Høringsbrev

Høring av forskrift om gjennomføring av Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 261/2004 om erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flyging samt om oppheving av forordning (EØF) nr. 295/91

1. Bakgrunn

EU-vedtok tidligere i år Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 261/2004 om fastsettelse av felles regler for erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flygning samt oppheving av forordning (EØF) nr. 295/01. Forordning 261/2004 trer i kraft 17. februar 2005 i EU.

Forordning 261/2004 er EØS-relevant, og ble vedtatt føyd til EØS-avtalen ved vedtak i EØS-komiteen 3. desember 2004.

Forordning 295/01 er gjennomført i norsk rett ved forskrift 15. juli 1994 nr. 691 om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område § 1 nr. 9. Denne forskriften er igjen hjemlet i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) § 16-1.

2. Om høringen

Kommisjonens opprinnelige forslag til forordning (COM (2001) 784) har tidligere vært hørt ved departementets brev av 6. mars 2002, men siden det endelige innholdet i forordningen avviker noe fra det opprinnelige forslaget, og fordi forordningens endelige innhold har interesse både for de reisende, for flyselskapene og for andre aktører i reiselivet, ønsker Samferdselsdepartementet likevel å gjennomføre denne høringen.

3. Hovedinnholdet i forordning (EF) nr. 261/2004

I det følgende gir vi en kortfattet og noe omtrentlig oversikt over de viktigste bestemmelsene i forordningen. For detaljene viser vi til den uoffisielle norske oversettelsen av forordningen, som følger vedlagt utkastet til gjennomføringsforskrift.

Generelt om virkeområde

Forordningen gir flypassasjerene rettigheter ved nektet ombordstigning som følge av overbooking, kansellering og forsinkelser på lenger enn 2, 3 eller 4 timer avhengig av flyturens lengde. Av artikkel 1 nr. 1 fremgår det at forordningen i sin EØS-tilpassede form vil omfatte alle passasjerer som reiser fra en lufthavn i en stat der EØS-avtalen får anvendelse, eller passasjerer som reiser fra en lufthavn som ligger i en tredjestat til en lufthavn som ligger i en EØS-stat dersom det transporterende luftfartsselskapet er et EØS-luftfartsselskap. I det siste tilfellet gjelder det unntak for de tilfellene at passasjeren allerede har mottatt tilsvarende ytelser i den aktuelle tredjestaten.

Forordningen gjelder for alle passasjerer, uavhengig av om de selv betaler reisen. Dette innebærer at forordningen som hovedregel også gjelder for flyreisedelen av en pakkereise og andre flygninger som ikke er ruteflygninger.

Forordningens regler er ufravikelige, og kan derfor ikke begrenses i transportavtalen.

Nektet ombordstigning

Av forordningens artikkel 4 følger det at luftfartsselskaper som har rimelig grunn til å forvente at de må nekte ombordstigning på en flygning skal oppfordre frivillige til å gi avkall på sin reservasjon mot en form for kompensasjon på vilkår som avtales mellom den berørte passasjer og det transporterende luftfartsselskap. Dersom passasjerer likevel må nektes ombordstigning mot sin vilje, skal luftfartsselskapet umiddelbart gi dem erstatning samt refusjon og forpleining etter nærmere regler.

I følge artikkel 4 skal erstatningen være på 250 euro for flygninger på opptil 1500 km, 400 euro for flygninger på mellom 1500 og 3500 km, og 600 euro for alle øvrige flygninger. Dersom passasjeren tilbys omruting til det endelige bestemmelsesstedet på en annen flygning vil erstatningen kunne reduseres med inntil 50 prosent avhengig av hvor lang forsinkelse dette fører med seg.

Dersom adgangen til omruting ikke benyttes, vil passasjeren ha krav på å få refundert hele eller deler av billettprisen, jf. forordningens artikkel 8 nr. 1 a).

Endelig gir forordningen passasjerene som har blitt nektet ombordstigning rett til måltider og forfriskninger, hotellinnkvartering og dekning av utgifter til telefon, telefaks, e-post m.v.

Kansellering

Dersom passasjerene ikke på forhånd blir underrettet om en kansellering, og tilbudt omruting etter reglene i forordningens artikkel 5 nr. 1 c), har de krav på erstatning etter samme regler som ved nektet ombordstigning. Dette gjelder likevel ikke dersom flyselskapet kan godtgjøre at kanselleringen skyldes ekstraordinære omstendigheter som ikke kunne ha vært unngått selv om alle rimelige tiltak var truffet. Uttrykket ”ekstraordinære omstendigheter” er ikke definert i forordningen, men i fortalen er det sagt at flyselskapenes forpliktelser bør være begrenset eller bortfalle dersom en hendelse er forårsaket av ekstraordinære omstendigheter som politisk ustabilitet, værforhold som gjør det umulig å gjennomføre den berørte flygingen, sikkerhetsrisiki, uforutsette mangler ved flysikkerheten og streik som påvirker driften til flyselskapet. Endelig er det utrykkelig sagt at beslutninger tatt som ledd i styringen av lufttrafikken, om et bestemt luftfartøy en bestemt dag, bør regnes som en ekstraordinær omstendighet.

Kansellering gir passasjerene krav på refusjon av billettpris og omruting etter de samme reglene som gjelder for nektet ombordstigning. Reglene om forpleining likner mye, men er ikke helt sammenfallende med de som gjelder for nektet ombordstigning.

Forsinkelse

Passasjerens rettigheter ved forsinkelse forutsetter at forsinkelsen med rimelighet kan forventes å vare mer enn to, tre eller fire timer avhengig av flygingens lengde. I så fall har de krav på måltier og forfriskninger, dekning av utgifter til telefon, telefaks, e-post m.v.

Forventes forsinkelsen å vare minst til dagen etter oppgitt avgangstid, har passasjeren også krav på hotellinnkvartering og transport i denne forbindelse.

Forordningen gir ikke krav på erstatning (som motsetning til refusjon av billettpris) ved forsinkelse.

Ytterligere erstatning

Forordningen er ikke til hinder for at passasjerene krever erstatning ut over den standardiserte erstatningen de har krav på etter forordningen, jf. forordningens artikkel 12.

Bevegelseshemmede passasjerer og passasjerer med særlige behov

Forordningen inneholder flere bestemmelser som sikrer disse persongruppene særlige rettigheter. Blant annet skal bevegelseshemmede og barn uten ledsager gis prioritet fremfor andre persongrupper.

Informasjon til passasjerene om deres rettigheter

Ved innsjekkingsskranken skal passasjerene ved godt synlig oppslag opplyses om sin rett til å få utdelt et eksemplar av de rettighetsbestemmelsene som gjelder. Passasjerer som utsettes for nektet ombordstigning, kansellering eller forsinkelse på minst to timer skal uoppfordret få tildelt en skriftlig redegjørelse for sine rettigheter, og detaljerte skriftlige opplysninger om hvordan de kan kontakte det nasjonale organ som er ansvarlig for gjennomføring av forordningen. Som det fremgår av punkt 4 foreslås denne oppgaven lagt til Luftfartstilsynet.

Klagerett

Forordningen gir passasjerene rett til å klage over brudd på forordningen til ett eller flere organ som er utpekt av vedkommende stat. Gjennomføringen av denne bestemmelsen omtales nærmere i punkt 4.

4. Regelutforming, ikrafttreden, gjennomføring og klagerett

Departementet vil bruke luftfartsloven § 16-1 til å gi en gjennomføringsforskrift som inkorporerer forordning (EF) nr. 261/2004 i norsk rett. Vedlagt følger utkast til gjennomføringsforskrift. Departementet legger opp til at forskriften skal tre i kraft 17. februar 2005, samtidig med at den trer i kraft i EU.

Siden forordningen retter seg mot enhver flypassasjer, er det en fordel om den kunngjøres i Norsk Lovtidend, selv om det neppe er noe formelt krav om det. Den endelige norske versjonen foreslås derfor tatt inn som et vedlegg til gjennomføringsforskriften, uten å være en formell del av den.

Forslaget til gjennomføringsforskrift opphever samtidig forskrift 15. juli 1994 nr. 691

§ 1 nr. 9 (som gjennomfører forordning 295/01 i norsk rett) med virkning fra den dato gjennomføringsforskriften trer i kraft.

Departementet foreslår at Luftfartstilsynet skal ha generelt ansvar for å gjennomføre forordningen på norsk territorium. Som ledd i dette arbeidet vil Luftfartstilsynet kunne gi pålegg til flyselskaper som ikke følger forordningens bestemmelser.

Som nevnt gir forordningen passasjerene rett til å påklage brudd på forordningens rettighetsbestemmelser. Den eksisterende Reklamasjonsnemnda for rutefly er opprettet etter avtale mellom SAS Braathens, Widerøes, Norwegian, Forbrukerrådet og Norsk ReiselivsForum. Passasjerer som ikke betaler billetten sin selv, eller som har kjøpt billett av andre flyselskaper enn de som deltar i klageordningen, har i dag ingen slik klagemulighet.

Departementet foreslår inntil videre at passasjerene som ikke har mulighet til å benytte seg av klagemuligheter som er basert på bransjeavtale i stedet skal ha mulighet til å klage til Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynets avgjørelser er ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og kan derfor ikke påklages videre til Samferdselsdepartementet. Det forslås en klagefrist på 4 uker. I den grad det anses hensiktsmessig, vil Luftfartstilsynet kunne fastsette utfyllende retningslinjer om hvilke typer saker som er omfattet av klageordningen, hvordan klager skal begrunnes og dokumenteres, forholdet til Reklamasjonsnemnden for rutefly og Reklamasjonsnemnda for pakkereiser, osv.

På sikt ser departementet for seg at det bør etableres et felles klageorgan utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen, etter modell av de brukerklagenemndene som de senere årene er blitt etablert innenfor flere andre sektorer.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

De økte passasjerrettighetene vil isolert sett føre til en økning i flyselskapenes utgifter til erstatning, refusjon, assistanse, forpleining og administrative tiltak. Samtidig er ett av forordningens viktigste formål å gi flyselskapene et insentiv til å redusere antallet ufrivillig nektede ombordstigninger, kanselleringer og forsinkelser. Det er derfor ikke mulig å beløpsfeste flyselskapenes eventuelle økte utgifter. I tillegg bør det nevnes at enkelte flyselskaper allerede har kontraktsbetingelser som gir passasjerene større rettigheter enn de har etter den ”gamle” forordningen (EØF) nr. 295/2001.

Bevisreglene i forordningen gjør at flyselskapene i flere sammenhenger må kunne dokumentere at de har gjort det som med rimelig bør kunne forlanges av dem for å gjennomføre en flyging som avtalt. Dette vil kunne gjøre det nødvendig med bedre systemer for kategorisering av årsaker, bevissikring og utveksling av dokumentasjon mellom flyselskapene, mellom flyselskapene og ytere av lufttrafikktjenester og mellom flyselskapene og ytere av andre flyplassrelaterte tjenester.

I den grad forordningen måtte føre til at et flyselskap blir ansvarlig overfor passasjerene for et forhold som egentlig er forårsaket av noen av de kontraktspartene som er nevnt i foregående avsnitt, kan det nevnte flyselskapet søke regress dersom det har rett til det etter den underliggende kontrakten med sine kontraktsparter. Departementet ser ikke bort fra at forordningen på sikt vil kunne påvirke kontraktspraksis innenfor luftfartssektoren.

Det bør også nevnes at The International Air Transport Association (IATA) og The European Low Fares Airlines Association (ELFAA) har anlagt søksmål mot den britiske stat for en britisk domstol, med påstand om at deler av forordningens regler om kansellering og forsinkelse er ugyldige. Saken er forelagt EF-domstolen som, etter det departementet er kjent med, ikke har avsluttet sin behandling av saken. Dersom saksøkerne skulle få helt eller delvis medhold i sine påstander, vil flyselskapenes ansvar reduseres. Utfallet av saken vil få betydning for gyldigheten av forordningen i Norge.

Den midlertidige klageordningen som etableres i gjennomføringsforskriften pålegger Luftfartstilsynet en ny arbeidsoppgave som det er vanskelig å fastslå omfanget av. Målsetningen med forordningen har vært å gjøre passasjerenes rettigheter så klare at flyselskapene og passasjerene skal bli enige seg i mellom i direkte tilknytningen til hendelsen. Samtidig er det vanskelig å vite når den eventuelle preventive virkningen av forordningen som er omtalt ovenfor vil merkes.

Departementet antar samlet sett at Luftfartstilsynets arbeidsbyrde vil være merkbar i tidsrommet etter at forordningen trer i kraft, men at den vil avta gradvis ettersom forståelsen av de nye reglene gradvis klarlegges gjennom klagepraksis.

6. Høringsfrist

Eventuelle merknader til utkastet må være Samferdselsdepartementet i hende innen mandag 7. februar 2005.

Med hilsen