Kredittilsynet
Høringssvar | | Finansdepartementet
Høringsuttalelse NOU 2008: 20 skadeforsikringsselskapenes virksomhet
1. Innledning
Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 19.12.2008.
Nedenfor følger Kredittilsynets høringsuttalelse til Banklovskommisjonens utredning NOU 2008: 20. Det følger også med et vedlegg til høringsuttalelsen med kommentarer og forslag til endringer av lovutkastet av mer teknisk og/eller detaljert art.
Kredittilsynets høringsuttalelse tar utgangspunkt i utredningens systematikk og er knyttet til følgende punkter/kapitler:
- 5.3.1-5.3.4 kjerneområdet, grense mot annen forsikring og tilleggstjenester
- 5.3.5 kontoordninger
- 5.3.6 salg av andre produkter
- 5.4 krav om konsesjon
- kapittel 6 risikostyring og kapitalforvaltning
- kapittel 7 forsikringstekniske avsetninger
- 8.2.1-8.2.3 premietariffer og premier
- 8.2.4 utlikningsordning for nødvendighetsforsikringer
Kredittilsynets høringsuttalelse ble behandlet i Kredittilsynets styre den 18.03.2009.
Kredittilsynet er positive til Banklovkommisjonens intensjon om å gi mer utfyllende regler for skadeforsikringsselskaper i forsikringsvirksomhetsloven. Imidlertid mener Kredittilsynet at lovforslaget har en for stor detaljgrad og stiller spørsmål ved om ikke forslaget går for langt i å legge regler fra forskriftene over i loven.
2. Kjerneområdet, grense mot annen forsikring og tilleggstjenester (5.3.1-5.3.4)
Banklovkommisjonen foreslår en definisjon av skadeforsikring som lyder: "Som skadeforsikring regnes forsikring mot skade eller tap av ting, rettigheter eller andre fordeler, og forsikring mot erstatningsansvar eller kostnader, samt ulykkesforsikring, sykeforsikring og annen personforsikring som ikke er livsforsikring" (lovforslagets § 12-1 første ledd annet punktum).
Kredittilsynet kan ikke se at definisjonen har selvstendig betydning utover lovens regler om hvilke type forsikring skadeforsikringsselskaper og livsforsikringsselskaper kan drive, jfr forsikringsvirksomhetslovens § 1-3. Innføres det en definisjon av skadeforsikring i loven mener Kredittilsynet at den bør endres slik at definisjonen ikke er snevrere enn definisjonen i fal § 1-1 annet ledd som også omfatter "annen forsikring som ikke er personforsikring". Kredittilsynet legger vekt på at definisjonen kan begrense skadeforsikringsselskapenes mulighet til produktutvikling og at definisjonen i denne sammenheng bare kan gjøres gjeldende for norske forsikringsselskaper. Det vises i den sammenheng til EU Kommisjonens tolkningsuttalelse om fri tjenesteyting og allmenne hensyn innefor forsikringssektoren. Det vises spesielt til det som er sagt på side 11, om såkalte kapitaliseringsprodukter.
Banklovkommisjonen foreslår å opprettholde det særnorske kravet om at kredittforsikringsvirksomhet må drives i egne selskaper. Kredittilsynet antar at når Solvens II gjennomføres i norsk rett vil dette særnorske kravet måtte oppheves. Kredittilsynet mener at forskjellen i risikoeksponeringen mellom kredittforsikring og øvrige skadeforsikringer bør ivaretas ved soliditetskrav. Kredittilsynet vektlegger at norske forsikringsselskaper skal gis samme konkurransemessige betingelser som utenlandske konkurrenter. Dette innebærer at begrensninger som ikke følger av skadeforsikringsdirektivene oppheves med mindre særlige forhold gjør seg gjeldende. Dersom separasjonsprinsippet videreføres bør det vurderes om kundekredittforsikring kan tillates også i ordinære skadeforsikringsselskaper.
3. Kontoordninger (selvforsikringsordninger) (5.3.5)
Banklovkommisjonen foreslår at skadeforsikringsselskapenes administrasjon av selvforsikringsordninger skal reguleres særskilt i forsikringslovgivningen. I en ren selvforsikringsordning er kunden selv økonomisk ansvarlig for å dekke erstatningsforpliktelser for skader som rammer kunden selv eller de personer eller virksomheter kunden representerer. Forsikringsselskapet kan etter nærmere avtale forskuttere erstatningsutbetalingene, og skal i så fall kreve at kunden betaler erstatningene enten ved et forhåndinnbetalt beløp eller ved et regresskrav i etterkant, jf § 12-3 fjerde ledd i lovforslaget. Forsikringsselskapet har ingen forsikringsrisiko men vil kunne ha en kredittrisiko mot kunden.
Lovforslaget kan etter sin ordlyd leses slik at selvforsikringsordninger også kan omfatte lovpålagt forsikring som for eksempel yrkesskadeforsikring. På side 114 i utredningen legger på den annen side Banklovkommisjonen til grunn at selvforsikringsordninger ikke bør kunne omfatte lovpålagte forsikringer som dekker skader på tredjemenn. Kredittilsynet er enig i dette. Kredittilsynet har også tidligere meddelt skadeforsikringsselskapene at det inntil videre ikke tillates at lovpålagte forsikringer omfattes av kontoordninger og begrunnet dette med at slike ordninger vil være i strid med spesiallovgivningen for yrkesskader og bilansvar dersom disse stiller krav om forsikringsdekning.
Lovpålagte forsikringer som ansvarsforsikringer innen motorvogn og yrkesskadeforsikringer er dessuten langhalede, dvs. en type forsikringer, som det tar lang tid, opptil 20 år, å foreta det endelige erstatningsoppgjøret for. I løpet av en så lang tidsperiode kan man for eksempel risikere at innehaveren av kontoordningen er gått konkurs og dermed ikke har midler til disposisjon overfor et regresskrav fra forsikringsselskapet. Konsekvensen er at forsikringsselskapet blir sittende med sluttregningen.
Hvis man åpner for selvforsikringsordninger for obligatorisk forsikringer, vil også utenlandske forsikringsselskaper kunne tilby dette. Kredittilsynet er kjent med at det i selvforsikringsordninger som tilbys av utenlandske forsikringsselskaper stilles krav om tilstrekkelig saldo på kundekonto før erstatning utbetales. Kredittilsynet kan kreve fremleggelse av avtaler og utføre stedlige tilsyn også hos filialer av utenlandske selskap. I praksis vil imidlertid både Kredittilsynet og andre norske myndighetsorganer i liten utstrekning ha mulighet for innsyn i avtaler om selvforsikringsordninger som norske kunder (foretak eller institusjoner) inngår med utenlandske forsikringsselskap, og som omfatter obligatoriske forsikringer.
1) Se spesielt del II om EF doktrinen om allmenne hensyn på side 8 flg http://eur-lex.europa.eu//LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX;32000Y0216(01):EN:NOT
Kredittilsynet vil videre påpeke at selvforsikringsordninger vil være en type virksomhet som også kan komme til å innebære betydelige tilsynsmessige utfordringer. Bl.a. av denne grunn stiller Kredittilsynet spørsmålet om det bør være en forutsetning for selskapenes adgang til å drive slik virksomhet at denne er begrenset i forhold til omfanget av selskapets
forsikringsvirksomhet.
4. Forsikringsselskapenes salg av andre produkter (5.3.6)
Banklovkommisjonen forslår å gjøre deler av forsikringsformidlingsloven gjeldene for skadeforsikringsselskaper som selger andre forsikringsselskapers produkter. Dette forutsetter i tilfelle endringer i forsikringsformidlingsloven § 1-1 nr. 1.
Kredittilsynet legger til grunn at man i direktiv 2002/92/EF artikkel 2 nr. 3 andre ledd tar sikte på å unnta et forsikringsselskaps formidling av andre selskapers produkter. Som nevnt i utredningen har den samme tolkning blitt lagt til grunn av de andre nordiske landene. Det er derfor mye som taler for at det vil være i strid med direktivet hvis man gjør deler av forsikringsformidlingsloven gjeldende for skadeforsikringsselskaper.
Kredittilsynet antar at forholdet til forsikringsformidlingsdirektivet vil vurderes nærmere i proposisjonen. Formålet med direktivet er å verne forbrukerne. De reglene Banklovkommisjonen har foreslått i lovutkastets § 12-5 tar også sikte på å styrke forbrukervernet. Forbrukervernaspektet kan derfor være et moment i vurderingen av om man i norsk rett kan ha regler som ikke er i overensstemmelse med forsikringsformidlingsdirektivet.
Kredittilsynet er videre usikker på om det vil ha praktisk betydning om deler av forsikringsformidlingsloven gjøres gjeldende for forsikringsselskaper. Forsikringstaker skal ha samme informasjon om forsikringsavtalen uavhengig av hvem som er siste distribusjonsledd i kjeden. Et alternativ kan være å ta inn en bestemmelse i forsikringsavtaleloven som utrykkelig fastslår at forsikringstaker tydelig skal informeres om hvilket forsikringsselskap som påtar seg forsikringsrisikoen.
5. Krav om konsesjon (5.4)
Kredittilsynet er enige i at det ikke bør være anledning til å tilby forsikringer som skal dekke kundens ansvar for overtredelsesgebyr eller bøter som følge av lovbrudd. Kredittilsynet mener imidlertid at begrepet som er brukt i lovforslagets § 12-1 fjerde ledd "ærbarhet eller rettsordenen for øvrig" er uklart. Det vil etter tilsynets mening være mer hensiktsmessig å benytte en formulering som mer direkte gir uttrykk for hvilke type forsikringer man her ønsker å forby, eksempelvis "forsikringer mot oppdagelsesrisiko ved regelverksbrudd".
Kredittilsynet vil også peke på uttrykket "departementet finner" i lovforslaget. Etter ordlyden kan det virke som om det skal være opp til forvaltningens (departementets) frie skjønn å bestemme om en forsikring er "i strid med ærbarhet eller rettsordenen for øvrig". Hvis denne vurderingen skal være opp til forvaltningens frie skjønn vil det være vanskeligere for domstolene å underkjenne forvaltningens standpunkt. Det bør derfor avklares i hvilken grad man her har ment å avskjære domstolens kompetanse til å overprøve forvaltningens vurdering. Kredittilsynets utgangspunkt er at domstolen fullt ut bør kunne prøve forvaltningens standpunkter og at det er unntak fra dette må begrunnes. Med en formulering som foreslått over, vil for øvrig denne problemstilling bortfalle da forbudet ikke utformes skjønnsmessig.
Kredittilsynet vil for øvrig vise til brev av 08.04.2008 til Finansdepartementet, der det redegjøres for at virksomhet som omfatter erstatningsordninger mot fartsbøter m.m. så langt Kredittilsynet erfarer ikke lenger drives i Norge. Hverken av norske selskaper eller av utenlandske selskaper inn i Norge.
6. Risikostyring og kapitalforvaltning (kapittel 6)
Etter Kredittilsynets vurdering er forslaget i § 12-10 om risikostyring i tråd med de overordnede prinsipper for risikostyring som er gitt i EU Kommisjonens forslag til Solvens II direktivet. Det bør vurderes om bestemmelsen om risikostyring også skal gjøres gjeldende for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Det bør samtidig vurderes å flytte lovens § 6-6 om forsvarlig kapitalforvaltning til henholdsvis kapittel 9 og 12.
Kredittilsynet har også enkelte kommentarer til bestemmelser der Banklovkommisjonen ikke har foreslått endringer.
I brev fra Finansdepartementet 13.03.2009 har Kredittilsynet fått i oppdrag å vurdere om det er behov for endringen i kapitalforvaltningsforskriftene. Kredittilsynet kommer med en vurdering på bakgrunn av dette brevet senere, men vil likevel i denne høringsuttalelsen kommentere noen av Banklovkommisjonens forslag til endringer i kapitalforvaltningsforskriften for skadeforsikringsselskaper.
Banklovkommisjonen foreslår endringer i forskriften slik at begrepsbruken blir bedre tilpasset terminologien i skadeforsikring. Kredittilsynet er enig i at det er behov for å endre endel begreper, men mener begrepsbruken i forskriftene for liv og skade så langt som mulig bør være lik. Kredittilsynet mener at begrepet "bufferkapital" ikke er uegnet i skadeforsikring, og viser til at begrepet benyttes og er klart definert i Kredittilsynets stresstester.
Kredittilsynet foreslår at reglene for bruk av derivater til effektivisering og sikring gjøres mer like, fordi det i praksis kan være vanskelig å definere under hvilket formål derivatbruken skal kategoriseres. Det vil blant annet være avhengig av om man ser på virkningen på instrumentnivå eller på aggregert nivå. Kredittilsynet foreslår at kravet om notering av underliggende fjernes. Selskapene bør kunne bruke unoterte derivater knyttet til likvide, men unoterte, underliggende for effektiviseringsformål. Det er særlig aktuelt for renteforvaltning. Kredittilsynet foreslår imidlertid at kravene om pålitelig verdiberegning også skal gjelde ved sikring. Det vises til nærmere redegjørelse i vedlegget.
Den øvre grensen på 10 % for plasseringer i ett enkelt UCITS-fond er ikke foreslått endret av Banklovkommisjonen. De risikospredningskrav som er gitt i UCITS-direktivet er etter Kredittilsynets oppfatning tilstrekkelige ut fra en forsvarlighetsvurdering. Markedsrisikoen vil avhenge av type fond, og ikke av hvor mange enkeltfond selskapet er eksponert i. Når det gjelder kredittrisiko viser Kredittilsynet til verdipapirfondsreguleringen som blant annet med bruk av depotbank skal gjøre risikoen for tap som følge av mislighold fra forvaltningsselskapet liten. Kredittilsynet er ikke kjent med at det i dette segment har forekommet kriminell virksomhet som har påført andelseiere betydelig tap. Kredittilsynet antar at risikoen for investeringer i strid med mandatet og kriminelle handlinger som påfører andelseiere betydelige tap er liten. For å innfri et mål om en god langsiktig netto porteføljeavkastning er det svært viktig å holde forvaltningskostnadene og administrasjonskostnadene på et akseptabelt nivå og å unngå unødvendige kostnader som ikke kan forsvares med en tilsvarende økt avkastning eller for å ivareta hensynet til sikkerhet, risikospredning eller likviditet. Selskap hevder at de som følge av investeringsbeløp av en viss størrelse oppnår meget gunstige betingelser på forvaltningshonorar ved investering i verdipapirfond. Ved spredning på mange fond er det vanskelig å oppnå samme gunstige betingelser. Når det gjelder kontrollen, vil styret i det enkelte selskap, her som ellers, ha ansvar for å sette forsvarlige rammer for kapitalforvaltningen.
Både i gjeldende forskrift og i forslaget til ny formulering unntas statsobligasjonsfond (verdipapirfondet etter vedtektene utelukkende skal plassere i fordringer som omfattes av § 3-1 nr. 1 og 2) fra begrensningsreglen på 10 % forutsatt at de er UCITS-fond. De norske statsobligasjonsfondene er imidlertid ikke UCITS-fond slik at unntaket i kapitalforvaltningsforskriften etter sin ordlyd ikke får anvendelse likevel på statsobligasjonsfondene som markedsføres i Norge. Det antas at dette ikke har vært intensjonen. Kredittilsynet viser til nærmere redegjørelse i vedlegget. Finansdepartementet har bedt om at dette og begrensningen på UCITS-fond, samt regelverket for derivater, tas opp i forbindelse med gjennomgangen av forskriften.
7. Forsikringstekniske avsetninger (kapittel 7)
Når det gjelder forsikringstekniske avsetninger har Kredittilsynet kommentarer til Banklovkommisjonens vurderinger av de enkelte avsetningskomponentene. Kommentarene er inntatt i vedlegget. Kredittilsynets kommentarer innebærer verken omfattende endringer av lovforslaget eller representerer noen stor uenighet hva angår bestemmelsene om forsikringstekniske avsetninger sett under ett.
8. Premietariffer og premier (8.2.1-8.2.3)
Banklovkommisjonen har foreslått krav om at selskapet skal ha premietariffer for standardiserte produkter slik at kunder som etterspør slike forsikringer kan gis opplysninger om premienivå mv. Kredittilsynet legger til grunn at en kunde som etterspør slik informasjon vil ha krav på innsyn i premietariffene, slik at det vil være mulig å sammenholde denne informasjon fra flere selskaper. Kredittilsynet støtter dette forslag ut fra konkurransehensyn.
Det foreslås i utkastets § 12-8 annet ledd at et skadeforsikringsselskap kan avtale at årlig premie for en forsikring ikke skal økes i løpet av en periode på fire år. Dette forslag er ikke helt i tråd med bestemmelsen i forslaget i § 12-7 annet ledd som pålegger selskapet å foreta endringer i premier som ikke er betryggende. Kredittilsynet kan heller ikke se at det er behov for, eller ønskelig (betryggende), at skadeforsikringsselskapet gis en eksplisitt adgang i forsikringsvirksomhetsloven til å inngå flerårig avtaler hvor selskapet ikke forbeholder seg retten til å justere premien årlig.
9. Utlikningsordning for nødvendighetsforsikringer (8.2.4)
Banklovkommisjonen har foreslått å lovfeste en gjensidig utlikningsordning mellom skadeforsikringsselskapene for nødvendighetsforsikringer. Kredittilsynet mener det er problemstillinger som må avklares før man tar endelig stilling til om en slik ordning bør lovfestes. For det første er det uklart om ordningen skal være selvbærende og ikke kryssubsidieres av selskapenes øvrige kunder. For det andre er det etter det Kredittilsynet forstår de forsikringer selskapet avslår på bakgrunn av forsikringsavtalelovens (fal.) § 3-10 som er tenkt å kunne inntas i utlikningsordningen. Det bør derfor klargjøres om forsikringstakere som er sagt opp med hjemmel i fal. § 4-3 første punktum, uten at det er snakk om svik, skal ha rett til å bli med i utlikningsordningen. Hvis svaret er ja vil det medføre at en forsikringstaker i utlikningsordningen ikke vil kunne sies opp med hjemmel i fal. § 4-3 med mindre det foreligger svik.
Kredittilsynet reiser også spørsmål til om det er kurant å kreve medlemskap i utligningsordningen for aktører fra andre stater i EØS-området. Departementet bør foreta en grundig vurdering av utligningsordningens forhold til EØS reglene før lovforslaget på dette punkt fremmes. Det vises til Kredittilsynets nærmere kommentarene på dette punkt i vedlegget. Dersom departementet finner at utligningsordningen i relasjon til EØS regelverket ikke kan omfatte utenlandske selskap som driver filialvirksomhet inn i Norge, vil det kunne virke konkurransevridende til ulempe for norske selskap. Det nevnes i denne sammenheng at det ikke et helt skarpt skille mellom selskaper som driver filialvirksomhet i Norge og de som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge. Det legges til grunn at Kredittilsynet vil få anledning til å komme tilbake med innspill hvis/når det med hjemmel i forslagets § 12-19 siste ledd skal gis nærmere regler om utlikningsordningen.
10. Avsluttende merknad
Kredittilsynet har merket seg at utredningen inneholder noen faktiske feil. Kredittilsynet er åpne for å bistå nærmere med en avklaring rundt dette i møte, eller på annen måte. Som et eksempel kan nevnes at avløpstiden for marineforsikring normalt er lengre enn figur 6.1 på side 124 i utredningen skulle tilsi. Marine er et typisk eksempel på langhalet forretning, men Gjensidige Forsikring, som tallene er hentet fra, har en liten og atypisk portefølje som i hovedsak består av norsk kystkasko.
Vedlegg