Luftfartsloven har i dag ingen spesielle hjemler for ivaretakelse av beredskapsbehov, i motsetning til hva som gjelder for veitransport, sjøtransport, jernbanetransport og telekommunikasjon. 37Se kapittel 7 i lov av 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy og § 2-10 i den nylig vedtatte lov av 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). Samferdselsdepartementet foreslår at det føyes til en beredskapshjemmel i luftfartsloven.

På samme måte som andre samferdselssektorer har luftfarten det siste tiåret gjennomgått viktige strukturelle endringer. For det første har skillet mellom myndighetsutøvelse og eierskapet til infrastrukturen blitt stadig klarere. Omdanningen av Luftfartsverket til et heleid statlig aksjeselskap (Avinor AS) kan ses som et ledd i dette arbeidet.

Den andre hovedtrenden er dereguleringen av markedet for flytransporttjenester innenfor EØS-området. EUs såkalte tredje luftfartspakke fjernet den tradisjonelle styringen av tjenesteytingen gjennom konsesjoner og slo i stedet fast at alle som har lisens kan tilby flytransporttjenester der de måtte finne det kommersielt interessant.

Endelig har internasjonaliseringen blitt ytterligere styrket gjennom nye eierskapsallianser, driftssamarbeid og kabotasje. Tanken om å innføre såkalte funksjonelle luftromsblokker 38En funksjonell luftromsblokk er kort fortalt en del av luftrommet som er avgrenset ut fra flyfaglige hensiktsmessighetshensyn i stedet for å la landegrensene være avgjørende. Slike blokker kan derfor gå på tvers av landegrenser eller bare omfatte en del av luftrommet over et land. for flysikringstjenestene er et nytt skritt på denne veien.

Statens mulighet til å ivareta beredskapshensyn gjennom styring av forvaltningsbedrifter og konsesjoner har som følge av disse endringene blitt redusert. For å opprettholde en nødvendig grad av beredskap og samtidig sikre likebehandling av aktørene innenfor luftfarten, mener Samferdselsdepartementet at det er nødvendig å føye til en generell beredskapshjemmel i luftfartsloven.

Som nevnt innledningsvis vil en slik beredskapshjemmel være godt tilpasset den lovgivningsteknikken som er valgt i tilgrensende samferdselslover.

2.2 Avgrensning av beredskapshjemmelen

Samferdselsdepartementet mener det kan være behov for å pålegge aktører innenfor luftfarten beredskapsoppgaver både i fred, ved krise og i krig.

For så vidt gjelder krig og krigsfare er det grunn til å tro at den generelle beredskapslovgivningen fra 1950-tallet ivaretar de aller fleste beredskapsbehov. Men på grunn av sin generelle og fullmaktspregede karakter kan det være vanskelig å fastslå om beredskap innen luftfartssektorene er tilstrekkelig ivaretatt. Dette kan være noe av årsaken til at beredskapshjemlene innenfor de andre samferdselssektorene også omfatter krigssituasjoner. Departementet mener derfor at det er riktig å la en ny beredskapshjemmel omfatte krig.

De senere årene har trusselbildet endret seg. Fra å fokusere på ”kald krig” er en i dag mer opptatt av beredskap mot terrorisme, sabotasje, naturkatastrofer, større ulykker og andre sivile krisesituasjoner. Dette henger også sammen med at samfunnet gradvis blir mer sårbart som følge av at øket bruk av teknologi, generelt øket hastighet, lengre transportavstander og høyere grad av arbeidsdeling. Selv om tilgjengeligheten til alternative teknologier og transportformer reduserer dette problemet noe, bør utkastet omfatte beredskap mot alle de nevnte truslene.

Departementet har vurdert om det innenfor denne ytre rammen er behov for å angi mer presist hvilke beredskaps oppgaver som skal kunne pålegges aktørene i luftfarten. De praktisk viktigste beredskapsformene antas å være planlegging, deltagelse i øvelser, sikring av sentrale objekter, disponering av transporttjenester, og samarbeid med andre aktører både innenfor og utenfor luftfarten. Departementet antar at en ny beredskapshjemmel bør omfatte alle disse oppgavene. Samtidig kan beredskapsbehovene være så vanskelige å forutse at en lett vil kunne risikere å stå uten nødvendige hjemler dersom en forsøkte å lovfeste en uttømmende liste av typetilfeller.

Vi har kommet til at prinsippet om at plikter bør ha klar hjemmel i lov, og rent informative hensyn, tilsier at loven bør inneholde en ikke utfyllende liste over eksempler på sentrale beredskapsoppgaver som kan pålegges.

Bestemmelsen bør i prinsippet kunne brukes til å pålegge enhver aktør innenfor luftfarten å yte bistand til beredskap. De viktigste gruppene vil være eiere eller forvaltere av lufthavner, ytere av flysikringstjenester og flyselskaper.

Departementet mener loven bør utformes som en hjemmelsbestemmelse som kan brukes til å gi utfyllende forskrifter. Erfaringer viser at trusselbildene endrer seg vesentlig over tid, og dette gjør at en beredskapsbestemmelse bør være tilstrekkelig fleksibelt utformet til å kunne fange opp nye behov. Gjennom forskrifter gitt av departementet kan en ivareta kravet om politiske styring og tilstrekkelig raske endringer i tilfelle nye beredskapsbehov oppstår. En antar at det i fremtiden kan bli behov også for å gi forskrifter om samarbeid på tvers av samfunnssektorer.

En del beredskapsoppgaver antas å kunne dekkes gjennom ordinære anskaffelser mot vederlag. Disse trenger naturligvis ikke å ha hjemmel i lov.

I den grad beredskapsbehovene ikke er mulig å dekke gjennom slike frivillige ordninger oppstår spørsmålet om statlige organ skal kunne pålegge aktører innefor luftfarten å yte bistand uten å betale vederlag for det. Siden dette reiser viktige prinsipielle spørsmål om måten beredskap skal finansieres på, har departementet undersøkt annen lovgivning for å se hvordan spørsmålet er løst der.

Vår erfaring er at det er vanskelig å påvise noen enhetlig regulering av disse spørsmålene. Snarer ser det ut til at hver enkelt sektorlov er forsøkt tilpasset de særlige behov og hensyn som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. Eksempler på vederlagsordninger er erstatning fastsatt ved skjønn, finansiering gjennom gebyrordninger og bestemmelser som sier rett ut at vesentlige eller urimelige utgifter skal dekkes av den som gir pålegget.

Departementet mener det er så vanskelig å overskue alle mulige beredskapsbehov at loven bør inneholde en skjønnsmessig vederlagsordning som gjør det mulig å nå frem til konkret rimelige resultater. Vi foreslår at det skal fastsettes vederlag dersom et pålegg medfører vesentlige kostnader som ikke oppveies av motsvarende fordeler. 39Dette er for eksempel den modellen som er valgt i lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) av 29. juni 1990 nr. 50 § 6-4 første ledd.

2.3 Forslag til lovtekst

§ 13 – 9 Beredskap

For å sikre nødvendig nasjonal beredskap i fred, krise og krig kan departementet pålegge aktører innen luftfarten å yte bistand blant annet i form av

1. beredskapsplanlegging og gjennomføring eller deltagelse i øvelser,
2. fysisk sikring av viktige installasjoner,
3. transporttjenester i alle ledd av transportkjeden, eller
4. samarbeid med andre nasjonale, utenlandske eller internasjonale aktører.

Medfører et pålegg vesentlige kostnader for den det er rettet mot, og disse ikke oppveies av motsvarende fordeler, skal departementet fastsette vederlag.

Departementet kan gi forskrifter som presiserer blant annet hvem som kan gis pålegg, hva det kan gis pålegg om, regler for utmåling av vederlag, forholdet til beredskapsplanlegging etter annen lovgivning, saksbehandling og klageregler.

2.4 Merknader til bestemmelsen

Paragrafen kan brukes som direkte grunnlag for pålegg, men på grunn av bestemmelsens generelle form bør det gis utfyllende forskrifter som presiserer innholdet i beredskapsforpliktelsene slik at de berørte i størst mulig grad vet hva de har å forholde seg til.

Bestemmelsens omfattende virkeområde, og den politiske betydningen av eventuelle pålegg, tilsier at delegasjon av den myndighet departementet er tillagt bare bør være aktuelt i helt spesielle situasjoner.

Uttrykket ”enhver aktør innen luftfarten” er ment som en samlebetegnelse på alle selskaper og andre juridiske enheter som yter tjenester som naturlig kan sies å være en del av luftfartsindustrien. Noe tilsvarende samlebegrep brukes ikke andre steder i loven. Den konkrete avgrensningen av uttrykket vil styres av flere momenter, hvorav de viktigste antas å være; hvor viktig pålegget er for den nasjonale beredskapen, hvor byrdefullt pålegget er for den som pålegges plikten, om det betales vederlag for pålegget, om det som pålegges har tilknytning til vedkommendes ordinære virksomhet og om det er mange andre som pålegges tilsvarende plikter.

Departementet har vært mer i tvil om også enkeltpersoner skal kunne pålegges plikter. Problemstillingen antas å ha liten praktisk betydning, siden alle ansatte normalt vil bli pålagt plikter som følge av at arbeidsgiveren har fått et pålegg. En mener likevel at det i spesielle tilfeller bør være hjemmel for å gi slike pålegg.

Uttrykket ”fred, krise og krig” tilsvarer den avgrensningen som finnes i den nylig vedtatte lov om elektronisk kommunikasjon 40Se § 2-10 i lov av 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). og har en del fellestrekk med tilsvarende bestemmelse i lov om yrkestransport. Ordet ”krig” antas relativt selvforklarende. ”Kriser” omfatter blant annet krigsliknende situasjoner, når krig truer, terroranslag, sabotasje og naturkatastrofer. ”Fred” er ment å omfatte andre ekstraordinære situasjoner hvor det er lite naturlig å bruke ordene ”krig” eller ”krise”.

Er landet i en krigssituasjon, antar departementet, som nevnt, at beredskapslovgivningen fra 1050-tallet langt på vei vil være tilstrekkelig. I slike tilfeller er det naturlig å se på den foreslåtte beredskapshjemmelen i luftfartsloven først og fremst som en supplerende hjemmelsbestemmelse. Vi viser til bestemmelsene i lov av 14. desember 1956 nr. 7 om forsyning og beredskapstiltak §§ 2 bokstav i), 3, 6 og 9. Ved praktiseringen av regelverket er det viktig at myndighetene anvender regelverket på en måte som sikrer at private som pålegges sammenliknbare byrder i størst mulig grad underlegges det samme regelverket. På denne måten kan man unngå unødig forskjellsbehandling.

Listene over hva det kan gis pålegg og forskrifter om er ikke ment å være utfyllende, jf. uttrykket ”blant annet”.

Bestemmelsen forutsetter at en så langt mulig skal forsøke å dekke beredskapsbehov gjennom frivillige og avtalebaserte ordninger. Bare i de tilfellene hvor det ikke er mulig å nå frem til slike ordninger kan departementet gi pålegg. Medfører et pålegg vesentlige kostnader for den det er rettet mot, og disse ikke oppveies av motsvarende fordeler, skal departementet fastsette vederlag. Bestemmelsen gir ikke den pålegget er rettet mot noe rettskrav på fullt vederlag. I stedet forutsetter departementet at det foretas en helhetlig rimelighetsvurdering, hvor noen av de momentene som er nevnt ovenfor i tilknytning til uttrykket ”enhver aktør innen luftfarten” vil kunne være retningsgivende. I medhold av bestemmelsens tredje ledd kan det gis forskriftsbestemmelser om beregning og utmåling av vederlag.