM)). Karbonlekkasje kan gi lavere verdiskaping i norsk økonomi og en reduksjon i statens inntekter. 

Kommisjonens forslag om å innføre kvoteplikt for utslipp fra maritim transport (skipsfart) samt veitrafikk og bygg vil isolert sett føre til økte kostnader og administrative konsekvenser for disse sektorene. At flere sektorer blir kvotepliktige vil også øke de administrative konsekvenser for myndighetene, primært Miljødirektoratet. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har foreløpig ikke vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. EØS-notatet har imidlertid vært forelagt berørte departementer for kommentarer.

Klima- og miljødepartementet har sendt Kommisjonens forslag til forsterket klimaregelverk på høring med frist 15. september 2021. En rekke høringsinstanser har levert uttalelser med kommentarer til Kommisjonens forslag til endringer i EUs kvotesystem. Instansene er i all hovedsak positive til Kommisjonens forslag, men det er enkelte bekymringer, særlig knyttet til risikoen for karbonlekkasje (dvs. at europeisk klimapolitikk fører til økte globale utslipp som følge av at bedrifter eller investeringer flyttes fra Europa til områder med svakere klimapolitikk). Flere høringsinstanser understreker viktigheten av å se Kommisjonens forslag i sammenheng, særlig i lys av at ansvaret for nasjonal oppfølging er delt mellom flere departementer. Blant annet basert på innkomne uttalelser vil regjeringen utarbeide norske posisjoner og medvirke til EUs arbeid med utformingen av regelverket.

Kommisjonen har også sendt forslaget til endringer i kvotesystemet på offentlig høring med frist 8. november: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12660-Climate-change-updating-the-EU-emissions-trading-system-ETS-_en

Vurdering

Norge har vært en del av det europeiske kvotesystemet gjennom EØS-avtalen siden 2008. Når Kommisjonens forslag til endringer i kvotedirektivet er vedtatt i EU må Norge vurdere om og på hvilke vilkår regelverket skal gjøres gjeldende i Norge. Endringer i regelverk som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante. 

Prising av klimagassutslippene, for eksempel gjennom kvoter og avgifter, er et av grunnprinsippene og hovedvirkemiddelet i norsk klimapolitikk. Norge har tidligere vært tydelig ovenfor Kommisjon på viktigheten av karbonprising og kvotesystemet som et effektivt virkemiddel i klimapolitikken, men også viktigheten av å redusere risikoen for karbonlekkasje.

Norsk innenriks skipsfart betaler allerede CO2-avgift på drivstoff. Inkludering av maritim transport i kvotesystemet innebærer at det innføres karbonprising også for internasjonal skipsfart og skipsfart i andre europeiske land. Systemet vil bygge på en innarbeidet rapportering gjennom det eksisterende MRV-systemet. Det legges opp til en robust gjennomføringsmekanisme. Norge har uttrykt støtte til ideen om å inkludere skipsfart i kvotesystemet.

På lengre sikt (etter 2030) ønsker Kommisjonen å gå over fra en tre-pilar til en to-pilarløsning i sin klimapolitikk. Tanken er å fase ut innsatsfordelingsregelverket mens det opprettes en landsektorpilar med skog-, jordbruk og annen arealbruk. Samtidig utvides EUs kvotesystem med transportsektoren, bygg og andre fossile utslipp. Flere av Kommisjonens forslag til endringer går i retning av en sterkere rolle for kvotesystemet i årene fremover på bekostning av innsatsfordelingsregelverket, særlig etter 2030. Kommisjonen foreslår imidlertid å innhente erfaringer før utslipp fra veitrafikk og bygg eventuelt inkluderes i det øvrige kvotesystemet (EU ETS). Ved å etablere et separat kvotesystem for utslipp fra veitrafikk og bygg unngår man at ikke-konkurranseutsatte sektorer med høy betalingsvilje bidrar til å øke utslippskostnadene for sektorer som er mer konkurranseutsatte. 

Europakommisjonen fremhever at Fit for 55-pakken utgjør en helhetlig samling av regelverksforslag. Gjennomføringen av virkemidlene i de samlede regelverksforslagene anses nødvendig for å nå de felleseuropeiske målene, og for å gjennomføre den pågående omstillingen. I tillegg til forslag til endringer i kvotehandelsdirektivet, innsatsfordelingen og forordningen om skog- og arealbruk, foreslår Kommisjonen supplerende virkemidler som for eksempel forordningsforslag for ladeinfrastruktur i transportsektoren og utslippsstandarder for produsenter av person- og varebiler. Disse virkemidlene skal overkomme barrierer for implementering av klimatiltak som ikke utelukkende handler om kostnader, men også for i større grad å minimere sannsynligheten for at europeisk klimapolitikk har negativ virkning på andre miljøhensyn eller globale klimahensyn. Forslag til revisjon av fornybardirektivet og energieffektiviseringsdirektivet utgjør også en del av Fit for 55-pakken. En fullstendig oversikt over alle initiativene som inngår i regelverkssamlingen er tilgjengelig på regjeringen.no

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Direktiv
KOM-nr.: KOM(2021)551
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker