Frihandelsavtaler – supplement eller konkurrent?

Den viktigste begrunnelsen for å inngå frihandelsavtaler er ønsket om å stimulere handel og økonomisk samarbeid med andre land som et virkemiddel for økt verdiskaping, sysselsetting, sosial og økonomisk utvikling. Det er også en tendens til å følge etter andre lands bilaterale markedsåpning med egne avtaler for å sørge for at eget næringsliv har minst like gode vilkår som konkurrentenes.

På samme måte som Norge har sett at avtalene med nære europeiske partnere har bidratt positivt til vår utvikling og økonomiske fremgang, ser vi at utviklingsland ser utviklingsfremmende aspekter ved å inngå avtaler som stimulerer integrasjon i en regional sammenheng, som et ledd i sine økonomiske og sosiale utviklingsprosesser.

Vi ser også en tendens til økt oppmerksomhet om bilaterale og regionale avtaler i perioder hvor de multilaterale forhandlingene i WTO – Verdens Handelsorganisasjon – står i stampe.

Det er i utgangspunktet lettere å få til handelsliberalisering mellom nære parter enn gjennom det multilaterale systemet; Det er lettere for to eller få parter å bli enige, enn det er for 153 land.

Norge har siden EFTA ble dannet i 1960, på samme måte som EEC (i dag EU) fra 1957, vært en tradisjonell og aktiv bruker av frihandelsavtaler. I tillegg til Europa, ser man at land i alle verdensdeler knytter sine økonomiske forbindelser tettere sammen gjennom inngåelse av regionale avtaler, jfr. f.eks. NAFTA i Nord-Amerika, MERCOSUR i Sør-Amerika, ASEAN i Sørøst-Asia, SACU og EAC i Afrika og TPP i Stillehavsregionen.

Globalt er omkring 300 frihandelsavtaler nå trått i kraft. Alle WTO-medlemmer er del i minst én slik avtale, med unntak av Mongolia. I gjennomsnitt er hvert WTO-medlem part i 13 slike avtaler. To tredeler av avtalene er inngått mellom utviklingsland, en fjerdedel mellom utviklingsland og industriland, og de resterende ca 10 % mellom industriland.

Frihandelsavtalene får likevel stadig mindre betydning som instrument for rene tollreduksjoner. Årsaken er først og fremst at man er kommet langt med tollreduksjoner i multilateral sammenheng, særlig når det gjelder industrivarer. I dag er 51 % av global handel tollfri på MFN-basis og gjennomsnittlig MFN toll er kun 4 %. Til tross for økningen i antall frihandelsavtaler ser vi at kun 16 % av den globale varehandelen skjer til nedsatte (preferensielle) tollsatser.

Frihandelsavtalene fører også til begrensede reduksjoner i tollsatser. Kun 2 % av verdenshandelen har fått nedsatt tollsatsene med mer enn 10 prosentpoeng gjennom frihandelsavtaler. Høye tollsatser og sensitive varer blir ofte holdt utenfor tollreduksjoner. Omkring to tredeler av høye tollsatser, dvs. satser over 15 %, blir ikke redusert gjennom frihandelsavtaler. Varer som oftest unntas fra frihandelsavtaler er landbruksvarer og tekstiler og klær.

På den annen side går utviklingen i retning av at frihandelsavtalene dekker mer enn tradisjonell tollreduksjon. Handel med tjenester er omfattet av 85 avtaler som er notifisert til WTO. Andre områder som i stigende grad omfattes er investeringer, handelsfasilitering, konkurransepolitikk, offentlige innkjøp, intellektuell eiendomsrett og tvisteløsning.

EFTAs arbeid for at avtalene skal innholde bestemmelser om bærekraftig utvikling knyttet til arbeidstakerstandarder og miljø, er i så måte illustrerende når det gjelder utviklingen av avtaler hvor industriland er en part.

En vanlig innvending mot slike avtaler er at små og ressursvake land har en svakere forhandlingsposisjon i en bilateral eller regional sammenheng og derfor lettere kan bli presset til å akseptere problematiske avtalevilkår. De står gjennomgående bedre rustet til å ivareta sine interesser i det multilaterale spillet, hvor alle land til slutt får del i de samme fordelene.  Avtaler mellom store og små utviklingsland er ofte ”smale”, i den forstand at de dekker et begrenset varespekter, og mange hevder at disse altfor ofte er utformet på en asymmetrisk måte til fordel for de store landene. Ettersom slike avtaler er disiplinert av svakere regler i WTO enn avtaler som involverer industriland, utgjør disse en særlig utfordring i regelverksutviklingen.

En annen innvending er at bilaterale og regionale løsninger fører til en uthuling av det grunnleggende prinsippet om bestevilkårsbehandling (MFN – Most Favoured Nation), dvs like vilkår for alle medlemmer. Utviklingen med en ”spagettibolle” av avtaler gjør de totale rammebetingelsene for handelen mer komplisert og kostbart å forholde seg til enn tilsvarende multilaterale løsninger, både for myndighetsorganer som skal håndheve ulike regelverk, og ikke minst for næringslivet som må forholde seg til ulike betingelser i ulike markeder.

Det multilaterale regelverket ligger i bunnen for handelssamkvemmet for alle landene som har sluttet seg til WTO-systemet. Dette sikrer grunnleggende likebehandling for alle, liten som stor, fattig som rik, og bidrar til åpenhet om og forutsigbarhet i rammebetingelsene for handel og økonomiske forbindelser på tvers av landegrensene.

Det globale handelssystemets reaksjon på den økende bilateraliseringen var å igangsette et arbeid med sikte på å klargjøre og forbedre regelverket for regionale frihandelsavtaler. Hensikten var å bidra til å redusere motsetningene mellom det globale systemet og nettverket av regionale avtaler, herunder sikre at utviklingsaspektet blir ivaretatt i regionale avtaler. Dagens regelverk i WTO tillater at bestevilkårsprinsippet avvikes gjennom bilaterale og regionale handelsavtaler, men regelverket stiller krav om at partene i en avtale skal avvikle toll og andre restriktive reguleringer for ”den vesentlige del av samhandelen” (”substantially all trade”). Et hovedspørsmål i forhandlingene om å styrke regelverket har vært nettopp hva som konkret ligger i begrepet ”den vesentlige del av samhandelen”.

Forhandlingene om å styrke WTOs regelverk for regionale avtaler er en del av mandatet for Doha-runden og arbeidet her står som det mest annet i den pågående forhandlingsrunden i stampe. Det er likevel oppnådd enighet om å etablere en ny ”åpenhetsmekanisme” for å styrke innsynet i frihandelsavtaler og pågående forhandlingsprosesser. Konkret stilles det nå strengere krav til medlemmenes rapportering om forhandlinger og resultater. Med utgangspunkt i en grundig faktisk presentasjon av hver enkelt frihandelsavtale – der hovedansvaret for presentasjonen er overført fra det enkelte medlemsland til WTO sekretariatet – gjennomgås disse i en egen komité i WTO.

Til tross for at bilateraliseringen skaper utfordringer, kan frihandelsavtalene være komplementære og nyttige tillegg til det multilaterale handelssystemet. Ved at frihandelsavtalene går lenger i å redusere handelshindringer enn det man har klart i multilaterale prosesser, vil frihandelsavtalene kunne virke som byggeklosser og legge til rette for videre liberalisering innenfor rammen av WTO. Tanken er at liberalisering overfor noen få nærstående partnere på sikt vil føre til økt åpenhet overfor handel fra alle land.

Frihandelsavtalene kan også fungere som et supplement som resultat av at noen handelsrelaterte politikkområder best kan håndteres i en bilateral eller regional sammenheng, mens andre spørsmål best kan håndteres innenfor en multilateral ramme.

Forholdet mellom regionale frihandelsavtaler og det multilaterale regelverket er hovedtema i WTOs World Trade Report for 2011. Rapporten bekrefter utviklingen i retning av bredere og dypere frihandelsavtaler.  Rapporten fastslår videre at regionale og multilaterale tilnærminger til handel ikke behøver å være uforenlige, samtidig som de heller ikke erstatter hverandre. De to løsningsmåtene kan tjene ulike formål.  

Samtidig peker rapporten på en rekke spørsmål som bør drøftes for å sikre bedre samsvar i de handelspolitiske rammebetingelsene. Ett av disse spørsmålene er behovet for mer disiplinerende bestemmelser i det multilaterale regelverket. Selv om WTO har lykkes med å skape økt åpenhet gjennom den nyetablerte mekanismen, har man så langt ikke lykkes med bestrebelsene på å klargjøre og styrke disiplinene for frihandelsavtaler, slik Doha-runden har som målsetting.