St.meld. nr. 12 (2006-2007)

Regionale fortrinn – regional framtid

Til innholdsfortegnelse

5 Oppgavefordeling og reformutvikling i de andre nordiske land

I hele Norden pågår det nå prosesser i forhold til organiseringen av den lokale og regionale forvaltningen. I likhet med i Norge dreier de sentrale spørsmålene seg om kommune- og regionstruktur, ny oppgave- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene, og ikke minst regionnivåets plass i forvaltningen. Landene har kommet ulikt langt i sine reformbestrebelser. Det er også forskjeller i hvordan reformprosessene legges opp og mål og begrunnelser for reformene. I dette vedlegget gjennomgås struktur og oppgavefordeling i lokal- og regionalforvaltningen i henholdsvis Sverige, Danmark og Finland. 1 Det legges særlig vekt på å beskrive de senere års endringer og aktuelle forsøks- og reformprosesser. Først beskrives sentrale trekk ved den nordiske lokalforvaltningsmodellen.

5.1 Felles trekk – den nordiske modellen

Den nordiske modellen kjennetegnes av sterke enhetsstater, en stor offentlig sektor og utstrakt grad av desentralisering i løsningen av offentlige oppgaver. I alle de nordiske landene utgjør kommunalt konsum mer enn halvparten av offentlig konsum. Det innebærer at kommunesektoren i Norden har større betydning for gjennomføringen av offentlig politikk enn i de fleste andre europeiske land. I Sverige, Norge og Danmark finnes det to nivåer for kommunalt selvstyre, ett lokalt og ett regionalt. De to nivåene utfører ulike oppgaver og det eksisterer ikke et over-/underordningsforhold mellom dem. Størstedelen av de regionale oppgaver som i disse tre landene er lagt til eget folkevalgt regionalt nivå, blir i Finland løst gjennom et nettverk av ulike samarbeidsordninger mellom kommuner eller av statlig regionalforvaltning.

Et bærende prinsipp for organiseringen av kommuneforvaltningen i Norden, er generalistkommuneprinsippet. Det innebærer at kommunene er likestilte. De lovpålagte oppgaver er like i alle kommuner, finansieringssystemet er det samme og lovgivningen angir de samme rammene for organisering og styringsprinsipper. Innenfor disse rammebetingelsene skal kommunene gjennom lokale prioriteringer finne fram til lokalt tilpassede løsninger for et bredt spekter av oppgaver, basert på lokaldemokratiske beslutningsprosesser. I alle landene er det kommunale selvstyret negativt avgrenset. Det innebærer at kommuner og folkevalgte regioner kan ta på seg oppgaver eller yte tilskudd til ulike typer virksomhet etter egne ønsker og behov så lenge oppgavene ved lov ikke er tillagt andre myndigheter.

De kommunale systemene i de nordiske landene har mange fellestrekk. Noen ulikheter er det likevel. I motsetning til Sverige, Danmark og Finland savner det kommunale selvstyret i Norge grunnlovsbeskyttelse. Formålet med grunnlovsbestemmelsen er å beskytte kommunenes eksistens som selvstendige forvaltningsnivåer, men det betyr likevel ikke at kommunenes oppgaver ikke kan reguleres gjennom lovgivningen. Som i Norge er kommunene i de tre landene pålagt en rekke oppgaver gjennom lovgivningen med rom for lokal tilpasning i oppgaveløsningen. I Danmark og Norge er det separat valgdag til kommunestyrene, mens i Finland og Sverige er det felles valgdag for valg til nasjonalforsamlingen og de lokale forsamlinger. Finansieringen av kommunene består i samtlige land av statlige overføringer og skatteinntekter. I Sverige, Danmark og Finland står kommunene i prinsippet fritt til å fastsette skattesatsen, mens i Norge kan kommuner og fylkeskommuner bestemme satsen innenfor de minimums- og maksimumsrammer som Stortinget fastsetter. I Danmark er det et avtalebasert system mellom regjering og kommunesektor for fastsetting av skattesatsen, men de siste årene har skattesatsen i praksis vært frosset.

Sammenlignet med kommuner ellers i Europa er de nordiske kommunene forholdsvis store. Gjennomsnittlig innbyggertall i norske kommuner er 10 800, i Sverige 30 800, 19 200 i Danmark 2 og i 11 600 i Finland. Det regionale folkevalgte nivået har en gjennomsnittsstørrelse på 440 000 i Sverige, 335 000 i Danmark 3 og 240 000 i Norge.

I tillegg til kommunalforvaltningen har alle de nordiske land statlige forvaltninger på regionalt og lokalt nivå som utfører forvaltningsoppgaver og tjenesteytende virksomhet. Organiseringen av den regionale statsforvaltningen følger to hovedmønster; enten en organisering av sektorvirksomheten i separate regionale enheter (sektorprinsippet), eller en organisering i tilknytning til andre sektorområder innenfor rammen av ett og samme organ (samordningsprinsippet), som fylkesmannsembetet i Norge, länsstyrelsen i Sverige og i Finland, og statsamtet i Danmark. I Norge, Danmark og Sverige følger inndelingen av disse virksomhetene inndelingen av folkevalgte regioner. For virksomhetene som er organisert etter sektorprinsippet er det stor variasjon med hensyn til den regionale inndeling.

Tabell 5.1 Oversikt over lokal og regional forvaltningen i nordiske land.

  DanmarkFinlandSverigeNorge
  Fram til 1.1.2007Etter 1.1.2007      
Primærkommuner271 kommuner98 kommuner431 kommuner289 kommuner431 kommuner
Regionkommuner14 amts- kommuner + hovedstads-området5 regionerOm lag 250 samkommuner20 landsting19 fylkeskommuner
Statlig regional administrasjon14 amt5 statlige regioner6 län (inkl. Åland)21 län18 fylker
Områder med ­hjemmestyreFærøyene og GrønlandFærøyene og GrønlandÅland
Distrikt med ­særstatusSvalbard

Det er et gjennomgående trekk at de nordiske lokalforvaltningene har et bredt ansvar for offentlige velferdstjenester. I det følgende gis en gjennomgang av oppgavefordelingen og aktuelle reformer i henholdsvis Danmark, Sverige og Finland. Gjennomgangen vil ha et særlig fokus på det regionale nivået.

5.2 Oppgavefordeling og reformutvikling i Danmark

Kommunalreformen 1970

Grunnpilarene for den danske forvaltningsstrukturen ble lagt med kommunalreformen i 1970. Formålet med kommunalreformen var å opprette nye og færre enheter med nok innbyggere til å gjøre dem økonomisk og administrativt bæredyktige. Resultatet ble at antall primærkommuner ble redusert fra 1 400 til 275, mens antallet amtskommuner ble 14 mot 25 tidligere. Dermed var grunnlaget lagt for en omfattende desentralisering fra staten til amt og kommuner. Desentraliseringen skulle primært skje gjennom overføring av oppgaver fra den lokale og regionale statsforvaltning til de kommunale myndigheter, men også ved å redusere innslaget av sentralt fastsatte normer og standarder for oppgavene kommunene og amtskommunene ble pålagt å løse, samt å endre det statlige overføringssystemet fra refusjonsordninger til generelle rammetilskudd. Samlet innebar kommunalreformen i 1970 at forutsetningene var lagt for en utstrakt desentralisering av dansk offentlig sektor. Dette er fulgt opp gjennom en etappevis overføring av oppgaver til kommuner og amtskommuner på 1970-, 1980- og 1990-tallet.

I internasjonal målestokk har Danmark en svært desentralisert forvaltning. De kommunale nivåers andel av offentlige utgifter er meget høy, også sammenlignet med de øvrige nordiske land. Hovedtrekkene i oppgavefordelingen fram til 1. januar 2007 er sammenfattet i tabell 2.

Tabell 5.2 Hovedtrekkene i oppgavefordelingen i Danmark fram til 1. januar 2007.

Statlige oppgaverAmtskommunale oppgaverKommunale oppgaver
Politi, forsvar og rettsvesenSykehusvesenGrunnskole
Utenrikstjeneste og utviklingsbistandHelseforsikringBarnehager
Høyere utdanning og forskningAndre helseoppgaverEldreomsorg
Sykelønn, barnetrygd og pensjonerVideregående utdanningBibliotek, lokale idrettsanlegg og andre kulturrelaterte virksomheter
Arbeidsledighetstrygd og arbeidstilsynKulturUlike typer sosial støtte
Kulturelle tiltakKollektivtrafikkAvfallshåndtering
AsylmottakVegerVann og kloakk
NæringstilskuddMiljø og regional planleggingMiljø
Redningsberedskap

Kommunalreformen 2007

På bakgrunn av en tiltakende debatt om den offentlige sektors innretning nedsatte regjeringen i oktober 2002 en strukturkommisjon. Kommisjonen fikk i oppdrag å vurdere om det forelå et reformbehov knyttet til organiseringen av den offentlige forvaltning. Dersom kommisjonen vurderte situasjonen slik skulle den drøfte fordeler og ulemper ved alternative modeller for organisering av offentlig sektor, og på den bakgrunn komme med forslag til endringer som ville være holdbare over tid. I januar 2004 konkluderte kommisjonen at det var behov for en reform. Det ble særlig framhevet at kommunene og amtskommunene ikke var store nok i forhold til oppgavene de har ansvar for, og videre at oppgavefordelingen mellom nivåene på flere områder var uhensiktsmessig.

På bakgrunn av kommisjonens analyser og en omfattende høringsrunde av kommisjonens rapport, framla regjeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti) sine forslag våren 2004. Etter forhandlinger mellom regjeringen og Folketingets øvrige partier ble det i juni 2004 inngått en avtale om en reform mellom regjeringen og Dansk Folkeparti. Avtalen inneholder kriterier for en ny inndeling av kommuner og regioner, en ny fordeling av oppgavene mellom kommuner, regioner og staten, og forventninger om at det skulle gjennomføres en finansieringsreform. Videre ble det bestemt at reformen skulle tre i kraft 1. januar 2007.

Ny inndeling

Avtalen la til grunn at det skal etableres større kommuner som får tilført en rekke nye oppgaver. Partiene bak strukturavtalen anbefalte opprinnelig 30 000 som minimums innbyggertall, mens det endelige kravet ble satt til 20 000. Alle kommuner med et innbyggertall under 20 000 skulle finne sammen med kommuner som gjennom en sammenslåing ville sikre at den nye kommunen fikk over 20 000 innbyggere. Alternativt kunne de inngå i et forpliktende samarbeid med nabokommuner om løsningen av både eksisterende og nye oppgaver. Det ble framsatt som et krav at slike samarbeidsløsninger skulle ha et befolkningsgrunnlag på minst 30 000 innbyggere.

I løpet av et halvt år (juli 2004-januar 2005) skulle kommunene føre forhandlinger om sammenslåing. Resultatene av de lokale forhandlingene ble at kun fire av landets 271 kommuner ikke levde opp til kravene som strukturavtalen stilte. Etter at det ble funnet løsninger for også de siste kommunene kunne Folketinget i juni 2005 vedta lovgrunnlaget for den nye inndelingen av kommunene. Resultatet ble 98 kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på 55 000. Endringene i strukturen er radikale: Fram til 2007 bor vel en tredjedel av befolkningen i en kommune med under 20 000 innbyggere. Etter reformen vil kun én prosent av befolkningen bo i en kommune med færre enn 20 0000 innbyggere.

Et annet sentralt element i reformen er nedleggelsen av både amtene som administrative enheter og amtskommunen som politisk organ. I stedet opprettes det fem regioner som får mellom 600 000 og 1 600 000 innbyggere. I avtalen som ble inngått mellom regjeringen og Dansk folkeparti ble både den nye regioninndelingen og administrasjonsbyer fastlagt. De fleste av amtene inngår i de nye regionene uten at de er blitt delt mellom flere regioner. I forhold til spørsmålet om lokalisering av regionhovedsteder ble det lagt til grunn at disse skulle plasseres slik geografisk at en i størst mulig grad oppnår rimelig lik tilgjengelighet fra alle deler av regionen.

I tråd med disse prinsippene ble de nye regionhovedstedene fastsatt ved lov. Byer som mistet sin status som hovedsete for den amtskommunale forvaltning skulle kompenseres for bortfall av arbeidsplasser ved at regionale statlige virksomheter skulle lokaliseres dit. Det gjelder blant annet statlig skatteadministrasjon og regionale arbeidsmarkedsmyndigheter.

Reformen innebærer også at Hovedstadens Udviklingsråd blir nedlagt. Rådet ble etablert i 2000 som et samarbeid mellom kommunene og amtskommunene i Københavnsområdet og med ansvar for å løse oppgaver som berører hele hovedstadsområdet. Hovedstadens Sygehusfællesskab blir også nedlagt.

Oppgavefordeling

Kommunalreformen innebærer omfattende endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Amtkommunenes oppgaver blir fordelt mellom staten, de nye regionene og kommunene. Det bærende prinsipp for oppgavefordelingen er at flest mulig innbyggerrettede oppgaver skal desentraliseres til kommunene som den «samlende inngang til offentlig sektor». I tråd med dette får kommunene ansvar for nye oppgaver på en rekke områder. Av mange større endringer kan nevnes:

  • Helse: Kommunene får helhetlig ansvar for helseforebyggende og helsefremmende arbeid, rusomsorg og spesialiserte tannhelsetjenester, finansieringsansvar for sykehusene

  • Arbeidsmarked: Staten og kommunene inngår forpliktende samarbeid om arbeidsmarkeds- og sysselsettingsområdet i nye felles jobbsentra i alle kommuner

  • Sosial: Kommunene får det samlede finansierings-, produksjons- og myndighetsansvar i forhold til innbyggerne. Selve driften av de spesialiserte institusjonene på sosialområdet overføres fra amtene til regionene, men det kan avtales at kommuner til enhver tid kan overta dette ansvaret for institusjoner som er lokalisert i kommunen.

  • Næringsområdet: Kommunene får et helhetlig ansvar for kontakt og service overfor næringslivet. Dette ansvaret har tidligere vært ivaretatt av 15 næringssentra som har vært finansiert av staten, amtskommunene og kommunene i fellesskap.

  • Miljø, plan- og areal: Kommunene overtar de fleste miljøoppgaver som tidligere har vært ivaretatt av amtskommunene, herunder verneoppgaver, tilsyn og godkjenningsoppgaver. På plan- og arealområdet vil regionplanene bortfalle som arealplaner, og kommuneplanen vil i framtiden være det samlende dokument og ramme om den fysiske planleggingen. Kommunene skal også lage handlingsplaner for statlig bindende vannforvaltningsplaner.

Regionenes hovedoppgave etter reformen blir ansvaret for sykehusene. Oppgaven innebærer at regionene har ansvaret for den spesialiserte helsetjeneste (somatikk og psykiatri), samt også tjenester som dekkes av sykeforsikringen, for eksempel privatpraktiserende leger. For å sikre sammenheng mellom regionenes og kommunenes oppgave på helseområdet (sammenheng mellom behandling, trening, forebygging og pleie) vil kommuner og regioner være forpliktet til å inngå i et forpliktende samarbeid i egne koordineringsutvalg for helseområdet.

Finansieringen av sykehusområdet blir delt mellom staten og kommunene. Hoveddelen (75 prosent) av finansieringen fra staten kommer i form av et blokktilskudd som fordeles etter objektive fordelingskriterier. I tillegg kommer et aktivitetsbasert tilskudd som utgjør om lag fem prosent av den samlede finansieringen. Den kommunale finansieringsdelen utgjøres av et grunnbidrag som fastsettes på grunnlag av en angitt sum per innbygger i kommunen (maksgrensen er ved lov satt til DKK. 1 500 per innbygger i 2003 pris- og lønnsnivå). Videre kommer det også fra kommunene et aktivitetsbasert tilskudd som for den enkelte kommune vil variere etter innbyggernes bruk av sykehustjenesten. De kommunale tilskuddene vil begge utgjøre om lag 10 prosent av finansieringen. Begrunnelsen for en kommunal delfinansiering av sykehustjenesten må ses i sammenheng med kommunenes utvidete ansvar for den forebyggende virksomheten. Formålet er å stimulere kommunene til å prioritere det forebyggende arbeidet blant sine innbyggere.

I tillegg til sykehusene blir regional utvikling et viktig område for regionene. Det sentrale virkemiddelet i dette arbeidet blir utarbeidelsen av regionale utviklingsplaner. Den regionale utviklingsplanen skal være en samlet visjon for regionens utvikling. Planen skal omfatte både regionens byer, distrikts- og utkantsområder og omhandle temaer som natur og miljø, næringsutvikling, turisme, arbeidsmarked, utdannelse og kultur. Regionene får også ansvar for å opprette trafikkselskaper, drive institusjoner på sosialområdet og ivareta lands- og landsdelsdekkende tilbud om spesialundervisning for personer med tale-, hørsel- eller synsproblemer.

I motsetning til kommunene er regionenes oppgaver positivt avgrenset ved lov. Det innebærer at regionen ikke kan utføre andre oppgaver enn det lovgivningen pålegger dem.

Kommunalreformen innebærer også at oppgaver blir overført fra amtene til staten. Det gjelder blant annet på utdanningsområdet hvor staten overtar ansvaret for videregående skole (gymnasene) og for voksenopplæringsområdet. Det gjelder også utarbeidelse av overordnede vann- og Natura 2000 4 -planer som syv nyopprettede statlige miljøsenter skal overta ansvaret for. Disse skal fastlegge retningslinjene for kommunenes påfølgende planlegging og gjennomføring. Hele innkrevingsområdet blir også samlet i staten som en følge av reformen. Det opprettes 30 skattesentra som får i oppdrag å inndrive skatter og avgifter for både stat og kommune. De regionale statsforvaltningene overtar statsamtets rolle som den regionale, statlige myndighet. Statsamtets oppgaver (tilsyn og klagebehandling samt oppgaver på det familierettslige området) overføres i all hovedsak til regionene.

Nytt inntektssystem for region og kommune

Det tredje elementet i kommunalreformen er en omlegging av finansieringssystemet for regioner og kommuner. Den viktigste endringen er at antall skatteleggende nivåer reduseres fra tre til to. I motsetning til amtskommunene vil ikke de nye regioner ha egne inntekter, men finansieres gjennom bidrag fra stat og kommune.

For å sikre at kommunalreformen ikke medfører utilsiktede skjevfordelinger mellom kommunene, gjennomføres det en reform av det statlige tilskuddssystemet som skal ta høyde for endringen i inndeling og oppgavefordeling. Det er blant annet en garanti om at ingen kommuner skal oppleve en årlig utgiftsøkning på mer enn 0,2 prosent av skattegrunnlaget (inntekstskatt, eiendomsskatt, andel av selskapsskatten) som følge av endringer i oppgavefordeling.

5.3 Oppgavefordeling og reformutvikling i Sverige

Kommuner og landsting

Det kommunale selvstyret i Sverige ble innført i 1862 gjennom Riksdagens lovgivning om kommuner og landsting ( kommunalförordningene ). Siden 1974 har det lokale selvstyret vært forankret i grunnloven (regeringsformen). Kommuner og landsting har rett til å innkreve skatter for å ivareta sine oppgaver. Beskatningsretten er også skrevet inn i grunnloven som en del av det lokale selvstyret. Rammene for den kommunale virksomheten fastsettes av regjering og riksdag i form av lover og forordninger. Kommunene og landstingene sysselsetter samlet mer enn en million personer, noe som utgjør om lag en fjerdedel av det totale antall sysselsatte i Sverige. Kommunene står for den største delen med om lag 760 000 tilsatte mens landstingene har om lag 250 000.

I likhet med Danmark har omfattende reformer i den kommunale inndeling på 1950-, 1960- og 1970-tallet lagt grunnlaget for dagens oppgavefordeling i Sverige. Gjennom reformprosessene ble antallet kommuner redusert fra 2 500 til 284, og begrunnelsene for den kraftige reduksjonen var knyttet til behovet for større enheter for å gjennomføre store reformer på skole- og sosialområdet. Kommunene var for små til å ta på seg større oppgaver, og man ønsket bærekraftige kommuner som både økonomisk og administrativt kunne gjennomføre en ønsket velferdspolitikk. For at kommunene for eksempel skulle kunne gi et niårig grunnskoletilbud, ble et befolkningsgrunnlag på minst 8 000 innbyggere ansett som nødvendig. Med unntak av sykehus og hoveddelen av helsetjenestene, som er landstingskommunale oppgaver, har kommunene ansvar for stort sett alle individrettede serviceoppgaver. Videre har kommunene ansvar for tekniske tjenester, fysisk planlegging og kulturoppgaver som for eksempel bibliotekene.

Etter de omfattende kommuneinndelingsreformene ble behovet for kommunale samarbeidsordninger på ulike felter kraftig redusert. De nye enhetene var store nok til å mestre flertallet av kommunale oppgaver. I løpet av 1990-tallet har imidlertid omfanget av interkommunalt samarbeid vokst. Interkommunalt samarbeid er vanlig innenfor vann-, avløp – og renovasjonssektoren, energitilførsel, brannvern, boligformidling og kollektivtrafikk. Samarbeidsformer som krever myndighetsutøvning er rettslig regulert gjennom såkalte kommunalförbund. Utover dette har kommunene utstrakt frihet til å velge samvirkeform som aksjeselskaper, økonomiske foreninger, ideelle foreninger og stiftelser m.m.

Ved opprettelsen av landstingene i 1862 ble disse tillagt brede samfunnsoppgaver. I utbyggingen av velferdsordningene i etterkrigstiden ble landstingenes virksomhet i stadig sterkere grad rettet inn mot produksjon av helse- og sosialtjenester. I 1963 fikk landstingene ansvar for den åpne omsorgen, i 1967 overtok de ansvaret fra staten for den psykiatriske helsetjenesten, og på begynnelsen av 1980-tallet fikk de oppgaver innenfor rusmiddelomsorg. Videre har de også fått ansvar for skolehelsetjenesten og for undervisningssykehusene. Landstingene ivaretar også oppgaver på andre samfunnsområder. Siden 1978 har for eksempel landstingene og kommunene hatt felles ansvar for kollektivtrafikken, dvs. buss, tunnelbane og trikk.

Det meste av kommunenes og landstingenes virkeområde reguleres gjennom særlover og forordninger, men i kraft av sin allmenne kompetanse kan kommunene og landstingene også ta på seg oppgaver som ikke er pålagt dem gjennom lovgivning. Tabell 5.3 viser kommunenes og landstingenes oppgaver.

Tabell 5.3 Kommunenes og landstingenes oppgaver.

KommuneneLandstingene
Obligatoriske oppgaverObligatoriske oppgaver
GrunnskolePrimærhelsetjenesten
GymnasLäns- og regionhelsevesen
BarneomsorgTannhelsetjenesten
Eldreomsorg og omsorg for utviklingshemmede
Familie og individomsorg
Plan og bygningsområdet
Vann og avløp
Renhold og avfallshåndtering
Redningstjeneste
Sivilforsvar
Bibliotek
Boligspørsmål
Helse- miljø og sikkerhet
Frivillige oppgaverFrivillige oppgaver
Kultur og fritidKultur
Tekniske tjenesterUtdanning
EnergiforsyningTurisme
Vedlikehold av veierRegional og lokal kollektivtrafikk (i samarbeid med kommunene)

Regional statsforvaltning

Sverige er i dag inndelt i 21 län og i hvert av disse finnes en länsstyrelse. Länsstyrelsen er en regional statlig myndighet som har som oppgave å sikre at de nasjonale mål innenfor ulike områder får gjennomslag regionalt og lokalt. Länsstyrelsen ledes av en landshövding som er utpekt av regjeringen.

Länsstyrelsene har ansvar for oppfølging av offentlig virksomhet. Oppgavene strekker seg fra detaljert regelkontroll til oppfølging av offentlige myndigheters innsats på ulike politikkområder. I samspillet med kommunene har länsstyrelsenes rolle endret seg fra en tradisjonell myndighetsrolle med vekt på kontroll og tilsyn til en mer kunnskapsbasert veiledningsrolle. Länsstyrelsen har et bredt virksomhetsfelt: sivilforsvar og redningstjeneste, sosialomsorg, kommunikasjoner, matvarekontroll, dyrebeskyttelse og allmenne veterinære spørsmål, landbruk, fiske, likestilling, regionaløkonomi og næringsutvikling, natur- og miljøvern, regional planlegging m.m.

I tillegg til länsstyrelsen består den regionale statsforvaltningen av en rekke myndighetsorganer hvorav noen har länet som geografisk inndeling, mens andre har geografiske inndelinger som enten er større eller mindre enn länet. Utbyggingen av de svenske velferdsordningene i etterkrigstiden var i stor grad sektorpreget, og et stort antall frittstående regionale organer og verk kan betraktes som en arv fra denne perioden. Hovedfokuset for reformvirksomheten i regional statsforvaltning har på den bakgrunn vært å skape en mer enhetlig forvaltningsstruktur. Det har først og fremst skjedd ved å integrere frittstående etater i länsstyrelsen.

I hvert län finnes det også en forvaltningsdomstol (länsretten) som behandler klager på kommunale beslutninger.

Regionnivået – debatt, inndelingsendringer og forsøk

Organiseringen av regionnivået har vært et stridstema i Sverige i hele etterkrigstiden. Særlig har spørsmålet om utviklingen av et sterkere länsdemokrati og behovet for å styrke de folkevalgtes innflytelse på den regionale utviklingen, gitt opphav til stor politisk uenighet. Men også organiseringen av den regionale statsforvaltningen og inndelingen av länene har vært hyppig debattert.

Problemer knyttet til en uhensiktsmessig inndeling av länene, var særlig påtrengende i den vestlige og sydlige delen av Sverige. Her gikk länsgrensene i stor utstrekning på tvers av sammenhengende bo-, tjeneste- og arbeidsmarkedsregioner. På slutten av 1990-tallet ble det etablert to store regioner gjennom sammenslåing av en rekke län. I vestre Sverige ble Västra Götalands län dannet i 1998 gjennom sammenslåing av tre län (Skaraborgs län, Älvsborgs län og Göteborgs- og Bohus län). Västra Götalands län omfatter 49 kommuner med 1,5 millioner innbyggere. Det ble opprettet regionalpolitiske styringsorganer med direkte valg til en regional forsamling og egen beskatningsrett. I sør-Sverige ble Skåne län dannet i 1997 gjennom en sammenslåing av to tidligere län (Kristianstads län og Malmöhus län). Skåne län omfatter 33 kommuner og 1,1 millioner innbyggere. Også her ble det opprettet et regionalpolitisk styringsorgan basert på direkte valg. For begge regioners vedkommende har statlige virksomheter som tidligere hadde inndeling etter de gamle länsgrensene, endret sin inndeling i pakt med de nye regiongrensene.

Begge de nye regionene overtok oppgavene til de tidligere landstingene (primært sykehusdrift), men fikk også gjennom forsøksvirksomhet overta regionale utviklingsoppgaver fra staten. Sammenslåingen av länene og landstingene er altså ikke en del av forsøksvirksomheten. Forsøket med endret ansvarsfordeling for regional utvikling innebar at de regionale folkevalgte organene fikk et helhetlig ansvar for den regionale utviklingen og overtok oppgaver og ressurser fra länsstyrelsene og Statens kulturråd i forsøksperioden. Ansvaret omfattet regional planlegging, forvaltning av regionalpolitiske, næringspolitiske og kulturpolitiske virkemidler, beslutningsmyndighet i forhold til regional transportplan med mer. I tilegg til Västra Götaland og Skåne ble det også igangsatt forsøk med endret ansvarsfordeling for regional utvikling i Kalmar og på Gotland. I Kalmar län ble det dannet et såkalt kommunalförbund bestående av länets kommuner og landstinget, basert på indirekte valg og uten egen beskatningsrett.

Etter å ha gjennomført og evaluert forsøkene besluttet Riksdagen i 2002 å forlenge forsøksvirksomheten i Skåne og Västra Götaland til utgangen av 2006, mens forsøkene i Kalmar og på Gotland ble avsluttet. 5 Til gjengjeld ble det besluttet at kommunene og landsting gjennom samarbeidsorganer etter Kalmarmodellen kan overta det regionale utviklingsansvaret fra den statlige länsstyrelsen på permanent basis. En forutsetning for å danne slike samarbeidsorganer om regional utvikling er at samtlige av länets kommuner deltar. I ni län (per 2006) har kommunene blitt enige om å danne slike samarbeidsorganer for å ta hånd om regional utvikling.

Den regionale arenaen i Sverige har på mange måter vært en arena for eksperimentering av nye arbeidsformer og ansvarsfordeling. Etter manges oppfatning har både forsøkene og de nye samarbeidsmodellene vitalisert den regionale utviklingspolitikken. Samtidig påpekes det at det regionale nivået nå framstår som uoversiktlig organisert med ulike typer løsninger i forskjellige deler av landet. Det framheves også at utstrakt bruk av arbeidsformer basert på nettverk og partnerskap gjør ansvarsforhold utydelige og at innbyggernes muligheter for innsyn og påvirkning blir redusert.

Ansvarskomiteen

I 2003 oppnevnte regjeringen en parlamentarisk komite – Ansvarskomiteen – som har fått et bredt mandat til å vurdere ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. En viktig årsak til at komiteen ble nedsatt var at evalueringene av forsøksvirksomhetene viste at det var behov for en mer samlet og langsiktig gjennomgang av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom de ulike nivåene i den offentlige forvaltningen. Det var blant annet påpekt at noen tydelige prinsipper for oppgavefordeling ikke eksisterer, og at ulike modeller og løsninger var blitt til som resultat av kompromisser. Ansvarskomiteen skal vurdere forvaltningsstrukturen i Sverige og foreslå endringer av ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, vurdere behovet for inndelingsendringer, vurdere organiseringen av den samlede helsetjenesten, og vurdere det sentrale statsapparatet og forholdet mellom regjeringen og de statlige myndigheter. Komiteen skal også vurdere om det er behov for en differensiert oppgavefordeling mellom ulike kommuner og landsting. Den skal komme med forslag til prinsipp for en eventuell oppgavedifferensiering basert på en analyse av om det regionale nivået bør organiseres ulikt i ulike deler av landet når det gjelder fordelingen av ansvar for oppgaver med tilknytning til regional utvikling. Komiteen skal avslutte sitt arbeid innen februar 2007.

5.4 Finland

Kommunene

Finland har 431 kommuner. Det er store variasjoner i størrelsen på kommunene, fra hovedstaden Helsingfors med over en halv million innbyggere til de minste skjærgårdskommunene som har i underkant av 200 innbyggere. 6 Det har ikke vært gjennomført gjennomgripende endringer av kommuneinndelingen, selv om antall sammenslåinger har økt de senere år.

Kommunesektoren er en stor arbeidsgiver. Hver femte sysselsatte i Finland, totalt 422 000 personer, har sin arbeidsplass i en kommune eller samkommune.

Kommunene er ansvarlige for de aller fleste tjenesteytende oppgaver overfor befolkningen, herunder utdanning, helse- og sosialtjenester, infrastruktur og tekniske tjenester. Kombinasjonen av mangel på et folkevalgt regionnivå, mange små kommuner og et stort oppgavevolum, har ført til at det finnes et utstrakt samarbeid mellom kommuner på en rekke områder (samkommuner). I mange tilfeller er samarbeidet lovpålagt. Kommunenes oppgaver er dels avledet av de generelle prinsippene om lokalt selvstyre, dels med utgangspunkt i særlovgivning. Tabellen under viser kommunenes oppgaver og deres relative andel av utgiftene.

Tabell 5.4 Kommunenes oppgaver.

Kommunenes oppgaverAndel av totale utgifter i prosent
Administrasjon11,1
Sosial- og helsevesen (barnehager, eldreomsorg, hjemmehjelp, sykehjem, helsestell)46,8
Undervisning og kultur (grunnskolene, yrkesutdannelsene, bibliotek, idrett og rekreasjon)28,5
Veger2
Brannvesen1,4
Andre virksomheter9,9
Sum100

Prinsippet om lokalt selvstyre er nedfelt i grunnloven. Rammen for den kommunale kompetansen er gitt gjennom kommuneloven (senest revidert i 1995) og gjennom særlovgivningen. Siden 1990-tallet har det pågått et reformarbeid med sikte på å styrke det lokale selvstyret. Med statsbidragsreformen i 1993 ble overføringssystemet fra stat til kommune reformert ved at man erstattet et system basert på refusjon av utgifter til en modell med generelle tilskudd basert på objektive kriterier. Den resterende andelen av kommunenes inntekter kommer i form av avgifter, gebyrer, egenbetaling etc. Med innføring av ny kommunelov i 1995 ble statens kontroll med kommunenes virksomheter gjennom länsstyrelsen redusert. Länsstyrelsen kan nå bare føre tilsyn med grunnlag i spesiallover, eller på grunnlag av konkret klage.

Samkommunene

Behovet for og omfanget av ulike former for samarbeid mellom kommuner i Finland skyldes to strukturelle forhold; a) kommunestruktur kjennetegnet av mange små kommuner, og b) fravær av et eget folkevalgt regionalt nivå i forvaltningen. Den viktigste og mest utbredde formen for interkommunalt samarbeid utgjøres av ordningen med samkommuner. En samkommune utgjør en egen juridisk enhet med egen organisasjon og virksomhet og er basert på indirekte valg og finansiert av de deltakende kommuner. Medlemskommunene bestemmer formen og innholdet for samarbeidet i en grunnavtale som må godkjennes av de respektive medlemkommuners kommunestyrer. Den enkelte avtale regulerer kompetansen til samkommunene, og inneholder bestemmelser om organisering, finansiering og beslutningsregler. Endring av grunnavtalen skal som hovedregel kun skje ved enstemmighet. I obligatoriske samkommuner kan det imidlertid være tilstrekkelig med kvalifisert majoritet.

Samkommunene har ikke et generelt virksomhetsfelt. Kompetansen til å ivareta bestemte oppgaver er fastsatt i lov og/eller i grunnavtalen. Det er to typer samkommuner, obligatoriske og frivillige. Kommunene er pliktige til å delta i samkommuner innenfor områdene:

  • Regional planlegging og utvikling (landskapsförbund). Disse samkommunene har i hovedsak to lovpålagte oppgaver. De er ansvarlige for regional fysisk planlegging i henhold til plan- og bygningsloven, og myndighet for den regionale utvikling innenfor sine respektive områder. Arealdisponeringen på regionalt nivå styres av den lovfestede regionale planleggingen. Regionale planer utgjør rammeverket for planlegging på kommunalt nivå og for alle planer for arealutnyttelse.

  • Spesialisthelsetjenesten (sjukvårdsdistrikt). Finland er oppdelt i 20 (pluss Åland) sjukvårdsdisktrikter for å ivareta spesialisthelsetjenesten. Hver kommune må være medlem av det sjukvårdsdistrikt som dekker kommunens område. Finansieringen av sykehusene skjer delvis som bidrag fra medlemskommunene utregnet på grunnlag av innbyggertall, pasientgrupper og andre kriterier, delvis gjennom statlige overføringer, og i en viss grad gjennom brukerbetaling. Det er forholdsvis store variasjoner i de enkelte kommuners bidrag per innbygger til sykehusopphold.

  • Videre er det obligatoriske samkommuner på områdene psykisk helsevern (specialomsorgsdistrikt), folkehelsearbeid og utdanning.

Frivillige samkommuner finnes innenfor en rekke ulike kommunale sektorer. Typiske eksempler er yrkesrettet opplæring, eldreomsorg, kultur, avfalls­håndtering, miljø og næringsutvikling. Samlet utgjør samkommunenes driftsutgifter drøyt 20 prosent av kommunal sektors totale utgifter.

Regional statsforvaltning

Det har vært et markant trekk ved den finske administrative oppbygning at staten har vært rikt representert regionalt og lokalt med ulike organer. Et annet framtredende trekk har vært at den geografiske inndeling av den statlige regionalforvaltning har variert etter oppgaver og sektorer. Den regionale statsadministrasjonen består av:

  • Seks länsstyrelser som har som hovedoppgave å være statens generelle forvaltningsmyndighet på regionalt nivå som skal sørge for at statlige mål får gjennomslag i länet og ivareta rettssikkerheten. Länsstyrelsene utfører oppgaver på oppdrag av flere ministerier innenfor områder som undervisning og kultur, sosial og helse, veterinær og dyrebeskyttelse, redningstjeneste med mer

  • Femten arbeidskrafts- og næringssentraler som utfører oppgaver knyttet til næringsutvikling, handel og sysselsetting.

  • Tretten miljøsentraler – tilsynsmyndighet i miljøspørsmål

  • Ulike sektorforvaltninger direkte underlagt sine respektive ministerier. Det dreier seg om regionale domstoler, regionale skattemyndigheter, tolldistrikter, vegdistrikter, sjøfartsdistrikter, forsvarsområder, regionale enheter for kriminalpolitiet etc.

«Kommun- och servicestrukturreformen»

Våren 2005 initierte regjeringen et reformarbeid med henblikk på å vurdere kommunenes forutsetninger for å ivareta sine velferdsoppgaver i lys av eksisterende og framtidige utfordringer. Det blir blant annet påpekt at en kommunestruktur bestående av 431 kommuner og med mange hundre ulike komunale samarbeidsordninger skaper problemer fra såvel et demokratisk som et økonomisk perspektiv. Innbyggerne har liten innflytelse, og kommunene makter ikke effektivt å kontrollere sine samarbeidsnettverk, men blir i økende grad passive utbetalingsinstanser. Videre oppleves rekrutterings- og kompetanseproblemer å øke, særlig innenfor omsorgssektoren. Et problem som i tiltakende grad forsterkes som følge av at Finland har en sterkt aldrende befolkning.

I reformarbeidet legges det vekt på dels å skaffe en fullstendig oversikt over hvordan de kommunale oppgavene produseres og organiseres, dels å analysere endringsbehovet og dels drøfte ulike alternativer til dagens organisering. Målet med reformarbeidet er å sikre det strukturelle og økonomiske grunnlaget for kommunenes virksomhet slik at velferdstjenestene også i framtiden kan leveres med høy kvalitet og mest mulig effektivt.

Reformarbeidet er lagt opp med et raskt forløp. Høsten 2005 ble det gjennomført en bred høring i landets kommuner med utgangspunkt i tre alternative modeller:

  • Sterke primærkommuner:

    Modellen forutsetter at kommunene skal ha minimum 20 000 innbyggere. Dette innebærer omfattende kommunesammenslutninger, fra dagens 431 til om lag 100 kommuner.

  • Servicedistrikt:

    Dette alternativet innebærer at ansvaret for helse- og sosialtjenestene blir samlet innenfor rammen av distrikter med en befolkning på minimum 100 000 innbyggere. Distriktene skal styres og finansieres indirekte. Kommunene forblir stort sett som i dag med hensyn til struktur og oppgaver.

  • Regionmodell:

    Det opprettes 20-25 regioner som skal være direkte folkevalgt og ha egen beskatningsrett. Oppgavene tilsvarer det de om lag 250 samkommunene har ansvar for samt hoveddelene av kommunenes oppgaver. Nåværende kommuner blir nedgradert til «nærkommuner» som i tillegg til å ivareta avgrensede lokale oppgaver kan få delegert oppgaver fra regionene.

I høringsprosessen fikk særlig modellen med sterke primærkommuner støtte, selv om det ble reist en rekke problemstillinger knyttet til kravet om 20 000 innbyggere med bakgrunn i hvordan dagens finske kommuner ser ut.

I september 2006 fremmet så regjeringen en proposisjon med forslag til lover om kommune- og servicestrukturen samt lov om endring av kommuneinndelingsloven. Hovedtrekkene i lovforslagene er at kommunestrukturen skal endres gjennom sammenslåing av kommuner. Statlige støtteordninger til sammenslutninger endres slik at de oppmuntrer til betydelig større kommuner. Kommunene får mer støtte dess flere kommuner de slår seg sammen med og dess tidligere de gjennomfører sammenslåingen. I følge forslaget skal eksempelvis en kommune, eller eventuelt et samarbeidsområde, som har ansvar for primærhelsetjenesten og sosiale tjenester ha minimum 20 000 innbyggere. En kommune, eller eventuelt et samarbeidsområde, som har ansvar for å gi tilbud innenfor yrkesutdanning skal ha et innbyggertall på minimum 50 000 innbyggere. Videre skal kommunene i hovedstadsområdet og andre storbykommuner med omegnskommuner utarbeide overordnede planer for hvordan samordningen av arealspørsmål, boligspørsmål, transport og kollektivtrafikk og andre tjenester kan forbedres.

Kommunene skal innen utgangen av juni 2007 melde tilbake til regjeringen hvordan de vil møte kravene om større kommuner og/eller samarbeidsområder, samt utarbeide en plan for hvordan prosessen skal gjennomføres. Reformen skal iverksettes i perioden 2009-2012.

Fotnoter

1.

På grunn av sine særpregede forhold holdes Island utenfor denne gjennomgangen.

2.

Når kommunalreformen gjennomføres 1. januar 2007 blir gjennomsnittsstørrelsen i danske kommuner 55 000.

3.

Med gjennomføringen av kommunalreformen vil det regionale nivået i Danmark i hovedsak ha ansvar for spesialisthelsetjenesten, jf framstilling under.

4.

Internasjonale verneområder

5.

I 2004 fattet riksdagen beslutning om å forlenge forsøket i Västra Götaland og Skåne yttterligere fram til 2010.

6.

Åland har av språklige, kulturelle og historiske årsaker blitt gitt særlig autonom status innenfor styringsverket. Landskapet styres av et direktevalgt organ som utøver betydelig selvstyre på områder som helse, undervisning og kultur.

Til dokumentets forside