Høringsnotat 1

2. juli 2004

Høringsnotat – utkast til forskrift med utfyllende regler om unntak fra medlemskap i foretakspensjonsordninger

1. Innledning

Lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon og lov 24. november 2000 nr. 81 om innskudds­pensjon i arbeidsforhold bestemmer at alle arbeids­takere i foretaket skal opptas i pensjons­ordningen når de oppfyller nærmere angitte vilkår.

Lov om foretakspensjon § 3–3 tredje ledd lyder:

(3) Arbeidstakere som er medlemmer av en annen pensjonsordning som foretaket betaler premie eller avgift til og som gir ytelser av minst tilsvarende verdi, skal ikke være medlemmer av pensjonsordningen, med mindre annet er fastsatt i regelverket.

Vedlagt følger utkast til forskrift med hjemmel i lov om foretakspensjon § 3–1 første ledd. Forskriftsutkastet skal regulere i hvilke tilfeller det skal være adgang til å gjøre unntak fra kravene i lovens § 3–3 om at alle arbeids­takere i et foretak skal være medlem i en foretaks­pensjonsordning i de tilfeller hvor foretaket har arbeids­­takere som er medlem av en annen pensjons­ordning som ikke er en foretaks­pensjons­ordning.

Når det er tale om en annen foretakspensjonsordning som foretaket betaler premie mv. til og som for øvrig oppfyller bestemmelsens krav, skal bestemmelsen i lovens § 3–3 anvendes direkte. Det er således ikke behov for å regulere slike situasjoner i forskrifts­utkastet.

I det etterfølgende vil enhver pensjonsordning som ikke er en foretakspensjonsordning bli omtalt som ”annen pensjonsordning”. Vurderingene knyttet til utformingen av forskrifts­utkastet gjelder kun forholdet mellom en foretaks­pensjonsordning og en annen pensjons­ordning etter denne definisjon.

2. Forholdet til gjeldende lovverk for pensjonsordninger

I de etterfølgende gis en vurdering av formålet med å utarbeide en forskrift om unntak fra kravet om medlemskap i en foretakspensjonsordning, og en vurdering av behovet for en slik forskrift i forhold til lovverket for andre former for pensjonsordninger.

2.1 Forskriftsutkastets formål

Lov om foretakspensjon § 3–3 tredje ledd fastsetter at arbeidstakere som er medlemmer av en annen pensjonsordning som foretaket betaler premie eller avgift til og som gir ytelser av minst tilsvarende verdi, ikke skal være medlemmer av pensjonsordningen, med mindre annet er fastsatt i regelverket. Bestemmelsens formål må, som angitt i de alminnelige motiver i for­arbeidene, være å forhindre at foretaket må finansiere dobbelt pensjonsdekning gjennom medlemskap i flere pensjonsordninger for samme arbeidstaker. Det er lagt til grunn at formålet med forskriften også skal være å forhindre at foretaket må finansiere slik dobbelt pensjonsdekning.

I forskriftsutkastet legges det derfor til grunn at forskriften i utgangspunktet bør omhandle enhver type pensjonsordning som arbeidsgiver betaler premie til og hvor det er mulig å konstatere hvorvidt annen pensjons­ordning gir ytelser av minst tilsvarende verdi som foretaks­pensjonsordningen. Normalt vil annen pensjons­ordning være en pensjonsordning som foretaket gis skattefradrag for premien til, men dette er ikke nødvendigvis tilfelle. Foretaket kan eksempelvis ha bundet seg i arbeidsrettslige avtaler (eventuelt tariffavtale) til å opprett­holde pensjonsrettighetene til arbeidstakere som tidligere har vært med i en offentlig pensjons­­ordning. Det foreslås derfor at det bør være adgang til å ha en pensjonsordning uten skattefradrag for premien, hvor medlemmene av denne pensjonsordningen holdes utenfor foretakspensjonsordningen (forutsatt at vilkårene i lovens § 3–3 tredje ledd for øvrig er oppfylt).

Det sentrale fordelingsmessige hovedprinsippet for ordninger med skattefordel er forholdsmessighetsprinsippet. Vurdering av forholdsmessighet gjelder først og fremst innad i den enkelte bedriftsordningen. Det bør likevel i utgangspunktet være et rimelig forhold mellom alderspensjonen i de ulike ordningene når en bedrift har flere ordninger med skattefordel.

2.2 Regelverket for parallelle pensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger

Det er gitt regler i lov om foretakspensjon § 2–9 flg. om parallelle og kombinerte pensjons­ordninger som regulerer et foretaks adgang til å kombinere ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordningen med skattefavorisering. Det er også gitt regler som åpner for kombinasjon av ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddsbaserte pensjonsordninger i foretaks­pensjonslovens §§ 15–5 og 15–6 om omdanning av pensjonsordninger. Det legges til grunn at en forskrift til lovens § 3–3 tredje ledd (dvs. en forskrift med hjemmel i lovens § 3–3 første ledd om anvendelse av § 3–3 tredje ledd) ikke kan medføre endringer i de ramme­betingelser som er fastsatt i loven allerede for kombinasjoner av skattefavoriserte ytelses­baserte og innskudds­baserte pensjonsordninger. For parallelle pensjonsordninger er det bl.a. stilt krav til arbeids­takers valgrett og krav om at ”regelverket i de to ordningene skal utformes slik at alders­pensjons­ytelsene står i et rimelig forhold til hverandre og slik at urimelig forskjellsbehandling av grupper av arbeidstakere unngås”.

Adgangen til å holde medlemmer av en innskuddspensjonsordning som omfattes av lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold utenfor en foretakspensjonsordning er således allerede regulert i pensjonslovene. Kredittilsynet kan ikke se at det foreligger behov for å åpne for at medlemmer av innskuddspensjonsordninger som ikke er skattefavoriserte skal kunne holdes utenfor medlemskap i en foretakspensjonsordning. Det er på denne bakgrunn foreslått en presisering i forskriften (med hjemmel i foretakspensjonsloven § 3–3 første ledd om vilkår for anvendelse av lovens § 3–3 tredje ledd), om at den alternative pensjonsordningen til foretaks­pensjonsordningen må være en ytelsesbasert pensjonsordning.

2.3 Pensjonsordninger som ikke er skattefavoriserte

Det foreligger ikke noe forbud i pensjonslovene mot at et foretak har en annen type pensjons­ordning i tillegg til foretakspensjonsordningen der foretaket ikke krever skattefradrag for premien. Enkelte foretak har slike supplerende pensjonsordninger som sikrer førtidspensjon eller pensjon for arbeidstakere med lavere aldersgrenser enn 67 år og/eller supplerende ytelser for lønn over 12 G. Det foreligger dessuten minst ett eksempel på at et foretak på grunn av arbeidsrettslige forpliktelser har sett seg nødt til å opprette en offentlig pensjonsordning uten rett til skattefradrag for premien.

Loven gjelder for pensjonsordninger med rett til skattefradrag for premien. Det virker derfor ikke rimelig at loven skulle være til hinder for at foretaket, uten å pådra seg kostnader til dobbelt pensjonsdekning, kan opprette en pensjonsordning uten skattefavorisering for å oppfylle arbeidsrettslige forpliktelser. Foretaket bør m.a.o. i slike situasjoner, som neppe forekommer ofte, kunne ha en lukket pensjonsordning som for øvrig tilfredsstiller kravene til ytelser i § 3–3 uten samtidig å pådra seg de pensjonskostnader som er forbundet med å ha de samme arbeidstakere som medlemmer i foretakspensjonsordningen.

2.4 Tverrgående pensjonsordninger (pensjonsordninger for yrkesgrupper)

Finansdepartementet opplyser at det foreløpig ikke tas sikte på å behandle forholdet til lovfestet medlemskap i såkalte tverrgående pensjonsordninger, som normalt er pensjons­ordninger for en bestemt yrkesgruppe. Det legges til grunn at dette ikke må forstås slik at foretakspensjonsloven er til hinder for at foretak som har arbeidstakere med slikt lovfestet medlemskap kan opprette eller opprettholde foretakspensjonsordning for sine øvrige arbeids­takere og samtidig unnlate å ta opp de av arbeidstakerne som er medlem i en lovfestet pensjonsordning.

Pensjonsordningen for sykepleiere er et eksempel på en lovfestet pensjonsordning for en bestemt yrkesgruppe, som kan sies å være en tverrgående pensjonsordning. Det er ikke uvanlig at sykepleiere er arbeidstakere i private foretak med foretakspensjonsordning, slik at denne yrkesgruppens situasjon i utgangspunket er relevant i forhold til foretakspensjonsloven § 3–3 tredje ledd. I den pågående revisjon av lov om sykepleiernes pensjonsordning er det foreslått å utvide adgangen til unntak fra medlemskap i denne ordning når foretaket har egen pensjonsordning. Den pågående revisjon av sykepleiernes pensjonsordning må avventes før det tas stilling til hvilke nærmere vilkår som bør settes for unntak fra medlemskap i foretaks­pensjonsordning iht. lovens § 3–3 tredje ledd. På denne bakgrunn er forskriftsutkastet begrenset til at medlemmer av en lovfestet pensjonsording med tilsvarende ytelser som i Statens Pensjons­kasse, kan holdes utenfor medlemskap i foretaks­pensjonsordningen når det ikke foreligger hjemmel for unntak fra medlemskapet den lovfestede pensjonsordningen. Siktemålet med det framlagte forslag er kun å forhindre at foretaket blir stilt overfor valget om enten å finansiere dobbelt pensjonsdekning for enkelte av arbeidstakerne (sykepleiere kan være en slik gruppe) eller å avvikle foretakspensjons­ordningen, eller eventuelt å unnlate å opprette en foretakspensjonsordning.

3. Anvendelse av kapittel 13 i lov om foretakspensjon

Finansdepartementet har uttalt at forskriftsutkastet eventuelt også bør inneholde nærmere bestemmelser om forholdet til foretakspensjonsloven kapittel 13 om sammenslåing av foretak.

Foretakspensjonsloven kapittel 13 regulerer enkelte forhold knyttet til sammenslåing av foretak som involverer en eller flere foretakspensjonsordninger. Kredittilsynet har lagt til grunn at kapittel 13 kun omhandler foretakspensjonsordninger, og således ikke offentlige pensjonsordninger mv.

Foretakspensjonsloven åpner bare for videreføring og lukking av tidligere foretaks­pensjons­ordninger i situasjoner der kapittel 13 får anvendelse, eller der reglene om omdanning av ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til innskuddsbaserte pensjonsordninger får anvendelse (lovens §§ 15–5 og 15–6).

Dersom kapittel 13 gjøres gjeldende også for annen pensjonsordning kan dette få uheldige eller utilsiktede konsekvenser. En slik lovanvendelse kan eksempelvis forstås slik at et foretak som har en offentlig pensjonsordning, og som ikke er i en sammen­slåingssituasjon, ikke kan opprette en foretaks­pensjonsordning uten å pådra seg dobbel pensjonsdekning for grupper som har avtalebasert rett til medlemskap i offentlig pensjons­ordning. Det kan derfor være mer hensiktmessig å se enkeltvis på hvilke hovedprinsipper i kapittel 13 som bør gjøres helt eller delvis gjeldende på foretak som har eller vil opprette andre typer pensjonsordninger enn de som er regulert i pensjonslovene.

På denne bakgrunn foreslås en presisering i forskriftsutkastet om at foretakspensjonsloven kapittel 13 ikke gjelder behandling av annen pensjonsordning (pensjonsordning som ikke er foretakspensjonsordning) i situasjoner med sammenslåing av foretak.

4. Kommentarer til enkelte bestemmelser i forskriftsutkastet

I dette avsnittet gis nærmere kommentarer til enkelte problemstillinger som berøres i forskriftsutkastet.

4.1 Nærmere om forskriftutkastets formål

Bestemmelsene i forskriftsutkastet § 2–1 første og annet ledd fastsetter at arbeidstakere som har medlemskap i annen pensjonsordning bare kan unntas fra medlemskap i foretakspensjons­ordingen når annen pensjonsordning gir ytelser av minst tilsvarende verdi. Formålet med bestemmelsene er å begrense utgifter til dobbelt pensjons­dekning for foretak som har forpliktet seg til, eller har et legitimt behov på grunn av omstillinger, til å gi eller opprettholde pensjonsdekning for arbeidstakere i pensjonsordning som ikke er omfattet av lov om foretakspensjon (eller lov 24. november 2000 om innskuddspensjon i arbeidsforhold).

4.2 Vurdering av ytelsenes verdi

Det kan i utgangspunktet være vanskelig å sammenholde pensjonsvilkårene i to ytelsesbaserte pensjons­ordninger. Når det gjelder spørsmålet om hva som skal kreves av annen pensjons­ordning for at ytelsene skal anses for å ha minst tilsvarende verdi som ytelsene i foretaks­pensjonsordningen, bør konklusjonen i hvert enkelt tilfelle baseres på en helhets­vurdering. Synspunkter og preferanser til arbeidstakere som allerede er medlemmene i annen pensjons­ordning, må også kunne tillegges vekt i en slik helhets­vurdering.

En offentlig pensjonsordning med tilsvarende ytelser som i Statens Pensjonskasse vil i forhold til de fleste foretakspensjonsordninger åpenbart ha ytelser av minst tilsvarende pensjonsnivå. Pensjonsnivået i en foretakspensjons­ordning kan også være høyere enn i Statens Pensjons­kasse, selv om dette gjelder et mindretall av pensjonsordningene. Det er imidlertid nødvendig å peke på at offentlige pensjonsordninger etter gjeldende regelverk har en del andre egenskaper som er relevante i en helhetsvurdering som nevnt, og som har betydning for vurderingen selv om en offentlig pensjons­ordnings ytelser har et bedre pensjonsnivå enn foretaks­pensjonsordningen. Det vises her bl.a. til at offentlige pensjonsordninger har regler som medfører at overgang fra offentlig pensjons­ordning til foretaks­pensjons­ordning gir reduserte rettigheter for arbeids­takeren (den såkalte 30/40–regelen som innebærer avkorting i ytelsene ved fratreden før pensjonsalderen). Videre vises det til at det ikke er adgang til å medregne opptjente rettigheter i en offentlig pensjons­ordning i foretaks­pensjons­ord­ningen og derved gi ytelser basert på pensjons­grunnlaget ved fratreden og samlet tjenestetid, jf. foretakspensjonsloven § 4–11 flg. De nevnte egenskaper er til ugunst for medlemmene ved overgang fra en offentlig til en privat pensjonsordning. Informasjon fra pensjonsinnretningene tyder på at foretakspensjons­ordninger i langt mindre grad benytter adgangen til medregning enn tidligere.

4.3 Nærmere om vilkårene for videreføring av annen pensjonsordning

En vurdering av anvendelsen av hovedprinsippene i kapittel 13 i lov om foretakspensjon er i realiteten et spørsmål om i hvilken utstrekning og eventuelt på hvilke vilkår et foretak som har foretaks­pensjonsordning skal kunne holde en gruppe arbeidstakere utenfor medlemskapet i denne pensjons­ordningen fordi foretaket har forpliktet seg til (eller ønsker) å ha denne gruppen i en separat pensjonsordning som ikke er omfattet av pensjonslovene.

Forskriftutkastet § 2–1 punkt 3 og 4 inneholder krav til likebehandling ved lukking av en annen pensjonsordning som baserer seg på tilsvarende regler som i lovens kapittel 13. En pensjonsplan som videreføres etter unntaksreglene i kapittel 13, kan bare videreføres for medlemmene av den tidligere pensjonsordningen på tidspunktet for sammen­slåingen. Dessuten kan en pensjonsplan med bedre ytelser bare videreføres etter reglene i kapittel 13 når samtlige gunstigere pensjonsplaner for foretak som deltar i sammenslåingen, blir videreført.

Det kan anføres argumenter både for og mot om forskriften til lovens § 3–3 tredje ledd bør inneholde begrensninger på foretakets adgang til å holde en gruppe arbeidstakere utenfor medlemskap i foretakspensjonsordningen. Det som kan tale for forskriftutkastets regler i punkt 3 og 4, er hensynet til likebehandling av arbeidstakerne i likeartede situasjoner, dvs. situasjoner hvor det er spørsmål om å la en gruppe arbeidstakere være medlemmer av en annen pensjonsordning (og ha en bedre pensjonsplan) enn de øvrige arbeidstakere, herunder nyansatte arbeidstakere. Det kan her vises til de krav til likebehandling av arbeidstakerne som ligger til grunn for bestem­melsene i lovens § 5–3 om krav til forholdsmessighet og kravet i lovens § 2–3 om at det skal foreligge en pensjonsplan som skal gjelde for alle arbeidstakere og andre forsikrede som omfattes av pensjonsordningen. Videre kan det vises til kravet til parallelle pensjonsordninger i lovens § 2–9 annet ledd bokstav c om at det skal være et rimelig forhold mellom alders­pensjonen i de to ordningene.

Det kan være rimelig å stille krav om at foretaket må behandle arbeidstakere som har hatt medlemskap i andre pensjonsordninger likt, og derfor kreve at skal noen kunne holdes utenfor foretakspensjonsordningen må alle holdes utenfor forutsatt at vilkårene om likeverdige ytelser er oppfylt.

Det er også argumenter som taler mot å innføre begrensningene i punkt 3 og 4 når et foretak kan holde en gruppe arbeidstakere utenfor foretakspensjonsordningen fordi de tilbys medlemskap i en annen pensjonsordning. Det er bl.a. innført regler om omdanning av ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til innskuddsbaserte pensjonsordinger som åpner for lukking og videreføring av den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen på omdannings­tidspunktet, jf. lovens §§ 15–5 og 15–6. Videre er det grunn til å tro at det er et minst like stort behov for fleksible løsninger ved ulike former for privatisering av virksomhet som tidligere var offentlig eid eller offentlig drevet, som ved sammenslåinger innen privat sektor. Situasjonen ved sammenslutning av DnB og Posten er et eksempel som illustrerer dette. Bakgrunnen for denne saken var at Stortinget som ledd i fristillingen, hadde bestemt at de arbeidstakerne i Posten som ble berørt, skulle sikres pensjons­vilkår som i sum er like gunstige som i Statens Pensjonskasse. Et annet eksempel er at det innen kraftsektoren er inngått arbeids– eller tariffavtaler som gir de ansatte krav etter disse avtalene på å ha medlemskap i offentlige pensjonsordninger. De berørte foretak vil derfor lett bli tvunget til uforholds­messige store pensjonskostnader og/eller administrativt vanskelig pensjonsløsninger for å oppnå så vel lovens krav om opptak av arbeids­takere i foretakspensjonsordningen som tariffmessige eller arbeidsrettslige forpliktelser til å gi medlemmene bestemte pensjonsrettigheter.

Det synes under enhver omstendighet rimelig klart at forskriften ikke bør gjøre det umulig for et foretak å opprette en ”offentlig” pensjonsordning i et livsforsikringsselskap for en gruppe arbeidstakere som tidligere har vært medlemmer av Statens Pensjonskasse eller eventuelt en kommunal pensjonsordning. Forskriften bør ikke låse foretaket i valg av å søke samtykke om opprettholdelse av medlemskap i Statens Pensjonskasse eller pensjonskassen og etablering av en lukket ”offentlig” pensjonsordning i livsforsikringsselskap for de samme medlemmer.

Forskriftsutkastet § 2–1 tredje og fjerde ledd legger opp til at det må være lik behandling der det foreligger flere grupper av ansatte med ulike pensjonsordninger, og at den enkelte arbeidstaker skal kunne velge foretakspensjonsordning. Ved opprettelse av ny foretaks­pensjonsordning i andre tilfeller enn ved sammenslåinger foreslås det også adgang til å ta opp nye medlemmer i den alternative pensjonsordning. Denne adgangen foreslås begrenset til opptakstidspunktet.

I forskriftsutkastet foreslås dessuten at den alternative pensjonsordning skal kunne videreføres på nevnte vilkår men da bare for de som har 15 år eller mindre igjen til pensjonsalderen. Det vises til at tilsvarende regler i loven er gitt ved omdanning av ytelsesbaserte foretaks­pensjons­ordninger til innskuddsbaserte pensjonsordninger.