St.meld. nr. 12 (2006-2007)

Regionale fortrinn – regional framtid

Til innholdsfortegnelse

1 Hovedinnhold i meldingen

1.1 Utgangspunkt for reformen

Et levende og desentralisert demokrati med bred deltakelse er grunnleggende for å møte samfunnsutfordringene på en god måte. Det skal være tre folkevalgte nivå i Norge. Regjeringen vil legge til rette for et levende folkestyre med kommuner og regioner som utnytter lokale og regionale fortrinn til beste for innbyggerne, næringslivet og samfunnet for øvrig. 1

Kommunene utgjør fundamentet i det lokale folkestyret, og representerer nærhet, tilhørighet og mulighet for innflytelse for befolkningen. Kommunene har i dag en omfattende oppgaveportefølje med ansvar for store og viktige oppgaver. Etter regjeringens oppfatning er det helt vesentlig, både for vårt demokrati og for å nå målet om en effektiv offentlig forvaltning, at kommunene også i framtiden er generalistorganer med en bred og tung oppgaveportefølje. Kommunestrukturen i Norge er kjennetegnet ved kommuner som er geografisk vidstrakte og befolkningsmessig små. Sett på bakgrunn av at kommunene allerede har ansvaret for en betydelig oppgavemengde, gjør en slik kommunestruktur det mindre aktuelt å legge nye store oppgaver til kommunene.

Mange offentlige oppgaver løses best i et geografisk perspektiv mellom landet som helhet og den avgrensning som kommunene representerer. Dette er for det første oppgaver som angår eller har virkning for et større område enn den enkelte kommune, og som derfor trenger kommuneoverskridende løsninger. For det andre er det oppgaver som av hensyn til stordriftsfordeler løses best med et større befolkningsgrunnlag enn det de fleste kommuner har. For det tredje er det oppgaver som krever mer ressurser i form av økonomi og spesialisert kompetanse enn hva en enkelt kommune har til rådighet. Regjeringen mener det er behov for et folkevalgt regionalt nivå for å løse mange av disse oppgavene.

Regjeringen mener det er behov for å styrke det regionale folkevalgte nivået slik at utviklingspotensialet kan utnyttes til beste for en helhetlig og villet utvikling i den enkelte region. Regionene må gis virkemidler og beslutningsmyndighet slik at de kan spille en sentral utviklingsrolle. Desentralisering av viktige oppgaver innen samferdsel, næring, landbruk, miljøvern, planlegging, marin sektor, forskning og utdanning og kultur blir derfor viktige virkemidler for å legge til rette for en ønsket samfunnsutvikling. Regionene skal være de sentrale aktørene for regional utvikling. Det er regionens egenart, fortrinn og særskilte utfordringer som skal være fokus for arbeidet, og prosessen er ofte kjennetegnet ved avveining mellom kryssende hensyn og interesser. Slike avveininger bør ha regional forankring og være styrt av direkte folkevalgte organer.

Fylkeskommunene har i ulik grad lyktes som sentral drivkraft og tilrettelegger for regionalt utviklingsarbeid. Fylkeskommunene har blitt tappet for sentrale oppgaver samtidig som den folkelige oppslutningen om nivået er blitt svekket. Dette har satt fylkeskommunen som forvaltningsnivå under press. Undersøkelser viser at flertallet av fylkeskommunene ikke har hatt noen stor suksess som regional utviklingsaktør. Det er imidlertid store variasjoner i hvor mye midler hver fylkeskommune har til regionalt utviklingsarbeid, og fylkeskommunene har ulike tradisjoner og forutsetninger for regionalt utviklingsarbeid. En lite ryddig ansvarsdeling mot regional statsforvaltning og en begrenset oppgaveportefølje, som også i noen grad ikke er innbyrdes nært sammenhengende, kan også ha virket inn. Det kan heller ikke utelukkes at fylkeskommunene ikke har vært gode nok til å utnytte det regionalpolitiske handlingsrommet.

1.2 Mål for reformen

Regjeringen legger følgende mål til grunn for reformen:

  • Et forsterket folkestyre og demokrati på lokalt og regionalt nivå gjennom desentralisering av makt og myndighet og klar ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene.

  • En mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning ved at ulike sektorer ses i sammenheng innenfor den enkelte region.

  • Verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale fortrinn og forutsetninger, som sikrer det framtidige grunnlaget for velferden i samfunnet.

  • Effektiv ivaretakelse av nasjonale mål som for eksempel bærekraftig utvikling, likeverdige tjenestetilbud og rettssikkerhet for den enkelte.

1.3 Forutsetninger for reformen

Forvaltningsreformen bygger på en forutsetning om at kommunesammenslutninger fortsatt skal være frivillige, slik det ble vedtatt av Stortinget i 1995. Det innebærer at sammenslutninger skal være tuftet på lokale initiativ, vurderinger og beslutninger. Det er et utgangspunkt for reformen at vi også i framtiden kommer til å ha en kommunestruktur med mange og relativt små kommuner. Det er en forutsetning at kommunene beholder sin brede og allsidige oppgaveportefølje. De nye regionene skal overta fylkeskommunens oppgaver, i tillegg skal regionene styrkes gjennom overføring av oppgaver fra staten.

Videre er det en forutsetning at reformen ikke skal føre til sentralisering innenfor de enkelte regionene. En tydeliggjøring av arbeidsdelingen mellom staten, regionene og kommunene vil gi regionene en sentral rolle i arbeidet med å utnytte regionenes stedbundne kvaliteter og vekstpotensial. Utnyttelse av lokale fortrinn er av sentral betydning for at hele regionens potensial skal kunne realiseres til beste for innbyggerne. IKT skaper nye muligheter for kommunikasjon og samhandling innad og på tvers av forvaltningsnivåer og geografiske skiller. Dette gir økt fleksibilitet med hensyn til lokalisering.

Regjeringen legger i utgangspunktet generalistkommunesystemet til grunn for organiseringen av kommunesektoren. Det vil si at alle kommuner og regioner i prinsippet skal ha ansvar for de samme oppgavene, men med hovedstadsområdet som et mulig unntak. Oppgavedifferensiering på enkelte avgrensede områder kan være et supplement til generalistkommunesystemet. Mulige differensierte løsninger må vurderes innenfor den enkelte sektor, men det er ikke aktuelt å gi kommunene ulikt oppgaveansvar i særlig omfang.

Dagens fylkeskommuner finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter. Regjeringen mener dette prinsippet også bør legges til grunn for finansiering av de nye regionene. Det kan imidlertid være aktuelt å øremerke noen midler på enkelte av de nye oppgaveområdene.

Kommuner og regioner skal være sidestilte politiske og forvaltningsmessige organer slik kommuner og fylkeskommuner er det i dag. Regjeringen åpner imidlertid for at det nye regionale nivået kan gis en viss form for overkommunal myndighet innenfor deler av den framtidige regionale arealplanleggingen. En viktig forutsetning er at det utvikles gode samhandlingsmodeller mellom forvaltningsnivåene. Målet er å sikre at lokalt og regionalt utviklingsarbeid utfyller hverandre, slik at den samlede innsatsen utvides som et resultat av samarbeidet.

Staten er garantist for innbyggerne når det gjelder å sikre verdier som rettssikkerhet, likhet og likeverdige tjenestetilbud. Det er en forutsetning for reformen at oppgaver som innebærer klagebehandling, lovlighetskontroll og tilsyn fortsatt skal være et statlig ansvar.

1.4 Oppgaver til de nye folkevalgte regionene

For å bidra til at målene for reformen kan nås foreslår regjeringen at det overføres makt og myndighet fra staten til det regionale folkevalgte nivået. Oppgavene vil dermed underlegges regionalpolitiske vurderinger og prioriteringer og kan ses i sammenheng med øvrige oppgaver regionene har ansvaret for. Kommunene og staten skal fortsatt være de viktigste leverandørene av velferdstjenester, mens regionene skal være de sentrale regionale utviklingsaktørene. Det vil si at de skal være drivkraften i å utnytte lokale og regionale fortrinn. For å fylle denne rollen må regionene få ansvar og virkemidler i et omfang som gjør dem til interessante samarbeidspartnere for kommuner, næringsliv og andre aktører. Med et utvidet handlingsrom følger også forventninger om at regionene skal utgjøre en forskjell. Utviklingsarbeidet må gjøres i nært samarbeid med aktuelle samarbeidspartnere.

Regjeringen foreslår at dagens fylkeskommunale oppgaver overføres til de nye folkevalgte regionene, med mulig unntak av tannhelsetjenesten. Spørsmålet om framtidig forankring av tannhelsetjenesten vil bli drøftet i en stortingsmelding som planlegges lagt fram for Stortinget våren 2007. Regjeringen legger opp til at utviklingsoppgaver skal utgjøre en vesentlig del av regionenes oppgaver, i tillegg til tjenesteoppgaver som overføres fra dagens fylkeskommuner. Omfanget av nye utviklingsoppgaver som kan overføres til regionene avhenger til en viss grad av inndelingen av det regionale nivået. Regjeringen mener imidlertid at følgende kjerne av nye oppgaver kan overføres til regionene uavhengig av regional inndeling:

Samferdsel : Øvrige riksveger omklassifiseres til enten regionveger eller stamveger. 2 I vurderingen må vegenes interregionale funksjoner tillegges vekt, men de øvrige riksvegene skal i det vesentligste overføres til regionene. Stamvegene vil fortsatt være et nasjonalt ansvar. Statens bevilgninger til øvrige riksveger som omklassifiseres til regionveger inngår i regionenes rammetilskudd.

Næringsutvikling : Eierskapet til Innovasjon Norge deles mellom staten og regionene. Staten skal være majoritetseier i selskapet. Delt eierskap vil gi regionene økt innflytelse over Innovasjon Norges virksomhet, samtidig som selskapet opprettholdes som ett selskap med samlet ansvar for internasjonale, nasjonale og regionale virkemidler for næringsutvikling. Videre opprettes det regionale innovasjonsselskaper med ansvar for hoveddelen av SIVAs innovasjonsaktiviteter. Regionene kan delta som eiere i innovasjonsselskapene sammen med SIVA og eventuelt andre aktører. Dersom antallet regioner framover blir om lag tilsvarende dagens antall fylkeskommuner vil det være aktuelt at enkelte av de regionale innovasjonsselskapene dekker mer enn en region og følgelig har mer enn en region inne på eiersiden.

Miljøvernområdet: De fleste oppgaver som i dag tilligger fylkesmannen på miljøvernområdet, og som ikke er knyttet til tilsyn, klage, lovlighetskontroll og innsigelse, samt veiledning knyttet til dette, skal i utgangspunktet overføres til regionene. Dette må imidlertid vurderes nøye i hvert enkelt tilfelle, og det må skje i et omfang og på en måte som sikrer våre muligheter til å nå våre nasjonale miljømål og våre internasjonale miljøforpliktelser.

Landbruk- og matområdet: De fleste av fylkesmannens oppgaver på landbruks- og matområdet, med unntak av klagebehandling, kontroll med tilskuddsforvaltningen, innsigelse, lovlighetskontroll og enkelte saker med vedtaksmyndighet, skal i utgangspunktet overføres til regionene. Dette må imidlertid vurderes nøye i hvert enkelt tilfelle, og det må skje på en måte som sikrer våre muligheter til å nå våre nasjonale landbrukspolitiske mål og våre internasjonale forpliktelser på området. Fylkesmannen får ansvar for veiledning av kommunene knyttet til de oppgavene som ivaretas av fylkesmannen.

Marin sektor : Oppgaver innenfor akvakulturforvaltningen – herunder hovedsakelig tildeling av oppdrettskonsesjoner til aktører – overføres til regionene. Videre overføres oppgaver knyttet til skolekvoter, kystsel, lokale fiskereguleringer, tang og tare og kongekrabbe til regionene. Det legges fram en egen stortingsmelding om kongekrabbeforvaltning våren 2007.

Kultur : Regionene får ansvar for å forvalte spillemidler til kulturbygg. Ansvaret for oppnevning av styreleder og noen styremedlemmer til region-/landsdelsteatrene, i region-/landsdelsorkestrene, en del museer og i knutepunktfestivalene kan overføres fra staten til regionene. Konklusjoner om regionenes ansvar på bibliotekfeltet trekkes når utredningen Bibliotekreform 2014 har vært på høring. Regionene får større ansvar for turneleggingen av skolekonserter. Balansen mellom regionteatrenes turnevirksomhet og Riksteatret vurderes.

Forskning og utdanning : Innenfor noen områder der fylkesmannen i dag har oppgaver på grunnopplæringsområdet foreslås disse overført til de nye regionene. Dette er enkelte oppgaver vedrørende nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (utenom eksamen), informasjon og veiledning til lokale skoleeiere og allmennheten om innhold, prinsipper og mål i den nasjonale utdanningspolitikken, kompetanseutvikling og kvalitetsutviklingsarbeid. Det er nedsatt et utvalg som skal vurdere studieforbundenes rolle. Det tas stilling til hvilket forvaltningsnivå som skal ha ansvar for tilskuddsforvaltningen for voksenopplæring etter at utvalget har presentert sin tilråding høsten 2007. Ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanningen overføres til regionene. Det opprettes regionale forskningsfond som supplerer de nasjonale FoU-virkemidlene. Ansvaret for grunnbevilgningene til de regionale forskningsinstituttene overføres til regionene.

Regional planlegging : Et sentralt grep i forvaltningsreformen er å styrke den regionale planleggingen som virkemiddel. Regionene pålegges å utforme en regional planstrategi som skal godkjennes av Kongen. Regionene gis, med noen særlige unntak, myndighet til å vedta bestemmelser som i en begrenset periode båndlegger arealbruken. Både berørte kommuner, regionale statsorganer og Sametinget kan kreve at spørsmålet om båndlegging bringes inn for Miljøverndepartementet til avgjørelse. Regionale planer skal utformes i nært samarbeid med kommuner, regionale statsorganer og andre som er sentrale for å bidra til en bærekraftig utvikling i regionen.

Dersom det blir få regioner, kan flere oppgaver på samferdsels- og kulturområdet overføres til regionene, i tillegg til kjernen av nye oppgaver omtalt over. På samferdselsfeltet kan omklassifisering av øvrige riksveger til regionveger følges av overføring av hovedansvaret for Statens vegvesen. Med få regioner kan det også være aktuelt å vurdere overføring av kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter. Det kan videre vurderes om flere oppgaver som Norsk kulturråd har i dag kan delegeres til institusjoner og /eller overføres til regionalt nivå.

1.5 Sametinget

Gjennom konsultasjonene som har vært mellom Sametinget og berørte departementer, har Sametinget vært trukket med under hele prosessen med meldingsarbeidet. Gjennom dette har Sametinget hatt anledning til å gi uttrykk for sine prinsipielle synspunkter på reformen og mer konkrete vurderinger av hvordan samiske interesser best kan ivaretas i gjennomføringen av reformen. Når det gjelder Sametingets forhold til det nye regionale nivået, er dagens samarbeidsavtaler mellom Sametinget og fylkeskommunene et utgangspunkt for konkretisering av saksfelt som regionene må ha oppmerksomhet mot på det samepolitiske feltet. I oppfølgingen av reformen vil det enkelte fagdepartement ha ansvaret for å følge opp på sine ansvarsområder i henhold til de forpliktelser som ligger i konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget.

1.6 Hovedstadsområdet

I stortingsmeldingen foretas det en gjennomgang av styringsutfordringene i hovedstadsregionen og det presenteres fire alternative styringsmodeller som kan være aktuelle forvaltningsløsninger for regionen. Aktørene i Osloregionen står fritt til å diskutere også andre styringsmodeller enn de som presenteres i meldingen. Regjeringen vil i den planlagte hovedstadsmeldingen legge fram ytterligere dokumentasjon og analyse av veksten i hovedstadsregionen og den økte integrasjonen og pendlingen som foregår i området.

Styringsutfordringene i regionen og alternative styringsmodeller er utredet på oppdrag fra departementet og Osloregionen. Hovedkonklusjonen er at dagens organisering ikke legger godt nok til rette for å løse grenseoverskridende offentlige oppgaver i samsvar med viktige samfunnsmessige mål, nasjonalt og regionalt. Gjeldende organisering og ansvarsfordeling ivaretar heller ikke behovet for en god demokratisk styring med denne oppgaveløsningen. Styringsutfordringene gjør seg særlig gjeldende innen regionale areal- og transportoppgaver i regionen. Etter regjeringens vurdering må styringsutfordringene i Osloregionen løses slik at regionen oppleves mer funksjonell både for innbyggerne, næringslivet og samfunnet som helhet.

Alternative styringsmodeller

  1. Regionmodell, etablering av et nytt regionalt forvaltningsnivå i Osloregionen. Denne modellen innebærer at det opprettes et nytt direkte folkevalgt organ på regionalt nivå, med selvstendig beslutningsmyndighet for regionale oppgaver og direkte beskatningsrett, etter samme modell som dagens fylkeskommuner. Modellen innebærer en sammenslutning av Oslo og Akershus, men kan også omfatte andre fylkeskommuner, for eksempel Østfold.

  2. Modifisert regionmodell. Innenfor denne modellen kan man tenke seg at Oslo inngår i en region med Akershus, men at Oslo kommune beholder ansvaret for barnevern og de fylkeskommunale oppgavene de har i dag som ikke er grenseoverskridende, dvs. videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse. Regionale areal- og transportoppgaver overføres til den nye regionen som har et større geografisk nedslagsfelt.

  3. Særorgan for Osloregionen. Det etableres et indirekte valgt organ med selvstendig beslutningsmyndighet for utvalgte regionale oppgaver (areal og transport). Et slikt særorgan vil være en selvstendig juridisk enhet, med selvstendig økonomi og egen administrasjon.

  4. Pålagt regionalt plansamarbeid med hjemmel i plan- og bygningsloven . Denne modellen innebærer at staten pålegger aktørene i regionen å samarbeide om regional plan. Samarbeidet kan avgrenses til å omfatte de oppgavene som er av størst betydning for å løse styringsutfordringene. Samarbeidet kan ha et felles forberedende organ for utarbeiding av et samordnet planforslag og oppfølging av planvedtakene. Det er fylkestingene (regionene) som behandler og fatter planvedtak for «sine» områder.

De fire modellene inneholder mekanismer som bedrer mulighetene til å håndtere de aktuelle styringsutfordringene i regionen, om enn i varierende grad. Det er store forskjeller knyttet til de prinsipielle egenskapene ved modellene, særlig gjelder dette forhold knyttet til demokratisk forankring og styring, effektivitet og oversiktlighet i forvaltningen. I modell 1 og 2 legges beslutningen om regional plan til regiontinget. I modell 3 frikobles planbeslutningene fra de ordinære planmyndigheter og forvaltningssystemer. I modell 4 fattes planbeslutningene i de folkevalgte organene i de regionene som samarbeider. Modell 3 og 4 forutsetter en mer aktiv statlig medvirkning og innflytelse i den regionale oppgaveløsningen enn modell 1 og 2.

1.7 Valg

Endringer i regioninndelingen vil innebære at valgkretsinndelingen til regiontingene vil måtte vurderes. Etter regjeringens vurdering er det viktig å utforme valgordningen slik at de nye regiontingene blir representative i forhold til de politiske partienes oppslutning i hele regionen. Regjeringen legger også vekt på at valgordningen må sikre en god geografisk representasjon gjennom at alle deler av regionen gis mulighet for representasjon i regiontinget.

Regjeringen mener prinsipielt at valgkretsinndelingen til regiontingsvalg bør være sammenfallende med inndelingen som benyttes ved stortingsvalg. Dette er en fordel for velgerne, som dermed forholder seg til samme kretsinndeling ved begge valgene, slik tilfellet også er i dag. Sammenhengen mellom valgkretsene ved de to valgene er viktig for politisk samhandling. Dersom det gjøres endringer i valgkretsinndelingen ved stortingsvalg krever dette grunnlovsendring. Siden grunnlovsendringer tar tid å gjennomføre, kan dette bety at det i en overgangsperiode er ulik valgkretsinndeling ved valg til folkevalgt organ på regionalt nivå og valg til Stortinget. Der endringer skal gjennomføres vil nåværende valgkretser måtte beholdes til valget i 2013 for stortingsvalg. Valgkretsene for regiontinget vil kunne endres fortløpende.

Dersom det ikke legges opp til vesentlig reduksjon i antall regioner, mener regjeringen det er mest hensiktmessig at hver region består av én valgkrets. Blir det derimot gjennomført større strukturendringer i retning av få regioner, er det regjeringens vurdering at hver region bør deles inn i flere valgkretser og at dagens fylker er utgangspunktet for denne valgkretsinndelingen. Dagens fylker har lange tradisjoner som valgkretser både ved fylkestingsvalg og stortingsvalg. Inndelingen gir i dag en god balanse for fordeling av mandatene mellom ulike deler av landet ved stortingsvalg. En oppdeling av regionene i flere valgkretser vil sikre god geografisk representasjon for alle deler av regionen i regiontinget, samtidig som det med et begrenset antall valgkretser i hver region også vil være mulig å ivareta den partimessige representasjonen på en god måte.

Regjeringen legger til grunn at de fylkesting som velges ved fylkestingsvalget i 2007 skal velges for en ordinær valgperiode på fire år. Regioninndelingen skal besluttes på grunnlag av en demokratisk prosess forankret i landets fylkeskommuner. En forkortet valgperiode ved valget i 2007 vil etter regjeringens oppfatning forskuttere utfallet av de sammenslutningsprosesser som planlegges gjennomført på regionalt nivå.

Dersom flere fylkeskommuner slutter seg sammen, eller dersom det gjøres endringer på tvers av fylkesgrenser, kan det imidlertid være aktuelt med ekstraordinært valg til regionting i 2009 i hele eller deler av landet. Dersom den fylkesvise gjennomgangen viser at det skjer endringer på regionalt nivå som krever nytt valg, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lov som muliggjør dette. I tilfelle vil det bli aktuelt å avholde ekstraordinært valg i 2009 sammen med valg til Stortinget. Nødvendige lovendringer vil bli fremmet våren 2008 i forbindelse med framleggelse av forslag om inndelingsendringer på regionalt nivå.

1.8 Sammenhengen mellom regional inndeling og oppgaveportefølje

Stortinget inviteres i denne stortingsmeldingen til å drøfte regionenes framtidige oppgaveportefølje. Omfanget av oppgaver vil imidlertid i noen grad legge føringer på framtidige inndelingsalternativer. Nedenfor presenteres derfor tre ulike alternative modeller for organisering av regionene.

  1. En forsterket fylkesmodell med et antall regioner omlag tilsvarende dagens fylkeskommuner: Regionene får ansvar for kjernen av nye oppgaver beskrevet over.

  2. En mellommodell med et middels antall regioner: I tillegg til kjernen av nye oppgaver kan det vurderes å overføre ytterligere oppgaver innen samferdsel.

  3. En regionmodell med få regioner: I tillegg til kjernen av nye oppgaver kan det være aktuelt å overføre hovedansvaret for av Statens vegvesen til regionene, og oppgaver som Norsk kulturråd i dag ivaretar kan desentraliseres til institusjoner og/eller overføres til regionalt nivå. Det vil også kunne være aktuelt å vurdere overføring av kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter.

I alle modellene overføres dagens fylkeskommunale oppgaver til regionene, med mulig unntak for tannhelsetjenesten. Kjernen av nye oppgaver beskrevet over, vil etter regjeringens vurdering gi regionene tyngde og virkemidler i et omfang som vil gjøre dem i stand til å fylle rollen som utviklingsaktør. Modellene har ulike egenskaper og konsekvenser. En regionmodell med få regioner gir andre forutsetninger for hvilke oppgaver de nye regionene vil være i stand til å håndtere enn en forsterket fylkesmodell med mange regioner. Modellene kan også få ulike konsekvenser for valgkretsinndelingen ved kommende region- og stortingsvalg.

I en forsterket fylkesmodell vil regioninndelingen i all hovedsak tilsvare dagens fylkesinndeling, men enkelte fylker kan sluttes sammen. Størrelsen på de fleste regionene vil i en slik modell forbli uendret, både når det gjelder antall innbyggere og geografisk utstrekning. Regionene vil kunne få ansvaret for kjernen av nye oppgaver omtalt over, det vil si oppgaver innen samferdsel, næringsutvikling, landbruk, miljøvern, marin sektor, kultur, forskning og utdanning samt regional planlegging.

Innbyggernes identitet og tilhørighet vil også forbli relativt uendret. Næringsliv og frivillige organisasjoner som har bygget opp sin struktur rundt fylkesinndelingen vil i liten grad måtte endre organisasjon og innretning på samarbeid med kommuner og regioner. Inndelingen vil gi relativt korte avstander, nærhet og tilgjengelighet til regionale folkevalgte beslutningstakere, regionale statlige organer, næringsliv og andre. Regionene kan drive utviklingsarbeid i tette partnerskap med et større knippe tilgjengelige virkemidler enn dagens fylkeskommuner. Dette øker muligheten for samordning og samspill basert på lokale forutsetninger og preferanser. I dette inndelingsalternativet vil forholdene ligge til rette for regionutvikling som gir gode forutsetninger for å bygge legitimitet og skape resultater. Regionenes størrelse begrenser i denne modellen muligheten for å tilføre regionene oppgaver som i større grad forutsetter tyngre kompetansemiljøer, ressurstilgang og nedslagsfelt enn det brorparten av regionene vil være i stand til å oppvise.

Konsekvensene for valgkretsinndelingen vil i denne modellen være små. For at valgkretsinndelingen skal være sammenfallende med regioninndelingen, vil enkelte sammenslutninger av fylkeskommuner gjøre det nødvendig å endre tilhørende valgkretsinndeling. Det samme gjelder dersom opprettelse av en ny region fører til endring av fylkesgrenser eller at tidligere fylker deles.

Et grunnleggende premiss for forvaltningsreformen er at den ikke skal føre til sentralisering innad i regionen. I en forsterket fylkesmodell peker lite i en slik retning. Oppgavene som overføres er i stor grad lokalisert i det enkelte fylke i dag. Det vil kunne bli stilt spørsmål ved om mellomnivået innenfor denne modellen får tilstrekkelig tyngde til å være svar på de utfordringene fylkeskommunen har i dag knyttet til rollen som regional utviklingsaktør. Det er imidlertid regjeringens vurdering at forslaget til samlet oppgaveportefølje for de nye regionene gir gode forutsetninger for at regionene skal kunne fylle sin rolle som regional utviklingsaktør i en forsterket fylkesmodell. Etter regjeringens vurdering innebærer størrelsen på regionene først og fremst en begrensning i mulighetene for at regionene kan tilføres vesentlige nye oppgaver utover de som skisseres ovenfor.

En mellommodell innebærer et middels antall regioner. Denne modellen vil føre til relativt mange inndelingsendringer. De fleste av dagens fylker vil bli berørt gjennom sammenslutning med ett eller flere nabofylker. De fleste regionene blir større enn i dag, både når det gjelder geografisk utstrekning og antall innbyggere. Prosessen for å skape en slik mellommodell vil antakelig bli krevende, fordi det skal skapes regionale enheter som ikke har tilknytning til dagens fylker og heller ikke til en landsdelsinndeling.

Regionene vil kunne få ansvar for kjernen av nye oppgaver, det vil si oppgaver innen samferdsel, næringsutvikling, landbruk, miljøvern, marin sektor, kultur, forskning og utdanning samt regional planlegging. I en mellommodell kan det i tillegg vurderes å overføre ytterligere oppgaver innen samferdselsområdet ved å overføre hoveddelen av Statens vegvesen. Dette vil være svært krevende. Statens vegvesen er i dag organisert i fem regioner, og en overføring til et regionnivå med langt flere inndelingsenheter vil innebære betydelige administrative og økonomiske kostnader. Stordriftsfordeler knyttet til dagens inndeling av Statens vegvesen vil gå tapt. Samtidig kan fragmentering av organisasjonen skape kompetansemessige utfordringer på det vegfaglige området.

Endringer i de fleste fylker vil også endre forutsetningene for innbyggernes identitet og tilknytning til det regionale nivået. Det kan bli en utfordring mange steder å skape oppslutning og tilknytning til de nye regionale enhetene. Det antas at næringsliv og frivillig sektor som i dag har bygget sin organisasjonsstruktur rundt fylkesinndeling, vil måtte endre organisering og innretning av kontakten med det regionale nivået.

I en mellommodell synes det lite hensiktsmessig å opprette flere valgkretser til regiontingsvalgene innenfor samme region, fordi de nye regionene ikke blir vesentlig større enn i dag. I motsetning til i en forsterket fylkesmodell vil dermed regioninndelingen i en mellommodell få store konsekvenser for valgkretsinndelingen. Modellen innebærer at de fleste eller alle valgkretser til stortingsvalg og regiontingsvalg vil måtte endres.

Premisset om at forvaltningsreformen ikke skal føre til sentralisering innad i regionen vil være under press i en mellommodell. Sammenslutning av to og to fylker i tillegg til enkelte grensejusteringer, vil innebære et større behov for å foreta konkrete desentraliseringstiltak enn i en forsterket fylkesmodell. Konfliktpotensialet kan øke når tidligere fylkessentra skal fordele oppgaver seg i mellom, samtidig som det skal skapes en balanse innad i regionen basert på behovene til alle deler.

I en regionmodell vil regionene i stor grad tilsvare en landsdelsinndeling. Inndelingsendringer vil berøre alle dagens fylker, som enten vil bli slått sammen med ett eller flere nabofylker, eller delt mellom to eller flere regioner. I dette inndelingsalternativet vil regionene kunne få ansvar for kjernen av nye oppgaver nevnt over, det vil si oppgaver innen samferdsel, næringsutvikling, landbruk, miljøvern, marin sektor, kultur, forskning og utdanning samt regional planlegging. På samferdselsfeltet kan det overføres ytterligere oppgaver, ved at omklassifisering av øvrige riksveger til regionveger kan følges av overføring av hovedansvaret for Statens vegvesen. I dette inndelingsalternativet kan det også være aktuelt å vurdere overføring av kjøp av persontrafikk på jernbane for lokale og regionale ruter. En bør videre kunne vurdere om flere oppgaver som Norsk kulturråd har i dag kan delegeres til institusjoner og/eller overføres til regionalt nivå.

Regionmodellen legger til rette for samling, etablering og utnyttelse av betydelige ressurser og miljøer for regional utvikling, og regionene vil kunne framstå som tunge utviklingsaktører med betydelig slagkraft. Regionenes størrelse gir mulighet for en bredere og tyngre oppgaveportefølje, spesielt på samferdselsområdet. Regionstørrelsen vil i stor grad tilsvare dagens regioninndeling av vegvesenet. Dette kan gjøre overføringsprosessen lettere, samtidig som forholdene vil ligge til rette for fortsatte stordriftsfordeler i sektoren. Forholdene vil kunne ligge til rette for etablering av tunge kompetansemiljøer innenfor areal- og transportplanlegging på regionalt nivå, med personell fra vegvesenet og fylkeskommunen.

Inndelingsendringene vil føre til et skifte i opplevelse av identitet og tilhørighet hos innbyggerne. Næringsliv og frivillige organisasjoner, som har bygget opp sin struktur rundt fylkesinndelingen, vil måtte vurdere om den nye regioninndelingen skaper behov for å endre egen organisering. Det kan bli en utfordring å skape tette koblinger mellom region og lokalsamfunn, kommuner og områder som omfatter flere kommuner. Regionene bør imidlertid kunne være i stand til å samordne ressurser og skape positive effekter, blant annet ved å trekke veksler på og videreutvikle et differensiert næringsgrunnlag. Regionene vil kunne ivareta ansvaret for sine oppgaver på en effektiv og god måte. På lengre sikt vil de også kunne være i stand til å ivareta ansvaret for andre tjenesteområder enn de som overføres i denne reformen.

Dersom landet deles inn i regioner tilnærmet lik en landsdelsinndeling, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i at dagens fylker utgjør valgkretser til regiontingsvalget, eventuelt med mindre justeringer dersom ett eller flere av dagens fylker deles mellom to eller flere regioner. Valgkretsene til regiontingsvalg og stortingsvalg bør være de samme. Dagens fylker bør dermed fortsatt utgjøre valgkretsene også ved stortingsvalg. Det kan imidlertid pekes på at det kan svekke oppbyggingen av en regional identitet og skape uklarhet blant innbyggerne. Usikkerheten kan for eksempel være knyttet til hvilken funksjon dagens fylkesnivå skal fylle. Usikkerheten kan videre bli forsterket dersom fylkesnivået opprettholdes for deler av den regionale statsforvaltningen.

En konsekvens av regionmodellen kan være sentralisering innad i landsdelene fordi landsdelshovedstaden kan trekke til seg arbeidskraft og bosetting på bekostning av andre tunge sentra i landsdelen. Dette kan imidlertid motvirkes av planlagt fordeling av regionale arbeidsplasser innad i regionen. For å nå målene for reformen vil det være vesentlig at alle deler av en landsdelsregion inkluderes i utviklingsarbeidet. Slik kan balanse innad i regionen oppnås basert på behovene og mulighetene til alle områder som inngår. Store regioner vil imidlertid innebære større geografiske avstander, og dermed større avstander til og mellom beslutningstakere. Utfordringen vil være å trekke med seg hele regionen i det videre utviklingsarbeidet, slik at synergieffektene kommer alle deler av regionene til gode. På landsdelsnivå vil dette kunne bli krevende. Regioner på landsdelsnivå vil være mindre egnet til å ivareta oppgaver som har med direkte oppfølging, kontakt og samhandling mellom kommunene å gjøre. Det er derfor viktig at regionene tar hensyn til kommunenes behov for nærhet og tilgjengelighet i sin organisering.

For innbyggerne kan økt avstand innebære ulemper i forhold til tilgjengelighet til tjenester og redusert kontakt og påvirkningsmuligheter. Større avstander og redusert tilgjengelighet krever bevisste strategier slik at enkeltområder i en region ikke havner i en posisjon der de i mindre grad enn resten av regionen kan nyttiggjøre seg fordelene som følger med økt regionstørrelse.

Regjeringens vurdering

Etter regjeringens mening vil kjernen i oppgaveporteføljen utruste det regionale nivået med nødvendige virkemidler for å fylle rollen som regional utviklingsaktør på en kraftfull måte. Det knytter seg likevel betydelige forskjeller i egenskaper ved og konsekvenser av de ulike modellene. I den forsterkede fylkesmodellen framstår regionene som relativt små, tilpasningsdyktige og tilgjengelige for innbyggere, næringsliv og organisasjoner. Oppgaveporteføljen er tilpasset regionstørrelsen, og legger til rette for at regionene får anledning til å drive utviklingsarbeid i tette partnerskap. Muligheten for samordning og samspill basert på tilpasning til lokale forutsetninger og preferanser øker i forhold til i dag. Størrelsen på regionene innebærer imidlertid en begrensning i muligheten for at regionene kan tilføres ytterligere oppgaver. Valgkretsinndelingen må i liten grad endres. I regionmodellen gir regionstørrelsen en bredere og tyngre oppgaveportefølje. Det blir mulig å overføre vesentlige oppgaver innenfor spesielt samferdselssektoren. Regionmodellen legger til rette for samling, etablering og utnyttelse av betydelige ressurser og miljøer for regional utvikling. Landsdelsregionene i denne modellen vil være aktører med ekstern tyngde, som kan bygge på en variert sammensetning av regionspesifikke fortrinn. Regionene vil kunne ivareta ansvaret for sitt tjenestetilbud på en effektiv og kvalitetsmessig god måte. De vil også kunne være i stand til å ivareta ansvaret for andre tjenesteområder. Størrelsen byr imidlertid på utfordringer knyttet til sentralisering og tilgjengelighet. Valgkretsinndelingen kan opprettholdes, både til stortingsvalgene og regiontingsvalgene.

I motsetning til disse to modellene framstår mellommodellen med flere ulemper enn fordeler. Modellen innebærer omfattende inndelingsprosesser, samtidig som utfallet blir regioner med egenskaper som ikke er veldig forskjellige fra regionene i den forsterkede fylkesmodellen. Oppgaveporteføljen vil dermed heller ikke kunne bli mer omfattende, med et mulig unntak for samferdselsoppgaver. Det må imidlertid kunne antas at overføring av oppgaver på samferdselsområdet vil bli så kostnadskrevende både økonomisk og administrativt at en overføring av hoveddelen av Statens vegvesen framstår som mindre aktuelt. Modellen innebærer også en omstrukturering av valgkretsene til stortingsvalg, noe som ikke kreves i de to andre modellene.

Med utgangspunkt i disse vurderingene anser regjeringen det som lite hensiktsmessig å legge mellommodellen til grunn for den framtidige inndelingen av det regionale nivået.

Både den forsterkede fylkesmodellen og regionmodellen vil kunne være aktuelle ved gjennomføring av forvaltningsreformen. Modellene bærer med seg ulike egenskaper og konsekvenser. Oppgaveporteføljen må veies opp mot konsekvensene av omstillinger. Regjeringens foreløpige vurdering er at det kan overføres betydelige oppgaver uten store geografiske endringer. Regjeringens endelige anbefaling vil bli lagt fram for Stortinget våren 2008 etter at det er gjennomført en bred prosess der blant annet fylkeskommunene selv, i samarbeid med kommunene, skal vurdere valg av modell og regional inndeling.

1.9 Videre prosess

Når forvaltningsreformen skal gjennomføres, vil prosessen basere seg på at frivillighet er utgangspunktet for regioninndelingen. På grunnlag av drøftingen i denne meldingen av oppgaveporteføljen til de nye regionene, legges det opp til en prosess der de regionale og lokale aktørene selv skal finne gode og framtidsrettede løsninger. Det er ønskelig at man på regionalt nivå kommer fram til forslag som det er enighet om.

Regjeringen skal, blant annet på bakgrunn av de prosesser som skal gjennomføres på regionalt og lokalt nivå, legge fram et forslag for Stortinget om den framtidige inndelingen. Dersom man lokalt ikke kommer fram til enighet om inndelingen, eller enigheten ikke oppleves som funksjonell, vil regjeringen legge fram forslag som med utgangspunkt i de aktuelle modeller og kriteriene for regioninndeling gir en inndeling som er mest mulig hensiktsmessig i forhold til oppgavefordeling og regionale preferanser. Det endelige vedtaket om regioninndelingen vil bli fattet av Stortinget.

Å ta stilling til ny inndeling vil først og fremst være en politisk prosess. Det forutsettes et politisk lederskap på alle nivåer for å gjennomføre en slik prosess i et stramt tidsløp. Det vil være avgjørende for den videre prosessens vellykkethet at politiske aktører på alle nivåer ser behovet for et slikt lederskap.

Det foreslås en tidsplan der det regionalt fattes vedtak i fylkestingene om forslag til regional inndeling i to omganger. Innen 30. juni 2007 fatter de nåværende fylkestingene foreløpig vedtak om inndeling, etter en grundig forberedelse og involvering av alle relevante aktører. Etter det påfølgende fylkestingsvalget fatter det nyvalgte fylkestinget endelig vedtak om forslag til regional inndeling innen 1. desember 2007, basert på saksforberedelsene til det foregående fylkestinget. Det legges opp til at man lokalt og regionalt både blir bedt om å ta stilling til modell og angi forslag til inndeling innenfor hver av modellene. Regjeringen tar sikte på å legge fram et endelig forslag til regioninndeling våren 2008.

Regjeringen er opptatt av at omstillingsprosessene i forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsreformen skal skje innenfor forutsigbare personalpolitiske rammer. Regjeringen vil, i tråd med Soria Moria-erklæringen, legge stor vekt på at reformen skal gjennomføres i en tett og god dialog med arbeidstakerne og deres organisasjoner. LO, YS, Unio og Akademikerne vil være viktige aktører, sammen med de berørte fagdepartementene, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og KS. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil ivareta den nødvendige koordineringen og tar blant annet sikte på å inngå en intensjonsavtale med KS og hovedorganisasjonene som bygger på Soria Moria-erklæringen.

1.10 Konsekvenser for andre forvaltningsnivåer av endret oppgavefordeling og inndeling

Endringer i oppgavefordeling og inndeling på regionalt nivå vil ha konsekvenser for kommunene. Dersom det gjennomføres mindre endringer på regionalt nivå, vil kommunene bli berørt i begrenset grad. Mindre grenseendringer og enkelte sammenslutninger av fylker kan bety at noen kommuner vil få en annen fylkestilhørighet enn i dag. Det vil føre til en reorientering både for kommunene, næringsliv og frivillig sektor i de kommunene det gjelder. Dersom fylkenes størrelse ikke endres mye i forhold til i dag vil kommunene fortsatt ha stor nærhet til regionene. Eventuelle fylkessammenslutninger vil føre til at partnerskapene i noen regioner bli større enn i dag, ved at antallet kommuner og andre partnere øker. Dette betyr nye samarbeidskonstellasjoner både for de berørte fylkene, kommunene, næringsliv og andre.

Regionene vil få nye oppgaver innen blant annet utdanning og forskning, kultur, miljøvern, marin sektor, landbruk, næringsutvikling og noe større ansvar på samferdsel. Regionene kan således bli mer interessante samarbeidspartnere for kommuner og andre aktører. Endringene innenfor regional planlegging gjør at møteplasser mellom region og kommuner bør videreutvikles.

Store regioner vil i tillegg til oppgaver innen utdanning og forskning, kultur, miljøvern, marin sektor, landbruk, planlegging og næringsutvikling kunne få betydelig større ansvar på samferdselsområdet. Store regioner kan også på lengre sikt være i stand til å håndtere større velferdsoppgaver. Regionene vil dermed ha ansvar og virkemidler som gir dem mulighet til å være interessante og betydningsfulle samarbeidspartnere for kommunene i regionen. Samtidig vil det være behov for samordning mellom forvaltningsnivåene på områder der det er sammenheng mellom tjenestene, for eksempel grunnskole og videregående skole. Store regioner vil i utgangspunktet være en utfordring for veiledning og samhandling med enkeltkommuner.

Få og store regioner med mange kommuner vil bety endringer når det gjelder identitet og tilhørighet for kommuner, næringsliv og innbyggere. Endringer i retning av landsdelsregioner kan imidlertid bety forsterket kommuneidentitet for innbyggerne siden avstanden til regionen vil være større enn til dagens fylke. Kommuner og næringsliv vil i mye av sitt arbeid måtte ta utgangspunkt i en ny geografisk tilhørighet på regionalt nivå. Mange og nye samarbeidspartnere kan skape nye samarbeidskonstellasjoner både mellom regionen og kommunene og andre aktører, og mellom kommunene på tvers av nåværende fylkesgrenser. Omfanget av interkommunalt samarbeid kan komme til å øke både for å avhjelpe kompetansebehov og for å styrke kommunenes strategiske rolle i forhold til regionene.

Endringer i oppgaver og regional inndeling vil få konsekvenser for fylkesmannsembetene og for regional stat for øvrig. Når ny regionalinndeling er klar, vil regjeringen foreta en nærmere vurdering av mulige tiltak i forhold til regionale etater med viktige grenseflater og særlige samhandlingsutfordringer i forhold til de nye regionene og i forhold til hverandre, samt regionale etater som i dag har grenser som vil krysse de nye regiongrensene.

Hensynet til samordning og oversikt i den samlede regionale forvaltningen tilsier at fylkesmannen får en framtidig inndeling som er lik inndelingen til det nye folkevalgte regionale nivået. Dersom resultatet blir et fåtall store regioner, vil det bli foretatt en egen vurdering av inndelingen til fylkesmennene i forhold til behovet for nærhet til kommunene. Siden fylkesmannen skal ha oppgaver som klageinstans, bør størrelsen på regionene også vurderes i et rettssikkerhetsperspektiv.

Ved framtidige omorganiseringer som innebærer inndelingsendringer regionalt vil den enkelte sektor få ansvar for å gjennomføre en bred vurdering av de samlede virkninger for kommuner og nye folkevalgte regioner, samarbeidende etater, næringsliv og innbyggerne. Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av prinsippene som er retningsgivende ved endringer i regional inndeling, slik at disse får sterkere gjennomslag og gjøres mer forpliktende for sektorene. En tydeligere rolle for Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet som samordningsdepartement vil i denne sammenheng bli vurdert.

Lokalisering av regionkontorene har betydning for innbyggernes kontakt med regional statsforvaltning. For å unngå at forvaltningsreformen skal ha en uønsket sentraliserende virkning innad i regionene, vil det ikke bli foreslått noen omfattende flytting eller samling av de statlige regionkontorene. Dette spørsmålet vil likevel bli sett i sammenheng med den vurderingen som skal gjøres for statlige regionale organer som vil kunne få særlige samhandlingsutfordringer i forhold til de nye regionene.

Fylkesmannen har en viktig oppgave og et ansvar for å samordne statlig forvaltning der dette er ønskelig og nødvendig. Regjeringen legger opp til at fylkesmannen, gjennom fylkesmannsinstruksen, blir gitt større og klarere fullmakter til å ivareta en slik samordningsrolle. Et annet viktig samordningstiltak har vært å samle statens kommunerettede virksomhet hos fylkesmannen. Regjeringen vil derfor varsle en gjennomgang av muligheten for å integrere flere statlige oppgaver hos fylkesmannen.

Fotnoter

1.

For å skille mellom nåtid og framtid i meldingsteksten brukes benevnelsen region for å betegne det regionale folkevalgte nivået etter at reformen har trådt i kraft i 2010, mens benevnelsen fylkeskommune brukes på dagens regionale folkevalgte nivå. Det er ikke tatt stilling til hva som skal bli den faktiske benevnelsen på det regionale folkevalgte nivået etter 1. januar 2010.

2.

I denne stortingsmeldingen benyttes i hovedsak begrepet «fylkesveg» om veger som fylkeskommunene har ansvar for i dag, og «regionveg» om veger som regionene foreslås å ha ansvar for fra 2010. Det er ikke tatt stilling til endelig betegnelse på vegnettet som det foreslås at regionene får ansvar for.

Til dokumentets forside