Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

7 Klima og energi

7 Klima og energi

7.1 Innledning

I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO X) (klima- og NO X-meldingen) ble det gitt en samlet framstilling av Norges politikk for å redusere de globale utslippene av klimagasser. Det ble understreket at klimaproblemet er globalt og at det på

lengre sikt vil være avgjørende hvordan landene sammen kan utvikle en felles ambisiøs politikk for å realisere Klimakonvensjonens langsiktige mål om å forhindre en alvorlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

En ny klimaavtale må ha et høyt ambisjonsnivå, en rimelig byrdefordeling landene imellom og utformes kostnadseffektivt på tvers av land, sektorer og utslipp. Det vil si at innsatsen settes inn der det oppnås størst miljøgevinster. Virkemidlene som velges, må sikre at forpliktelser oppfylles til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader. Industrilandene må ta på seg de største byrdene.

En internasjonal klimaavtale vil uansett innretning stille krav til utslippsbegrensninger i Norge. En forutsetning for at Norge skal kunne spille en troverdig rolle i pågående og kommende forhandlinger er at en aktiv nasjonal klimainnsats blir opprettholdt. Klima- og NO X-meldingen la opp til en gradvis styrking og effektivisering av virkemiddelbruken for å begrense utslippene av klimagasser. Det ble lagt vekt på en bred tilnærming der også virkemidler overfor utslipp av andre klimagasser enn CO 2 inngikk som en viktig del av klimapolitikken. Det ble samtidig lagt vekt på at klimapolitikken må utformes slik at klimamålene kan nås til lavest mulige samfunnsøkonomiske kostnader. En internasjonal klimaavtale vil måtte legge føringer på hvilke innsatsområder som vil bli prioritert nasjonalt.

Det er allerede tatt i bruk en rekke virkemidler på klima- og energiområdet i Norge. Norge er bl. a. ett av få land som har innført CO 2 -avgifter, og nivået på avgiftene er samlet sett betydelig høyere enn i de andre landene som har innført en slik avgift.

Avslutningsvis i dette kapitlet gis det også en gjennomgang av det videre arbeidet knyttet til regionale grenseoverskridende luftforurensningsproblemer. Det fokuseres på det videre arbeidet under Konvensjonen om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensning og nasjonal politikk for å følge opp våre internasjonale forpliktelser knyttet til utslippsreduksjoner av svovel og nitrogenoksider (NO X).

7.2 Strategi i forhold til de internasjonale klimaforhandlingene

Regjeringen vil:

  • arbeide for nye og mer bindende forpliktelser i nåværende og senere forhandlinger under Klimakonvensjonen basert på kostnadseffektivitet på tvers av land, gasser, opptak og sektorer samt en rimelig økonomisk byrdefordeling
  • arbeide aktivt innenfor andre internasjonale prosesser og fora, bl.a. OECD, for å styrke det internasjonale arbeidet med å redusere utslippet av klimagasser, herunder arbeidet med å redusere subsidier og innføre miljøavgifter på fossil energi
  • arbeide for økt bruk av CO 2-avgifter internasjonalt og i Norden og en samordning av disse for å redusere CO 2-utslipp fra energiproduksjon og -bruk på en kostnadseffektiv måte
  • arbeide for at det innføres en internasjonalt koordinert avgift på flybensin og andre miljørettede avgifter innen luftfarten
  • bidra til økt tempo i arbeidet for at utslippene av CO 2 fra internasjonal skipsfart reduseres, bl.a. ved å fokusere nærmere på mulighetene for innføring av en global CO 2-avgift på drivstoff
  • bidra til å utvikle fleksible gjennomføringsmekanismer i oppfølgingen av forpliktelser under Klimakonvensjonen gjennom bl.a. å satse på felles gjennomføringsprosjekter
  • arbeide for en styrket internasjonal satsing på FoU som kan bidra til å redusere utslippene av klimagasser.

7.2.1 Norges strategi i nåværende og framtidige forhandlinger og annet internasjonalt arbeide på klima- og energiområdet

Regjeringen vil arbeide for nye, mer bindende forpliktelser i pågående og kommende forhandlinger under Klimakonvensjonen. Klimapanelets vurderinger viser at det er nødvendig med en betydelig reduksjon i de globale utslippene for å nå konvensjonens langsiktige mål. I lys av utviklingslandenes behov for velstandsutvikling vil det være spesielt viktig at industrilandene går foran i arbeidet med å gjennomføre utslippsreduksjoner. Utslippene i industrilandene er 10 - 20 ganger høyere pr. innbygger enn i utviklingslandene. På lengre sikt er det viktig at de mest utviklede utviklingslandene også omfattes av utslippsforpliktelser da disse landene i årene framover vil stå for en stadig økende del av klimagassutslippene som følge av bl.a. økonomisk vekst og befolkningsvekst. Det er viktig at strukturen i en første avtale er slik at den ivaretar langsiktige hensyn. Den må utformes slik at den kan brukes som et utgangspunkt for å oppnå de nødvendige langsiktige reduksjonene.

Forhandlingene i henhold til Berlin-mandatet, jf. linkinthoveddel017E19E113kapittel 17.1.9, har som formål å komme fram til bindende, tallfestede forpliktelser mht. utslipp av klimagasser for de industrialiserte landene og landene med overgangsøkonomier (Annex I-landene) for nærmere angitte år etter år 2000 som 2005, 2010 og 2020. Det tas sikte på å vedta en protokoll eller annet juridisk avtaleverk på det tredje partsmøtet i Japan i desember 1997.

I henhold til konvensjonen og Berlin-mandatet skal prinsippet om en rimelig byrdefordeling også gjelde mellom de industrialiserte landene. Ved å utforme forpliktelser som oppfattes som "rimelige" for partene ut fra at de har ulikt utgangspunkt mht. energisituasjon, gjennomførte tiltak og kostnadsmessige forhold vil mer ambisiøse miljømål kunne settes. Det vil således ikke være i tråd med dette prinsippet å avtalefeste at landene enkeltvis skal foreta like, prosentvise utslippsreduksjoner. Denne typen forpliktelser tar ikke hensyn til ulikheter i kostnader ved utslippsreduksjoner mellom land og forskjeller i landenes økonomiske utvikling. Den tar heller ikke hensyn til hvilket utslippsnivå det enkelte land er på og dermed deres relative bidrag til drivhuseffekten. Det bør i stedet etableres felles, kvantitative utslippsforpliktelser for grupper av land som f.eks. OECD-landene og landene med overgangsøkonomier, der en ved fastsettelsen av de tilhørende, landspesifikke forpliktelsene tar hensyn til hvor det vil være kostnadseffektivt å gjennomføre tiltak og en rimelig økonomisk byrdefordeling mellom landene som omfattes av forpliktelsen. For å sikre høyest grad av kostnadseffektivitet bør utslippsforpliktelsene ideelt sett omfatte alle klimagasser og ta hensyn til såvel utslipp som opptak av klimagasser gjennom bl.a. binding i skog.

For å sikre en kostnadseffektiv gjennomføring av klimapolitikken som gjør det mulig å oppfylle ambisiøse forpliktelser, er det videre viktig med fleksible gjennomføringsmekanismer. I den forbindelsen kan felles gjennomføring og/eller handel med utslippskvoter være viktige virkemidler. Norge arbeider for at den kommende avtalen skal åpne for slike fleksible gjennomføringsmekanismer for å bedre kostnadseffektiviteten, og dermed gjøre det mulig å bidra mer effektivt til å bekjempe klimaproblemet. Videre bør det innføres internasjonalt harmoniserte, økonomiske virkemidler så langt dette er praktisk mulig, samtidig som subsidier på fossile brensler fjernes.

Det er vanskelig pr. i dag å si hvilke konkrete forpliktelser Norge vil stå overfor som resultat av forhandlingene iht. Berlin-mandatet. Reelle tekstforhandlinger vil først starte opp under den sjuende sesjonen av forhandlingene i månedsskiftet juli/august 1997. En rekke land har imidlertid spilt inn synspunkter og konkrete tekstforslag til hvordan en protokoll med nye forpliktelser kan utformes. Blant annet har Norge spilt inn et forslag til indikatorer som kan brukes som et utgangspunkt for å fordele utslippsforpliktelser mellom landene.

I tråd med det norske synet forfekter en rekke land prinsippet om differensiering av utslippsforpliktelsene, mens spesielt USA på den annen side har gått i mot dette så langt. Flere land har hatt konkrete utspill knyttet til utformingen av utslippsforpliktelser; hvilke gasser de bør omfatte, for hvilken tidsperiode de bør gjelde samt tallfesting av forpliktelsene. Under den sjette sesjonen i forhandlingene i begynnelsen av mars 1997 gikk EU ut med et forslag om at de industrialiserte landene og landene med overgangsøkonomier skal redusere utslippene med 15 prosent innen år 2010 fra 1990-nivå. EU foreslo i første omgang at forpliktelsene skal omfatte CO 2, metan og lystgass. Forslaget antydet også at et opplegg for å inkludere de fluorholdige klimagassene (HFK, SF 6 og PFC) i disse forpliktelsene skal være klart innen år 2000. Forslaget er for øvrig basert på at EU skal kunne inngå forpliktelsen som en part der de fordeler byrden seg imellom etter en nærmere bestemt "fordelingsnøkkel". Enkelte EU-land skal kunne øke sine utslipp, mens andre land må påta seg å redusere utslippene mer enn de gjennomsnittlige 15 prosent. Samtidig som EUs forslag er basert på prinsippet om en intern differensiering eller byrdefordeling mellom medlemslandene, forutsetter det like prosentvise utslippsreduksjoner mellom EU og de øvrige Annex I-landene.

Norge har i forhandlingene gått ut med støtte til et samlet netto reduksjonsmål for Annex I-landene på 10 - 15 prosent i år 2010 under forutsetning av at avtalen bygger på de viktigste elementene i Norges forhandlingsposisjoner, herunder differensiering av forpliktelser, full bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer, og en "bred tilnærming" der utslipp og opptak av alle klimagasser ses under ett.

Siden det så langt er vanskelig å si noe konkret om hvilke typer forpliktelser Norge vil stå overfor som et resultat av forhandlingene i henhold til Berlin-mandatet, kan det heller ikke sies noe endelig om økonomiske konsekvenser for Norge av en kommende avtale. En eventuell avtale som baseres på like prosentvise reduksjoner i utslippene for alle land vil innebære betydelige krav til utslippsreduksjoner i Norge i forhold til de forventede utslippene, dersom dette ikke kombineres med fleksible gjennomføringsmekanismer og avtalen ikke gjøres gjeldende for flere klimagasser enn CO 2. I regjeringens Langtidsprogram for 1998 - 2001 (referansealternativet) er det beregnet at de norske CO 2 vil øke til om lag 48 mill. tonn i år 2010 uten ny virkemiddelbruk. Dette innebærer en økning på 33 prosent i forhold til 1990-nivået. En eventuell avtale som f.eks. innebærer at alle land skal stabilisere CO 2-utslippene på 1990-nivå; dvs. en type avtale som innebærer krav til like prosentvise reduksjoner og som kun fokuserer på klimagassen CO 2 vil innebære at de norske CO 2-utslippene må reduseres til om lag 36 mill. tonn. En slik løsning vil være svært kostbar for Norge og vil kunne medføre store omstillingskostnader. Det er grunn til å tro at det er mulig å oppnå et bedre forhandlingsresultat i klimaforhandlingene, bl.a. at nye utslippsforpliktelser vil omfatte flere gasser enn CO 2.

I Langtidsprogrammet er virkningene for Norge av en internasjonal klimaavtale der de globale CO 2-utslippene stabiliseres på 1990-nivå i år 2010 illustrert. Konsekvensene for energiprisene mv. av en slik global avtale må antas å bli større enn hva som vil være tilfelle for den avtalen som nå framforhandles iht. Berlin-mandatet, siden denne bare omfatter utslippsforpliktelser for de industrialiserte landene og landene med overgangsøkonomier. For beregningsformål er det i Langtidsprogrammet lagt til grunn en avtale der stabilisering av de globale CO 2-utslippene på 1990-nivået i år 2010 oppnås ved en felles avgift på 360 kr/tonn CO 2 i alle land, dvs. en avtale der virkemiddelbruken utelukkende rettes mot klimagassen CO 2. Det er antatt at avgiftsprovenyet tilfaller nasjonalstatene. En slik avtale vil være mindre kostbar for Norge enn en avtale som baserer seg på krav til prosentvis like utslippsreduksjoner for CO 2, fordi den bl.a. tar hensyn til forskjeller i tiltakskostnader mellom land og fordi den likebehandler alle fossile brensler. I begge tilfeller anslås imidlertid effekten på petroleumsformuen av antatte reduksjoner i oljeprisene å kunne bli betydelig.

En internasjonal klimaavtale som illustrert i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 gir relativt små makroøkonomiske virkninger for Norge, men konsekvensene for enkelte bransjer kan være betydelige. Reduksjonen i petroleumsformuen ved en antatt reduksjon i oljeprisene er anslått til om lag 140 mrd. kr i forhold til referansealternativet uten klimaavtale i Langtidsprogrammet. På den annen side anslås verdien av vannkraftformuen å øke, noe som vil virke i motsatt retning. Tapet i petroleumsformuen i dette alternativet er påvirket av at prisvirkningen for olje først kommer fra år 2010 og utover. Da forventes norsk oljeproduksjon å være betydelig redusert. Gassprisen er antatt å bli upåvirket. Flere forhold vil kunne bidra til at tapet i petroleumsformuen vil kunne bli større enn det som er anslått i Langtidsprogrammet, eksempelvis dersom avtalen trer i kraft tidligere enn forutsatt eller dersom kull ilegges svakere virkemiddelbruk enn andre brensler.

En avtale som inkluderer flere gasser og eventuelt opptak i skog vil kunne bidra til at den økonomiske byrden blir mindre for Norge enn i en avtale der det kun fokuseres på CO 2. Norge har hatt en relativt gunstig utslippsutvikling for en del andre klimagasser. Dessuten vil virkningene på petroleumsformuen reduseres når andre lands klimatiltak fordeles på flere gasser. En slik avtale vil bidra til å utjevne kostnadene mellom land i forhold til alternativene drøftet ovenfor. En åpning for felles gjennomføring, eller kjøp/salg av utslippskvoter innenfor Annex-1 området, kan også bidra til å redusere de samlede kostnadene. En avtale med differensierte forpliktelser (jf. norsk forhandlingsposisjon) basert på de forskjellene som er mellom land mht. kostnader ved utslippsreduksjoner, utslippsintensitet i økonomien og økonomisk utviklingsnivå vil være mindre kostbar for Norge enn en avtale basert på prosentvis like forpliktelser. En avtale basert på prinsipper om differensiering vil kunne bidra til å gi Norge en økonomisk byrde ved gjennomføring av sine forpliktelser som er mer på linje med de øvrige Annex 1-landene.

En eventuell nettokostnad for Norge som følge av klimatiltak kan betraktes som en del av den forsikringspremien som Norge er villig til å betale for å redusere risikoen for alvorlige menneskeskapte klimaendringer. Som et pådriverland i forhandlingene vil Norge være beredt til å påta seg nye utslippsforpliktelser basert på en rimelig økonomisk byrdefordeling.

Utviklingen i forhandlingene tilsier at det med stor sannsynlighet vil bli vedtatt en avtale med nye forpliktelser på det tredje partsmøtet i Japan i desember 1997. Forhandlingsprosessen vil også måtte ses på som en del av en langsiktig prosess for gradvis å styrke forpliktelsene under Klimakonvensjonen. Det må antas at prinsipper som nedfelles i en første protokoll el.l. vil bli videreført i en utvikling av avtaleverket. En modell som bygger på prosentvis like reduksjoner for hvert land er ikke egnet i et slikt langsiktig perspektiv. Krav til like prosentvise kutt vil belønne dem som forurenser mest i dag ved også å gi dem en rett til å forurense mest i morgen.

Norge arbeider også aktivt innenfor andre internasjonale prosesser og samarbeidsfora for å styrke det internasjonale arbeidet med å redusere utslipp og øke opptaket av klimagasser. Gjennom sitt engasjement i OECD arbeider Norge for at det fokuseres på miljøeffekten både av å redusere subsidier i energisektoren og å innføre miljøavgifter. Bruk av olje og gass er belagt med avgifter i OECD-området, særlig i de europeiske landene. Avgiftene er klart høyest på oljeprodukter, mens kull er subsidiert i flere land. Miljømessig er en slik avgifts- og subsidiestruktur svært uheldig idet bruk av kull medfører klart høyere miljøskadelige utslipp enn bruk av særlig gass, men også olje. Det vil være nødvendig å sette inn virkemidler og tiltak i OECD-landene for å begrense og redusere veksten i utslippene knyttet til energibruk i disse landene. I denne sammenhengen vil det være viktig å arbeide for å fjerne kullsubsidiene og stimulere til en vridning i forbruket av fossile brensler gjennom etablering av avgifter som harmonerer med brenslenes karboninnhold. I tillegg vil det være sentralt å stimulere Øst-Europa og utviklingsland til å muliggjøre økonomisk vekst basert på mer energieffektiv teknologi som kan bidra til å dempe utslippsveksten i disse landene. I mange land også utenfor OECD er energi, særlig kull og olje, subsidiert eller prisene holdt på et lavere nivå enn verdensmarkedsprisen.

I verdens handelsorganisasjon (WTO) har Regjeringen tatt initiativ til å få utredet hvordan negative miljøkonsekvenser kan unngås i forbindelse med handelsliberalisering og hvordan miljøkostnadene kan bli reflektert i prisen på varen/tjenesten. I denne forbindelse har Norge vist til energisektoren som ett eksempel.

Det ble i 1992 startet et arbeid i FNs internasjonale luftfartsorganisasjon ICAO med siktemål å utvikle et internasjonalt regelverk for bruk av miljøavgifter overfor luftfarten. Norge deltar aktivt i dette arbeidet. Videre deltar Norge, sammen med flere europeiske land og EU-kommisjonen, i et prosjekt som har som mål å utvikle et konsept for en europeisk miljøavgift i luftfarten.

I følge OECD er de samlede utslippene av CO 2 fra skip i størrelsesorden 400 mill. tonn. Dette tilsvarer i underkant av 2 prosent av de globale utslippene av CO 2. I likhet med utslippene fra internasjonal luftfart regnes ikke utslippene fra internasjonale skip i dag inn i noen lands utslippsregnskap. I en av underkomiteene til Klimakonvensjonen vil det bli vurdert ulike alternativer for hvordan slike "internasjonale" utslipp mellom landene best kan behandles.

Økte drivstoffkostnader, som følge av f.eks. en CO 2-avgift, vil være et effektivt og hensiktsmessig virkemiddel for å redusere drivstofforbruket på skip, og dermed utslippene av CO 2, både gjennom redusert skipstransport og ved forbedret teknologi. Som følge av skipsfartens internasjonale karakter er det nødvendig at etablering av en eventuell CO 2-avgift på drivstoff til skip skjer på globalt nivå. Fylling av drivstoff uten avgift på skip i internasjonalt farvann, eller i land som ikke har innført avgiften, vil ellers føre til at avgiften blir lite effektiv. Det er flere problemstillinger som må avklares i forbindelse med en eventuell global CO 2 bl.a. hvem som skal få inntektene fra avgiften. Videre bør det vurderes i hvilken grad det vil skje en overføring av transport fra sjø til land som følge av økte transportkostnader til sjøs. Regjeringen vil bidra til økt tempo i arbeidet for at utslippene av CO 2 fra internasjonal skipsfart reduseres. Det vil her bl.a. bli sett nærmere på mulighetene for innføring av en global CO 2-avgift på drivstoff til skip. Regjeringen vil følge opp dette spørsmålet bl.a. i forhold til arbeidet i FNs skipsfarts organisasjon (IMO).

Regjeringen vil som en del av det internasjonale arbeidet for å få til en bedre harmonisering av energi-og miljøavgifter arbeide for en samordnet og økt bruk av CO 2-avgifter i Norden. Dette vil gjøre det mer lønnsomt å bygge ut miljøvennlige energikilder og redusere klimagassutslippene i et nordisk samarbeid. Regjeringen vil videre arbeide for at de nordiske landene samarbeider om overgang til nye fornybare energikilder og gjennomføring av målsettingene om klimagassutslipp. For å videreutvikle det nordiske kraftmarkedet vil innføring av et felles nordisk miljøregnskap kunne være et viktig styringsinstrument. Målet er en optimal utnyttelse av vannkraft og andre fornybare energikilder i samspill med varmekraft. Felles forsknings- og utviklingstiltak bør iverksettes for å utvikle og ta i bruk alternative fornybare energiformer og gjøre disse kostnadseffektive og mer tilgjengelige.

7.2.2 Utvikling av felles gjennomføring som en fleksibel gjennomføringsmekanisme

Regjeringen vil satse på kostnadseffektive tiltak i andre land som et tillegg til de nasjonale virkemidlene for å gi klimapolitikken økt effekt. Fra norsk side anses det som viktig å få mer erfaring med prosjekter for felles gjennomføring av klimatiltak i den pågående pilotfasen fram til år 2000 for bl.a. å kunne bruke kunnskapen i den videre utformingen av denne mekanismen under Klimakonvensjonen. Pilotfasen er en prøveperiode for felles gjennomføring der det ikke gis kreditering for de utslippsgevinstene som oppnås. Det vil først være sterke insentiver for å delta i felles gjennomføringsprosjekter når det blir etablert et system med bindende utslippsforpliktelser, og der det blir gitt adgang til kreditering av utslippsgevinster fra prosjekter i andre land.

Det er en forutsetning i de internasjonale klimaforhandlingene at midler til en felles gjennomføring av klimatiltak skal komme i tillegg til bistandsmidler. Under den pågående pilotfasen deltar Norge allerede i flere felles gjennomføringsprosjekter med andre land. Fra norsk side vil det i denne fasen bli lagt opp til satsing både på multilaterale prosjekter gjennom bl.a. Verdensbanken og på bilaterale prosjekter bl.a. knyttet opp til pågående miljøvernsamarbeid med ulike land. Gjennom en slik bred satsing vil en oppnå en viktig erfaringsbakgrunn for å kunne videreutvikle felles gjennomføring som en viktig mekanisme under konvensjonen når bindende utslippsforpliktelser er etablert.

Norge samarbeider i dag med Mexico, Polen, Costa Rica og Burkina Faso om felles gjennomføringsprosjekter, jf. linkinthoveddel017E18E88kapittel 17.1. Norge samarbeider også med kinesiske myndigheter med sikte på å igangsette et mulig samarbeide om felles gjennomføring. Det vil videre kunne være aktuelt med felles gjennomføringsprosjekter i våre nærområder i Baltikum, Øst-Europa og Russland, som også har et stort potensiale for kostnadseffektive klimatiltak, bl.a. i energisektoren. En tilleggsfordel ved felles gjennomføring i nærområdene er at det også vil kunne redusere utslipp som gir forsuring i Norge.

Felles gjennomføringsprosjektet med Costa Rica, jf. kapittel 17.1, er det første prosjektet der norsk næringsliv deltar i finansieringen. Deltakelse i slike pilotprosjekter fra industriens side vil bl.a. kunne gi nye markedsmuligheter og muligheten til å bygge opp kompetanse og kunnskap og et grunnlag for å gå aktivt inn i prosjekter når felles gjennomføring blir etablert som en operativ mekanisme under Klimakonvensjonen.

7.3 Nasjonal klimapolitikk

Regjeringen vil:

  • i lys av mulige internasjonale utslippsforpliktelser for perioden etter år 2000 videreutvikle en langsiktig nasjonal klimastrategi basert på en bred tilnærming og som i større grad ansvarliggjør de viktigste utslipssektorene ved å etablere sektorvise miljøhandlingsplaner
  • ha som mål å dempe veksten i energibruken i Norge
  • styrke arbeidet med å fremme samfunnsøkonomiske lønnsomme enøktiltak
  • ha som mål at det ved hjelp av fornybare energikilder i et normalår skal produseres elektrisitet tilsvarende den norske elektrisitetsbruken
  • ha som mål å redusere bruken av elektrisitet til varmeformål der andre energikilder kan komme til erstatning
  • ha som mål at nye fornybare energikilder som bio-, vind- og solenergi samt varmepumper i framtiden skal utgjøre en vesentlig større del av den samlede energibruken
  • ha som mål å øke bruken av bioenergi og vannbåren varme med om lag 5 TWh fra dagens nivå i de nærmeste 5 - 10 årene
  • fortsatt bruke CO 2-avgiften som hovedvirkemiddel i klimapolitikken
  • foreta en vurdering av CO 2-avgiftens framtidige utforming og om det skal innføres en sluttbehandlingsavgift på avfall i forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon
  • vurdere å inngå avtaler for å redusere klimagassutslipp med bransjer i prosessindustrien for utslipp som ikke omfattes av CO 2-avgiften
  • vurdere virkemidler for å oppnå reduserte utslipp av CO 2 på områder fra petroleumsvirksomheten på sokkelen som ikke er ilagt CO 2-avgift
  • øke satsingen på implementering og utvikling av teknologi for å redusere klimagassutslipp
  • utrede tiltak innenfor norsk skogbruk som kan øke opptaket av CO 2 uten å komme i konflikt med andre viktige miljøvernhensyn.

7.3.1 Nasjonale mål

I tråd med utviklingen i det internasjonale samarbeidet under Klimakonvensjonen vil Regjeringen rette fokus mot de helhetlige og langsiktige utfordringene i den nasjonale klimapolitikken. En viktig forutsetning for at Norge skal kunne spille en troverdig rolle i pågående og kommende forhandlinger er å opprettholde en aktiv nasjonal klimainnsats. Dersom det blir enighet om en internasjonal klimaavtale med tallfestede utslippsforpliktelser for perioden etter år 2000, vil denne, uansett innretning, stille sterkere krav til nasjonale tiltak enn hva som er gjennomført til nå. Den videre prioriteringen mht. hvor innsatsen må settes inn må vurderes i lys av hvordan avtalen utformes. Regjeringen legger opp til at nasjonale mål på klimaområdet fastsettes etter at forpliktelser i henhold til en internasjonal klimaavtale er klarlagt.

Regjeringen tar som en del av den nasjonale oppfølgingen sikte på å etablere sektorvise miljøhandlingsplaner for de viktigste utslippssektorene for perioden etter år 2000 bygd på prinsippet om målstyring og kostnadseffektivitet på tvers av sektorene, jf. kapittel 3.3. Nye internasjonale forpliktelser på klimaområdet for perioden etter år 2000 vil kunne berøre alle viktige utslippssektorer i Norge. En forpliktelse som betyr at Norge må redusere utslippene i forhold til de forventede utslippsframskrivningene vil medføre at de viktigste sektorene må bidra for at Norge skal kunne klare å oppfylle sine forpliktelser. For å møte denne utfordringen tas det sikte på å videreutvikle en nasjonal klimastrategi med et miljøvernpolitisk styringssystem som i større grad ansvarliggjør sektorene og der en fokuserer på å begrense utslippene av alle klimagassene. Som en del av de sektorvise handlingsplanene er det aktuelt å tydeliggjøre sektorenes ansvar gjennom sektorvise arbeidsmål.

Konkrete handlingsplaner og ev. arbeidsmål kan først fastsettes når nye forpliktelser foreligger. Det vil bli lagt opp til å etablere et fleksibelt system som vil sikre en kostnadseffektiv gjennomføring. Formålet må fremdeles være å sette inn tiltak der det er billigst. Det legges opp til årlig resultatoppfølging for de ulike sektorene der det blir rapportert om gjennomførte tiltak og kostnadene ved disse. Endring av ev. arbeidsmål må vurderes på bakgrunn av det som rapporteres fra de ulike sektorene.

energiområdet er det en prioritert politikk å satse på energiøkonomisering, nye fornybare energikilder og vannkraft innenfor rammen av Samlet Plan og Verneplanene. Regjeringen har som mål å dempe veksten i energibruken i Norge. Som et ledd i dette vil enøk være av sentral betydning, og arbeidet med å fremme samfunnsøkonomiske lønnsomme enøktiltak vil bli styrket.

Regjeringen har som målsetting at det ved hjelp av fornybare energikilder i et normalår skal produseres elektrisitet tilsvarende den norske elektrisitetsbruken. Et viktig element i dette er å få redusert bruken av elektrisitet til varmeformål der andre energikilder kan komme til erstatning, som f.eks. varmepumper og bioenergi. Ut fra målsettingen om å ha en bærekraftig energibruk er det viktig at fornybare energiressurser utgjør en stor andel. Norge står her i en særstilling fordi over 50 prosent av energibruken utgjøres av fornybare energiressurser, vesentlig vannkraft, men også bioenergi. Dette er en vesentlig større andel fornybare energikilder enn i andre vestlige land. Økt bruk av nye fornybare energikilder og sterkere satsing på energiøkonomisering vil bidra til reduserte utslipp av klimagasser og gjøre energibruken mer fleksibel. Bioenergi er den av de fornybare energikildene som best kan konkurrere med elektrisitet og olje til oppvarming, og Regjeringen vil satse på økt bruk av bioenergi. Det er Regjeringens mål å øke bruken av bioenergi og vannbåren varme med om lag 5 TWh fra dagens nivå i de nærmeste 5 - 10 årene. For å vurdere de ulike sidene ved kraftbalansen, har Regjeringen satt ned et energiutvalg, jf. nærmere omtale i avsnitt 7.3.2.3. Videre vil avgiftene på elektrisitet og oljeprodukter bli nærmere vurdert i forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.

7.3.2 Virkemidler og tiltak

7.3.2.1 CO 2-avgifter og avgifter på energi

CO 2-avgiftene er hovedvirkemidlet i klimapolitikken. De norske CO 2-avgiftene ble innført i 1991. Avgiftene dekker i dag om lag 60 prosent av de totale CO 2-utslippene, og satsene varierer til dels betydelig mellom ulike anvendelser. Unntakene og satsforskjellene kan bidra til at det ikke blir iverksatt tiltak i de deler av økonomien der det koster minst. Unntakene og satsforskjellene er i stor grad begrunnet ut fra hensynet til konkurransesituasjonen for deler av næringslivet.

Prisene på elektrisk kraft vil spille en sentral rolle for å begrense veksten i elektrisitetsbruken. Økte priser på elektrisk kraft vil bidra til at forbruksveksten dempes og vris over mot alternative energikilder. Prisene på kraft vil dels kunne øke ved at det er knapphet på utbyggbare vassdrag. Videre kan myndighetene påvirke prisene gjennom endringer i forbruksavgiften på elektrisitet. Forbruksavgiften på elektrisitet legges i dag på all elektrisitetsbruk i husholdningene og i næringslivet utenom industrien.

Økte priser på elektrisitet kan bidra til at energibruken vris over mot vannbåren varme, biobrensler, varmepumper og olje til oppvarmingsformål. Så lenge olje er et relativt rimelig alternativ, vil en kunne få en sterk overgang til oljefyring og i mindre grad stimulere til energiøkonomisering og økt bruk av biobrensler og varmepumper. For å motvirke dette kan det være aktuelt å endre avgiftene på oljeprodukter.

I forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon vil det bli foretatt en nærmere vurdering av CO 2-avgiftenes struktur og nivå. I sammenheng med dette vil en også se nærmere på behovet for å vurdere energibeskatningen bl.a. med sikte på å begrense energibruken og stimulere til økt bruk av bioenergi og andre fornybare energikilder, i tråd med de forslagene som fremmes i denne meldingen. Det vises også til den energiutredningen som er igangsatt, og som skal vurdere de ulike sidene ved kraftbalansen, jf. kapittel 7.3.2.3.

7.3.2.2 Avgift på sluttbehandling av avfall

En interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Miljøverndepartementet med medlemmer fra Finansdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har framlagt forslag til utforming av en mulig statlig avgift på sluttbehandling av avfall. Arbeidsgruppens forslag er sendt på høring, med høringsfrist 2. august, jf. også omtale i revidert nasjonalbudsjett for 1997. Regjeringen vil ev. komme tilbake til et konkret forslag i statsbudsjettet for 1998. Gjennomførte virkemidler for avfallshåndtering er omtalt i kapittel 16.3.

En rekke land har sluttbehandlingsavgift på avfall. Grønn skattekommisjon anbefalte at det ble gitt høy prioritet i arbeidet med å forberede en slik avgift i Norge. I det følgende gjennomgås hovedpunktene i rapporten fra den interdepartementale arbeidsgruppen.

Til tross for at mengden avfall som gjenvinnes er økende, øker likevel mengden avfall som leveres til sluttbehandling. Sluttbehandling av avfall forårsaker en rekke miljøproblemer, bl.a. utslipp av klimagassen metan og utslipp av miljøgifter. Hensikten med en ev. avgift på sluttbehandling av avfall er å prise disse utslippene for derigjennom å stimulere til avfallsreduserende tiltak og økt gjenvinning slik at miljøproblemene knyttet til sluttbehandling reduseres.

Det anses ikke hensiktsmessig å legge en ev. avgift direkte på utslippet fra avfallsbehandlingen. Det foreslås derfor at en avgift legges på avfall som mottas til hhv. deponering og forbrenning. En ev. avgift bør beregnes pr. tonn avfall og betales av den som er gitt tillatelse til å drive sluttbehandlingsanlegget, dvs. eieren. I samsvar med prinsippet om at forurenseren betaler bør avgiftsinntektene tilfalle staten.

Arbeidsgruppen viste til at fastsettelse av avgiftsnivå på avfall som deponeres bør være avhengig av bl.a. verdsettelsen av klimaproblemet. Basert på en omregning av metanutslippene i forhold til dagens CO 2-avgifter vil en avgift på metan ligge i intervallet 100 - 550 kr pr. tonn avfall på fyllplasser med gassuttak, og 200 - 1100 kr pr. tonn avfall på fyllplasser uten gassuttak. Ensartet uorganisk avfall som leveres til særskilt deponering bør unntas fra avgift i denne omgangen. Over 80 prosent av blandet kommunalt avfall består av organisk materiale som ved deponering forårsaker utslipp av metan. Disse utslippene kan reduseres ved reduserte mengder avfall til deponi og kan omtrent halveres ved uttak og avbrenning av gassen.

Avgiftsnivå for avfall som forbrennes er hovedsakelig beregnet utfra miljøgiftutslippene og enkelte stoffer som gir lokal og regional forurensning. Disse utslippene kan reduseres ved reduserte mengder avfall til forbrenning, ved økt rensing og ved økt utsortering av avfallstyper som gir særlig forurensende utslipp. Basert på ulike verdsettingsmetoder kan en ev. avgift på disse utslippene ligge i intervallet 160 - 800 kr pr. tonn avfall. Det legges i denne omgang til grunn at en avgift på forbrenning av avfall bør tilsvare avgiften på deponering av avfall på fyllplasser med gassuttak.

Som grunnlag for beregningene av konsekvensene og provenyet har arbeidsgruppen lagt til grunn en avgift på 300 kr pr. tonn avfall til forbrenning og deponi ved anlegg med uttak og avbrenning av gass og 500 kr pr. tonn avfall til fyllplass uten slikt gassuttak. Avgiften på forbrenning av avfall kan utformes slik at den stimulerer til utnyttelse av energien fra avfallsforbrenningen. Dette har imidlertid arbeidsgruppen ikke tatt stilling til.

En ev. avgift på sluttbehandling av avfall vil kunne gi betydelige miljøforbedringer i form av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Gjennomførte beregninger viser at en sluttbehandlingsavgift vil kunne gi en reduksjon i deponert mengde organisk avfall på ca. 55 prosent. Dette vil igjen føre til reduserte utslipp av metan, miljøgifter, næringssalter og organisk materiale. Det er anslått at metanutslippene vil kunne bli redusert med 75 - 80 prosent, som tilsvarer en reduksjon i de totale norske klimagassutslippene med ca. 9 prosent. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til disse beregningene, bl.a. fordi det i beregningene ikke er lagt til grunn at avfallsmengdene vil øke i tida framover. Verken dagens variasjon i avfallsgebyrene mellom kommunene, eller erfaringene med sluttbehandlingsavgift i andre land tilsier at en slik avgift vil medføre vesentlig fare for økt ulovlig avfallshåndtering.

7.3.2.3 Virkemidler for fornybar energiproduksjon

I dag dekkes over halvparten av den totale energibruken i Norge av fornybare energikilder. Dagens elektrisitetsbruk tilsvarer om lag det som kan produseres ved hjelp av vannkraften i et år med normal nedbør. Det er nødvendig å se nærmere på hvordan den langsiktige kraftbalansen kan styrkes gjennom tiltak både på tilgangs- og forbrukssiden. Endringer i energisystemet må ses i et meget langsiktig perspektiv. På denne bakgrunnen har Regjeringen satt ned et energiutvalg for å vurdere kraftbalansen mot år 2020. Energiutvalget skal vurdere tiltak for å styrke tilgangssiden, men rette særlig fokus på forbrukssiden i tråd med målet om å dempe veksten i energibruken. Som en del av dette arbeidet vil også mulighetene og konsekvensene av en stabilisering av energibruken på lengre sikt bli vurdert.

Det er viktig å sikre at utviklingen på energiområdet samsvarer med de langsiktige målene (jf kapittel 7.3.1) for en bærekraftig produksjon og bruk av energi. Tiltak for å styrke den innenlandske energioppdekningen må bygges på at prisene gjenspeiler de reelle økonomiske og miljømessige kostnadene ved energibruk.

Den teknologiske utviklingen og ressursgrunnlaget for produksjon av fornybar energi i Norge gir et godt grunnlag for arbeide med å fremme bruken av fornybar energi i Norge, jf. linkinthoveddel017kapittel 17. Energibalansen kan styrkes med fornybar energi på flere måter. Med dette som utgangspunkt har Regjeringens program for energiøkonomisering og fornybar energi følgende hovedpunkter:

  • videreføre og styrke arbeidet overfor alle viktige samfunnssektorer for energiøkonomisering gjennom et virkemiddelapparat som er landsdekkende
  • stimulere til bruk av andre oppvarmingssystemer enn direkte bruk av elektrisitet (vannbårne oppvarmingssystemer og økt bruk av bl.a. varmepumper)
  • effektivisere og styrke vannkraftproduksjonen innenfor rammene av Samlet Plan og Verneplanene, og få til en forsvarlig og effektiv saksbehandling av alle de mindre prosjektene som vil komme
  • legge forholdene til rette for nye fornybare energikilder
  • bygge opp infrastruktur for bioenergi
  • styrke kommunenes varmeplanlegging
  • støtte forskning, utvikling og introduksjon av teknologi for effektivisering av energibruken og for fornybar energiproduksjon, slik at den kan introduseres i markedet på lik linje med andre teknologier.

Vannkraftressursene er en av Norges viktigste naturressurser og er en del av grunnlaget for velferd og sysselsetting. Samtidig er vassdragene sentrale for bevaring av det biologiske mangfoldet og en viktig kilde for rekreasjon og friluftsliv. Disse ressursene må utnyttes på best mulig måte, gjennom en avveining mellom ulike bruksformer. Kraftbalansen må sikres gjennom dempet vekst i energibruken ved økt satsing på energieffektivisering og vannbåren varme basert på bioenergi og varmepumper m.m., opprusting av eksisterende kraftverk og eventuell utbygging av ny kraft innenfor rammene av Samlet Plan. Det skjer en grundig vurdering av de miljømessige konsekvensene av vannkraftutbygginger gjennom arbeidet med Samlet Plan og den konsesjonsbehandlingen hvert enkelt prosjekt må gjennomgå. Regjeringen forbereder nå en ny vannressurslov som skal bidra til bedre forvaltning av vannressursene. Et program for fornybar energi må ta utgangspunkt i vannkraftressursene og samtidig rette oppmerksomheten mot nye fornybare energikilder.

Kommunene må gjennom planlegging legge til rette for større utbredelse av vann- og luftbasert oppvarming ved utbygging og rehabilitering. Dette er også et sentralt element for at satsningen på bioenergi skal lykkes. Både statlige, fylkeskommunale og kommunale bygningsforvaltere bør utarbeide egne retningslinjer for hvilke bygninger og områder hvor det skal installeres vann- eller luftbaserte oppvarmingssystemer. I dette arbeidet skal det tas hensyn til mulighetene i utnytting av spillvarmekilder, lokale bioressurser og varmepumper og mulighetene for å redusere investeringsbehov og andre kostnader i elektrisitetsnettet. Energiverkene kan pålegges å delta i dette arbeidet.

Målet med enøkpolitikken er å bidra til en mer effektiv og rasjonell utnyttelse av energiressursene og til reduksjon av klimagassutslipp og lokale utslipp. Norge er på samme nivå som andre vestlige industrialiserte land når det gjelder energieffektivitet. Det er likevel store potensialer for mer effektiv energibruk. Potensialene for enøk endrer seg imidlertid kontinuerlig som følge av omstillinger i økonomien, og ved at ny og mer effektiv teknologi blir tilgjengelig. Effekten av dette kan illustreres ved at det blir skapt 17 prosent større verdier pr. stasjonær energienhet i dag enn for 15 år siden. Dette betyr imidlertid ikke at det ikke er viktig å effektivisere energibruken ytterligere.

Norge har verdens høyeste forbruk av elektrisitet pr. innbygger og ett av verdens høyeste nivå på energibruk pr. innbygger. Disse tallene inkluderer imidlertid energibruken i kraftintensiv industri og petroleumsvirksomheten som først og fremst produserer for eksport. Norsk energibruk må også ses i lys av det kalde klimaet i Norge.

Regjeringen vil føre en aktiv politikk for å begrense energibruken. Priser og avgifter vil spille en viktig rolle i denne sammenhengen. Informasjon, opplæring og støtte til introduksjon av energieffektiv teknologi er også viktige virkemidler for å fremme enøk. Satsingen på disse virkemidlene bidrar bl.a. til et bedre fungerende marked gjennom bedret informasjonsflyt og sterkere insitamenter for teknologiutvikling.

Regjeringen vil styrke det eksisterende enøkarbeidet på områdene informasjon, opplæring og støtte til introduksjon av ny energieffektiv teknologi, jf. kapittel 17 for en nærmere omtale av dagens enøkpolitikk. Virkemidlene må tilpasses den enkelte målgruppe siden det er stor spennvidde i målgruppene. Markedsundersøkelser viser at tidligere kampanjer rettet mot husholdningssektoren har hatt gunstig effekt. En økende andel av befolkningen har kjennskap til konkrete enøktiltak. De statlige kampanjene vil for fremtiden i større grad dreies bort fra holdningskampanjer til tiltak som tar sikte på å utløse konkrete handlinger som reduserer energibruken. En større grad av lokal forankring av satsingen kan være hensiktsmessig. I tillegg til kompetanseheving hos brukerne ytes støtte til tilbydere av tjenester, produkter og løsninger, slik at disse raskere når markedet og er bedre tilpasset brukernes behov.

Et viktig element i satsningen på informasjon i forbindelse med energiøkonomisering er å forenkle strømregningen samtidig som den brukes til å gi forbrukerne informasjon om elektrisitetsforbruket. Forbrukeren skal på en enkel måte kunne sammenligne forbruket over flere år. Når forbrukerne på denne måten får rask tilbakemelding om virkningene av egne sparetiltak også når det gjelder strømutgiftene, vil dette gi sterkere motivasjon til å opprettholde gode forbruksvaner over lang tid. Det vil styrke virkningen av generelle holdningsskapende tiltak og gjøre effekten mer langvarig. Slike strømregninger vil støtte opp under de regionale sentrenes rådgivningstjeneste overfor forbrukerne. I enkelte områder har dette arbeidet kommet langt. Forbrukeren får sammen med strømregningen informasjon om temperaturkorrigert forbruk sammenlignet med samme periode tidligere år. Det er et mål at strømregningen skal være forenklet i hele landet innen 31. desember 1998.

Etableringen av regionale enøksentre i de fleste av landets fylker har åpnet for nye muligheter for en mer effektiv koordinering og samordning av statlig, lokal og regional enøkvirksomhet. Regjeringen vil arbeide videre for at sentrene har de nødvendige forutsetningene for effektivt å kunne ivareta sin rolle. Dette kan blant annet innebære at sentrene i noe større grad fristilles fra energiverkene, samtidig som de knyttes nærmere opp mot det statlige virkemiddelapparat og utvikler sterkere samarbeidsrelasjoner med nye aktører og brukergrupper i energisektoren. Med konkrete utslippsforpliktelser for Norge under Klimakonvensjonen vil enøk få en økt betydning som klimapolitisk virkemiddel. Det er i denne sammenhengen viktig at enøksentrene i økende grad gis kompetanse og ressurser for veiledning på miljøområdet gjennom økt fokusering på sammenhengen mellom energi og miljø.

Energiverkene er i dag lovpålagt å drive en viss enøk-aktivitet. For å finansiere denne aktiviteten gis energiverkene mulighet til å trekke inn 0,3 øre over nett-tariffen. Enøksentrene er finansiert ved disse midlene. Nett-tariffen planlegges å gjøres obligatorisk for å sikre at alle energibrukere får likt tilbud, for på den måten å gjøre virksomheten mer resultatorientert og målbar. Ved fornyelse av kontraktene som de regionale sentrene har med NVE vil det bli lagt vekt på at organiseringen av virksomheten i sentrene og det eiermessige grunnlag er tilpasset målet om at sentrene skal kombinere energi- og miljøhensyn på en god måte.

De regionale sentrene er nå bygd ut så godt som i alle fylker og er gitt kompetanse og finansiering for å kunne gi forbrukerne råd om enøktiltak basert på en enkel statusrapport om boligen. Systemet er testet ut i forbindelse med den landsomfattende enøkkampanjen i februar-mars 1997. Det er et mål at alle landets husstander (eneboliger og rekkehus) som er bygd før 1980 i løpet av en 5-års periode skal ha gjennomgått en enøksjekk av boligen. De regionale enøksentrene vil være ansvarlige for den praktiske gjennomføringen av rådgivningen. Rådgivningstjenesten skal finansieres av de 0,3 øre/kWh energiverkene kan avsette til enøkoppgaver de er pålagt i henhold til forskrifter i energiloven.

Det vil bli innført nye byggeforskrifter pr 1. juli 1997. Erfaringene med disse vil legge et grunnlag for å vurdere innarbeiding av kriterier for nye krav til vannbåren varme og energiøkonomisering ved senere justering av forskriftene.

Det vil bli arbeidet videre med å styrke arbeidet med enøk og bruk av fleksible oppvarmingssystemene i statlige og kommunale bygg. Det er behov for å vurdere instrukser og retningslinjer for statens bygg, for å fremme energiøkonomisering og utbygging av vannbårne oppvarmingssystemer.

Arbeidet med bransjenettverk i industrien vil bli videreført i et opplegg for avtaleenøk. Å kunne framstå som en energieffektiv og miljøvennlig produksjonsbedrift vil bli stadig viktigere for bedriftens konkurranseevne internasjonalt. I dette arbeidet vil Norges Vassdrags- og energiverk gå inn med et tyngre sett med virkemidler hvis bedriftene forplikter seg til å iverksette en mer omfattende gjennomgang og oppfølging av bedriftens energibruk og enøkmuligheter.

Samordning mellom enøk- og miljøvernpolitiske virkemidler er viktig. Ett eksempel er stiftelsen GRIP senter som arbeider for økt miljøeffektivitet i bl.a. norsk næringsliv. I kontakten med næringslivet legger GRIP vekt på at dette er tiltak som kan øke den enkelte bedrifts lønnsomhet. Dette arbeidet, særlig på bygningssiden, inkluderer enøk. GRIP senter bruker miljøledelse og miljørapportering som virkemidler for blant annet å oppnå miljøeffektiv prosjektering, bygging, forvaltning, drift og vedlikehold av bygninger. Deltakelse i nettverk for enøk i bygg, med tilhørende involvering gjennom energiledelse og energirapportering, vil kunne integreres i en prosess for miljøeffektivisering i en bedrift. Det arbeides derfor for et nærmere samarbeid og en koordinering mellom GRIP senter, NVEs enøkoperatører og de regionale enøksentrene.

Motivasjon og kunnskap øker muligheten for at lønnsomme tiltak gjennomføres, men myndighetenes arbeid tar sikte på oppfølging også i denne fasen, blant annet gjennom virksomheten i bransjenettverk og hjelp til bedrifter som markedsfører ny energieffektiv teknologi. Som forutsetning for støtte stilles krav til bedriftenes profesjonalitet og plan for gjennomføring av markedsstrategi.

Energiprisen er den viktigste rettesnoren forbrukerne har når de skal vurdere tiltak som gir en mer effektiv bruk av energi. En viktig faktor i forhold til energieffektivisering framover vil derfor være pris- og avgiftsnivå på energi. For den enkelte bruker vil også en pedagogisk utforming av strømregningen som viser den økonomiske effekten av redusert forbruk kunne være et viktig virkemiddel for å stimulere til enøktiltak.

Enøk vil bli et viktig virkemiddel i klimapolitikken og vil derfor gis høyere prioritet framover. Konkrete mål for utslipp av klimagasser og redusert energibruk kan først fastsettes når nye forpliktelser foreligger som resultat av de pågående forhandlingene under Klimakonvensjonen.

Større satsing på nye fornybare energikilder er viktig for å fremme en bærekraftig utvikling. Hvilken rolle nye fornybare energiressurser vil få framover vil imidlertid avhenge bl.a. av framtidig utvikling i pris på konkurrerende energikilder, framtidig endring i teknologi og investeringskostnader, miljøavgifter og utvikling i andre rammebetingelser for energimarkedene.

Mange av de fornybare energikildene er best egnet til oppvarming. Et svakt punkt i det norske energisystemet er at infrastrukturen for oppvarming for en stor del er tilpasset direkte bruk av vannkraftbasert elektrisitet, noe som ofte er et hinder for introduksjon av andre fornybare energikilder. Her ligger en av de viktige utfordringene for å sikre de fornybare energikildenes plass i norsk energiforsyning. Vann- eller luftbaserte oppvarmingssystemer må gis sterkere prioritet i framtiden. Slike systemer er i mange sammenhenger konkurransedyktige sammenlignet med elektrisk oppvarming.

Som et ledd i Regjeringens videre arbeid med å utvikle energisektoren prioriteres derfor utvikling av vannbårne oppvarmingssystemer for å redusere bruken av elektrisitet til varmeformål der andre energikilder kan komme til erstatning. En rekke tiltak vil bidra til dette. Bedre oppmerksomhet rettet mot behovet for fleksibilitet og reduksjon i nettinvesteringer og dokumentasjon av kostnadseffektive installasjoner vil være grunnelementer i denne satsingen. I tillegg vil det arbeides for at kommunene gjennom sitt planarbeid legger bedre til rette for bruk av slike oppvarmingssystemer.

Regjeringen vil legge til rette for at ny energitilgang i økende grad kommer fra fornybare energikilder som bioenergi, solenergi, varmepumper og vindkraft. De nærmeste årene vil det gis høyest prioritet til introduksjon av bioenergi. Denne prioriteringen vil være viktig både fordi bioenergi i dag har størst markedspotensiale, og fordi denne satsingen vil bidra til å fremme fleksible og miljøvennlige oppvarmingssystemer generelt. Økt bruk av bioenergi, inklusiv energimessig utnyttelse av avfall, vil øke verdiskapingen av skogressurser, samtidig som dette vil bidra til at mål knyttet til utslipp av klimagasser og avfallshåndtering lettere kan nås. Økt bruk av bioenergi legger også et grunnlag for en mer fleksibel og miljøvennlig energistruktur.

Målet for bioenergisatsingen er å etablere en velutviklet infrastruktur for omsetning og bruk av bioenergi i de deler av landet hvor forutsetningene ligger best til rette for denne energibæreren. Bioenergi vil kunne dempe veksten i bruken av elektrisitet og begrense oljeproduktenes plass i oppvarmingsmarkedet. Regjeringen satser i statsbudsjettet for 1997 om lag 50 millioner kroner på bioenergi. Denne aktiviteten vil bli fulgt opp i årene framover. Hovedelementene i Regjeringens strategi for å styrke bioenergiens rolle i energiforsyningen vil være følgende:

  • utvikle infrastrukturer for bruk av bioenergi
  • støtte etableringen av større industri- og avfallsanlegg som kan bidra til å utvikle markedet for bioenergi
  • gjennomføre teknologikonkurranser som bidrar til å redusere kostnadene ved bruken av bioenergi
  • videreutvikle målrettede informasjons- og opplæringstiltak
  • styrke markedsnær forskning og utvikling på bioenergi.

Regjeringen vil konsentrere innsatsen mot å få økt uttaket av og styrket transport og distribusjon av biobrensel. Det vil bli lagt vekt på å motivere forbrukere til å installere ovner for biobrensel i boliger og bedrifter samt etablere infrastrukturer med basis i store brukere av bioenergi. Bioenergisatsingen skal gi stimulans til økt bruk av vannbåren varme samtidig som besparelser knyttet til utviklingen av elektrisitetsnettet må utnyttes som en økonomisk drivkraft for energifleksibilitet basert på bioenergi.

Sentrale myndigheter vil videre oppfordre til et tettere samarbeid mellom lokale krefter, elforsyningen, renovasjonsselskaper og oljeselskaper. For å øke bruken av bioenergi kreves det også en langsiktig satsing fra profesjonelle aktører for å sikre stabilitet og redusere energikjøpers og -selgers risiko. I tillegg er det viktig med et lokalt ansvar og økonomisk engasjement for å oppnå best mulige resultater av satsingen. Det som karakteriserer dagens situasjon er en fornyet interesse for bioenergi og at en rekke aktører med utgangspunkt i kommersielle interesser engasjerer seg i bioenergi fra produksjon til distribusjon.

Et interdepartementalt bioenergiutvalg la fram sin innstilling i januar 1997. Utvalget anslår det "teoretiske" potensialet for økt bruk av bioenergi til å være nærmere 15 - 18 Twh. Et potensiale for økt energidekning på 2 - 3 TWh fra bioenergi de neste 2 - 3 årene synes i denne sammenhengen å være realistisk.

Bruken av termisk solenergi vil kunne dra nytte av satsingen på bioenergi i og med at begge energibærerne er avhengig av vannbaserte oppvarmingssystemer. En tyngre satsing på solenergi vil kunne skje som følge av ytterligere framgang i produktutviklingen og at bruken av vannbaserte oppvarmingssytemer får større utbredelse.

Myndighetene har gjennom mange år gitt støtte til utviklings- og demonstrasjonsprosjekter knyttet til bruk av varmepumper. Bruken av varmepumper er økende. Det er i dag om lag 20 000 installert i Norge. Disse dekker et varmebehov i området 4 - 5 TWh. Varmepumpeteknologien har med andre ord klart å etablere seg som en konvensjonell energibærer som dekker en betydelig andel av varmeetterspørselen. Potensialet for videre utbredelse av varmepumper er stort, først og fremst i større yrkesbygg, men etter hvert også i boliger. Myndighetenes rolle i det videre arbeidet vil være å legge til rette for bruk av varmepumper gjennom økt bruk av varmebaserte oppvarmingssystemer. I tillegg støttes arbeidet med å ta i bruk nye kjølemedier med bedre miljøegenskaper.

I Norge kan spredt bosetting og lokale grunnforhold tale for at oppvarming med bruk av vamepumper og vannbasert oppvarming i de enkelte bygninger eller grupper av bygninger er en mer kostnadseffektiv strategi enn å bygge ut omfattende fjernvarmesystemer slik tilfellet er i mange andre land. Bruk av varmepumper gir også bedre mulighet for å utnytte lavtemperatur spillvarmekilder med for lav temperatur til å kunne inngå i et fjernvarmesystem. For eksempel vil varmekraftproduksjon i kombinasjon med fjernvarme redusere virkningsgraden for elektrisitetsproduksjon. Dersom den reduserte elektrisitetsproduksjonen utnyttes til å dekke et økende behov fra varmepumper vil den samlede virkningsgrad kunne bli like høy eller høyere enn i et kombinert kraftproduksjons- og fjernvarmesystem.

Vindenergi har gjennomgått en betydelig teknologisk utvikling de siste 10 - 15 årene. Den viktigste barrieren for økte investeringer i vindenergi er prisnivået på energi. Regjeringens arbeide for å legge til rette for vindenergi vil derfor konsentreres om en gjennomgang av nettariffer som bør gjelde for slike anlegg og sikre at det etableres demonstrasjonsanlegg i Norge basert på den nyeste og mest effektive teknologien.

7.3.2.4 Avtaler med prosessindustrien

Prosessindustrien er en viktig kilde til utslipp av CO 2 og en hovedkilde til utslipp av andre klimagasser som lystgass (N 2O) og fluorholdige forbindelser med klimaeffekt (PFC-gassene). Klimagassutslippene fra industrien kan, innenfor eksisterende aktivitetsnivå, reduseres gjennom rensing av utslipp, bruk av renere teknologi og bedre utnyttelse av råvarer og innsatsfaktorer i produksjonen. Tiltaksutredninger som er foretatt viser at det foreligger vesentlige reduksjonspotensialer for bl.a. PFC-gasser fra aluminiumproduksjon og magnesiumproduksjon og lystgass fra salpetersyreproduksjon.

Regjeringen vil vurdere å inngå avtaler med bransjer innen prosessindustrien for å redusere utslipp av klimagasser. Det er startet samtaler med industrien med det siktemålet å få redusert utslippene av klimagasser som ikke er ilagt CO 2-avgift. Den første avtalen, som gjelder utslipp fra aluminiumsindustrien, planlegges undertegnet i juni 1997. På bakgrunn av praktisk erfaring med denne prosessen vil Regjeringen vurdere om det er behov for sterkere virkemidler som f.eks. avgifter og direkte reguleringer.

7.3.2.5 Petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen

Utslippene av CO 2 fra petroleumsvirksomheten er betydelige i norsk sammenheng, samtidig som det innenfor denne sektoren vil skje en videre økning i utslippene dersom det ikke tas i bruk nye tiltak og virkemidler.

I petroleumssektoren er rundt 90 prosent av CO 2-utslippene avgiftsbelagt. CO 2-avgiften vil fortsatt være hovedvirkemidlet for å redusere utslippene av CO 2 fra sektoren. Det kan være aktuelt å iverksette virkemidler for å oppnå reduserte utslipp av CO 2 på områder fra petroleumsvirksomheten på sokkelen som ikke er ilagt CO 2-avgift.

I klima- og NO X-meldingen identifiseres det en rekke ulike tiltak som kan redusere utslipp av CO 2 fra petroleumsvirksomheten. Også i rapporten fra MILJØSOK (forum der oljeindustri og myndigheter samarbeider om å møte miljøutfordringene) som ble lagt fram i desember 1996 er det, i tillegg til en grundig vurdering av sentrale miljøutfordringer for industrien, en rekke forslag til tiltak for å redusere ulike utslipp til luft og vann. Rapporten fremmer bl.a. en målsetting om å redusere CO 2-utslippene fra petroleumsvirksomheten med 30 - 40 prosent pr. produsert kilowatt time i løpet av 15 år i forhold til 1996-utslippene.

7.3.2.6 Miljøteknologi

Et nytt FOU-program for utvikling av klimavennlig teknologi er startet opp i 1997. Programmets varighet vil være om lag 5 år. Programmet er spesielt rettet mot petroleums- og prosessindustrien.

I tillegg til dette programmet er forskning og utvikling av ny teknologi som bidrar til å redusere utslippene av klimagasser et prioritert område innen satsingen på næringsrettet forskning. Flere andre programmer i regi av Norsk Forskningsråd vil i denne sammenhengen være aktuelle. Dette gjelder både programmer som er rettet mot landbasert industri og petroleumsvirksomheten.

7.3.2.7 CO 2-opptak og binding i skog og treprodukter

Stortinget har bedt Regjeringen foreta en evaluering av skogens evne til CO 2 -opptak og vurdere på hvilken måte norsk skogpolitikk kan være et supplement til øvrige norske klimatiltak uten at dette kommer i konflikt med andre viktige miljøhensyn. På bakgrunn av dette ble det våren 1996 nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som bl.a. skulle vurdere aktuelle tiltak som kan gjennomføres, vurdere konsekvenser av tiltakene og hvilke prosesser som må igangsettes ved eventuell hel eller delvis gjennomføring av tiltakene. Konsekvensomtalen skal knyttes til klimaeffekten av tiltakene, de miljømessige konsekvensene av disse, tiltakenes kostnadsmessige sider og andre mulige konsekvenser. Gruppen vurderer også de klimamessige effektene av økt bruk av trevirke. Gruppen tar sikte på å ferdigstille sin vurdering i løpet av 1997.

7.3.2.8 Forsknings- og kunnskapsbehov

FNs klimapanel peker i sin andre hovedrapport (1995) på behovet for utvikling av regionale klimamodeller som med større nøyaktighet kan beskrive hvordan de globale klimaendringene slår ut på regionalt nivå. Utviklingen av regionale modeller for Skandinavia og deler av Nord-Atlanteren, som et supplement til dagens globale klimamodeller, vil kunne gi vesentlig ny kunnskap både om den globale klimautviklingen og hvordan klimaet vil slå ut i Norge. Norge har svært gode faglige forutsetninger for å kunne videreutvikle regionale og nasjonale klimamodeller, bl.a. gjennom kompetansen innenfor oseanografi og atmosfærekjemi og på generelle sirkulasjons-modeller for det nordlige Atlanterhav og Polhavet. Det vil i 1997 bli satt i gang et flerårig prosjekt under forskningsrådets Klima- og ozonprogram til utvikling av slike regionale klimamodeller.

Myndighetenes støtte til energiforskningen har to hovedbegrunnelser. For det første skal midlene stimulere til utvikling av nye energiteknologier og nye løsninger som kan gi et mer effektivt og miljøvennlig energisystem. For det andre skal midlene bidra til at norsk energirelatert industri også i framtiden får en viktig posisjon internasjonalt. Den offentlige støtten skal utvikle kompetanse som næringslivet og andre kan bruke i sin langsiktige strategi.

Det foregår teknologisk utvikling for bruk av hydrogen som energibærer. Det vil bli arbeidet med å utvikle pilotprosjekter i Norge for å fremme bruk av hydrogen i energi- og transportsektoren.

Med de nye utfordringene på klimasiden understrekes behovet for å styrke kunnskapen og forske nærmere på alternativ utnyttelse av petroleumsressurser bl.a. til produksjon av elektrisitet ved hjelp av brenselceller.

7.4 Forsuring og andre grenseoverskridende luftforurensningsproblemer

Regjeringen vil:

  • arbeide for at så mange land som mulig slutter opp om en ambisiøs og kostnadseffektiv avtale om reduksjon av NO X og relaterte stoffer under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning, noe som vil kunne gi en vesentlig forbedring i miljøtilstanden i Norge.
  • ta i bruk nødvendige virkemidler for å overholde den internasjonale forpliktelsen om reduksjon av svovelutslipp
  • følge opp de virkemidlene og tiltakene som er signalisert i klima- og NO X-meldingen og vurdere ytterligere virkemidler og tiltak når en ny internasjonal avtale om NO X og relaterte stoffer er reforhandlet
  • vurdere og iverksette ny virkemiddelbruk for å redusere VOC-utslippene i tråd med de internasjonale forpliktelsene.

Analysen i linkinthoveddel017E18E90kapittel 17.3 viser at utslippene av svovel, nitrogen og flyktige organiske forbindelser (VOC) må reduseres vesentlig i forhold til dagens avtaleforpliktelser for at forurensningsbelastningen i de hardest rammede områdene i Norge skal komme ned på et nivå hvor naturen ikke skades. Dette ligger til grunn for arbeidet med en ny internasjonal avtale om nitrogenoksider (NO X) og relaterte stoffer under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Forhandlingsforberedelser har pågått siden 1994 og formelle forhandlinger startet våren 1997. Målet er å ferdigstille avtalen i løpet av 1998. Det tas sikte på at flere av de regionale miljøproblemene som NO X-utslipp forårsaker skal ses under ett, herunder forsuring, bakkenært ozon og overgjødsling. Ambisjonen er også å trekke inn nytten av utslippsreduksjoner for bl.a. helse og nedbryting av materialer når ulike nivåer og fordeling av utslippsreduksjoner vurderes.

Regjeringen arbeider for en ny NO X-protokoll som bygger på samme tilnærming som svovelprotokollen av 1994. Dette innebærer at naturens tålegrense vil ligge til grunn for fastsetting av miljømål i avtalen og at utslippsreduksjonene fordeles på en kostnadseffektiv måte mellom land. Det enkelte lands forpliktelse vil da avhenge av i hvilken grad dets utslipp bidrar til miljøproblemene og dets kostnader ved utslippsreduksjoner. Siden den nye NO X-protokollen skal ha en helhetlig tilnærming til regionale miljøproblemer forårsaket av NO X og relaterte stoffer, er kompleksiteten økt i forhold til svovelprotokollen som bare omfatter forsuring.

Det er Regjeringens mål at det gjennom en ambisiøs og kostnadseffektiv avtale om NO X og relaterte stoffer skal kunne oppnås en vesentlig forbedring i miljøtilstanden i Norge. Ut fra omfanget av de norske forsuringsskadene er det viktig at det gis tid til å forhandle fram en slik avtale samtidig som det internasjonale arbeidet påskyndes slik at en ny NO X-avtale kommer på plass så snart som mulig.

Regjeringen vurderer virkemiddelbruk overfor SO 2, NO X og VOC som skal sikre at de norske forpliktelsene i inngåtte avtaler overholdes. Det er også en utfordring for land som ønsker mer vidtgående internasjonale forpliktelser å demonstrere virkemidler og tiltak på nasjonalt plan som er effektive og har akseptable kostnader. Dette kan legge grunnlag for en aksept for mer ambisiøse internasjonale krav.

Generelt vil en politikk for reduserte CO 2-utslipp gjennom redusert bruk av fossile brensler også gi reduserte utslipp av SO 2, NO X og VOC.

De mest aktuelle direkte virkemidlene for å overholde forpliktelsene om reduksjon av svovelutslippene er en utvidelse av svovelavgiften på oljeprodukter til bl.a. også å omfatte kull og koks til prosessformål eller et system for omsettbare SO 2-kvoter. Myndighetene og berørt industri utreder nå i fellesskap enkelthetene i et mulig kvotesystem. Regjeringen vil ta stilling til virkemiddelbruken i forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. Lokale luftforurensningsproblemer knyttet til SO 2 vil fortsatt bli regulert ved utslippstillatelser etter forurensningloven.

I klima- og NO X-meldingen legges det opp til et bredt spekter av virkemidler for å redusere NO X-utslippene. Hovedkilden til NO X-utslipp er transportaktivitet. Fordi NO X-utslipp varierer både med nitrogeninnholdet i brenslet, forbrenningsteknologi og eventuell renseteknologi, er det ikke mulig å legge et enkelt virkemiddel, som f.eks. en avgift på drivstoff, til grunn. Reduksjoner i NO X-utslippene vil derfor også måtte baseres på sektortilpassede virkemidler. Virkemidlene bør utformes slik at de påvirker valg og utvikling av teknologiske løsninger. For å sikre kostnadseffektivitet bør virkemidler for de ulike sektorene vurderes i sammenheng.

Regjeringen tar sikte på å gjennomføre de tiltakene som er signalisert i klima- og NO X -meldingen som ble anslått å kunne gi en reduksjon i NO X i størrelsesorden 12 - 14 prosent i år 2000 i forhold til 1986-nivå. I sammenheng med Norges forpliktelser i en ny internasjonal avtale om NO X og relaterte stoffer kan det bli nødvendig med en ny gjennomgang av nasjonale virkemidler og tiltak for å overholde våre forpliktelser.

EU arbeider med en innskjerping av kravene både til drivstoff og kjøretøyer for å redusere utslipp fra veitrafikken, herunder NO X-utslippene. Disse kravene vil bli en del av norsk lovgivning som følge av EØS-avtalen.

I klima- og NO X-meldingen er det i tillegg til veitrafikken spesiell fokus på petroleumsvirksomheten og sjøfart og fiske som de sentrale sektorene for gjennomføring av NO X-reduserende tiltak i Norge. Overfor utslippene av NO X fra sjøfart og fiske legges det i klima- og NO X-meldingen opp til at det i løpet av en 5-årsperiode blir innført enkle, motortekniske tiltak, eller tiltak med tilsvarende effekt på alle skip der dette er teknisk mulig. Etter at meldingen ble lagt fram viser foreløpige resultater av arbeidet med innføring av disse tiltakene at kostnadene trolig vil bli noe høyere, samtidig som de forventede utslippsreduksjonene vil være noe mindre enn forventet. I forhold til NO X-tiltak i andre sektorer i Norge er imidlertid fremdeles sjøfart og fiske den sektoren med de billigste kjente NO X-tiltakene. For å følge opp klima- og NO X-meldingen er det behov for å intensivere arbeidet innenfor sjøfart- og fiskesektoren for å få innført de tiltakene som Regjeringen har signalisert. Bl.a. vil den eksisterende tilskuddsordningen for konkurranseutsatte skip i kystfart bli vurdert supplert med sterkere virkemidler som direkte avgasskrav eller økonomiske virkemidler som f.eks. differensierte havneavgifter.

Klima- og NO X-meldingen peker på innføring av lav-NO X-teknologi på gassturbiner som det viktigste tiltaket for å redusere utslippene av NO X fra petroleumsvirksomheten. Ved installering av nye gassturbiner offshore blir disse, der dette er teknisk mulig, planlagt med slik teknologi. Studier fra industrien viser imidlertid at lav-NO X-teknologi også kan installeres til forholdsvis moderate kostnader på deler av de eksisterende anleggene. Også i rapporten fra MILJØSOK påpekes mulighetene for reduserte utslipp av NO X fra enkelte eksisterende anlegg. For turbiner som kan drives både med gass og diesel, er lav-NO X-brennere ennå ikke tilgjengelige. I det videre arbeidet for innføring av lav-NO X-brennere på gassturbiner vil det bl.a. bli vurdert å inngå avtaler mellom myndighetene og næringen.

I klima- og NO X-meldingen peker Regjeringen videre på behovet for en nærmere gjennomgang av NO X-utslippene fra prosessindustrien med sikte på innføring av tiltak der disse er samfunnsøkonomisk lønnsomme i forhold til lokale og regionale miljøproblemer.

VOC-utslippene skyldes i hovedsak avdampning og lekkasjer ved omlasting og bruk av oljeprodukter og løsemidler, samt utslipp fra bensinmotorer. Dette er utslipp det er vanskelig å anvende generelle virkemidler overfor. Det er derfor mer aktuelt å rette virkemiddelbruken inn mot spesielle kilder. Helt sentralt i arbeidet for å redusere de norske utslippene står et prosjekt for å utvikle teknologi for å begrense utslippene fra lasting av råolje i Nordsjøen. Dette prosjektet har så langt vært vellykket. Myndighetene og de berørte oljeselskapene har kontakt om innføring av gjenvinninganlegg for VOC på lastebøyer og skyttelskip i Nordsjøen. Et raskt tempo i innfasingen vil være avgjørende for å oppnå den norske forpliktelsen om VOC-reduksjoner. Regjeringen vil vurdere behovet for virkemidler som f.eks. en avtale med oljeindustrien for å oppnå utslippsreduksjoner fra disse aktivitetene samt vurdere virkemiddelbruk overfor andre kilder til VOC-utslipp i Norge fra industri og mobile kilder. Myndighetene og de berørte oljeselskapene er i kontakt om innføring av gjenvinningsanlegg for utslipp av VOC i forbindelse med lasting av råolje på norsk kontinentalsokkel. Et raskt tempo i innfasingen vil være avgjørende for å oppfylle den norske forpliktelsen om VOC-reduksjoner. Regjeringen vil vurdere nærmere virkemiddelbruken for å redusere utslippene av VOC fra disse aktivitetene offshore og fra andre kilder til VOC-utslipp i Norge, herunder industri og mobile kilder.

Lagt inn 6 juni 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen
Til toppen