St.meld. nr. 12 (2006-2007)

Regionale fortrinn – regional framtid

Til innholdsfortegnelse

1 Dagens fylkeskommune – oppgaver og økonomi

1.1 Beskrivelse av fylkeskommunens oppgaver

I det følgende gis det en nærmere beskrivelse av fylkeskommunens oppgaver.

1.1.1 Videregående opplæring

Rammene for fylkeskommunens ansvar er lagt i opplæringsloven. Kjernevirksomheten er skoledrift, fagopplæring i arbeidslivet og voksenopplæring. Innen disse områdene har fylkeskommunen ansvar for opplæring for ungdom og voksne med rett til videregående opplæring. Ansvaret for skoledrift omfatter også faglig pedagogisk utviklingsarbeid, sosialpedagogiske og spesialpedagogiske tiltak og tjenester, og eksamensavvikling for sentralgitte prøver i samarbeid med fylkesmannen. Utarbeiding, avvikling og sensurering av lokalgitte prøver er også fylkeskommunens ansvar, det samme gjelder etterutdanning av undervisningspersonell, og kvalitetssikring av opplæringen.

1.1.2 Samferdsel

Samferdsel på fylkesnivå består av ansvar for fylkesveger og lokal og regional kollektivtrafikk (båt, buss, sporvogn, forstadsbane).

Planarbeid og øvrig riksvegnett

Etter plan- og bygningsloven har fylkeskommunen et overordnet ansvar for samferdselsplanleggingen i fylket. Fylkesplanene utgjør en viktig del av grunnlaget for utarbeidelsen av Nasjonal transportplan (NTP), samtidig som fylkesplanene må ta hensyn til føringer som gis i transportplanen. Fylkeskommunene deltar videre aktivt ved utarbeidelsen av etatenes planforslag.

Fylkeskommunenes prioriteringer av øvrige riksveger skal tillegges avgjørende vekt.

For øvrige riksveger (riksveger unntatt stamveg) har fylkeskommunen avgjørende innflytelse på prioriteringen av investeringsmidlene innenfor fylkesfordelt ramme innenfor føringer fastsatt av Stortinget og Samferdselsdepartementet. Fylkeskommunene kan således gjennom dagens styringssystem for riksveg se utviklingen av øvrige riksveger i sammenheng med annen regional utvikling. Gjennom ordningen med alternativ bruk av riksvegmidler kan fylkeskommunen se utvikling av øvrige riksveger, tiltak på fylkesveg og tiltak for styrking av kollektivtransporten i sammenheng, og bruke riksvegmidler og bompenger til utbygging av trikk, bane, kollektivterminaler m.m.

Fylkeskommunen følger opp og justerer eventuelt sine prioriteringer gjennom høring av de årlige forslagene til riksvegbudsjett. Det er utarbeidet retningslinjer for å sikre fylkeskommunens medvirkning ved eventuell omdisponering av midler i budsjettåret. Drifts- og vedlikeholdsmidlene inngår ikke i de fylkesvise handlingsprogrammene. Disse midlene styres av Statens vegvesen ut fra faglige kriterier med sikte på et mest mulig enhetlig, sikkert, forutsigbart og effektivt vegnett for trafikantene.

Fylkesvegnettet

Fylkeskommunen er vegmyndighet for fylkesveg, og har rollen både som tjenesteprodusent (drift og forvaltning) og regional utviklingsaktør for dette vegnettet. Ansvaret for fylkesvegene betyr at fylkeskommunen har finansieringsansvar for planlegging, bygging, utbedring, vedlikehold og drift av fylkesveger.

På vegne av fylkeskommunene står Statens vegvesen for den daglige oppfølgingen av fylkesvegene gjennom den statlige felles vegadministrasjonen (regionvegkontorene) i fylkene. Regionvegkontorene står for utbygging, drift, vedlikehold og forvaltning av både riks- og fylkesvegnettet.

Sjøtransport

Gjennom fylkesplan og deltakelse i arbeidet med NTP og i samarbeid mellom fylker og kommuner, oppnås fylkeskommunal påvirkning og samordning knyttet til farledene. Fylkeskommunens mulighet til regional samordning knyttet til havner er mer begrenset, ved at ansvaret for havnene og utviklingen av disse i stor grad styres lokalt gjennom havneloven og plan- og bygningsloven.

Kollektivtransport

Fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for den lokale og regionale kollektivtransporten, med unntak av flyruter, jernbane, hurtigruten og riksvegferjer. I samarbeid med Statens vegvesen og kommunene har fylkeskommunen videre en sentral rolle i planlegging og utvikling av den infrastrukturen kollektivtrafikken opererer innenfor.

Fylkeskommunen yter tilskudd til lokal kollektivtransport, og fastsetter omfanget og kvalitet på rutetilbudet. Fylkeskommunen har ansvaret for organisering av skoleskyss for elever både i grunnskolen og videregående opplæring. Videre har fylkeskommunene det administrative ansvaret for transportordningen for funksjonshemmede (TT).

Fylkeskommunen er løyvemyndighet for rute-, tur-, drosje- og godsløyver. For rutetransport som krysser fylkesgrenser er Samferdselsdepartementet løyvemyndighet. Samferdselsdepartementet har delegert myndighet til å treffe vedtak i slike saker til fylkeskommunene. Samferdselsdepartementet er klageinstans.

Fylkeskommunen har ansvar for lys som påvirker trafikksikkerheten og framkommeligheten langs fylkesvegene. Fylkeskommunen har videre ansvar for investering i og vedlikehold (ikke de praktiske oppgavene) av infrastruktur for kollektivtrafikk i tilknytning til fylkesveger (kollektivfelt, busslommer, leskur, etc.).

Trafikksikkerhet

Fylkeskommunene er tillagt ansvar for å tilrå og samordne tiltak for å fremme trafikksikkerheten i fylket, jf. vegtrafikkloven § 40 a.

1.1.3 Tannhelsetjenesten

Fylkeskommunen har ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten, og for samordning av den offentlige tannhelsetjenesten og privat sektor. Den offentlige tannhelsetjenesten skal organisere forebyggende tiltak for hele befolkningen, og gi regelmessig oppsøkende tilbud til visse grupper (barn og ungdom, psykisk utviklingshemmede, grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon med flere).

1.1.4 Fylkesplanleggingen

Fylkeskommunen har etter plan- og bygningsloven ansvaret for at det innenfor fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning, men skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet, og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Statens, fylkeskommunens og kommunenes interesser skal samordnes gjennom fylkesplanen.

Fylkeskommunen skal ha løpende samarbeid med kommunene og med offentlige og frivillige organisasjoner i fylket, samt andre som har særlig interesse av fylkesplanarbeidet.

Fylkeskommunen kan fremme innsigelse til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Innsigelse tas i bruk når det anses at kommunens planforslag er i strid med nasjonale eller regionale interesser. Innsigelsessaker skal sendes til mekling til fylkesmannen dersom partene ikke blir enige. Hvis mekling ikke fører fram, sendes saken til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

1.1.5 Tilretteleggende næringsutvikling/regional utvikling

Fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør innebærer at den har ansvar for å etablere møteplasser, etablere og lede regionale partnerskap, sette dagsorden og identifisere problemstillinger knyttet til regional utvikling, inngå i nettverk og ha dialog med brukergrupper.

For å styrke rollen som utviklingsaktør ble hoveddelen av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett desentralisert til fylkeskommunene fra 2003.

På bakgrunn av prosesser i partnerskapene fordeler fylkeskommunene midler til Innovasjon Norge, kommunale og regionale næringsfond, landsdelssamarbeid, interregionale programmer og til tilrettelegging for næringsvirksomhet.

Fylkeskommunen skal se sin øvrige oppgaveportefølje i sammenheng med regional utvikling.

1.1.6 Kultur

Fylkeskommunens rolle på kulturområdet dreier seg dels om selvdefinerte oppgaver og funksjoner, og dels om medansvar for oppgaver sammen med staten og eventuelt kommunene. Dette gjelder blant annet driftstilskudd til region-/landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner og ulike tilskuddsordninger. Det er inngått avtaler mellom fylkeskommunene, Kultur- og kirkedepartementet og kommunene om deling av ansvar for offentlig tilskudd til en del institusjoner innen scenekunst, musikk etc. Fylkeskommunen har et lovbestemt ansvar for fylkesbibliotekene.

Fylkeskommunen er ansvarlig for å foreta detaljfordelingen av spillemidler til utbygging og rehabilitering av anlegg for idrett og fysisk aktivitet i kommunene. Fylkeskommunen har videre ansvaret for detaljfordelingen av midler som stilles til disposisjon til lokale og regionale kulturbygg.

1.1.7 Kulturminneforvaltning

Fylkeskommunen har ansvar for kulturminneforvaltning på regionalt nivå, og utøver forvaltningsmyndighet etter kulturminneloven. Dette innebærer blant annet myndighet i forhold til automatisk fredete og vedtaksfredete kulturminner, og oppgaver knyttet til registrering, skjøtsel og formidling. Fylkeskommunen skal forberede fredningssaker for Riksantikvaren og Miljøverndepartementet. Fylkeskommunen har også et rådgivningsansvar i forhold til kommunene, og ansvar for ivaretakelse av kulturminneverdier etter plan- og bygningsloven.

1.1.8 Folkehelsearbeidet

Folkehelsearbeid er samfunnets samlede innsats for å opprettholde og fremme helse i befolkningen, herunder innsats for å utjevne ulikheter i levekår og helse mellom ulike befolkningsgrupper. Folkehelsearbeidet er sektorovergripende og det krever helhetsløsninger med samordnet innsats på flere politikkområder, aktiv medvirkning fra innbyggerne og berørte parter for å gi resultater. Ikke minst krever det god regional tilpasning for å skape en utvikling av samfunn og omgivelser som svarer til regionale og lokale utfordringer, forutsetninger og behov. Arbeid for å fremme folkehelse er derfor avhengig av både folkevalgt og folkelig engasjement. Folkehelse er en del av det regionale utviklingsarbeidet.

Staten gir i dag tilskudd til fylkeskommuner og kommuner som organiserer folkehelsearbeidet i partnerskap. Ordningen ble etablert i 2004. Blant vilkårene er at fylkeskommunene og kommunene bidrar med egne midler og at folkehelsearbeidet er forankret i det kommunale og fylkeskommunale plansystemet. Formålet er å bidra til et mer systematisk og helhetlig lokalt folkehelsearbeid ved å sikre en sterkere administrativ og politisk forankring og styrke samhandlingen mellom myndigheter og blant annet arbeidsliv, skole og frivillige organisasjoner.

Som regional utviklingsaktør og regional planmyndighet er dagens fylkeskommuner utfordret til å satse på folkehelse som regionalpolitisk tema. Fylkeskommunene er tillagt rollen som pådrivere for det regionale og lokale folkehelsearbeidet og til å påta seg lederskapet i regionale partnerskap. Regionale statsetater, herunder fylkesmannsembetet, regionale helseforetak, høgskoler og universiteter, er sammen med frivillige organisasjoner og privat næringsliv viktige aktører i de regionale partnerskapene.

1.1.9 Internasjonalt arbeid

Fylkeskommunen har et omfattende samarbeid både innenfor Norden og i Europa ellers. Dette er en frivillig oppgave. Dette internasjonale engasjementet har betydelig fokus på deltakelse i EUs Interregprogrammer som gir støtte til grenseregionalt, transnasjonalt og internasjonalt arbeid og har et fokus på å bedre forutsetningene for næringsutvikling, kommunikasjoner og bærekraftig utvikling.

1.2 Finansiering og økonomiske nøkkeltall

I hovedsak finansieres fylkeskommunene gjennom rammeoverføringer og skatteinntekter. De frie inntektene (skatteinntekter og rammetilskudd) utgjorde i 2005 75 prosent av inntektsgrunnlaget. Fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere. Fylkeskommunene har ikke eiendomsskatt eller selskapsskatt.

I nasjonalregnskapet regnes Oslo i sin helhet som kommune. Tall for fylkeskommunene blir derfor vist utenom Oslo.

Noen hovedtall for fylkeskommunene i 2005:

  • Bruttoinntektene var om lag 36,1 milliarder kroner, derav skatteinntekter på 15 milliarder kroner og 17,2 milliarder kroner i overføringer fra staten.

  • Rammeoverføringene utgjorde om lag 12,1 milliarder kroner, mens øremerkede tilskudd utgjorde 5,1 milliarder kroner.

  • Gebyrene utgjorde om lag 1,8 milliarder kroner, eller 5 prosent av de samlede inntektene.

  • Lønnsutgiftene utgjorde 16,1 milliarder kroner, eller 48,6 prosent av de løpende utgiftene.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 2006

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) definerer nettodriftsresultat som den primære indikatoren på økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Om kommunesektorens formue skal kunne opprettholdes, bør nettodriftsresultat i følge TBU utgjøre om lag tre prosent av inntektene i gjennomsnitt over tid.

For fylkeskommunene, unntatt Oslo, var driftsresultatet i 2005 på 4 prosent av driftsinntektene, noe som er en forbedring fra 2003 og litt lavere enn i 2004 da resultatet var henholdsvis 1,1 prosent og 4,3 prosent. Driftsresultatene er altså gradvis forbedret de siste årene. Dette tyder på noe bedre balanse mellom oppgaver og ressurser og bedre økonomisk styring i fylkeskommunene, særlig etter den statlige overtakelsen av sykehusene i 2002.

Tabell 1.1 Utviklingen i nettodriftsresultat målt i prosent av driftsinntektene for kommunene utenom Oslo, Oslo, fylkeskommunene og kommunesektoren 1995–2005.

  Kommunene utenom OsloOsloFylkeskommunene utenom OsloKommunesektoren
19953,15,73,13,2
19963,25,01,82,9
19975,17,72,54,6
19981,96,10,42,0
19991,90,3-0,71,0
20002,52,8-0,21,7
20011,92,8-1,80,9
20020,11,90,90,6
20030,7-0,61,10,6
20042,01,14,32,2
20053,53,64,03,6

Kilde: SSB/Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU)

Det er store inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene når inntektene er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov som skyldes forskjeller i alderssammensetning, bosettingsmønster etc. Per november 2006 er ingen fylkeskommune registrert i ROBEK-registeret. 1

Ved utgangen av 2001 var om lag 114 000 personer sysselsatt i fylkeskommunene. Etter gjennomføring av sykehusreformen i 2002 ble antallet sysselsatte vesentlig redusert, og var ved utgangen av 2002 i underkant av 43 000. Etter overføringen av rus, barnevern og familievern til staten har antallet blitt redusert ytterligere. Ved utgangen av 2005 var drøyt 40 000 personer sysselsatt i fylkeskommunene.

Nivået på fylkeskommunenes netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Av tall for 2005 er det Sogn og Fjordane og Finnmark som bruker mest til administrasjon med i overkant av 1 000 kroner per innbygger, mens Akershus bruker minst med 276 kroner per innbygger. 2 Gjennomsnittlig driftsutgifter per innbygger til administrasjon er 436 kroner.

Fotnoter

1.

ROBEK er et register over kommuner og fylkeskommuner som har økonomisk ubalanse og derfor må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler.

2.

Tallene er eksklusive Oslo kommune da det er noe usikkerhet knyttet til fordelingen av administrasjon på de kommunale og fylkeskommunale funksjonene av Oslo kommune.

Til dokumentets forside