NOU 2014: 5

MOOC til Norge— Nye digitale læringsformer i høyere utdanning

Til innholdsfortegnelse

17 Utdanningsstøtte

17.1 Dagens ordninger

Utdanningsstøtteordningens formål er å bidra til like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet og økonomiske og sosiale forhold, jf. lov om utdanningsstøtte § 1. Ordningen skal bidra til å sikre samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse og til at utdanningen kan skje under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt.

Utdanningsstøtten skal gå til livsopphold under utdanningen, jf. lovens § 5. Det kan også gis støtte til andre utgifter knyttet til utdanningen, som skolepenger og reise. For tildelingen av utdanningsstøtte til enkeltstudenter er det gjennom forskrift satt rammer for opptakskrav, rett til å gå opp til eksamen, faglige krav, grenser for hvor mange år støtte kan tildeles, søknadsfrister og aldersgrenser.

Rammer for støttebeløp og støttetid

Utdanningsstøtte blir gitt for normert studietid for den enkelte utdanningen. Til kombinasjoner av høyere utdanning og annen utdanning som søkeren ikke har rett til etter opplæringsloven, kan det gis støtte inntil åtte år. I løpet av de åtte årene kan studenten få støtte inntil ett år, eller 60 studiepoeng, til forsinkelse. Studenten kan få støtte til deltidsutdanning, med minimum 50 % studiebelastning. Utdanningen må vare i minst ett semester, i praksis fire måneder. Støttebeløpet gis i henhold til studiebelastningen. Støtten utbetales som lån, men studenter som ikke bor sammen med foreldrene kan få inntil 40 % av basisstøtten gjort om til utdanningsstipend, dersom de består eksamen. Stipenddelen av støttebeløpet er avhengig av faglig progresjon, noe som måles for hvert semester. Dersom studenten tar færre studiepoeng enn normen for et semester, blir en mindre del av lånet omgjort til stipend.

Utdanninger som kan godkjennes for støtte

Det kan gis støtte til høyere utdanning både i Norge og i utlandet. Hovedregelen for godkjenning for støtte av norsk utdanning er at den inngår i det norske utdanningssystemet, og er godkjent etter en utdanningslov. At utdanningen må være godkjent etter en utdanningslov, innebærer også at det stilles opptakskrav til utdanningen. I hovedsak kreves det generell studiekompetanse for å få opptak til høyere utdanning i Norge. Ordinært opptak etter disse reglene er et vilkår for å ha rett til utdanningsstøtte.

Hovedregelen for rett til støtte til utenlandsk utdanning er at NOKUT kan godkjenne den som likestilt med norsk høyere utdanning på bachelor- eller masternivå. Alternativt kan den også tilsvare norsk ph.d.-utdanning. Det kan gis støtte til deltidsutdanning i Norge, men ikke i utlandet.

Statsborgerskap

Som hovedregel må studenten være norsk statsborger for å ha rett til utdanningsstøtte fra Norge. Borgere fra EU/EØS-land og deres familiemedlemmer er likestilte med norske borgere dersom de har arbeidstilknytning til Norge, eller har varig oppholdsrett i Norge.

Utenlandske statsborgere fra land utenfor EU/EØS kan få støtte dersom de har en særlig tilknytning til Norge på grunn av arbeid, utdanning, ekteskap, slektskap eller andre forhold, eller har kommet til landet av politiske eller humanitære grunner. Støtteretten til denne gruppen omfatter ikke hele utdanninger i utlandet.

Støtten til utdanning i utlandet

Til utdanning i utlandet som kan godkjennes for støtte, gis støtte etter vanlige regler til livsopphold, reiser og skolepenger. Beløpet til livsopphold er det samme som i Norge. Det gis større beløp til reiser og skolepenger enn til utdanning i Norge, og skolepengestøtten har en viss andel som stipend.

Nærmere om reglene for støtte til nettbasert utdanning

Det kan gis støtte til nettbasert utdanning som tilbys fra norsk lærested, men ikke utenlandsk nettbasert utdanning. Det stilles krav om at den norske nettbaserte utdanningen tilsvarer høyere utdanning ved offentlige utdanningsinstitusjoner og at den avsluttes med eksamen. Til nettbasert utdanning i Norge gis det støtte etter vanlige regler, altså må utdanningen som hovedregel inngå i det norske utdanningssystemet. Det kan gis støtte til reise og skolepenger, i tillegg til støtte til livsopphold.

Støtte til studenter som tar utenlandsk nettbasert utdanning har ikke vært prioritert. Årsaken er todelt. På den ene siden er formålet med å gi støtte til utdanning i utlandet at studentene i tillegg til å få med seg den formelle lærdommen, skal være en del av et annet samfunn, og lære kultur og språk fra innsiden, noe som skal berike det norske samfunnet etter endt utdanning. Nettbasert utdanning anses ikke som utdanning i utlandet i denne forstand. I tillegg har utenlandsk nettbasert utdanning stor variasjon i tilbudene, slik at det ikke alltid ligger til rette for tillit til kvaliteten på utdanningen.

Departementet arbeider med forslag om å åpne for støtte til skolepenger til nettbasert utdanning som tilbys av læresteder i EU/EØS-området. Dette er en konsekvens av at ESA (EFTA Surveillance Authority) har påpekt at skillet mellom norske og utenlandske nettskoler er i strid med tjenestedirektivet (direktiv 2006/123), og også i strid med det alminnelige forbudet mot forskjellsbehandling i EØS-avtalens art. 4, når det gjelder rett til støtte til skolepenger. ESAs oppfatning er at Norge plikter å likebehandle både tilbydere og mottakere av nettbasert utdanning uavhengig av lærestedets geografiske beliggenhet. Denne likebehandlingen omfatter studentenes rett til støtte til skolepenger som kreves av lærestedet. Plikten til likebehandling gjelder læresteder etablert i EU/EØS-området. Departementet legger til grunn i arbeidet at de vanlige reglene for godkjenning for støtte skal gjelde for utdanningen. Det vil blant annet si at nettbasert utdanning i sine grunntrekk må være lagt opp som tradisjonell høyere utdanning.

17.2 Utvalgets vurderinger

MOOC-tilbud varierer mye når det gjelder hvem som er tilbydere av utdanningen, hvordan utdanningen er lagt opp, kostnadene ved å ta utdanningen og det faglige utbyttet av utdanningen. I dag er den store majoriteten av MOOC-tilbudene internasjonalt både åpne og uten opptakskrav. MOOC-tilbud som utvikles i Norge og som legges opp i samsvar med dagens regelverk for høyere utdanning, vil etter utvalgets vurdering ikke by på utfordringer når det gjelder dagens ordning for utdanningsstøtte. Det gis allerede i dag støtte til nettbaserte tilbud på minimum 30 studiepoeng dersom studiebelastningen er 50 % eller mer.

Utvalget ser imidlertid at en rekke varianter av MOOC vil ha innvirkning på studentenes muligheter til å få støtte gjennom dagens utdanningsstøtteordning. MOOC-tilbud kjennetegnes ved at det ikke er opptakskrav til studiene på samme måte som for høyere utdanning. Videre er ofte de utenlandske studietilbudene under 30 studiepoeng. For mange av studietilbudene er det foreløpig også uklart hvordan man skal ha god kunnskap om kvaliteten på utdanningen, hvordan formell vurdering blir gjennomført og hvor mange studiepoeng et kurs vil gi.

Allerede i dag er det flere utfordringer knyttet til studiestøtteordningen for nettbaserte tilbud. MOOC bidrar til en rask oppskalering av volum og globalisering av nettbaserte tilbud, og det er muligheter for at store grupper av studenter kan komme til å benytte seg av slike utdanningstilbud. Dette gjør at myndighetene bør finne nye løsninger på utfordringer som raskt møter den norske utdanningsstøtteordningen i takt med økningen av MOOC-tilbud og deltakere på MOOC.

Dersom flere deltakere på MOOC-tilbud skal kunne komme under den norske studiestøtteordningen, krever dette en utvidelse av dagens utdanningsstøtteordning. Utvalget kan ikke i denne innstillingen komme med et detaljert forslag til innholdet i en slik omlegging. Utvalget vil derfor foreslå at det blir gjort en gjennomgang av utdanningsstøtteordningen, for å stimulere til at flere studenter tar MOOC og andre former for nettbaserte tilbud eller tilbud som kombinerer nett- og campusundervisning.

Utvalget ønsker generelt å bemerke at den norske utdanningsstøttemodellen i for stor grad er basert på tanken om at det er en periode i livet hvor man tar utdanning og en periode hvor man er yrkesaktiv. Utvalget mener at denne modellen kan vise seg å være for dårlig tilpasset de nye trendene i høyere utdanning, som er å legge til rette for veksling mellom utdanning og arbeid gjennom større deler av livet. Utvalget er oppmerksomt på at denne problemstillingen berører skillet mellom finansiering av grunnutdanning og etter- og videreutdanning.

I vurderinger av utdanningsstøtteordningen må det tas hensyn til at det er snakk om ulike grupper av deltakere. Det er relevant å vurdere ordningen opp mot både norske og utenlandske MOOC-deltakere, og opp mot både norske og internasjonale MOOC-tilbud. I så måte mener utvalget at der er fire grupper av deltakere som utdanningsstøtteordningen må vurderes opp mot. Disse er synliggjort i figur 17.1.

Figur 17.1 Grupper av deltakere i vurdering av utdanningsstøtte

Figur 17.1 Grupper av deltakere i vurdering av utdanningsstøtte

Borgere fra EU/EØS-land og deres familiemedlemmer er likestilte med norske borgere dersom de har arbeidstilknytning til Norge, eller har varig oppholdsrett i Norge. Utenlandske statsborgere fra land utenfor EU/EØS kan også få støtte dersom de har særlig tilknytning til Norge, jf. kapittel 17.1 over. Vurderinger som gjøres for norske deltakere, vil følgelig også ha konsekvenser for utenlandske deltakere. Det betyr at i vurderinger av eventuelle endringer i utdanningsstøtteordningen for norske deltakere, må konsekvensene av regelendringer belyses også for utenlandske deltakere.

Fleksibilitet knyttet til studiebelastning og progresjon

Heltidsstudenten er målet i den norske utdanningspolitikken. Utvalget mener likevel at grensen på halv studiebelastning (50 %) for å fylle kriteriene for utdanningsstøtte i liten grad er tilpasset de nye nettbaserte og fleksible tilbudene innenfor høyere utdanning. De foreløpige dataene man har på hvordan studentene bruker MOOC-tilbud, tyder på at det er mange som velger å ta kurs som innebærer mindre enn halv studiebelastning. Utvalget mener at det kan være svært nyttig for samfunns- og arbeidsliv at det tas utdanning som er under halv studiebelastning. En ordning der studenter kan fordele studiebelastning over flere år er viktig for dem som av ulike årsaker ikke kan studere på fulltid, for eksempel grunnet arbeid, familie, sykdom eller andre forhold.

Et annet sentralt element ved MOOC-tilbud og andre former for nettbaserte utdanninger er at de i større grad frigjør studenten fra tidsaspektet. Utvalget merker seg at de nye tilbudene innenfor høyere utdanning utfordrer utdanningsstøtteordningens prinsipper for progresjon og gjennomføring på bestemt tid. Utvalget mener også her at støtteordningen i større grad bør bygge på prinsippet om resultat i form av avlagte studiepoeng, og i mindre grad på tiden de bruker på å avlegge studiepoengene.

Støtte til tilbud uten opptakskrav

Utvalget mener at det også bør vurderes ordninger som kan gjøre at studenter kan få utdanningsstøtte, selv om det ikke er opptakskrav til studiet. Oppmerksomheten må her rettes mot at studenten fullfører en utdanning som gir et formelt vitnemål. Utvalget har merket seg at et av argumentene mot å likestille norsk og utenlandsk nettbasert utdanning er bekymringer knyttet til kvaliteten på enkelte utenlandske tilbud. Utvalget mener at utdanningsstøtte ikke skal gis til alle former for utenlandsk nettbasert utdanning, og at det er avgjørende med gode systemer for kvalitetssikring av tilbudene. Utvalget er av den oppfatning at det norske utdanningsstøttesystemet bør kunne inkludere utenlandsk nettbasert utdanning som er kvalitetssikret av velrenommerte utenlandske aktører.

Støtte til nettbasert utdanning utenfor Norge

Utvalget merker seg at ESA har påpekt at skillet mellom norske og utenlandske nettskoler når det gjelder adgangen til å få støtte til skolepenger, er i strid med EØS-reglementet. Utvalget merker seg også at Kunnskapsdepartementet arbeider med forslag om å åpne for støtte til skolepenger til nettbasert utdanning som tilbys av læresteder i EU/EØS-området. Utvalget støtter en slik utvikling mot i større grad å likestille norsk og utenlandsk nettbasert utdanning. Utvalget mener at dette også bør gjelde utenfor EU/EØS-området.

Utvalget antar at de økonomiske konsekvensene ved eventuelle endringer i utdanningsstøtteordningen kan bli store, særlig knyttet til utenlandske studenter. Utvalget anbefaler derfor at økonomiske konsekvenser knyttet til utenlandske studenter må inngå i utredningene om endringer i utdanningsstøtteordningen.

17.3 Utvalgets anbefalinger

  • Utvalget anbefaler at det utredes om det skal gis utdanningsstøtte til deltakere i MOOC og andre nettbaserte utdanninger med fleksibel studiebelastning og varighet.

  • Utvalget anbefaler at det utredes om det skal gis utdanningsstøtte til studenter som tar MOOC og andre nettbaserte utdanninger, både i og utenfor EU/EØS-området.

  • Utvalget anbefaler at økonomiske konsekvenser knyttet til utenlandske studenter, må inngå i utredningene om endringer i utdanningsstøtteordningen som utvalget foreslår.

Til dokumentets forside