St.meld. nr. 12 (2006-2007)

Regionale fortrinn – regional framtid

Til innholdsfortegnelse

10 Regional statsforvaltning – oppgaver og organisering

Regional statsforvaltning er sentral i gjennomføring av nasjonal politikk regionalt og lokalt, og er et viktig virkemiddel i statens styring av kommunene, men kan også betraktes som møteplass og bindeledd mellom sentralmakten og lokale aktører, offentlige eller private. En gjennomgang av organiseringen av regional statsforvaltning er derfor en viktig del av regjeringens forvaltningsreform.

Regional statsforvaltnings organisering, oppgaver og utvikling gjennomgås og drøftes i første del av kapitlet (kapitlene 10.1-10.4), mens siste del av kapitlet er en nærmere gjennomgang av fylkesmannens roller og oppgaver, og en vurdering av hvordan disse vil bli endret som en følge av reformen (kapitlene 10.5-10.7).

10.1 Hva er regional stat?

Omfang, oppgaver og styringsprinsipper

Regional statsforvaltning er statlige organer som har oppgaver som løses innenfor en geografisk avgrenset del av landet over kommunenivå og som utfører viktige og varierte oppgaver for sentrale myndigheter. Regional statsforvaltning består av 41 ulike virksomheter og utgjør i underkant av 29 000 årsverk (per mars 2006, jf. vedlegg 2). For enkelte oppgaver er det regionale ledd organisert slik at det både har administrative og utførende oppgaver, mens særlig de store etatene er organisert med et lokalt apparat som utfører oppgavene. For disse etatene er det regionale ledd et rent administrativt nivå.

Oppgavene er av ulik karakter, som utøving av myndighet overfor innbyggere, næringsliv og kommunene (for eksempel klage og tilsyn), tjenesteproduksjon (for eksempel trygdeytelser), utbygging og vedlikehold (for eksempel veier) og utviklingsoppgaver (for eksempel næringsutvikling). Regional statsforvaltning skal bidra til at nasjonale mål og vedtak følges opp og gjennomføres på regionalt og lokalt nivå. Styrings- og oppfølgingsoppgaver som retter seg spesielt mot kommunene, er i dag i hovedsak samlet hos fylkesmannen og blir behandlet i en egen omtale av fylkesmannsembetet nedenfor.

Oppgaver lagt til regionale eller lokale statlige etater er ofte oppgaver der behandlingen er knyttet opp til faglige, nasjonale standarder og kriterier. Mens oppgaver der det er ønskelig med større vekt på lokale hensyn og politisk skjønn er lagt til kommunesektoren. Imidlertid er det ikke uproblematisk å gjøre en klar grensedragning her. I mange tilfeller er også kommunale oppgaver gitt klare nasjonale føringer i forhold til oppgaveløsningen gjennom en tett kobling mellom kommunal oppgaveløsning og gjennomføring av nasjonal politikk. Dette blir blant annet gjort gjennom særlovgivning.

Regional statsforvaltning er i hovedsak organisert som hierarkiske forvaltningsorganer. Det innebærer at den enkelte virksomhet henter sitt mandat fra nasjonal lovgivning, spesielle direktiver eller instrukser fastsatt av sentrale myndigheter. I dette systemet står sektorinteressene sterkt, og det er departementene og i noen grad direktoratene som fastsetter rammer og handlingsrom for lokal og regional statsforvaltning.

Inndeling

Av de 41 virksomhetene som utgjør regional statsforvaltning er det i dag 34 virksomheter som har en inndeling større enn fylket. For disse varierer antall regioner mellom to og tolv, men de fleste er inndelt i fem eller seks regioner. Blant disse er det bare vegvesenet og helseregionene som har sammenfallende regiongrenser. Det er seks virksomheter der regionene har sammenfallende grenser med fylkene, mens bare to virksomheter har regioner som er mindre enn fylkene. Fylkesgrensene er likevel fortsatt en viktig organiserende faktor, også i de tilfellene der regionene omfatter flere fylker. Det er således bare seks virksomheter som bryter prinsippet om at regionene som hovedregel skal følge fylkesgrensene som ytterpunkt, jf. St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling . Dette er blant annet Politi- og lensmannsetaten, Arbeidstilsynet og Jernbaneverket. En tabelloversikt over organiseringen av regional statsforvaltning er gitt i vedlegg 2.

Lokaliseringen av regionkontorene (administrasjonsstedene) varierer. Det synes likevel å være en hovedtendens at flertallet av regionkontorene er lagt til fylkeshovedstedene, dvs. steder hvor fylkeskommunen og fylkesmannen er lokalisert.

10.2 Utviklingen de senere år

Økt differensiering i inndeling og tilknytningsformer

Den regionale statsforvaltning har gjennomgått omfattende endringer de senere år. Over 30 etater har endret inndeling siden 1997. Spesielt mange endringer ble iverksatt i perioden 2001-2004. Tradisjonelt har fylkesgrensene vært den dominerende inndelingsenhet, men utviklingen de senere år har vært kjennetegnet av etablering av regioner som er færre og større enn fylkene.

Utviklingen har videre vært kjennetegnet av liberalisering i retning av større fristilling av statlige virksomheter. Gjennom etablering av sel­skaper, foretak, stiftelser og andre selvstendige organisasjonsformer har det blitt færre ordinære forvaltningsorganer, også på regionalt nivå. Eksempel på slike endringer er helseforetakene og Mesta. På enkelte områder har dette endret vilkårene for demokratisk styring ved at det ikke lenger er en ubrutt styringslinje mellom departementet og virksomheten. Det har også ført til at grensen mellom offentlig og privat sektor dels er forskjøvet og dels har blitt mer uklar.

Økt sektorisering og mindre samordning

Endringene i regional stat er gjennomgående sektorinitierte og har i all hovedsak sektorspesifikke begrunnelser. Begrunnelsene er dels knyttet til spesifikke sektorbehov og hva som er hensiktsmessige regioner for å løse de aktuelle oppgavene. Dels er de knyttet til vurderinger av hva som er en effektiv måte å organisere oppgavene på i forhold til bruk av ressurser og tilgang på faglig kompetanse. I forhold til en effektiv gjennomføring av reformer og tiltak på ulike områder kan en sektorvis tilnærming ha mange fordeler, og har således vært et effektivt virkemiddel i oppbyggingen av den norske velferdsstaten. Generelt betyr dette at den vertikale samordningen innad i den enkelte statlige sektor har vært sterk, mens den horisontale og tverrsektorielle samordningen har vært svakere. Det har derfor vært en økende erkjennelse av at sektorisering reiser utfordringer i forhold til samordning på tvers av sektorer og saksområder. Et sentralt funn i Makt- og demokratiutredningen er da også at forvaltningsendringene de senere tiår har vært preget av sektorvise reformer som har medført økt differensiering og fragmentering av offentlig virksomhet. I St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen problematiseres denne utviklingen. Det vises til at Norge etter hvert har blitt delt inn i regioner etter den enkelte etats behov, men at det er nødvendig å se de ulike inndelingene som en del av en helhetlig regionalpolitikk, slik at ikke enkeltstående inndelinger får uheldige konsekvenser.

Utviklingen kan sammenfattes med at det har skjedd betydelig endringer i statens styrings- og organisasjonsformer gjennom mål- og resultatstyring, delegering, endringer i tilknytningsform og økt sektorisering. Dette har ført til at den overordnede politiske styringen, og dermed muligheten for koordinering av ulike sektorpolitikker, er blitt redusert.

Selv om utviklingen av regional statsforvaltning har vært preget av økt fragmentering, har det også skjedd en utvikling i motsatt retning, gjennom ønske om samordning og samling av oppgaver. Dette har i første rekke skjedd gjennom utvikling av fylkesmannsembetene, der målene nettopp har vært å fremme samordning og helhetssyn, og motvirke de tendenser til oppsplitting og sektorisering som ellers har preget forvaltningsutviklingen. Stortinget har gitt sin tilslutning til, som en prinsipiell linje for organiseringen av den regionale statsforvaltning, at statlige regionale enheter som har styrings- og oppfølgingsoppgaver overfor kommunene, organisatorisk skal knyttes til fylkesmannsembetet.

Utviklingen av regional statsforvaltning har derfor også vært kjennetegnet av en vekst i oppgaver for fylkesmannen. Hoveddelen er knyttet til overflytting av oppgaver fra andre statlige regionale forvaltningsorganer som ledd i arbeidet med å forenkle og samordne det statlige regionale mellomledd mellom kommunene og de sentrale myndigheter. En slik organisatorisk samling av statlige forvaltningsorganer som har kommunerettede oppgaver gir god mulighet for en helhetlig oppfølging av kommunene. Dette var begrunnelsen for integreringen av Sivilforsvarsdistriktene i 1979, de nyetablerte miljøvernavdelingene i 1982, integrering av fylkeslandbrukskontorene i 1993 og av fylkeslegeembetene og statens utdanningskontorer i 2003. Veksten i oppgaver henger også sammen med innretningen på den statlige styringen overfor kommunene. Bruk av rettighetslovgivning, standardkrav og øremerkede tilskudd har økt i omfang de senere år. Dette er styringsvirkemidler som alle forutsetter en form for oppfølging og kontroll som fylkesmannen i stor utstrekning har fått ansvar for å utføre.

10.3 Hvor ligger de største utfordringene?

For å belyse konsekvenser av endringene i regional statsforvaltning har Fornyings- og administrasjonsdepartementet fått gjennomført en større spørreundersøkelse blant ledere i kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, regionale statsetater, et utvalg brukerorganisasjoner og regionkontorene til NHO og LO (NIBR-rapport 2006:9 Den regionale stat – enhet og mangfold (Hansen m.fl. 2006)). Et viktig formål med undersøkelsen var å innhente kunnskap om hvilke erfaringer brukerne av regional stat har i forhold til de omstillinger som har vært gjennomført.

Denne undersøkelsen viser at regional stat fortoner seg som relativt kompleks både med hensyn til organisering og inndeling. NIBR trekker blant annet fram følgende forhold:

  • Et flertall av de spurte opplever samordningsbestrebelsene mellom de regionale statsetatene som forholdsvis svak. Det er særlig samordningsproblemer innenfor arealdisponering, miljøvern og samferdselssektoren som blir trukket fram som et problem. Dette henger imidlertid også sammen med at areal og miljø er knapphetsgoder som gir grunnlag for fordelingspolitiske konflikter.

  • Det blir videre påpekt at ulik geografisk inndeling er en viktig, men ikke dominerende årsak til samordningsutfordringer i regional statsforvaltning. Ulik tilknytningsform og forskjellig etatskultur synes å være vel så viktige. På dette området er det relativt store forskjeller mellom brukergruppene. Mens fylkeskommunene opplever geografisk inndeling som en viktig årsak til manglende samordning, scorer forskjellig geografisk inndeling lavest som forklaringsfaktor blant kommunene.

  • Lokalisering av regionkontorene har stor betydning for brukernes erfaring med regional statsforvaltning. Brukere som må forholde seg til regionkontorer som er spredt over flere fylker og på flere steder er gjennomgående mer kritiske til regionale statsetaters tilgjengelighet og samordningsevne, enn de som befinner seg i regioner der regionkontorene er samlet.

  • At den enkelte etat har valgt en organisering ut fra sektorspesifikke behov, kan gå på bekostning av effektiviteten til de myndigheter og organisasjoner som må forholde seg til etatene. En betydelig andel av brukerne rapporterer om økt møtevirksomhet, økt reisevirksomhet og økt saksbehandlingstid som følge av inndelingen og den geografiske plasseringen av regional stat.

  • Et flertall av brukerorganisasjonene mener at inndelingen går utover tjenestetilbudet og ivaretakelsen av innbyggernes rettssikkerhet. Halvpartene av kommunene og fylkeskommunene mener det samme.

  • Et flertall av brukerne opplever at den mangfoldige inndelingen fører til at de får manglende eller tilfeldig informasjon. Brukergruppene etterlyser derfor økt og mer samordnet informasjon om og fra den regionale statsforvaltningen.

Selv om det er en generell tendens til at det er fylkeskommunene som i størst grad betoner det problematiske ved dagens utvikling av regional stat, betoner også et flertall av kommunene og brukerorganisasjonene uheldige konsekvenser av den utviklingen som har funnet sted.

Disse funnene stemmer godt med de kartlegginger Fornyings- og administrasjonsdepartementet tidligere har fått gjennomført. Dette omfatter en kartlegging av regional statsforvaltning med særlig vekt på den geografiske inndeling i rapport 2002:18 (Statskonsult 2002). I tillegg har Statskonsult belyst virkningene av ulik regional inndeling av statlig virksomhet i rapport 2004:10 (Statskonsult 2004). Hovedtemaet for disse rapportene var dels en ren beskrivelse av organiseringen og dels en beskrivelse av departementenes og fylkesmennenes oppfatning av problemene.

Ved vurdering av funnene over er det viktig å være oppmerksom på at flere av respondentgruppene er direkte involvert i forvaltningsreformen, og at svarene i noen grad vil kunne være preget av dette. Det er derfor grunn til å merke seg at et klart flertall ikke opplever at den geografiske inndelingen er hovedutfordringen i forhold til samordningsutfordringene i regional statsforvaltning. Dette betyr imidlertid ikke at det ikke er utfordringer i den regionale statsforvaltningen når det gjelder samordning, organisatorisk tilknytning, oversikt og tilgjengelighet.

10.4 Regjeringens vurdering

Regjeringen mener de nevnte utfordringene må møtes med et samlet grep og at det derfor må settes i verk tiltak på flere områder. Regjeringen ønsker en regional statsforvaltning som er samordnet, effektiv og brukervennlig. Den regionale statsforvaltningen er et viktig redskap for å iverksette statlig politikk og betjene innbyggere og næringsliv med gode tjenester, men også viktig for den samhandling som skal finne sted mellom staten og kommunal sektor. Stort mangfold av regionale inndelinger og ulike tilknytningsformer representerer imidlertid utfordringer med hensyn til oversikt og tilgjengelighet både for publikum, næringsliv, og for ulike forvaltningsorganer der det er behov for kontakt og samarbeid. Stor spredning i kontorsteder med lang innbyrdes avstand kan også ha negative effekter på kontakt og samarbeid.

Ulempene for brukerne varierer. Mange regionale etater har få eller ingen direkte publikumsrettede oppgaver, og kontakten mot enkeltbrukere og næringsliv er smal. For publikum vil fysisk tilgjengelighet bety mindre enn høy kvalitet på de tjenestene og vedtak som fattes, og dannelsen av større enheter er svært ofte nettopp begrunnet i behovet for å bygge opp kompetanse i større fagmiljøer, som kan håndtere stadig mer komplekse og faglig krevende oppgaver. I mange tilfeller er dessuten brukernes kontaktmønster med etatene endret, slik at stadig flere bruker internett og e-post, brev eller telefon framfor personlig frammøte. Dette gjør det viktig å skape gode oversikter og forenkle tilgjengeligheten for denne type tjenester. Samtidig gjør dette at en ensidig fokus på inndelingen av regional statsforvaltning ikke er svaret på mange av utfordringene. For etater med få publikumsrettede oppgaver og liten kontakt mot annen offentlig virksomhet må inndelingen bygge på etatsspesifikke behov. For virksomheter med et langt bredere kontaktnett mener regjeringen det må ligge en bredere vurdering til grunn ved valg av inndeling.

Sektoriseringen kan være et effektivt virkemiddel, samtidig reiser den store utfordringer i forhold til samhandling og samordning på tvers av sektorer og saksområder. Begrunnelsen for bedre samordning ligger dels i ønsket om en mer konsistent organisering både i forhold til enkeltmennesker, næringsliv og kommunene, dels i erkjennelsen av at en mer samordnet politikk og iverksetting gir bedre samfunnsmessige effekter, og dels i erkjennelsen av at det på enkelte områder kan gi økonomiske gevinster gjennom å unngå dobbeltadministrasjon.

Utfordringene synes å være størst når det gjelder samarbeidet mellom enkelte etater, og ikke minst i forhold til målsettingen om at regional stat skal framstå som helhetlig og samlet i forhold til kommuner og regioner. Særlig for fylkesmannen som er ansvarlig for samordningen av all statlig virksomhet innenfor sitt territorium, innebærer utviklingen klare utfordringer. Flere fylkesmenn erfarer at det kan være vanskelig å samle regionale etatsledere til for eksempel felles møter.

Det er regjeringens syn at statsetatene skal være formidlere av nasjonal politikk og bidra til styringssignaler som gjør lokal tilpasning mulig. Dette tilsier en klarere fokusering på dialog og samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer. Regjeringen vil på dette grunnlag videreutvikle fylkesmannens særlige ansvar for å samordne statens samlede virksomhet regionalt. Samordningen skal gjøres slik at viktige helhetssyn i den nasjonale politikken blir ivaretatt. Samtidig skal ikke fylkesmannen opptre som politisk aktør gjennom å overprøve nasjonale målsettinger på de ulike politikkområdene.

Regjeringen ønsker sterkere politisk styring med viktige beslutninger. På dette grunnlag vil det bli lansert en fornyet plattform for styring, organisering og ledelse i staten. De senere års fokus på kostnadseffektivitet internt i den enkelte sektor har hatt uheldige sidevirkninger i form av redusert samordning. Det har blitt vanskeligere å ivareta sammenheng og helhetlige løsninger på tvers av sektor- og etatsskiller, noe som igjen innebærer store og økende krav til ledelse. En mer kompleks offentlig sektor gjør det viktig å forsterke arbeidet med å utvikle en mer formålseffektiv forvaltning der sektorhensyn i større grad ses i sammenheng med andre tilgrensende samfunnsområder og samfunnshensyn. En bred gjennomgang av forholdet mellom departementene og deres underliggende virksomheter vil være et sentralt element i det arbeidet som settes i gang. Hovedfokuset vil være å styrke forutsetningene for departementenes styring av underliggende virksomheter, men muligheten for å desentralisere statlige oppgaver til regioner og kommuner vil også kunne være elementer i en slik gjenomgang. Arbeidet vil settes i gang raskt og uavhengig av forvaltningsreformen. Arbeidet vil ha en klar ambisjon om å styrke mulighetene og forutsetningene for politisk styring, særlig i forhold til å ivareta tverrsektorielle avveiinger og å ivareta helhetssyn.

Regjeringen mener at utfordringene i den regionale statsforvaltningen krever tiltak som må avveies mot flere hensyn. Behovet for en effektiv gjennomføring av en nasjonal sektorpolitikk må veies opp mot behovet for å se de ulike sektorene som en del av en helhetlig politikk og en helhetlig forvaltning. Det betyr at både geografisk inndeling, organisatorisk tilknytning og tilgjengelighet må vurderes i sammenheng. Etter en periode hvor fokus har vært rettet mot sektorspesifikke behov og effektivitet for den enkelte sektor isolert, kan det nå være behov for å se nærmere på behovet for å styrke handlingsrommet for mer helhetlig styring og samordning.

På denne bakgrunn vil regjeringen legge følgende til grunn for utviklingen av regional statsforvaltning:

  • Det er regjeringens vurdering at den fragmenterte inndelingen av regional statsforvaltning ikke skaper problemer av et omfang som skulle tilsi en full harmonisering av den geografiske inndelingen til alle de regionale statsetatene, og på den måten reversere en rekke gjennomførte reformer. En viktig grunn til dette er et de fleste innbyggere ikke har direkte kontakt med regionalnivået i de statlige etatene. Når ny regionalinndeling er klar vil regjeringen foreta en nærmere vurdering av mulige tiltak i forhold til regionale etater med viktige grenseflater og særlige samhandlingsutfordringer i forhold til de nye regionene og i forhold til hverandre, samt regionale etater som i dag har grenser som vil krysse de nye regiongrensene.

  • Hensynet til samordning og oversikt i den samlede regionale forvaltningen tilsier at fylkesmannen får en framtidig inndeling som er lik inndelingen til det nye folkevalgte regionale nivået. Dersom resultatet blir et fåtall store regioner, vil det bli foretatt en egen vurdering av inndelingen til fylkesmennene i forhold til behovet for nærhet til kommunene. Siden fylkesmannen har oppgaver som klageinstans, bør størrelsen på regionene også vurderes i et rettssikkerhetsperspektiv.

  • Ved framtidige omorganiseringer som innebærer inndelingsendringer regionalt får den enkelte sektor ansvar for å gjennomføre en bred vurdering av de samlede virkninger for kommuner og regioner, samarbeidende etater, næringsliv og innbyggerne, jf. også behandlingen av St.meld. nr. 25 (2004-2005). Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av prinsippene som er retningsgivende ved endringer i regional inndeling, slik at disse får sterkere gjennomslag og gjøres mer forpliktende for sektorene. En tydeligere rolle for Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet som samordningsdepartementer vil i denne sammenheng bli vurdert.

  • Lokalisering av regionkontorene har betydning for brukernes kontakt med regional statsforvaltning. For å unngå at forvaltningsreformen skal ha en uønsket sentraliserende virkning innad i regionene, vil det ikke bli foreslått noen omfattende flytting eller samling av de statlige regionkontorene. Dette spørsmålet vil likevel bli sett i sammenheng med den vurderingen som skal gjøres for statlige regionale organer som vil kunne får særlige samhandlingsutfordringer i forhold til de nye regionene.

  • Fylkesmannen har ansvar for å samordne statlig forvaltning der dette er ønskelig og nødvendig. Regjeringen legger opp til at fylkesmannen, gjennom fylkesmannsinstruksen, blir gitt større og klarere fullmakter til å ivareta en slik samordningsrolle. Et annet viktig samordningstiltak har vært å samle statens kommunerettede virksomhet hos fylkesmannen. Regjeringen vil derfor varsle en gjennomgang av muligheten for å integrere flere statlige oppgaver hos fylkesmannen.

  • For å få til en bedre og mer samordnet informasjon om regional stat og hvordan den er organisert vil det bli iverksatt flere tiltak. Det vil blant annet bli utarbeidet en samlet, elektronisk tilgjengelig oversikt over statens regionale tilstedeværelse, med opplysning om plassering av regionkontor og lokale kontorer, hvordan man kommer i kontakt med etaten og med elektroniske lenker til de enkelte etaters hjemmesider. Regjeringen legger opp til at dette utformes på en måte som er oversiktlig, som gjør det lettere å orientere seg i forhold til de ulike virksomhetene og som også forenkler selve kontakten.

  • Regjeringen ønsker å sikre sterkere politisk styring særlig i forhold til å ivareta tverrsektorielle avveiinger og ivareta helhetssyn både sentralt og regionalt. Disse utfordringene vil bli sett i sammenheng med utformingen av en ny plattform for styring, organisering og ledelse i staten, som blant annet vil omfatte en gjennomgang av styringsrelasjonene mellom departement og underliggende virksomhet. På denne måten ønsker regjeringen å møte mange av de utfordringene som en mer fragmentert, markedsrettet og kompleks stat skaper. Dette arbeidet vil bli gjennomført uavhengig av forvaltningsreformen.

10.5 Omorganisering av fylkesmannen

Regjeringen vil etablere et styrket folkevalgt, regionalt nivå gjennom overføring av oppgaver og myndighet, og en klart definert rolle for regionene i forhold til å skape vekst og utvikling. Etter regjeringens syn er det viktig å se på organiseringen av fylkesmannen i tilknytning til og parallelt med reformen for å styrke det folkevalgte regionale nivået.

Grunnlaget for fylkesmannsembetets rolle og oppgaver er gitt i fylkesmannsinstruksen;

«Fylkesmannen er Kongens og regjeringens representant i fylket og skal arbeide for at Stortingets og Regjeringens vedtak, mål og retningslinjer kan bli fulgt opp.»

Som sentralmyndighetenes representant i fylkene skal fylkesmannen følge opp nasjonal politikk på en rekke områder og være et mellomledd og formidlingsorgan mellom sentralmakten på den ene side og kommunesektoren og befolkningen på den annen. Ivaretakelse av sektoroppgaver for flere fagdepartementer og direktorater er det viktigste arbeidsområdet for fylkesmannen. Oppgavene er knyttet til iverksetting av regjeringens sektorpolitikk på ulike områder, særlig i forhold til kommunene. Fylkesmannen skal videre føre tilsyn med at regjeringens politikk blir gjennomført innenfor fastsatte rammer. På en del områder utøver fylkesmannen også forvaltningsmyndighet i forhold til privatpersoner.

Men fylkesmannen skal ikke bare gjennomføre nasjonal politikk, fylkesmannen skal også ta initiativ til fylkets og lokalsamfunnets beste og være en støttespiller for lokalsamfunnet og det lokale selvstyret. Som statlig embetsmann vil imidlertid fylkesmannen fylle en slik utviklingsrolle på en annen måte enn kommunene og fylkeskommunene. Der virksomheten til fylkeskommunene og kommunene har sin forankring i og fokus på lokalsamfunnets behov, utfordringer og muligheter vil fylkesmannen som regjeringens og departementenes representant ha fokus på den nasjonale politikken.

Fylkesmennene er administrativt underlagt Fornyings- og administrasjonsdepartementet, men utfører oppgaver for en rekke av de øvrige departementene. Det enkelte departement har en direkte ansvars- og styringslinje til fylkesmennene i faglige spørsmål.

10.6 Nærmere om fylkesmannens ulike roller og oppgaver

Rollen som rettssikkerhetsinstans

Rettssikkerhet er i Norge knyttet til staten som garantist. Statlige myndigheters ansvar for å føre tilsyn med at vedtak og tjenester på lokalt nivå er i tråd med nasjonal lovgivning er et sentralt kjennetegn i så måte. Rettssikkerhetsrollen er mangfoldig og gjennomgående i den forstand at den angår alle oppgaver, sektorer, avdelinger og medarbeidere hos fylkesmannen, og har stor betydning for måten det arbeides på internt i organisasjonen og for måten det kommuniseres med omverdenen på. Det er et viktig siktemål at tilstrekkelige rettssikkerhetshensyn bygges inn i alle forvaltningsoppgaver fylkesmannen utfører, hva enten det skjer som ledd mellom den sentrale statsforvaltningen og kommunene, eller ved at fylkesmannen opptrer som direkte tjenesteyter overfor innbyggerne og næringslivet i fylket.

Selv om rettssikkerhetshensyn skal prege alt av fylkesmannens oppgaveløsning, er det likevel noen områder som peker seg ut særskilt. Tilsynsoppgavene og klagebehandlingen fylkesmannen utfører på statens vegne overfor kommuneforvaltningen og næringslivet utgjør hovedelementene i fylkesmannens rettssikkerhetsrolle. Kommunenes viktige rolle som produsent av velferdstjenester utløser et behov for ivaretakelse av rettssikkerhet og likhet for enkeltindividet, samt kontroll med at tjenester oppfyller de minstemål som følger av et krav om faglig forsvarlig tjenesteyting. Dette gjelder i forholdet mellom kommunene som offentlig utøvende myndighetsorganer og innbyggerne og næringslivet som mottakere av deres offentlige tjenester og myndighetsutøvelse, og ved behandling av klager i forbindelse med vedtak fattet av kommunen. Muligheten for berørte parter til å få en ny instans til å prøve et konkret forvaltningsvedtak står sentralt i norsk forvaltning, og for publikum og næringsliv utgjør dette en viktig rettssikkerhetsgaranti. Rollen som klageinstans gir fylkesmannen – så langt de enkelte lovbestemmelser angir – rett og plikt til å prøve alle sider ved saken og med myndighet til å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til kommunen eller selv treffe nytt vedtak.

Sektorrollen

Fylkesmannen skal følge opp nasjonal politikk på en rekke viktige samfunnsområder, og utøvelse av forvaltningsoppgaver for fagdepartementene/direktoratene utgjør hovedarbeidsområdet for fylkesmannsembetene. Som regel er det kommunen som yter velferdstjenestene til sine innbyggere innenfor rammer gitt fra departementene og med oppfølging derfra. Det er det enkelte departement eller direktorat som legger regionale arbeidsoppgaver til fylkesmennene og disse fagmyndighetene har også direkte instruksjonsmyndighet overfor embetene. Handlingsgrunnlaget for de oppgaver fylkesmannen utfører kommer til uttrykk i lovgrunnlag, tildelingsbrev, embetsoppdrag, og øvrige politiske signaler. Fylkesmannen utøver i dag sektormyndighet innenfor helse, utdanning, landbruk, miljøvern, samfunnssikkerhet og beredskap, barnevern, barnehager og sosial- og omsorgstjenesten.

Som sektormyndighet skal fylkesmannen medvirke til å gjennomføre nasjonal politikk blant annet ved å omsette nasjonale sektormål til regionale og lokale mål og tiltak. Fylkesmannen skal bidra til at viktige statlige mål og interesser blir forstått og ivaretatt av kommunene, samtidig som kommunene gis handlingsrom for utforming av en egen politikk på det aktuelle området. Fylkesmannen skal videre legge vekt på faglig samordning mellom regionale statlige sektormyndigheter, blant annet for å oppnå størst mulig grad av effektivitet og felles forståelse på prioriterte områder. Rapportering tilbake til sentralt nivå om kommunenes og sektorenes oppfølging av statlige mål og interesser er også en viktig funksjon.

Veiledning overfor kommunene er en viktig del av sektorrollen. En undersøkelse utført av Agderforskning og IRIS (Leknes og Ellingsen 2006) har sett på samhandlingen mellom kommunene og mellomnivået blant annet for å kartlegge omfang og innhold i samhandlingen og videre om det er variasjon i kommuners samhandling med fylkeskommunen og fylkesmannen. I forhold til samhandlingen mellom kommunene og fylkesmannen viser undersøkelsen at det er betydelig kontakt, og at faglig veiledning (kurs, saksmøter, fagmøter og temasamlinger), tilsyn, og formidling av statlige styringssignaler er de viktigste formålene med samhandlingen. Undersøkelsen viser videre at et stort flertall av kommunene opplever at fylkesmannen bidrar både til kompetanseutvikling og som støttespiller for kommunenes utviklingsarbeid og tjenestetilbud. Av respondentene mener 98 prosent at forholdet til fylkeskommunen og fylkesmannen er preget mest av samarbeid og ikke av konflikt.

Samordningsrollen

Når oppgaver og myndighet blir delegert til fylkesmannen, er samordning av statlig politikk et viktig hensyn som søkes ivaretatt. I henhold til Instruks for fylkesmenn skal fylkesmannen bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomhet i fylket. Ansvaret for samordning omfatter både oppgaver som ligger innenfor og utenfor fylkesmannsorganisasjonen. Dette inkluderer også å bidra til at det skjer tilstrekkelig samarbeid og samspill mellom alle offentlige organer i fylket.

Fylkesmannen er tildelt en særlig rolle som samordningsmyndighet overfor kommunene. Fra kommunesektoren er det påpekt flere sider ved den statlige styringen som oppfattes som problematisk. Dels oppleves styringen som uoversiktlig, fordi statlige krav og ønsker kommer i stort omfang, detaljert, og ofte skilles det ikke mellom skal/må på den ene siden og bør/kan på den andre. Dels oppleves styringen som fragmentert ved at etatene har sine egne systemer og rutiner for sin kontakt med kommunene. Et fragmentert styringssystem gir dårligere vilkår for iverksetting av statlig politikk gjennom kommunene, men det kan også gi uklare rammer for det lokale folkestyret, med mulig demokratisk slitasje og dårligere grunnlag for dialog og samarbeid mellom staten og kommunene som følge.

Kommunesamordning innebærer å legge til rette for at kommunerettet styring i størst mulig grad skal framstå som konsistent. Samordningsansvaret til fylkesmannen er beskrevet i Kommunal- og regionaldepartementets Retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommunerettet styring . Innenfor rammen av det kommunale selvstyret skal kommunene ha mulighet til å gjøre selvstendige politiske prioriteringer. Fylkesmannen må derfor se til at den fagbaserte styringen av kommunene ikke blir sterkere enn det er hjemmel til i lovgivningen eller enn det som framkommer av politiske vedtak og retningslinjer gitt av Storting og regjering.

Etter planbestemmelsene i plan- og bygningsloven har fylkesmannen også viktige samordningsoppgaver som berører forholdet mellom ulike deler av regional statsforvaltning og kommunene. I forhold til kommuneplaner og reguleringsplaner har fylkesmannen fått en viktig rolle som konfliktløser – mekler – i arealkonflikter mellom kommunen og en eller flere statsetater eller fylkeskommunen der disse har nedlagt innsigelse mot planen. Meklerrollen i plansaker gir fylkesmannen kompetanse til å gjennomføre prosesser som sikter mot å skape enighet mellom partene. Myndigheten til denne praktisk sett viktige type samordning utøver fylkesmannen på vegne av Miljøverndepartementet. Fylkesmannen har også ansvar for å samordne regional stats deltakelse i fylkesplanleggingen.

Fylkesmannen skal bistå kommunene i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Bistanden gjelder veiledning, kurs, øvelser og tilsyn. Dagens risiko- og trusselbilde er komplekst og kjennetegnes av glidende overganger mellom nasjonalt og internasjonalt nivå. For kommunene betyr risiko- og sårbarhetsutviklingen at det stilles krav til både en aktiv forebyggende innsats og en effektiv beredskap mot ulike typer ulykke og kriser. I krisesituasjoner har fylkesmannen en viktig rolle som koordinator og bindeledd mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter og frivillige organisasjoner. Det er viktig at reformen ikke svekker samhandlingen og koordineringen i krise- og beredskapsarbeidet.

10.7 Regjeringens vurdering

Etter regjeringens syn er det viktig å beholde fylkesmannen som et knutepunkt mellom stat og kommune, særlig for å samordne og formidle statlig politikk overfor kommunene og for å ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn gjennom tilsyn og klagebehandling. Fylkesmannen skal også framover ivareta ulike typer oppgaver og roller for å ivareta de mål og prioriteringer som utgår fra Storting og regjering. Det fordrer at organisering og beslutningsprosesser innrettes slik at det er synlig for omverdenen hvilke roller og interesser som til enhver tid ivaretas, og at beslutninger har en tydelig forankring i nasjonale mål og føringer.

Etter regjeringens syn er det imidlertid fagoppgaver hos fylkesmannen i dag som i stor grad har konsekvenser for den regionale samfunnsutviklingen, og som derfor bør være underlagt regionalpolitiske prioriteringer og beslutninger. Ansvar for viktige regionale oppgaver innen miljøvern, landbruk og utdanning, bør derfor overføres fra fylkesmannen til nye regioner, se kapittel 4. For fylkesmannen betyr forslagene at embetets oppgaver og roller endres.

Roller og oppgaver

Kjernen i fylkesmannens rolle, slik det blant annet framgår av fylkesmannsinstruksen, vil fortsatt ligge fast. Fylkesmannen skal være Kongens og regjeringens representant i fylket, og skal arbeide for å følge opp Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer.

Fylkesmannen skal fortsatt være regional sektormyndighet overfor kommunene på viktige samfunnsområder som helse- og sosialområdet, barnevern-, barnehage- og grunnskoleområdet, og på området samfunnssikkerhet og beredskap. På disse områdene skal fylkesmannen fortsatt formidle nasjonale mål og veilede kommunene. På de sektorområdene som i denne meldingen foreslås overført til de nye folkevalgte regionene, vil fylkesmannens formidlings- og veiledningsoppgaver overfor kommunene bli begrenset til det som følger av rollen som klage- og tilsynsmyndighet. Både tilsyn og klagebehandling utgjør viktige kilder for hvordan lover og regler fungerer, og representerer således viktig informasjon i forhold til utviklingen innenfor den enkelte sektor. Som følge av at både regionene og fylkesmannen skal ivareta oppgaver på noen av de samme sektorområder overfor kommunene, vil det være behov for at det etableres gode rutiner for samhandling og dialog regionalt.

Forvaltningen må organiseres slik at hensynet til rettssikkerhet og målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet ivaretas. Utviklingen har gått i retning av at innbyggerne gis stadig flere rettigheter, og da i særlig grad i forhold til velferdstjenestene. Det gjør at mange av rettighetskravene rettes mot kommunesektoren. Etter regjeringens syn må fylkesmannen stå sentralt i arbeidet med å bidra til å sikre den enkeltes rettigheter i en forvaltning med stor grad av desentralisert oppgaveløsning. Dette vil først og fremst skje gjennom klagebehandling, tilsyn og veiledning.

De foreslåtte endringene i oppgavefordelingen vil legge til rette for å fokusere på fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans. Fylkesmannen vil på regionalt nivå bidra til at innbyggerne mottar de tjenester og behandles på den måten som de etter loven har krav på, og at kommuner og fylkeskommuner overholder lover og regelverk. Fylkesmannen vil ha ansvar for å behandle klager på kommunale enkeltvedtak, og vil i tillegg ha ansvar for kommunerettet tilsyn på utpekte områder. Fylkesmannen vil også ha ansvaret for lovlighetskontroll over kommunale vedtak. Skal fylkesmannen gjennomføre disse funksjonene på en god og troverdig måte, forutsetter det at embetene fortsatt har god fagkompetanse, både juridisk og sektorfaglig.

Fylkesmannen skal fortsatt ha en viktig samordningsrolle overfor kommunene, men denne vil endres som følge av endret ansvarsforhold. På de områder det overføres myndighet og ansvar til de nye regionene vil også den regionale samordningen overfor kommunene skje gjennom regionene. På andre områder vil fylkesmannen fortsatt ha ansvar for å samordne statlige styringssignaler overfor kommune, for eksempel på flere velferdsområder. Regjeringen legger også opp til at fylkesmannen, gjennom fylkesmannsinstruksen, blir gitt større og klarere fullmakter til å ivareta en samordningsrolle overfor regional stat. I Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Statlig tilsyn med kommunesektoren forslår regjeringen konkret å styrke fylkesmannens kompetanse i å samordne praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn rettet mot kommunene.

Inndeling

Fylkesinndelingen, slik vi kjenner den i dag, var opprinnelig en administrativ inndeling for statlige styringsformål. Fortsatt utgjør denne inndelingen en viktig struktur for statlig inndeling regionalt, selv om en rekke statlige sektoretater har valgt en regional inndeling som er større enn fylkesenhetene de senere år. Fylkesmennenes forvaltningsområde er geografisk avgrenset av fylkesgrensene. Med unntak av Oslo og Akershus fylker, som har felles fylkesmann, er det en fylkesmann i hvert fylke.

På grunnlag av drøftingen i denne meldingen av oppgaveporteføljen til det regionale folkevalgte nivået, vil det bli lagt opp til en prosess med involvering av regionale og lokale aktører. Det endelige vedtaket om regioninndelingen vil bli fattet av Stortinget. Den statlige regioninndelingen bør primært ta hensyn til de folkevalgte regionenes virksomhet. Samtidig bør regioninndelingen gi grunnlag for en effektiv og samordnet statsforvaltning på regionnivå.

Endringer i inndelingen av det folkevalgte regionale nivået vil reise spørsmål om hvilke konsekvenser det får for inndelingen av fylkesmannen. Det er særlig to viktige inndelingshensyn i forhold til fylkesmannens virksomhet. Det første er nærhetshensynet. Mye av fylkesmannens virksomhet er rettet mot kommunene. Skal fylkesmannen greie å håndtere sitt forhold til alle kommunene i fylket er det nødvendig at antallet kommuner ikke er for stort. I dag varierer antallet kommuner fra 15 til 45. Dette medfører ulike muligheter fra embete til embete når det gjelder kontakt og dialog med kommunene, tilsynsbesøk og lignende. Dagens inndeling anses likevel ikke å medføre store problemer for fylkesmannens arbeid. Nærhetshensynet til kommunene kan isolert sett derfor trekke i retning av at fylkesmannen får en annen inndeling enn det folkevalgte regionale nivået dersom det blir en inndelingsprosess som resultere i få store regioner. I tillegg bør ikke avstanden mellom innbyggerne og fylkesmannen som rettssikkerhetsinstans bli for stor.

Det andre hensynet er at inndelingen av fylkesmannsembetet bør samsvare med inndelingen av andre statlige etater og regionene for å ivareta samhandlings- og samordningsbehov. Mye av aktivitetene til fylkesmannen er av interesse for både kommunal og regional forvaltning, og vil i mange tilfeller være premissgivende eller direkte styrende i forhold til regional planlegging og myndighetsutøvelse. Dette understreker samhandlingsbehovet mellom kommuner, regioner og de ulike statlige regionale virksomhetene. Det er derfor sterke hensyn som taler for at fylkesmannen bør ha sammenfallende grenser med de nye regionene.

Også i forhold til enkelte av de oppgavene som fylkesmannen er satt til å ivareta, kan avgrensningen av dagens fylker i flere sammenhenger være lite hensiktsmessig. I særlig grad gjelder dette for inndelingen i de tett befolkede områder av landet. Reduksjon av antall fylkesmannsembeter vil også kunne gi bedre forutsetninger for å ivareta samordning av regional statlig virksomhet.

Regjeringen mener at hensynet til samordning og oversikt i den samlede regionale forvaltningen tilsier at fylkesmannen får en framtidig inndeling som svarer til den inndeling som det nye folkevalgte regionale nivået vil få. Dersom resultatet av de regionale inndelingsprosessene eventuelt skulle føre til et fåtall store regioner, vil imidlertid regjeringen gjennomføre en separat vurdering av inndelingsbehovet for fylkesmannsembetene med utgangspunkt i behovet for nærhet til kommunene.

Framtidig betegnelse

Større regioner aktualiserer spørsmålet om fylkesmannen skal beholdes som betegnelse for statens regionale representant. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om framtidig betegnelse på fylkesmannen etter at ny regionstruktur, oppgavefordeling og betegnelse på de nye regionene er fastlagt.

Til dokumentets forside