Virkeområdet og bevillingssystemet

Gjeldende rett

I følge lovens § 2 gjelder serveringsloven for ”den som vil gjøre seg næring av å drive serveringssted”. Næringsbegrepet tolkes slik at alle som serverer mat og/eller drikke og hvor forholdene ligger til rette for fortæring på stedet må ha bevilling. I praksis vil dette være tradisjonelle restauranter, kaféer, gatekjøkken, bensinstasjoner med gatekjøkkenmat, potetvogner, bakerier med tilknyttet kafédrift osv. Begrepet avgrenses mot cateringvirksomhet og som nevnt mot kiosker som bare selger vanlige kioskvarer herunder varme pølser. Det er i loven på nærmere betingelser gjort unntak for bl.a. helseinstitusjoner, skoler, en del kantiner, tog, fly, båter i rutetrafikk og ideelle foreninger.

Dagens skille mellom bevillingsfri kioskvirksomhet og bevillingspliktig gatekjøkkenvirksomhet trekkes ved alminnelige kioskvarer. Det blir dermed ansett som et serveringssted i lovens forstand når det i tillegg til kioskvarer selges annen gatekjøkkenmat enn varme pølser og brød. Hvis en kiosk i tillegg til varme pølser og brød selger bagetter, boller eller lignende, vil den likevel falle utenfor lovens virkeområde med mindre virksomheten kan karakteriseres som en kafé. Avgrensningen av næringsbegrepet bygger på lang fast praksis. I den senere tiden har vi imidlertid sett at denne grensen bli utfordret for eksempel ved at hamburgere er ”rullet sammen” og servert på samme måte som pølser i pølsebrød.

Etter gjeldende rett innsnevres ovennevnte hovedregel noe i unntaket i § 2 bokstav a) som avgrenser virkeområdet mot ”servering som ikke skjer i næring”. Med dette menes det at driften av et serveringssted må være forretningsmessig organisert, ha et visst preg av offentlighet og regelmessighet før virksomheten omfattes av serveringslovens virkeområde.

Erfaring med omfanget av dagens virkeområde

Da forslaget til ny serveringslov ble utredet, var et av hovedargumentene å bekjempe kriminalitetsutviklingen i bransjen, samt å motvirke den illojale konkurransen denne medførte. Det ble også lagt vekt på at man gjennom loven ville sikre forsvarlig drift av serveringssteder samt gi serveringsbransjen stabile og forutsigbare rammevilkår. Hensynene hører sammen. Dersom deler av bransjen driver i strid med norsk lov på ett eller flere områder vil dette i praksis kunne gi seg utslag i at disse aktører kan holde et lavere prisnivå enn lovlydige konkurrenter. Konkurransevridningene medfører at det blir vanskelig å drive seriøst. Hovedformålet med revisjonen er ytterligere å bekjempe kriminaliteten i serveringsbransjen, og dermed ivareta de seriøse næringsdrivendes interesser. Samtidig ønsker departementet å foreslå et forenklet system for kontroll med etablering og drift av serveringssteder som ikke serverer alkohol.

Avgrensningen mot servering av annen mat enn varme pølser er historisk betinget. Den utviklingen som har skjedd hva angår servering i kiosker, bensinstasjoner og andre steder, er derimot ikke fanget opp i lovverket. Utviklingen har gitt stadig nye former for servering i andre konsepter enn den tradisjonelle restauranten og også slik at den tradisjonelle pølsekiosken ofte har et utvidet tilbud av mat. De ikke tradisjonelle spisestedene tilbyr nå et stadig større tilbud av mat/ferdigmat som utfordrer grensene for virkeområdet. Eksempelvis skal både bensinstasjoner som selger mat ut over pølser med brød og storkiosker med tilvarende salg ha serveringsbevilling etter dagens regel. Departementet erfarer at dette praktiseres noe ulikt rundt om i kommunene. På denne bakgrunn ønsker departementet også å se på serveringslovens virkeområde i lys av utviklingen i bransjen.

Departementet ønsker å gjennomgå bestemmelsen med tanke på å forsterke engasjementet mot kriminalitet og konkurransevridning samtidig som vi vil vurdere hvorvidt det er behov for å opprettholde et så vidtrekkende virkeområde for bevillingsplikten eller om det kan gjøres innskrenkninger uten at dette fortrenger lovens formål.

Departementet kommer med konkrete forslag til innskjerping av regelverket. Vi ønsker imidlertid også å vurdere hvorvidt det er mulig å innføre et todelt system, hvor deler av serveringsnæringen pålegges bevillingsplikt, mens den resterende delen av næringen kun underlegges et kontrollsystem.

Behovet for regulering gjennom serveringsloven

Departementet mener at det kan stilles spørsmål ved om det er ønskelig/nødvendig å regulere alle typer serveringssteder gjennom serveringsloven for å oppnå lovens formål.

Vi vil innledningsvis presisere at det uavhengig av serveringsloven finnes et sett av regler som må følges for den som ønsker å starte og drive et serveringssted. Eksempler på dette er:

• næringsmiddellovgivning der det bl.a. stilles krav til hygiene,
• generelle brannvernforskrifter,
• krav til bokføring og regnskap,
• skatte- og avgiftsbestemmelser,
• krav til oppholds- og arbeidstillatelse,
• alkohollovens bestemmelser
• arbeidsmiljøbestemmelser osv.

Mange sider ved driften av et serveringssted er dermed regulert i spesiallovgivning og har direkte anvendelse uavhengig av serveringsloven. Serveringsloven er derfor et supplement som muliggjør å se ulike lovbrudd i sammenheng over noe tid og derved sette inn tiltak for å forhindre en samfunnsskadelig virksomhet.

Utgangspunktet for den videre drøfting er imidlertid at søknad og behandling av saker etter serveringsloven er tidkrevende og kostnadskrevende både for kommunal administrasjon og i noen grad også for den næringsdrivende. Det er derfor nødvendig å stille spørsmål ved om det er behov for å opprettholde en så omfattende bevillingsplikt som serveringsloven i dag hjemler. Vurderingen må skje i lys av en avveining av kriminalitetsbildet i forhold til de ressursene som settes inn på å avdekke ulovligheter. Med dette mener departementet at det er viktig å skjerpe regelverket for å sette en stopper for mer omfattende kriminalitet, men at det kan bli urimelig å opprettholde et så tungt regelverk vis à vis mindre virksomheter. I arbeidet mot kriminalitet i serveringsbransjen er det viktig at ressursene settes inn der behovet er størst. Samtidig ønsker vi å gjøre regelverket enklere for de delene hvor man ikke har sett så utbredt og/eller systematisk kriminalitet. Det vil frigjøre ressurser for kommunen til å gå dypere inn i problemene der kriminaliteten synes å være mest omfattende.

Departementets vurderinger

Departementet foreslår for det første å todele bevillingssystemet slik at bare de serveringsstedene som serverer alkohol må ha serveringsbevilling. Vi foreslår videre at alle serveringssteder omfattes av det etterfølgende kontrollsystemet. En konsekvens av dette er at lovens virkeområde utvides noe, ved at også de som bare serverer pølser vil bli omfattet av kontrollen.

Et todelt system

Serveringsloven har et annet formål enn alkoholloven. Bekjempelse av kriminalitet er hovedformålet for serveringsloven, som søker å sikre forsvarlig drift av serveringssteder og hindre ulovlig virksomhet. Alkoholloven er et alkoholpolitisk virkemiddel og har som mål i størst mulig utstrekning å begrense de samfunnsmessige og individuelle skadene alkoholbruk kan medføre. Serveringsloven på sin side inneholder et sett av strukturelle regler rundt driften av virksomhetene.

Erfaringene har vist at serveringsbransjen fremdeles sliter med kriminalitetsproblematikk. Selv om serveringsloven ikke har klart å få bukt med all kriminaliteten i bransjen, har loven vist seg å ha hatt en positiv funksjon. Særlig har hjemmelen til informasjonsutveksling mellom kommunene, politiet og relevante etater, og etterfølgende kontroller og ev. stenging av stedene, vært effektive virkemidler. Etter departementets oppfatning er det fremdeles behov for å opprettholde et overbyggingsregelverk som har som mål å sikre at bransjen overholder regelverket.

På den annen side er bevillingssystemet ressurskrevende både for kommunene og næringen. En del mindre virksomheter, for eksempel bensinstasjoner, bokkaféer og konditorier, faller ikke naturlig inn under den type virksomhet serveringsloven i utgangspunktet ønsket å regulere. Det er grunn til å anta at det ikke er disse virksomhetene som hovedsakelig er gjenstand for hovedtyngden av svart økonomi og annen kriminalitet. Det kan virke urimelig å belaste denne type serveringssteder med de kostnadene bevillingsplikten medfører. Idet kriminalitetsproblemet i serveringsbransjen erfaringsmessig er knyttet til spesielle typer av serveringsvirksomheter er det dermed etter departementets vurdering unødvendig å pålegge alle serveringssteder bevillingsplikt. Departementet foreslår derfor å avgrense bevillingsplikten. Vi mener at en avgrenset bevillingsplikt kombinert med et utvidet kontrollsystem, ytterligere kan medvirke til å redusere kriminaliteten i bransjen. Samtidig vil en slik løsning bidra til å forenkle det regelverket en stor del av bransjen til enhver tid må forholde seg til .

Det må imidlertid vurderes hvor grensen for en snevrere bevillingsplikt skal trekkes og om det er mulig å finne en fellesnevner for virksomheter hvor det vil være naturlig å foreslå et unntak. Det vil i en slik vurdering være mulig å foreslå en matematisk begrunnelse i forhold til omsetningens størrelse, antall sitteplasser, antall ansatte eller lignende. Departementet frykter imidlertid at en slik avgrensning vil gi grobunn for betydelige omgåelser og lett vil kunne bli vanskelig å praktisere i relasjon til lovens formål. Lovverket bør for eksempel ikke legges til rette for at den som unndrar omsetning fra regnskapene ytterligere oppnår unntak fra serveringsloven.

Avgrensningen av virkeområdet for serveringsloven bør utformes slik at regelverket er enkelt å håndheve for myndighetene og enkelt å etterleve for næringen. Regelverket bør ikke være lett å omgå, og må ikke være konkurransevridende. Regelverket vil for eksempel lett kunne bli konkurransevridende dersom det ved mindre omlegginger er mulig å tilpasse virksomheten, og således falle utenfor bevillingsplikten. En slik utforming av regelverket vil kunne påvirke næringen i valg av profil og type organisering, og dette er lite ønskelig. Bevillingsplikten bør av slike grunner knyttes opp mot et klart kriterium som ikke er gjenstand for store tolkningsmuligheter. Videre bør det velges et kriterium som det vil være enkelt for kommunen å forholde seg til.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at kriteriet for bevillingsplikten trekkes ved servering av alkohol. De fleste større serveringssteder serverer alkohol, og på denne måten vil forhåndskontrollen med de største serveringsstedene fremdeles være effektiv. Videre er alkohol et kriterium som neppe vil medføre at det enkelte serveringssted forsøker å unngå bevillingsplikt ved å legge om driften. Typisk vil spørsmålet om det er ønskelig å servere alkohol eller ikke, falle sammen med hva slags type sted den enkelte driver ønsker å etablere. Enten planlegges det et serveringssted hvor alkoholservering er en naturlig del av virksomheten eller så vil alkoholservering være lite aktuelt så som for eksempel i gatekjøkken, potetvogn, enkel kafé eller lignende. Departementet antar at plikten om å ha serveringsbevilling neppe vil være avgjørende for om virksomheten ønsker å tilby alkohol eller ikke. Alkohol som bevillingskriterium vil videre sjelden få konkurransevridende konsekvenser. Et gatekjøkken har som regel et annet tilbud og en annen målsetting enn en tradisjonell restaurant eller en pub. Etter departementets vurdering vil det heller ikke være særlig belastende for næringen å være underlagt krav om serveringsbevilling ved servering av alkohol, idet disse virksomhetene allerede må søke om alkoholbevilling etter alkoholloven. Det kan dermed som i dag søkes under ett om de to bevillingene til kommunen.

Det er imidlertid fremdeles behov for å opprettholde kontrollen med virksomheter som ikke blir bevillingspliktige. Politiets ekstra oppmerksomhet rettet mot serveringsbransjen har gitt positive resultater. Erfaringene viser at samarbeid mellom kommune, politi og relevante etater kombinert med etterfølgende kontroller, er et godt virkemiddel i kampen for å avdekke ulovlige forhold i næringen. Nytten av kontroller vil imidlertid ikke nødvendigvis rettferdiggjøre den belastning særlig mindre serveringssteder pålegges gjennom bevillingsplikten. På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning ønskelig å innføre et todelt system i serveringsloven. For virksomheter som serverer alkohol foreslås det av ovennevnte grunner å opprettholde et bevillingssystem. Den resterende delen av næringen foreslås fritatt fra kravet om bevilling, men underlegges kommunenes og politiets kontroller som i dag. Dette innebærer muligheter til midlertidig og permanent stenging av serveringsstedet. På denne måten mener departementet at hensynet til en effektiv kontrollmulighet veies opp mot hensynet til de næringsdrivende og de belastninger en bevillingsplikt medfører.

Departementet er klar over at et rent kontrollsystem ikke vil være et like effektivt virkemiddel som kontroll kombinert med et bevillingssystem. I et bevillingssystem blir kommunen varslet ved nyetablering av virksomheter, og kommunen har mulighet til å hindre denne etableringen dersom konkrete omstendigheter knyttet til vandel tilsier at virksomheten står i fare for å kunne bli drevet ulovlig. I et rent kontrollsystem må kommunene selv følge med ved etablering av ny virksomhet, og med driften av denne. Det vil i noen tilfeller kunne være vanskelig for kommunen å følge opp alle etablerte serveringssteder, noe som imidlertid også gjelder med bevillingssystem. Videre vil virksomheten først kunne stanses når ulovlig drift allerede er et faktum. Et bevillingssystem er således et mer forebyggende virkemiddel enn et etterfølgende kontrollsystem. Departementet mener imidlertid at forslaget om innføring av et todelt system i serveringsloven forener ønsket om forenkling med ønsket om fortsatt bekjempelse av kriminaliteten i serveringsbransjen, og anbefaler det innført. Dette stiller store krav til samordnet regelverk slik at bedriftene ikke blir påført unødige vansker av den grunn.

Bevillingspliktens omfang

Bevillingsplikten slik den er skissert i forslaget er knyttet opp til kravet om skjenkebevilling etter alkoholloven, jf. alkoholloven kapittel 4. Departementet foreslår å la plikten til serveringsbevilling avhenge av plikten til skjenkebevilling. En helt sammenfallende grense vil medføre at det ikke oppstår spørsmål om forholdet mellom bevillingene, og det vil også oppstå færre lovtolkningsspørsmål idet praksis og teori i tilknytning til den ene loven vil komme til anvendelse ved fortolkningen av den andre. En sammenfallende grense vil videre medføre at næringen kan søke om de to bevillingene under ett, og kommunene vil kunne organisere felles behandling av søknadene. Departementet ser det av disse grunner som en fordel og som forenklende både for næringen og kommunene å innføre en felles grense for bevillingsplikten etter serveringsloven og alkoholloven.

Idet bevillingsplikten etter forslaget avhenger av vilkårene knyttet til skjenkebevilling etter alkoholloven må unntakene i dagens § 2 andre ledd oppheves.

I motsetning til en tidsbegrenset skjenkebevilling vil en serveringsbevilling gjelde inntil den blir trukket tilbake eller faller bort som følge av salg, konkurs, død eller manglende drift. En serveringsbevilling vil i tillegg falle bort dersom skjenkebevillingen bortfaller eller ikke fornyes. Grunnlaget for serveringsbevillingen er da ikke lenger til stede, og det er ikke grunn til å stille de skjerpede krav som en serveringsbevilling innebærer. Virksomheten kan dermed fortsette driften uten bevilling. Dersom virksomheten igjen begynner å servere alkohol må serveringsstedet søke om serveringsbevilling på nytt, og da oppfylle serveringslovens krav til etablererprøve og vandel.

Som hovedregel skal det søkes om serveringsbevilling i den kommune hvor søknaden om skjenkebevillingen sendes, jf. alkoholloven § 1-7. I de fleste tilfeller vil dette være i den kommune serveringsstedet har sine lokaler. Unntak er gjort for statlig bevilling til enkelte tog og skip, samt til fly og befalsmesser etter alkoholloven kapittel 5. I disse tilfellene skal serveringsbevillingen sendes til den kommune hvor hovedkontoret for virksomheten ligger.

At plikten til serveringsbevilling legges ved servering av alkohol vil kunne tale for at systemet med serveringsbevilling bør oppheves, slik at næringslivet kun har én bevillingsplikt, skjenkebevilling, å forholde seg til. Departementet har vurdert en slik løsning, men har funnet at denne løsningen ikke er hensiktsmessig.

Etter departementets oppfatning er det av dermed ønskelig å opprettholde de to bevillingssystemene. Formålet til lovene, og de forhold som skiller dem, bør imidlertid komme tydeligere frem i lovtekstene og ved praktiseringen av lovene. Departementet vil i arbeidet med revisjonen av serveringsloven arbeide for at serveringsloven fremstår som et klarere instrument i bekjempelsen av kriminaliteten i bransjen.

Kontrollsystemet

Dagens serveringslov gir i § 13 kommunen adgang til å foreta kontroll av om lovens krav til drift av et serveringssted til enhver tid er oppfylt. Kontrollen kan foregå både via krav om dokumentasjon, jf. § 13 første ledd, og via direkte inspeksjoner, jf. § 13 andre ledd. Videre gir § 18 kommunen hjemmel til å suspendere bevillingen på visse vilkår. Suspensjon av bevillingen vil i praksis bety at bevillingen settes ut av kraft inntil videre og at serveringsstedet dermed må stenges. Serveringslovens § 19 gir kommunen hjemmel til å trekke tilbake bevillingen permanent på visse vilkår og etter at det er gitt varsel med rimelig frist til å rette opp forholdene. Samtidig har politiet i § 17 en hjemmel til å stenge et serveringssted for inntil fire dager dersom visse kriterier er oppfylt.

I hovedtrekk ønsker departementet å opprettholde dagens kontrollsystem. I og med at mange serveringssteder ikke lenger er underlagt kravet om bevilling, må imidlertid ordlyden endres for å fange opp at alle serveringssteder som faller inn under lovens virkeområde også faller inn under kontrollsystemet. Vi forslår dermed å endre ordlyden i § 13 andre ledd noe. § 13 første ledd vil fremdeles kun komme til anvendelse ovenfor bevillingspliktige serveringssteder, og bestemmelsen foreslås samtidig flyttet til forslag til ny § 11 (tidligere § 12) av strukturmessige årsaker. Videre foreslår departementet at terminologien ”midlertidig stenging” og ”permanent stenging” erstatter dagens ”suspensjon” eller ”tilbaketrekking” av serveringsbevilling. Se nærmere i dette notatets kapittel 18 og 19.

I serveringsloven § 11 første ledd er det hjemlet en opplysnings- og meldeplikt. I forbindelse med søknadsbehandlingen er flere offentlige etater fritatt fra taushetsplikt, og plikter dermed å gi kommunen de opplysninger som den anser nødvendig i forbindelse med søknadsbehandlingen. Vi foreslår ingen endringer i denne bestemmelsen. I andre ledd i § 11 er videre disse offentlige etatene pålagt en meldeplikt som består i av eget tiltak å informere kommunen om forhold som de har grunn til å anta har vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet. Departementet ønsker at denne meldeplikten skal bestå, og at den også skal gjelde for serveringssteder som ikke er underlagt bevillingsplikt etter serveringsloven. Paragrafen vil derfor få en noe endret ordlyd for å fange opp de endringer i bevillingssystemet vi her foreslår.

Kommunen som vedtaksmyndighet

I dagens system er kommunen vedtaksmyndighet i suspensjonssaker og tilbaketrekkingssaker. Med de endringer departementet nå foreslår vil kommunen kun behandle bevillingssøknader for en begrenset del av de serveringsstedene som faller under lovens virkeområde. Spørsmålet blir derfor hvorvidt det er naturlig å opprettholde kommunen som vedtaksmyndighet også i forhold til de stedene som bare faller inn under den etterfølgende kontrollen.

Departementet har vurdert om andre organer/etater vil være et mer naturlig valg som koordinerende organ for disse sakene. Vi har imidlertid kommet til at kommunen er det beste alternativet. I og med at kommunen sitter med vedtaksmyndighet i forhold til serveringsbevilling og også i forhold til ev. midlertidig/permanent stenging av disse stedene, mener vi det er naturlig at det er det samme organet som fatter alle typer vedtak i saker vedrørende serveringssteder. Videre er det kommunen som behandler søknader om skjenkebevilling etter alkoholloven. Vi ønsker dermed å opprettholde kommunen som koordinerende organ i forhold til meldeplikten og som vedtaksmyndighet for beslutninger om stenging, bortsett fra den stengingsadgang som allerede i dag ligger til politiet.

Lovens omfang - virkeområdet for kontroll i § 2

Virkeområdets omfang i § 2 etter gjeldende rett er omtalt ovenfor. Departementet foreslår å omformulere lovteksten i § 2 noe, slik at passusen ”og hvor forholdene ligger til rette for fortæring på stedet” faller bort. Virkeområdet i henhold til § 2 vil dermed være ”etablering og drift av serveringssteder hvor det foregår servering av mat og/eller drikke”. Med denne endringen er det ikke ment å gjøre store realitetsendinger i bestemmelsens innhold, men departementet ønsker å markere at unntaket for salg av pølser og brød, omtalt i kapittel 7.1 og 7.2, oppheves. En del av de virksomhetene som tidligere falt inn under dette unntaket har utvidet varetilbudet til også å omfatte andre typer enkelt tilberedt mat. Vi vil understreke at det kun er servering som omfattes av loven, og at det her må foretas en avgrensning mot salg av matvarer. I ordet servering ligger det etter departementet vurdering et kriterium om at maten skal bys frem til fortæring på stedet.

Bortsett fra for unntaket for pølser, er tidligere praksis og uttalelser knyttet til virkeområde til serveringsloven fremdeles relevant. Som eksempler på virksomheter som faller inn under lovens kontroll- og sanksjonsdel er således gatekjøkken, potetvogner, større kiosker og bensinstasjoner dersom disse serverer mat/drikke, puber, restauranter og lignende. Både servering innen- og utendørs omfattes. Likeledes omfattes servering etter selvbetjeningsprinsippet. Dersom bedriften holder servise og/eller bestikk i forbindelse med serveringen, vil det normalt være et sikkert kriterium på at det er å anse som et serveringssted. Om det finnes sitteplasser eller bord er derimot ikke ansett for å være et avgjørende kriterium. Cateringvirksomhet faller utenfor lovens virkeområde siden maten tilberedes på et annet sted enn der serveringen foregår. Eksempler på virksomheter som ikke vil bli omfattet av begrepet, er salg av innpakkede bagetter og boller og lignende, f. eks. fra dagligvarehandel, med mindre virksomheten har karakter av et serveringssted.

Idet unntaket for pølser foreslås opphevet vil flere steder enn tidligere nå falle inn under politiets og kommunenes etterfølgende kontrollmyndighet, og den etterfølgende stengingsadgangen. Videre vil flere steder enn tidligere kunne omfattes av åpningstidsbestemmelsene fastsatt i medhold av loven. I utgangspunktet vil dette kunne medføre en betydelig endring for de serveringsstedene som etter gjeldende rett ikke faller inn under loven, som for eksempel kiosker med salg av pølser. Politiet og/eller kommunen vil trolig i praksis gå inn og kontrollerer denne type steder relativt sjelden. Alle virksomheter må forholde seg til norsk lov, og både bokettersyn og andre former for kontroller av offentlige myndigheter er allerede hjemlet i andre lover. Videre tilbyr de fleste av de serveringsstedene som i dag holder døgnåpnet også annen mat enn pølser, og disse serveringsstedene var dermed også før revisjonen omfattet av åpningstidsbestemmelsene.