Sammendrag

Det er flere grunner til at regjeringen presenterer en handlingsplan mot fattigdom nå.

Den første grunnen er at fattigdom stadig er den største globale utfordringen. Det er fremdeles mer enn en milliard mennesker i verden som lever i ekstrem fattigdom.

Norge, som ett av verdens rikeste land, har plikt til å ta denne utfordringen på alvor. Fattigdom rammer menneskeverdet. Det er moralsk og politisk uholdbart at grunnleggende menneskerettigheter krenkes, endog på en massiv og vedvarende måte. Fattigdommen skyldes komplekse forhold og er i seg selv kompleks. Derfor utfordrer den oss på mange områder av politikken. Denne handlingsplanen er den norske regjeringens respons på disse utfordringene.

Den andre grunnen er at vi faktisk har satt oss som mål å bekjempe fattigdommen. De internasjonale Millenniumsmålene (side 18) forplikter oss til å gjøre en innsats. Handlingsplanen sier hvordan vi fra norsk side skal bidra. Det foreløpige målet er 2015. Det er året verdens nasjoner er blitt enige om som den første store milepælen. I 2015 skal andelen av menneskeheten som er ekstremt fattige eller lever i sult, være halvert i forhold til situasjonen i 1990. Det er et ambisiøst mål, men vi kan greie det og handlingsplanen utgjør grunnlaget for vårt bidrag i dette arbeidet.

Den tredje grunnen er at erfaringsgrunnlaget vårt har økt og er blitt omsatt i større forståelse for hva som fremmer og hemmer utvikling. Internasjonalt er det i ferd med å vokse fram en større konsensus mellom aktører på utviklingsområdet enn tidligere. Denne handlingsplanen bygger på arbeider som viser dette; fra Verdensbanken, Det internasjonale valutafondet (IMF), FNs mange organisasjoner, programmer og fond, Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) 1Informasjon finnes bl.a. på: www.worldbank.org, www.imf.org, www.un.org og på www.oecd.org., utviklingslandenes egne organer og fra forsknings- og utredningsarbeid som er utført både i utviklingsland og andre steder.

Handlingsplanen bryter ikke nytt land når det gjelder analyse, men søker å gi en syntese av de kunnskaper vi og andre har ervervet. Denne økte forståelsen viser behov for kursendringer på noen punkter. Den viser imidlertid også at den norske hovedkursen i store trekk har vært riktig.

Handlingsplanen er det instrumentet vi skal bruke til å stadfeste hvor vi har vært på rett vei, hvor vårt største forbedringspotensiale ligger og stake ut veien videre. Siden både forholdene i verden og vår forståelse av dem vil fortsette å endrer seg, må vi stadig være åpne for forandringer for ikke å angripe dagens utfordringer med gårsdagens våpen.

Derfor skal dette være en levende plan. Når den felles nasjonale og internasjonale diskursen viser at grunnleggende nye ting har skjedd, skal vi revidere planen. Vi skal sikre at vi gjør dette i samme ånd som vi har laget den. Vi skal trekke på erfaringene både til de fattige landene, til våre internasjonale samarbeids- og alliansepartnere og til våre samarbeidspartnere i Norge.

Handlingsplanen peker på flere sentrale utfordringer som krever svar og handling fra vår side:

Bistanden er for lav. Den må økes betydelig. Gjeldsletteordningene må også forbedres. Verdensbanken har beregnet at bistanden i dag er bare halvparten av det den burde være for å dekke utviklingslandenes behov for kapasitetsbygging og ny infrastruktur. En kraftig økning i årlige investeringene til utdanning og helse kunne betale seg mangedobbelt i 2015. Det er også stadfestet at investeringene i forskning for, og utvikling av, tropisk jordbruk har falt dramatisk de siste 20 årene. En rekke andre instanser har på sine områder vist hvor stort behovet er. Vi trenger bare besøke fattige utviklingsland for å se at de har rett. Bistand er særlig nødvendig for de 49 minst utviklede landene (MUL-landene), som tiltrekker seg svært få internasjonale investeringer og som har liten evne til å generere egenkapital for utvikling.

Handlingsplanen stadfester at vårt mål er å øke bistanden til 1 prosent av BNI innen 2005 og at vi vil påvirke andre givere til å øke sine andeler betydelig. Norsk bistand til de minst utviklede landene skal opp fra dagens nivå slik at minst 40 prosent av bilateral bistand går til disse landene. Norge vil intensivere arbeidet for å bedre de internasjonale gjeldsletteordningene.

Bistand alene kan ikke løfte noe land ut av fattigdom. Andre deler av industrilandenes politikk har ofte mye større konsekvenser for situasjonen i fattige land enn bistanden. Internasjonale rammebetingelser for handel med varer og tjenester, gjeld og investeringer bør bedres. Vi må selv sørge for at politikken på områder som handel, landbruk, energi og utlendingspolitikk er mest mulig konsistent med utviklingspolitikken.

Den norske regjeringen har derfor besluttet å vurdere ulike deler av sin politikk for å sikre en best mulig konsistens mellom utviklingspolitikken og andre politikkområder. Vi vil også bidra til reduserte handelshindringer og gi handelsteknisk bistand til de fattigste landene slik at de bedre kan utnytte mulighetene på verdensmarkedet.

Utviklingslandenes stemme må høres bedre internasjonalt. Rike land dominerer det internasjonale systemet av økonomiske samarbeidsorganisasjoner: Verdensbanken, IMF, Verdens handelsorganisasjon, (WTO) 2Informasjon på www.wto.org., OECD osv. Stemmerettssystemene følger stort sett vekten av innskudd. De internasjonale organisasjonene fungerer og har kvaliteter som det er viktig å ta vare på, ikke minst i forhold til å sikre kapitaltilgangen for utviklingslandene. De fungerer imidlertid ikke alltid til de fattige landenes fordel. Det er viktig å vurdere og fremme tiltak som kan gjøre noe med dette, ikke minst på handelssiden. Heller ikke på miljøsiden er systemet av organisasjoner godt nok utviklet.

Handlingsplanen erkjenner dette og sier at Norge skal arbeide for videreutvikling og forbedring av det internasjonale organisasjonssystemet og for at fattige land skal få sine interesser bedre ivaretatt.

Utvikling og utryddelse av fattigdom er umulig uten fred og sikkerhet for liv og eiendom. Stridigheter hindrer ordinær økonomisk og sosial virksomhet i et samfunn, blant annet ved å undergrave mulighetene for langsiktige investeringer. Om ikke fattigdom direkte fører til konflikter, kriger og terror, så er grobunnen og risikoen for konflikt størst der det er utstrakt fattigdom og store forskjeller. Slike land blir dessuten lett arnested for problemer som kan spres til andre deler av verden.

Handlingsplanen sier at vi skal engasjere oss for å bidra til å bilegge konflikter og til å skape forhold som hindrer at de oppstår og for å sikre at det tas tilstrekkelig hensyn til sivilbefolkningen under overgang fra konflikter til normale forhold. Ofte er mulighetene til å gjennomføre politiske og økonomiske reformer som grunnlag for utvikling best i kjølvannet av at konflikter løses. De mulighetene skal utnyttes.

Veksten må opp. Mange land har en økonomisk vekst som ligger godt under befolkningsveksten. For å øke den økonomiske veksten trengs det bistand, men framfor alt private investeringer. I mange fattige land er primærnæringene grunnlaget for utvikling. Land som prioriterer landbruk og andre primærnæringer må sikres tilstrekkelig støtte til disse formålene. Energitilgang er også av fundamental betydning og Norge har gode forutsetninger for å yte støtte i land som prioriterer denne sektoren. Det er behov for generelt bedre styresett for å tiltrekke investeringer. Det er dessuten behov for tiltak som kan aktivere de store ressurser som de fattige selv disponerer, men ikke kan utnytte av mangel på grunnleggende og formaliserte rettigheter. Dette gjelder sivile og politiske rettigheter såvel som økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter—herunder retten til eiendom og utøvelse av økonomisk virksomhet.

Det skal arbeides aktivt fra norsk side både for å stimulere investeringer i de fattige landene og for å bidra til rammebetingelser som kan fremme slike investeringer, med basis i både lokal og internasjonal kapital.

Mottakeransvaret bør styrkes, styresett må bedres og korrupsjon bekjempes. Forutsetningene for vekst og utvikling er langt fra gode i alle utviklingsland. I land der korrupsjon florerer og styresettet i politisk og administrativ henseende er dårlig, vil lokale såvel som internasjonale investorer holde seg unna. De fattigste er taperne. Godt styresett er en sentral forutsetning for utvikling. Dette vil vi bidra til.

Handlingsplanen framhever viktigheten av godt styresett. Dette skal følges opp i utviklingssamarbeidet blant annet ved at det ytes bistand til kapasitetsbygging. Land med vilje og evne til å bedre styresettet skal generelt prioriteres med stat-til-stat bistand. I land med mindre godt styresett blir andre kanaler for å nå den fattige befolkningen og støtte til reformkrefter viktigere. Vi legger vekt på å styrke både offentlige og ikke-offentlige "vaktbikkjer", som riksrevisjon, ombudsmannsordninger, sivilt samfunn, politiske partier og frie medier.

Bekjempelse av fattigdom dreier seg om å fremme menneskerettighetene. Dette er mye mer enn et altruistisk prosjekt. Det dreier seg om å skape betingelser for bærekraftig samfunnsutvikling lokalt og globalt. Det handler om å gi befolkningen forutsetninger for å skape et bedre samfunn og fungere godt i det. De fattiges menneskerettigheter er særlig dårlig sikret. Dette gjelder barns rettigheter både i normalsituasjoner og i krig, det gjelder kvinner som er systematisk undertrykket i mange land og det gjelder de aller svakeste i samfunnet, bl.a. eldre og funksjonshemmede. Menneskerettighetene må betraktes som en uløselig del av selve utviklingsprosessen, fordi utvikling handler nettopp om å realisere de friheter og muligheter som rettighetsbegrepet innbefatter. I vår sammenheng, med fokus på de fattigste, blir denne innfallsvinkelen ekstra sentral.

Handlingsplanen legger følgelig stor vekt på at menneskerettighetene skal være en integrert del av norsk utviklingspolitikk og at svake gruppers rettigheter skal fremmes. Dette skal vi gjøre både på landnivå og i internasjonale fora.

Utviklingslandene må nå få tilbake kommandoen over sine utviklingsprosesser. Bistandsgiverne har altfor lenge umyndiggjort sine samarbeidspartnere gjennom å gjøre oppgavene for dem eller overstyre dem. Samtidig har den manglende koordineringen på giversiden medført store styringsproblemer for mange land. Industrilandene må overlate iverksettelse av tiltak og samordningen av disse til samarbeidslandene selv, slik at de kan føle et reelt eierskap til sine egne utfordringer og oppgaver.

I handlingsplanen vil vi fortsette å gå over fra bistand som bygger på enkeltstående prosjekter til sektorprogrammer og budsjettstøtte. Samtidig skal vi bidra med støtte til å bedre den offentlige finansforvaltningen, kontrollordninger og andre sentrale forvaltningsprosesser. Utgangspunktet for vårt bidrag skal være landets egen utviklings- og fattigdomsstrategi. Samlet sett innebærer dette at mottakerlandets myndigheter selv får muligheten til å styre utviklingsprosessen. Det blir samtidig realistisk mulig for både givere og aktører i det enkelte landet – ikke minst velgerne – å holde myndighetene ansvarlige for resultatene.

Aktivt danne allianser for bekjempelse av fattigdom. Allianser mellom land i nord med samme syn på utviklingspolitikken er nødvendig både i internasjonale fora og i forhold til utviklingslandene. Ikke minst er det viktig å påvirke internasjonale organisasjoner til å legge til grunn for sin virksomhet det perspektiv som bl.a. handlingsplanen er et uttrykk for. Tilsvarende allianser med land i sør er også nødvendig for å bevare nærhet til problemene. Norske frivillige organisasjoner, andre offentlige organer og næringslivet, basert på disses særlige fortrinn, er også sentrale alliansepartnere.

I handlingsplanen sier vi at Norge vil fortsette å fremme slike allianser og arbeide aktivt gjennom dem for å drive den utviklingspolitiske agendaen framover internasjonalt. Norge vil i denne sammenheng gi et konsistent budskap i bilaterale samtaler med samarbeidsland så vel som i internasjonale organisasjoner og fora. Allianser med norske partnere skal videreutvikles.

Utdanning og helse skal fremmes. Hiv/aids bekjempes. Når en stor del av befolkningen er analfabeter, er svekket av hiv/aids-epidemien og andre sykdommer og mangler inntekt og eiendom, hemmes den økonomiske og sosiale utviklingen. Utdanning er kanskje den mest sentrale forutsetningen for utvikling. Uten slik satsing får staten lite inntekter til å sikre de grunnleggende sosiale tjenestene, kostnadene er store og næringslivet får ikke de menneskelige og økonomiske ressursene det trenger. Investeringer i utdanning og helse er blant de mest effektive virkemidlene vi har for å bekjempe fattigdommen.

Handlingsplanen legger opp til en sterk satsing på utdanning, både gjennom dialogen omkring nasjonale fattigdomsstrategier, gjennom bistanden, og gjennom støtte til internasjonale organisasjoner som arbeider på disse feltene. Her skal Norge være en pådriver. Dette gjelder også helse. Vi vil bidra til å bekjempe hiv/aids-epidemien og sykdommer som malaria og tuberkulose ved å styrke helsesektoren på nasjonalt plan slik at flest mulig kan hjelpes. Vi vil støtte forebygging, holdnings- og informasjonskampanjer, og behandling, i tråd med landenes egne strategier. Vi skal kjempe for at giversamfunnet i størst mulig grad samordner seg i kampen mot dødelige epidemier og bidra til at nødvendig samarbeid med privat sektor utvikles videre.

God miljøpolitikk er i de fattiges interesse. Det er ofte de fattige som er mest utsatt for lokal og globale miljøforringelse, som klimaendringer og forurensing av drikkevannskilder og luft. Derfor er det også de fattige som oppnår de mest synlige forbedringer av levevilkår gjennom tiltak som hindrer og reduserer forurensing og bidrar til bevaring av økologiske funksjoner. God miljø- og ressursforvaltning bidrar til å forhindre at utsatte befolkningsgrupper for forverret sine livsvilkår. Dette gjelder ikke minst urfolk.

Norge vil internasjonalt fortsatt legge stor vekt på å få iverksatt tiltak mot global klimaforringelse. Vi vil bidra til en rettferdig utnyttelse av regionale vannressurser og i vår dialog med samarbeidslandene legge vekt på bærekraftig miljø- og ressursforvaltning. Vi vil tilby assistanse for å styrke slik forvaltning, ikke minst i forhold til vannressursforvaltning og energi og der dette vil kunne bedre livsvilkårene for fattige befolkningsgrupper.

Bistandsgivere må la seg samordne av samarbeidslandene. De må også samarbeide tettere med hverandre. Formen på nasjonale fattigdomsstrategier og prosessene rundt dem krever at giverne legger disse til grunn for hvor de – med sine faglige og økonomiske ressurser og hensyn tatt til andre aktører – kan gjøre den beste innsatsen. Dette gjelder alle givere, offentlige så vel som andre aktører. FN og Verdensbanken vil være sentrale instrumenter for å fremme slik samordning. De frivillige organisasjonene må forholde seg aktivt og konstruktivt til dette rammeverket samtidig som de skal få ivareta sine egne mandat, prinsipper og funksjoner. Samordning i tråd med nasjonale fattigdomsstrategier forutsetter også en aktiv dialog hvor partnere fra Nord gir klare budskap om svakheter og styrker ved strategiene og om hva de kan og ikke kan finansiere.

Handlingsplanen presiserer at de nasjonale fattigdomsstrategiene skal tas på alvor. Bistand og andre virkemidler skal innrettes etter dem og tiltak som ikke er basert på disse planene skal fases ut av norske samarbeidsprogrammer, så fremt det ikke foreligger særlige grunner for å yte slik bistand. Vi vil bruke vår posisjon i styrene til internasjonale organisasjoner som IMF, Verdensbanken og FN-organer til å insistere på at fattigdomsstrategiene skal skapes og iverksettes av landene selv.

Resultatene må måles. FN vil overvåke hvordan Millenniumsmålene følges opp og oppfylles. OECD/DAC 3Utviklingskomiteen i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling. vil holde medlemslandene til regnskap for hvordan de samordner de forskjellige delene av sin politikk for å gjøre den mer effektiv i kampen mot fattigdommen. Det er imidlertid viktig å være klar over at reduksjon av fattigdom tar lang tid og skjer gradvis. Det er derfor behov for å måle framgang også på kort sikt for å sikre at vi er på rett vei. For å kunne gjøre dette, bør også bedre indikatorer og statistisk kapasitet utvikles i utviklingslandene.

Norge vil derfor bidra til det internasjonale samarbeidet om utvikling av mellomliggende indikatorer for måling og rapportering av framgang i kampen mot fattigdom på kort og mellomlang sikt. Vi skal i denne sammenheng også arbeide for at det blir mulig å synliggjøre Norges bidrag. Dersom det viser seg at det blir manglende framgang i forhold til konkrete millenniumsmål vil Norge i alle relevante fora gå inn for forsterket innsats.

* * *

Handlingsplanen er grunnlaget for både politisk og operasjonell handling. Som utviklingspolitikken selv må planen avspeile en bred agenda for å fange opp alle de tema som er viktige for en god og bærekraftig samfunnsutvikling. Svært mange av tiltakene som er nevnt i Handlingsplanen må gjennomføres dersom Millenniumsmålene skal kunne nås. Det betyr imidlertid ikke at Norge skal gjøre noe i alle sammenhenger. Vi er en aktør blant mange. Vi er imidlertid en aktør med klare synspunkter på hva som bør gjøres og som vil målbære dette.

Handlingsplanen er ikke først og fremst et operativt dokument. Den angir oppgaver og prioriteter på et strategisk nivå. Prioriteringen og operasjonaliseringen av de mange oppgavene vil imidlertid i første rekke skje gjennom samarbeidslandenes egne fattigdomsstrategier. Det er de som eier utfordringene og det er de som må være hovedaktørene. Industrilandenes rolle er å bidra med rådgivning og ressurser.