St.meld. nr. 12 (2006-2007)

Regionale fortrinn – regional framtid

Til innholdsfortegnelse

3 Dagens fylkeskommune

3.1 Oppgaver

Flere større endringer i fylkeskommunenes ansvar og oppgaver har funnet sted siden opprettelsen i 1976. Fylkeskommunene er i dag i mindre grad velferdsprodusenter enn tidligere. Sentralt står overføring av ansvaret for sykehjem og psykisk utviklingshemmede til kommunene i 1988, statliggjøringen av spesialisthelsetjenesten i 2002, og statliggjøringen av barnevernet, familievernet og rusomsorgen i 2004. I 1996 ble det gjennomført en omorganisering av det ytre apparatet til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond som innebar en deling av det strategiske og det operative ansvaret for bruken av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler mellom fylkeskommunene og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Fylkeskommunene har nå ansvar for videregående opplæring, tannhelsetjenesten, regional og lokal samferdsel, strategisk bruk av nærings- og distriktspolitiske virkemidler, operativt ansvar for tilretteleggende virkemidler for næringsutvikling og lokalsamfunnsutvikling, fylkesplanlegging, folkehelsearbeidet, kultur og kulturminneforvaltning. Fylkeskommunene er tillagt en rolle som regionale utviklingsaktører.

Tabell 3.1 viser fordeling av netto driftsutgifter i 2004 og 2005 på de ulike sektorene, og gir en indikasjon på omfanget av de ulike oppgavene til fylkeskommunene.

Tabell 3.1 Fordeling av netto driftsutgifter i fylkeskommunene 2004 og 2005. Kroner per innbygger og andel nettodriftsutgifter i prosent av totale utgifter. Nominelle tall.

  20042005
  Netto drifts­- ut­gifter i kroner per innbyggerAndel av totale utgifter i prosentNetto drifts- ut­gifter i kroner per innbyggerAndel av totale utgifter i prosent
Adm., styring og fellesutg237764367
Videregående opplæring33 924644 07663
Tannhelse428652925
Sosialtiltak og familievern1, 56000
Barnevern1, 66000
Fysisk planlegging, kulturminne, natur, nærmiljø7280631
Kultur817131582
Samferdsel91 3682223
Næring10-1701 4630
Tjenester utenfor ordinært fylkeskommunalt ansvarsområde113060
I alt6 1521006 498100

1 Oppgavene er overtatt av staten per 1. januar 2004.

2 Administrasjon, styring og fellesutgifter, funksjonene 400, 420, 430, 440, 450, 470, 480, 490

3 Videregående opplæring: funksjonene 510-590

4 Tannhelse: funksjonene 600, 665

5 Sosialtiltak og familievern: funksjonene 680, 685

6 Barnevern: funksjonene 690-695

7 Fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø: funksjonene 715, 716, 750

8 Kultur: funksjonene: 740, 760-790

9 Samferdsel: funksjonene 720-734

10 Næring: funksjonene 700-710

11 Tjenester utenfor ordinært fylkeskommunalt ansvarsområde: funksjon 460

Kilde: SSB

Videregående opplæring er den største oppgaven: 63 prosent av de totale netto driftsutgiftene ble brukt på denne sektoren i 2005. Samferdsel er den nest største sektoren, med 23 prosent av de totale netto driftsutgiftene.

3.2 Organisering og styringsmodeller

Kommunene og fylkeskommunene er både politiske institusjoner og forvaltningsorganer. Det vil si at de skal fungere i spenningsfeltet mellom lokalsamfunnets behov for å styre egen utvikling og statens behov for å implementere nasjonal politikk på lokalt nivå og med lokal medvirkning.

Norge er i dag delt inn i 19 fylker. Det er stor variasjon fylkeskommunene i mellom hva gjelder antall innbyggere og geografisk størrelse. Dette er omtalt nærmere i kapittel 9.

Fylkeskommunen i sin nåværende form – med direkte valg til fylkestinget, egen administrasjon og direkte beskatningsrett – ble innført i 1976. Fylkestinget er det øverste styrende organet i fylkeskommunen, og det er direkte valg til fylkestinget hvert fjerde år.

3.2.1 Fylkesutvalgsmodell eller parlamentarisk modell?

Kommuneloven gir fylkeskommunene anledning til å velge politisk styringsmodell – fylkesutvalgsmodell eller parlamentarisk modell. I valgperioden 2003-2007 er fire fylkeskommuner organisert etter den parlamentariske modellen, de øvrige etter fylkesutvalgsmodellen.

Kommuner og fylkeskommuner er innbyrdes svært forskjellige, blant annet i forhold til innbyggertall og geografi. Dette tilsier ulike løsninger når det gjelder organiseringen av administrasjonen og det politiske apparatet. Kommuneloven trekker opp visse generelle rammer for styringssystemet. Disse skal være så fleksible at de gir kommunene og fylkeskommunene stor grad av frihet innenfor rammene til å organisere sin virksomhet etter ulike behov, og slik at de gir rom for tilpasning til lokale forhold. Den enkelte kommune og fylkeskommune har stor grad av frihet med hensyn til hvordan den skal organiseres.

Det går et hovedskille mellom fylkeskommuner som er organisert etter fylkesutvalgsprinsippet (formannskapsmodellen) og fylkeskommuner organisert etter det parlamentariske prinsipp. Innenfor disse to hovedmodellene gjøres det bruk av ulike organisasjonsmodeller. Uavhengig av hovedmodell gjør de fleste fylkeskommuner i varierende grad bruk av ulike politiske utvalg organisert etter ulike modeller, eller kombinasjoner av ulike modeller. Her gis en gjennomgang av hovedmodellene for fylkeskommunal organisering.

De fleste av landets fylkeskommuner er organisert etter en tradisjonell fylkesutvalgsmodell. Kommuneloven krever at det i fylkeskommuner styrt etter den tradisjonelle modellen skal velges et fylkesutvalg. Med mindre det er grunnlag for flertallsvalg, krever loven at fylkesutvalget skal sammensettes proporsjonalt i forhold til fylkestinget. Kun medlemmer i fylkestinget er valgbare. Dette skal sikre at alle grupper av en viss størrelse blir representert i fylkesutvalget.

Fylkesutvalget er gitt visse lovpålagte oppgaver, som behandling av årsbudsjett, skattevedtak og økonomiplan. Utover dette bestemmer fylkestinget selv hvilken myndighet, funksjon og oppgaver fylkesutvalget skal ha.

I fylkeskommuner med fylkesutvalg skal det ansettes en administrasjonssjef som øverste leder for fylkeskommunens samlede administrasjon.

Som et alternativ til en fylkesutvalgsstyrt fylkeskommune er det etter hvert flere fylkeskommuner som har innført et parlamentarisk styringssystem. Det er prinsipielt store politiske forskjeller på disse to måtene å organisere fylkeskommunen på.

Kjernen i et parlamentarisk styringssystem er at administrasjonen i fylkeskommunen blir ledet av et politisk valgt kollegialt organ i stedet for en ansatt administrasjonssjef, og at dette organet er parlamentarisk ansvarlig overfor fylkestinget. I en slik modell velges det således ikke fylkesutvalg og det ansettes ingen administrasjonssjef i tradisjonell forstand. I stedet overtar et politisk organ, fylkesrådet, den øverste ledelse for fylkeskommunens samlede administrasjon. Rådet overtar også de oppgavene fylkesutvalget er pålagt gjennom lov.

Et parlamentarisk styringssystem innebærer således at utøvende makt og styring i større grad enn i en fylkesutvalgsmodell, ivaretas av politiske organer. Innføring av parlamentarisk styringsmodell begrunnes ofte med ønske om mer direkte styring over politikken. Fylkesrådet vil bestå av heltidspolitikere som overtar administrasjonens operative ansvar for å gjennomføre fylkeskommunens politikk. Dette gjør også at den politiske myndigheten, de politiske ressursene og det politiske ansvaret i mye større grad enn i en fylkesutvalgmodell synliggjøres. Parlamentarisme bidrar til å tydeliggjøre politiske skillelinjer og gi klar ansvarsplassering. Dette kan bidra til å styrke engasjement og interesse for lokaldemokratiet.

Et parlamentarisk system kan legge grunnlag for økt helhetstenkning som følge av at ressursrammene både for beslutninger og gjennomføring ligger på det politiske nivå og ikke i de enkelte administrative fagsektorer.

Gjennom forvaltningsreformen legges det opp til at regionene skal ha et omfattende ansvar for politikk og strategiutforming for hele regionens utvikling. En fordel ved den parlamentariske modellen kan da være at den kan styrke regionenes politiske kraft og tydelighet ved at det etableres et politisk ansvarlig og operativt regionråd i en form for «regionregjering». Modellen gir anledning til å føre en politikk basert på prinsipielle og ideologiske vurderinger der en også synliggjør de politiske skillelinjene. Manglende politisk stabilitet kan imidlertid i et parlamentarisk styringssystem medføre politisk uro og svekke langsiktighet og forutsigbarhet. Partipolitiske avtaler med sterke politiske bindinger og høy detaljeringsgrad kan på den andre side medføre fare for at mindretallet mister makt og innflytelse. Det kan være viktige argumenter for fylkesutvalgsmodellen.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslo i Ot.prp. nr. 96 (2005-2006) å lovfeste en ordning med komiteorganisering. En slik styringsmodell karakteriseres av at fylkestingets medlemmer deles inn i komiteer for forberedende behandling av saker i kommunestyret (fylkestingskomiteer). Komiteene har ingen avgjørelsesmyndighet, men avgir innstilling til fylkestinget i alle saker. Både parlamentarisk styrte og fylkesutvalgsstyrte fylkeskommuner kan innføre komiteorganisering.

Komiteorganisering anses å hente inspirasjon fra parlamentariske styringsmodeller, men gjerne med den forskjell at det fokuseres mindre på politisk konkurranse og mer på tilrettelegging for en helhetlig politikk. Felles er et ønske om å gjøre det politiske elementet i styringssystemet tydelig. Et parlamentarisk system er innrettet mot å synliggjøre at det finnes ulike politiske alternativer og at de som deltar i rådet må ta ansvar for helheten. I en komitemodell er også helhetlig styring et stikkord, men uten forutsetningen om klare politiske alternativer.

3.2.2 Forsøk med enhetsfylke

Som ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – lokalt og regionalt nivå ble det godkjent to forsøk med enhetsfylke. Formålet var å innhente erfaringer med alternative måter å organisere oppgavefordelingen og forvaltningen på.

Enhetsfylket innebærer i utgangspunktet at fylkeskommunens administrasjon integreres med fylkesmannsembetet til ett regionalt organ. Enhetsfylket skal ivareta både statlige og fylkeskommunale oppgaver. Det er blitt presisert at de pågående forsøkene er administrative forsøk. Det er ikke anledning til å endre oppgavefordelingen mellom stat og fylkeskommune som ledd i forsøkene.

De to forsøkene gjennomføres i Møre og Romsdal og Hedmark, og er svært ulike. 1 Møre og Romsdal prøver ut et omfattende forsøk med en sterkt integrert regional administrasjon med fylkesdirektøren som leder. Forsøket i Hedmark er mer avgrenset uten formell organisatorisk integrasjon av den statlige og den fylkeskommunale regionale administrasjonen. Forsøkene kan kort karakteriseres ved at Møre og Romsdal fylke er samordnet i administrasjonen, mens Hedmark er samordnet i toppledelsen.

Forsøkene har en varighet på fire år, med mulighet for to års forlenging. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) vurderer i evalueringsrapporten Forsøk med enhetsfylke i Møre og Romsdal og Hedmark (Hanssen og Stigen 2006) enhetsfylket i rendyrket form som en krevende forvaltningsmodell for ledelse og styring, og viser også til de historiske erfaringene med felles administrasjon fram til 1976, som var noe av begrunnelsen for fylkeskommunereformen. 2

Ulemper med modellen er av prinsipiell karakter. Målet om å ivareta to parallelle styringslinjer innenfor samme administrasjon er utfordrende, både med hensyn til valg av ledelsesmodell, rolleutfordring, rolleforståelse og faglig kompetanse. Som påpekt i St.meld. nr. 31 (2000-2001) kan modellen føre til utydelige ansvarsforhold. I noen saker vil enhetsfylkets leder og ansatte stå direkte ansvarlig overfor fylkestinget/velgerne i regionen, mens i andre saker er ansvarslinjene knyttet til departementene/direktoratene. I saker der det er konflikt mellom statlige og regionalpolitiske interesser blir dette særlig komplisert. Ordningen kan også generelt tilsløre ansvarsforhold og dermed føre til svekket tillit til den regionale forvaltningen.

Et prinsipielt spørsmål innenfor enhetsfylkemodellen dreier seg om hvordan habilitet og rettssikkerhet skal sikres når fylket er både eier/tjenesteyter og klage- og tilsynsorgan. Hensynet til rettssikkerhet veier særlig tungt i forhold til statlige kontrolloppgaver og tilsyn. Dette spørsmålet berører i særlig grad videregående opplæring. I en rendyrket enhetsfylkemodell vil fylkeskommunen som eier og fylkesmannen som klage- og tilsynsorgan ha samme «pool» av saksbehandlere. Hvis det etableres parallelle fagavdelinger for å ivareta skillet, vil disse måtte etableres innenfor rammen av samme organisatoriske enhet. NIBR peker i sin evalueringsrapport på at et organisatorisk skille ikke vil kunne gjennomføres uten at det samtidig kan svekke hovedbegrunnelsen for modellen som er forenkling og minst mulig byråkrati. Departementet vil peke på at hensynet til publikums tillit isolert sett tilsier at det ikke bør etableres forvaltningsordninger som gir grunnlag for å stille spørsmål ved habilitet og objektivitet i den offentlige oppgaveløsningen.

En sterkt integrert administrativ modell stiller også store krav til lederens forvaltningskompetanse, faglige kompetanse, rolleforståelse og lederegenskaper. Det kan være uheldig å basere en styringsmodell på egenskaper knyttet til enkeltpersoner.

I evalueringsrapporten fra NIBR er det framholdt som en positiv effekt av forsøket i Møre og Romsdal at kommunene mener det er enklere å forholde seg til administrasjonen i enhetsfylket enn til de tidligere adskilte administrasjonene. Det er særlig samordning av de regionale planmyndighetene som trekkes fram som en av de største gevinstene ved forsøket. En bedre samordning regionalt har forenklet kommunenes planarbeid. Et sentralt spørsmål i evalueringen er likevel om samordningen på planområdet kunne vært gjennomført uten omfattende administrativ integrasjon. Forsøket i Hedmark har vist at dette er mulig å oppnå.

Dersom den endelige regioninndelingen bare avviker mindre fra dagens fylkesinndeling, og gitt en i alt vesentlig positiv sluttevaluering av forsøk med enhetsfylke, kan det være aktuelt å vurdere å åpne for at fylkeskommunene kan søke om forsøk for å videreutvikle denne type organisasjonsmodeller.

3.3 Fylkeskommunens ulike roller

Som eget forvaltningsnivå har fylkeskommunen ulike roller å fylle. En vanlig distinksjon er å skille mellom rollene som demokratisk aktør, tjenesteprodusent og regional utviklingsaktør.

3.3.1 Fylkeskommunen som demokratisk aktør

Ulike indikatorer kan benyttes for å gi et bilde av fylkeskommunens demokratifunksjon. En sentral indikator er oppslutning om valg, men det finnes også andre, som engasjement gjennom alternative kanaler og mobilisering av grupper som tidligere har vist svakt demokratisk engasjement.

Bakgrunnen for opprettelsen av Lokaldemokratikommisjonen var en økende bekymring for lokaldemokratiet på grunn av synkende valgdeltakelse i lokalvalgene. Undersøkelser viste at deltakelsen i kommunevalgene gjenomgående var lavere enn ved stortingsvalg, og gjennomgående lavest for fylkestingsvalg. 55,6 prosent deltok ved fylkestingsvalget i 2003, mot 71,1 prosent i 1979, jf. figur 3.1. Valgdeltakelsen har ikke vært så lav siden 1922. Det såkalte hjemmesitterpartiet endte opp som det største partiet ved de tre siste kommune- og fylkestingsvalgene.

Figur 3.1 Valgdeltakelsen 1967-2005. Prosent.

Figur 3.1 Valgdeltakelsen 1967-2005. Prosent.

Selv om oppslutningen om fylkestingsvalget har falt, kan det spores en tilsvarende tendens når det gjelder kommunestyrevalg. Dette kan indikere at det er årsaker til fallende valgdeltakelse som ikke skriver seg til oppslutningen om fylkesnivået. Samtidig kan det hevdes at den direktevalgte fylkeskommunen som ble innført i 1976 åpnet muligheten for bredere og mer direkte politisk deltakelse og styrket folks innflytelse på samfunnsspørsmål som løses på regionalt nivå. I Oppgavefordelingsutvalgets utredning (NOU 2000:22) ble det også pekt på at kvinner og ungdom kom mer med i fylkespolitikken etter 1976, at flere partier oppnådde representasjon, og at fylkespolitikerne tenkte mer helhetlig og regionalt enn de gjorde før 1976.

I følge Lokaldemokratikommisjonen har innbyggerne fortsatt tillit til det lokale selvstyret og sentrale organer som kommunestyre og fylkesting (NOU 2005:6). Dette modererer det noe negative perspektivet som delvis preger debatten om situasjonen for lokaldemokratiet generelt og om fylkeskommunens framtid spesielt.

I St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati vises det til undersøkelser som synliggjør at velgernes beslutning om å delta eller ikke i valg er blitt mer situasjonsavhengig enn før. Elementer som gjerne tillegges vekt er hvorvidt det finnes styringsalternativer, og om sakene på den politiske dagsorden er interessante osv. Lokaldemokratikommisjonen pekte på at et godt samspill mellom styringsnivåene og et omfattende og tydelig lokalt spillerom utgjør viktige forutsetninger for å øke deltakelsen og engasjementet i lokalpolitikken. Det ble derfor understreket at staten gjennom utstrakt desentralisering av makt, ansvar og tydelig oppgave- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene, kan bidra til en større synliggjøring av kommunesektoren i det norske politiske systemet, og der i gjennom utgjøre et viktig bidrag for å øke valgdeltakelsen i kommune- og fylkestingsvalg.

Identitet og tilhørighet

Spørsmålet om identitet har stått sentralt i vurderinger og diskusjoner rundt kommunestruktur. På fylkesnivå har identitet vært mindre omtalt. I 1993, 2001 og 2003 ble det utført undersøkelser om tilknytning til forskjellige geografiske områder. Disse viser at etter folks tilknytning til landet som sådan, er de mest knyttet til bydelen/byen/bygda de bor i, deretter følger kommunen og landsdelen omtrent på samme nivå, mens fylket rangeres nederst innenlands. 3

Den relativt sett lave tilknytningen folk føler til fylket kan tilsi at fylkesidentiteten ikke er en etablert størrelse på samme måte som for eksempel tilknytningen til bygda eller landsdelen. Dette varierer imidlertid noe fra fylke til fylke.

Identitetsfølelsen henger sammen med mange forhold, deriblant kunnskap om eller kjennskap til forvaltningsnivåene. Undersøkelser viser at folks kjennskap til fylkeskommunens virkefelt er relativt lav. I forbindelse med arbeidet i Oppgavefordelingsutvalget ble det i 1999 gjennomført en undersøkelse om folks kunnskap og meninger om fylkesnivået. Undersøkelsen viste at folks kunnskap om fylkeskommunens politiske organer ikke var særlig utbredt. Fylkesordførerens navn var kjent blant om lag 40 prosent av de spurte, mens bare 15 prosent kunne navngi fylkesrådmannen. Undersøkelsen viste videre at folks kunnskaper om fylkeskommunale oppgaver, organer og ansvarlige personer varierte mellom fylker og mellom forskjellige samfunnsgrupper.

Et sentralt tema i internasjonal debatt om demokrati er spørsmålet om innbyggernes tiltro til politikere og folkevalgte organer. 4 I Norge ligger tiltroen i dag på et nivå litt over nivået på slutten av 1960-tallet, i motsetning til en negativ utvikling i flere andre land, for eksempel Sverige. Det vises imidlertid også til andre undersøkelser som er mindre optimistiske når det gjelder politisk tillit i Norge. Lokaldemokratikommisjonen viser videre til lokalvalgsundersøkelsen i forbindelse med 2003-valget, der det framgår at innbyggerne har gjennomgående større tiltro til lokalpolitikerne, kommunestyrene og ordføreren enn til tilsvarende aktører på nasjonalt nivå (NOU 2006:7, s. 29).

Når det gjelder innbyggernes forhold til fylkeskommunen, er det mindre kunnskap om dette. Lokaldemokratikommisjonen refererer Klausen og Østtveiten (1999), som viser at det er få som har direkte negative oppfatninger om fylkeskommunen (NOU 2006:7, s. 29). Tiltroen til fylkeskommunen er ikke lavere enn for de andre styringsnivåene, men en stor andel svarer vet ikke. Dette bidrar til å styrke inntrykket av at fylkeskommunen av mange i de senere år oppleves som fjern og mindre relevant. I lokalvalgsundersøkelsen i 2003 scorer fylkestinget lavest på et spørsmål om hvor stor tillit innbyggerne har til ulike offentlige institusjoner og aktører (Saglie og Bjørklund 2005, s. 333). 5 Lite oppmerksomhet grunnet færre oppgaver kan bidra til å forklare dette resultatet.

3.3.2 Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør

Regionalt utviklingsarbeid er knyttet til det å se sammenhenger mellom ulike sektorer, skape samarbeid mellom ulike aktører, og utvikle strategier for å fremme ønsket samfunnsutvikling i egen region. En sentral oppgave er å stimulere til og utvikle samarbeidet mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer, mellom det offentlige og frivillig organisasjonsliv, samt mellom det offentlige og næringslivet.

Fylkeskommunene har blant annet ansvar for å etablere møteplasser og lede regionale partnerskap. Utgangspunktet for å etablere regionale partnerskap som den sentrale arbeidsformen er å medvirke til å sikre mer helhetlige løsninger. I et historisk perspektiv har utviklingsoppgaver utgjort en sentral del av fylkeskommunens oppgaveportefølje. Intensjonen har hele tiden vært å gi fylkeskommunene ansvar for regional utvikling gjennom fylkesplanleggingen, tjenesteproduksjon, forvaltning av regional- og distriktspolitiske virkemidler og samarbeid over landegrensene.

Innenfor areal- og samfunnsplanlegging har fylkeskommunen et betydelig regionalpolitisk handlingsrom gjennom fylkesplanleggingen. Dette gjelder både på områder fylkeskommunen har ansvar for i dag, og i forhold til andre sektorer. Den fysiske planleggingen i landet er grunnleggende for alle samfunnsinteresser, deriblant en offensiv miljøvernpolitikk. Dette regionalpolitiske handlingsrommet utnyttes i varierende grad av dagens fylkeskommuner.

Fra ulike hold er det blitt påpekt at det er i rollen som regional utviklingsaktør at fylkeskommunen i minst grad har lykkes (se for eksempel Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22)). Slik Oppgavefordelingsutvalget vurderte det, må fylkeskommunen selv påta seg noe av skylden for dette, da den ikke i tilstrekkelig grad har evnet å utnytte det handlingsrom den faktisk har hatt. Imidlertid ble også mangel på virkemidler og en lite ryddig ansvarsdeling i forhold til regional statsforvaltning framhevet som en mulig forklaring på manglende utnyttelse av det såkalte regionalpolitiske handlingsrommet. Effektutvalget (NOU 2004:2) og Distriktskommisjonen (NOU 2004:19) slår også fast i sine utredninger at mangel på oppgaver og virkemidler, sammen med økt grad av sektorisering og fristilling har ført til at fylkeskommunene de seneste årene ikke har utnyttet sitt potensial som regional utviklingsaktør tilstrekkelig. Effektutvalget peker ellers på at et økt antall forpliktende internasjonale avtaler har påvirket fylkeskommunenes reelle handlingsrom i den regionale utvik­lings­politikken i negativ retning.

De seneste årene har fokus blitt satt på fornying og styrking av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunen fikk i 2003 økt myndighet i forvaltningen av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene. Fylkeskommunens rolle skulle utvikles fra myndighetsutøver til en partner i regional utvikling. Fylkeskommunen fikk et klarere definert ansvar for å etablere møteplasser, lede regionale partnerskap, sette dagsorden og identifisere problemstillinger som er knyttet til regional utvikling i eget område, samt inngå i nettverk og ha dialog med aktører og brukergrupper.

Nordregio og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjennomførte på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i 2004 en vurdering av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør (Knudsen m.fl. 2005). Utredningen ble i hovedsak basert på intervju med fylkespolitikere og administrative nøkkelinformanter i fem utvalgte fylkeskommuner, samt med representanter for sentrale partnerskapsaktører.

Hovedspørsmålet var om endringene, blant annet i form av økte økonomiske rammer og fokus på etablering av regionale partnerskap, har bidratt til å styrke fylkeskommunene som utviklingsaktører. Rapporten fra Nordregio gir samlet sett et inntrykk av at fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør ikke er vesentlig endret de siste årene. Informantene fra fylkeskommunene mener at statlig organisering og styring fortsatt er et hovedproblem for fylkeskommunenes utviklingsrolle. Det ble i den forbindelse vist til «sektorisering», fristilling av statlige organer, selskap uten mandat til å samarbeide og en statlig regioninndeling som ikke sammenfaller med fylkesgrensene. Fortsatt for liten finansiell styrke ble også framhevet som en sentral forklaringsfaktor på hvorfor det såkalte handlingsrommet ennå ikke har blitt fullt utnyttet. I de fleste fylkeskommuner som er omfattet av vurderingen, blir det lagt vekt på at et partnerskap er, og skal være, noe mer enn generelt samarbeid. I rapporten framheves det likevel at mye av samarbeidet synes å være organisert som før. Begrepet partnerskap blir ofte benyttet for å navngi gamle relasjoner og etablerte samarbeidsstrukturer. Informantene i de utvalgte fylkeskommunene var relativt samstemte i sin understrekning av at de viktigste partnerskapene var blitt etablert i forbindelse med fylkesplanarbeidet. Planene hadde de siste årene utviklet seg i retning av å være mer realistiske og tematisk mer spisset. Den politiske involveringen i planarbeidet var i tillegg blitt mer fokusert.

Når det gjelder deltakelse fra næringslivet i partnerskapene gir vurderingsrapporten inntrykk av at næringslivet ikke i tilstrekkelig grad har blitt trukket inn i diskusjoner om prioritering av regional- og distriktspolitiske virkemidler.

Rapporten inneholder enkelte tvetydige signaler om deltakelse fra kommunenes side i selve partnerskapsarbeidet. Det vises til at noen fylkeskommuner har vært særlig opptatt av å knytte kommunene tettere til partnerskapene, mens andre har lagt vekt på å formalisere samarbeidet med virkemiddelaktører, statlige etater, universitet og høgskoler og andre eksterne samarbeidsaktører. Det er spesielt i arbeidet med fylkesplanleggingen at partnerskapet med kommunene kan sies å være styrket. På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har International Research Institute of Stavanger (IRIS) gjennomført en undersøkelse om samhandling mellom kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn (Leknes og Ellingsen 2006). Undersøkelsen omhandler kommunene i to fylker, Nordland og Vest-Agder. Blant funnene kan det framheves at kommunene synes å vektlegge fylkeskommunenes rolle som partner i enkeltsaker og utviklingsarbeid knyttet til tjenesteområdene vel så mye som fylkeskommunenes rolle som utviklingsaktør og nettverksaktør.

IRIS har også nylig gjennomført en undersøkelse på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet om storbyene og regionnivået (Farsund, Leknes og Ellingsen 2006). Studien dekker Bergen, Kristiansand, Stavanger, Tromsø og Trondheim og det regionale nivået i henholdsvis Hordaland, Vest-Agder, Rogaland, Troms og Sør-Trøndelag. Undersøkelsen viser at byenes størrelse er et strukturelt trekk som i noen grad setter sitt preg på relasjonen til sin respektive fylkeskommune. Byene oppfatter i stor grad fylkeskommunene som talsmenn for distriktsinteressene i fylket, og dette danner i enkelte sammenhenger grunnlag for uenighet og konflikt mellom aktørene, eksempelvis knyttet til såkalte utviklingssaker.

Forsøk med fylkeskommunal oppgavedifferensiering

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet evaluerer NIBR forsøk med fylkeskommunal oppgavedifferensiering ( Fylkeskommunal oppgavedifferensiering. Rapport fra innledende undersøkelser (Hanssen og Klausen 2006)). Flere fylkeskommuner har de siste årene vært involvert i samarbeid på tvers av fylkesgrensene. For perioden 2004-2007 pågår det blant annet forsøk med interfylkeskommunalt samarbeid om samferdsel i Vestlandsrådet (Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane fylkeskommuner). Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner (BTV) har forsøk med oppgaver innen samferdsel og næringsutvikling.

Oppland fylkeskommune gjennomfører forsøket Fritt fram , hvor fylkeskommunen får økt ansvar og myndighet over økonomiske virkemidler som påvirker verdiskapingen og velferdsutviklingen i fylket.

Observasjoner fra den innledende undersøkelsen som er gjengitt i NIBRs foreløpige evaluering kan tyde på at fylkeskommunene og regionrådene har blitt mer interessante samarbeidspartnere fordi de i forsøkene råder over større ressurser og utvidet ansvar. Forankring av planprosesser og regionale strategier oppfattes likevel av mange som en stor utfordring, ikke minst overfor kommuner og regionalt næringsliv. Dette er i tråd med funn i de tidligere omtalte undersøkelsene fra Nordregio og NIBR.

Flere påpeker at forsøkene bidrar til økt anerkjennelse av partnerskap som en fruktbar arbeidsform og et nyttig redskap for den regionale utviklingen. Det framholdes imidlertid både innenfor BTV-forsøket, forsøket i regi av Vestlandsrådet og Fritt fram i Oppland fylkeskommune at det er utfordringer knyttet til å forankre godt samarbeid med kommunene.

3.3.3 Fylkeskommunen som tjenesteprodusent

Fylkeskommunens rolle som tjenesteprodusent har blitt betydelig redusert de seneste årene. Etter at fylkeskommunen i 2002 mistet ansvaret for spesialisthelsetjenesten, er det videregående opplæring og samferdsel som krever mest ressurser. Oppgavene er sentrale nasjonale tjenester, og utgjør hoveddelene av fylkeskommunenes budsjetter. Samtidig er oppgavene viktige for den helhetlige regionale utviklingen.

Måling av effektivitet og kvalitet i offentlig forvaltning er metodisk krevende. Det varierer i hvilken grad og på hvilken måte ulike fylkeskommunale tjenesteområder har vært gjenstand for analyser av prioriteringseffektivitet, kostnadseffektivitet og kvalitetsmessige vurderinger.

3.3.3.1 Videregående opplæring

Ressursbruk og tilbudsstruktur

Videregående opplæring er den klart største utgiftsposten i fylkeskommunene. I 2005 var andelen av netto driftsutgifter til videregående opplæring på omlag 64 prosent.

I 2005 var korrigerte brutto driftsutgifter per elev i allmennfaglige studieretninger 85 282 kroner. 6 Tilsvarende tall for yrkesfaglige studieretninger var 107 554 kroner. Av dette utgjør lønnsutgifter i overkant av 60 prosent (KOSTRA). De yrkesfaglige studieretningene er generelt mer ressurskrevende enn de allmennfaglige, men det er store kostnadsforskjeller mellom studieretningene innenfor gruppene av henholdsvis yrkesfag og allmennfag.

I de fleste fylkene er fordelingen av andel elever på henholdsvis allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger om lag 50-50. Størst avvik fra denne fordelingen har Oppland med 55 prosent og Akershus med 40 prosent elever i yrkesfaglige studieretninger.

Det er også relativt store variasjoner mellom fylkeskommunene i utgiftsnivået per elev. Troms og Finnmark er de to fylkene som har de høyeste utgiftene per elev i allmennfaglige studieretninger, med over 120 000 kroner per elev. Disse to fylkene er, sammen med Østfold, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag, også de fylkene som har de høyeste utgiftene per elev i yrkesfaglige studieretninger, med mellom 131 000 og 145 000 kroner per elev. Variasjonene i utgiftsnivået mellom fylkeskommunene skyldes flere forhold. Blant annet har fylkeskommuner med sterk sentralisering og store skoler et lavere utgiftsnivå enn fylkeskommuner med liten grad av sentralisering. En annen forklarende faktor er forskjeller i tilbudsstruktur.

Alle fylkeskommuner tilbyr alle studieretninger på grunnkurs. Tilbudene på videregående kurs I og II varierer mer. Tall fra 2004 for hele opplæringsløpet viser at totalt 71 prosent fikk oppfylt sitt første ønske om kurs. Det skiller 12 prosentpoeng mellom Oppland, der flest søkere får oppfylt sitt første ønske (81,6 prosent), og Rogaland der 69,5 av søkerne fikk oppfylt første ønske. 61 prosent av søkerne til grunnkurs fikk oppfylt sitt første ønske både om skole og kurs. Andelen er høyest på studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, og lavest på studieretningene for medier og kommunikasjon og musikk, dans og drama.

Det er til dels store kjønnsforskjeller mellom studieretningene. Både byggfag, elektrofag og mekaniske fag har mindre enn ti prosent jenter, mens studieretningene for helse- og sosialfag og formgivingsfag har stor overvekt av jenter.

Fra og med skoleåret 1994-1995 ble Reform 94 iverksatt i videregående opplæring. Reformen var både en innholdsreform og en strukturreform. Tilbudsstrukturen ble forenklet med 13 brede grunnkurs som grunnlag for spesialisering på videregående kurs I og videregående kurs II/i bedrift. I forbindelse med Reform 94 ble det lagt vekt på å styrke yrkesfagene, blant annet gjennom et omfattende arbeid i samarbeid med partene i arbeidslivet om å skaffe flere læreplasser i bedrift. Fylkeskommunene har i stor grad håndtert Reform 94 på en god måte. Reformen Kunnskapsløftet som innføres fra og med høsten 2006, bygger på Reform 94 og innebærer blant annet en ytterligere forenkling av tilbudsstrukturen i videregående opplæring.

Gjennomføring

Skoleåret 2004-2005 var det 61 396 elever på 10. trinn i grunnskolen (GSI). Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at om lag 97 prosent av disse søkte om opptak til en fylkeskommunal videregående skole for skoleåret 2005–2006. Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at av de elevene som startet på grunnkurs for første gang i 2000, fullførte 67 prosent utdanningen i løpet av fem år. Tilsvarende tall for kullene fra 1997, 1998 og 1999 var 70 prosent.

Frafallet i videregående opplæring skyldes flere faktorer. Forhold som bidrar til større sannsynlighet for at en elev ikke fullfører videregående opplæring er blant annet:

  • Å ikke bo sammen med begge foreldrene, å ha foreldre med lav utdanning og et negativt syn på utdanning, å være innvandrerungdom.

  • Dårlige prestasjoner og høyt fravær på grunnskolen, lav arbeidsinnsats, atferdsavvik, lave utdanningsambisjoner.

  • Ikke å få innfridd førsteønsket, ikke å få læreplass.

Frafallet er større på yrkesfaglige studieretninger enn på allmennfaglige, og gutter har større frafall enn jenter.

Det er geografiske forskjeller i forhold til andelen elever som har optimal progresjon i videregående opplæring. Elever i Oslo, Akershus, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Vest-Agder, Telemark og Buskerud ligger alle over gjennomsnittet for hele landet, mens de tre nordligste fylkene, og spesielt Finnmark, peker seg ut med lav andel av elever med optimal progresjon.

Fagopplæring

Fylkeskommunene samarbeider med om lag 20 000 norske bedrifter om opplæring i om lag 250 ulike fag. Tallet på lærekontrakter har ligget på rundt 30 000 i hele perioden fra 2000 til 2004. Per 1. oktober 2005 var tallet på lærlinger økt til 31 316, dette er 2 300 flere enn i 2004 (SSB). Det er studieretningene byggfag, mekaniske fag og elektrofag som hadde flest lærlinger. Mange bransjer har organisert sine bedrifter innen et bestemt geografisk område i opplæringskontorer. Det er om lag 400 godkjente opplæringskontorer i Norge med nærmere 10 000 medlemsbedrifter.

Det er Hordaland og Rogaland som har de største andelene av det samlede antallet elever på yrkesfaglige studieretninger i landet, med om lag 10 prosent hver. Det er også disse to fylkene som har størst andel av lærekontraktene, med henholdsvis om lag 12 prosent og 11 prosent.

Samarbeid på tvers av fylkesgrensene

Fylkeskommunene har i dag et omfattende samarbeid om videregående opplæring på tvers av fylkesgrensene. Samarbeidet omfatter blant annet kjøp og salg av plasser i andre fylker, «landsdekkende tilbud» og landslinjer. Fylkeskommunene har funnet det hensiktsmessig å etablere tre opplæringsregioner for å effektivisere driften i hvert fylke og sikre gode rutiner ved kjøp og salg av elev- og lærlingplasser på tvers av fylkesgrensene. Østlandssamarbeidet omfatter åtte fylker, Sør-Vestsamarbeidet omfatter fem fylker og Nordsamarbeidet omfatter seks fylker. Disse regionene samarbeider om skoletilbudene, spesielt i forhold til de kurs hvor ett fylke ikke har stort nok elevgrunnlag til å starte en hel klasse.

Voksne i videregående opplæring

Tallet på voksne elever i videregående opplæring er i overkant av 20 000. De fleste får opplæring gjennom voksenopplæringstilbud og er ikke en del av den generelle søker- og elevstatistikken for videregående opplæring. Rundt 76 prosent av de voksne i videregående opplæring får opplæring spesielt organisert for voksne.

3.3.3.2 Samferdsel

Det er ikke foretatt noen egen evaluering av hvordan fylkeskommunene har utøvet sine samferdselsoppgaver. I det følgende omtales enkelte hovedtrekk i erfaringer Samferdselsdepartementet har gjort så langt med fylkeskommunenes håndtering av samferdselsoppgavene. Se vedlegg 1 for en fyldigere beskrivelse av hvilke oppgaver fylkeskommunene har innen samferdselssektoren i dag.

Fylkeskommunen har en viktig rolle som regional tilrettelegger og utviklingsaktør og for å samordne nasjonale, regionale og lokale mål og virkemidler innenfor samferdsel i fylket. Etter at Statens vegvesen la om styringssystemet for riksveger i 1995 og ved overgangen til en samlet nasjonal transportplan fra og med 2002, er fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør innen samferdsel styrket.

Planarbeid og øvrig riksvegnett

Etter plan- og bygningsloven har fylkeskommunen et overordnet ansvar for samferdselsplanleggingen i fylket. Fylkesplanene utgjør en viktig del av grunnlaget for utarbeidelsen av Nasjonal transportplan (NTP), samtidig som fylkesplanene må ta hensyn til føringer som gis i transportplanen.

For øvrige riksveger (riksveger unntatt stamveg) har fylkeskommunen avgjørende innflytelse på prioriteringen av investeringsmidlene innenfor fylkesfordelt ramme innenfor føringer fastsatt av Stortinget og Samferdselsdepartementet. Fylkeskommunene kan gjennom dagens styringssystem for riksveg se utviklingen av øvrige riksveger i sam­menheng med annen regional utvikling. Slik ansvarsfordelingen er i dag, blir både regionale og nasjonale hensyn ivaretatt og samarbeidet fungerer godt.

Gjennom aktiv deltakelse i arbeidet med Nasjonal transportplan bidrar fylkeskommunene til at den nasjonale samferdselspolitikken tilpasses lokale og regionale forhold og samordnes med fylkesplanene. På denne måten kan lokale og regionale behov ses i en helhetlig sammenheng på tvers av regioner/fylker og i forhold til nasjonale behov. Hovedinntrykket er at fylkeskommunene foretar helhetlige vurderinger og prioriteringer når de fremmer forslag om bruk av investeringsmidler til øvrige riksveger. Fylkeskommunene synes å utnytte ordningen på en god måte i sitt arbeid som regional utviklingsaktør. Videre blir Stortingets føringer for prioriteringene på øvrig riksvegnett og retningslinjer fra Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet for arbeidet med handlingsprogrammet for øvrig riksvegnett tilfredsstillende fulgt opp.

Fylkesvegnettet

Fylkeskommunen er vegmyndighet for fylkesveg, og har rollen både som tjenesteprodusent (drift og forvaltning) og regional utviklingsaktør for dette vegnettet. På vegne av fylkeskommunene står Statens vegvesen for den daglige oppfølgingen av fylkesvegene gjennom den statlige felles vegadministrasjonen i fylkene. Dette har framstått som en velfungerende ordning gjennom mange år. Fylkeskommunene er en effektiv bestiller, samtidig som de får tilgang på høy veg- og vegtrafikkfaglig kompetanse i Statens vegvesen. Ordningen legger videre godt til rette for en samordnet oppfølging overfor trafikantene, ikke minst ved felles funksjonskontrakter for samordnet drift av riks- og fylkesveger.

Det må konstateres at standarden på fylkesvegnettet er gjennomgående lav og med betydelige fylkesvise forskjeller. Bevilgningene til drift og vedlikehold, målt i kroner per kilometer veg, er i gjennomsnitt vesentlig lavere til fylkesveger enn til sammenlignbare riksveger. Det er også betydelige forskjeller i bevilgningsnivået til fylkesveger mellom fylkeskommunene. Ulik standard, og lave og ulike bevilgningsnivåer gjennom mange år, gjenspeiler at fylkeskommunene har prioritert fylkesveger relativt lavt og ulikt. For næringslivet og trafikantene for øvrig, er dette uheldig. Samferdselsdepartementet er kjent med at enkelte fylkeskommuner har gitt fylkesvegene økt prioritet de siste årene.

Sjøtransport

Sjøtransport er en viktig del av samlet nasjonal og regional transport. Gjennom fylkesplan og deltakelse i arbeidet med Nasjonal transportplan og i samarbeid mellom fylkeskommuner og kommuner, oppnås fylkeskommunal påvirkning og samordning knyttet til farledene. Fylkeskommunens mulighet til regional samordning knyttet til havner, er imidlertid begrenset ved at ansvaret for havnene og utviklingen av disse i stor grad styres lokalt gjennom havneloven og plan- og bygningsloven. Fylkeskommunens samordningsmulighet begrenses også av at den enkelte fylkeskommune i mange sammenhenger er for liten til å vurdere regionale strukturtiltak i havnesektoren.

Kollektivtransport

Fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for den lokale og regionale kollektivtransporten med unntak av flyruter, jernbane, hurtigruten og riksvegferjer. I samarbeid med Statens vegvesen og kommunene har fylkeskommunen videre en sentral rolle i planlegging og utvikling av den infrastrukturen kollektivtrafikken opererer innenfor. Samferdselsdepartementet har inntrykk av at fylkeskommunens arbeid knyttet til lokal og regional kollektivtransport fungerer godt.

Trafikksikkerhet

Fylkeskommunene er tillagt ansvar for å tilrå og samordne tiltak for å fremme trafikksikkerheten i fylket, jf. vegtrafikkloven § 40 a. Fylkeskommunen har organisert og prioritert dette arbeidet noe ulikt. Hovedinntrykket er at fylkeskommunenes arbeid på dette feltet fungerer godt og gir et positivt bidrag til trafikksikkerhetsarbeidet i fylkene.

3.3.4 Fylkeskommunens rolle i internasjonalt arbeid

Fylkeskommunene har et omfattende internasjonalt engasjement. Dette er en konsekvens av internasjonalisering på mange samfunnsområder. Tidligere var det samarbeidet innen Norden som dominerte, fra midten av 1990-tallet skjøt det europeiske samarbeidet fart. Fylkeskommunenes arbeid er forankret i politiske mål knyttet til blant annet demokratiutvikling, økonomisk og sosial utvikling. Fylkeskommunenes deltakelse i internasjonalt regionalpolitisk samarbeid er med på å støtte opp om norsk nærområdepolitikk.

Innenfor regionalpolitikken er det internasjonale elementet helt sentralt. Internasjonalt samarbeid kan være en god tilnærming i forhold til regionalt utviklingsarbeid der læring, kompetanseutvikling, erfaringsutveksling og nettverksutbygging er en viktig del av den faglige utfordringen. Fylkeskommunenes internasjonale engasjement har betydelig fokus på deltakelse i EUs Interregprogrammer. Interregprogrammene gir støtte til grenseregionalt, transnasjonalt og internasjonalt samarbeid i regi av EU. Programmene har fokus på å bedre forutsetningene for næringsutvikling, kommunikasjon og bærekraftig utvikling. Flere fylkeskommuner/landsdelssamarbeid har formelle oppgaver som norske representanter i styringsstrukturen for programmene.

Fylkeskommunene har også utviklet sin regionalpolitiske rolle nasjonalt og internasjonalt gjennom deltakelse i faste internasjonale samarbeidsorganisasjoner eksempelvis Barentssamarbeidet og Nordsjøsamarbeidet.

Alle fylkeskommuner er medeiere i et regionkontor i Brussel. Det er nå seks slike europakontorer. Kontorene skal blant annet hjelpe det hjemlige næringslivet til bedre markedstilgang i Europa og følge med på politikkutviklingen i EU på områder som har betydning for fylkeskommunene og kommunene.

3.4 Synspunkter på dagens fylkeskommune

Mange har gitt uttrykk for at det er behov for å foreta en helhetlig gjennomgang av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, med vekt på fylkeskommunens framtidige rolle. Regjeringen har i arbeidet med forvaltningsreformen vært opptatt av å komme i dialog med ulike aktører. I løpet av vinteren 2006 gjennomførte Kommunal- og regionaldepartementet ni regionale høringsmøter, der kommunene fikk anledning til å fremme sine synspunkter. Videre ble det arrangert møter med partene i arbeidslivet, større interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner, i tillegg til egne møter og konsultasjoner med Sametinget. Regjeringen har også hatt løpende dialog med fylkeskommunene og fylkesmennene. I det følgende gis en kort presentasjon av KS sine synspunkter om forvaltningsreformen. Videre gjengis noen av de tilbakemeldingene regjeringen fikk i de nevnte høringsmøtene.

3.4.1 KS

KS etablerte i 2004 et eget regionprosjekt. Gjennom dette prosjektet ønsket KS å legge til rette for at alle fylkeskommunene kunne ta del i kvalifiserte utviklingsprosesser på tvers av dagens fylkesgrenser. Siktemålet var å drøfte og avklare forutsetningene for å utvikle vekstkraftige og selvstendige regioner, og å drøfte og avklare hvilke konsekvenser en nødvendig og ønskelig over­føring av myndighet og ressurser til et regionalt folkevalgt nivå ville kunne ha for regioninndelingen.

På oppdrag fra KS utarbeidet ECON to rapporter, Sterkere regioner? En kunnskapsoversikt (ECON 2004a) og Sterke regioner – oppgaver, styringsmodeller og konsekvenser for inndeling (ECON 2004b). KS engasjerte også professor Tor Selstad til å legge fram kartfestede alternative forslag til regioninndeling. Forslaget ble presentert i KOU 2004:1 Sterke regioner. Forslag til ny regioninndeling i Norge .

Fylkesordfører-/fylkesrådslederkollegiet tok i august 2005 initiativ til etablering av en arbeidsgruppe for å gi konkrete innspill til KS i forhold til regjeringens arbeid med forvaltningsreformen. Gruppen skulle konkretisere viktige premisser for en forvaltningsreform. Fylkesordfører-/fylkesrådslederkollegiets rapport ble framlagt i januar 2006 og ble sendt på høring.

KS" plattform for forvaltningsreform bygger i all hovedsak på høringsuttalelser knyttet til rapporten fra fylkesordfører-/fylkesrådslederkollegiet, samt en administrativ rapport fra KS, Kommunene og forvaltningsreformen (KS 2006). Plattformen ble vedtatt av KS" landsstyre 23. mai 2006.

I plattformen legger KS vekt på at det skal være tre direkte folkestyrte forvaltningsnivåer i Norge. Innenfor enhetsstatens rammer skal det lokale og regionale folkestyret fornyes og styrkes. Det skal utvikles robuste kommuner og regioner som utnytter lokale og regionale fortrinn – og ivaretar nasjonale mål og interesser, til beste for befolkning, næringsliv og samfunn for øvrig.

Som mål for reformen peker KS på at det skal etableres sterke, folkestyrte regioner som skal styrke demokratiet og sikre at oppgaver legges til lavest mulige effektive forvaltningsnivå. Regionene skal modernisere, forenkle og samordne, skape verdier og sikre velferden. Regionene og kommunene skal være generalistorganer med et bredt oppgaveansvar, og skal finansieres gjennom rammeoverføring og skatteinntekter. KS mener at et friere kommunalt og regionalt skattøre må vurderes i forvaltningsreformen, og at lokale skatter ikke må redusere de statlige rammeoverføringene.

Videre er KS opptatt av at kommunenes rolle som samfunnsutvikler må styrkes, slik at kommunene utnytter sitt handlingsrom for lokal utvikling og verdiskaping. Reformen skal også styrke kommunenes mulighet til å ivareta dagens oppgaver og til å ta på seg nye frivillige oppgaver initiert ut fra lokale behov.

Når det gjelder hvilke oppgaver regionene bør få, pekes det i plattformen på at det må skje en omfattende overføring av oppgaver fra staten til det nye regionale folkevalgte nivået, i tillegg til de oppgaver dagens fylkeskommune allerede har. Etter KS" mening bør de nye regionene ha et samlet ansvar (politisk, faglig og finansielt) på regionalt nivå for samferdselspolitikken, bygdeutviklings-, nærings- og innovasjonspolitikken, miljøvernpolitikken, videregående opplæring, fagskoleutdanning og Arbeids- og velferdsetatens kompetansegivende tiltak og for det internasjonale samarbeidet på regionalt nivå. Videre bør regionene ha ansvar for fiskeri- og havbrukspolitikk, naturressursforvaltningen og den helhetlige samfunnsplanleggingen på regionalt nivå. Regionen bør i følge plattformen ha samlet finansielt ansvar for kulturpolitikken på regionalt nivå, bestilleransvar med økonomiske ressurser for høyere utdanning og forskning, bestilleransvar med økonomiske ressurser for spesialisthelsetjenesten, og samordningsansvar for folkehelsearbeidet på regionalt nivå. Av KS" plattform framgår det også at ansvaret for å fordele økonomiske midler gjennom skjønn basert på nasjonalt opptrukne retningslinjer, må overføres til regionene.

KS mener at innenfor de oppgaveområder som skal ivaretas av regionene, må regionen ha ansvar for faglig veiledning overfor kommunene samt klagesaksbehandling innenfor særlovgivning der kommunen er førsteinstans. Veiledning skal være etterspurt fra kommunene.

Når det gjelder regional inndeling, vedtok KS" landstyre 3. mars 2005 at antallet regioner bør kunne reduseres til mellom sju og ni, basert på en balansert vurdering av identitet, størrelse og funksjonalitet, og på et dynamisk perspektiv for robuste regioner for framtiden. Et avgjørende premiss er at det skjer en omfattende overføring av oppgaver og ansvar fra staten, og at regionen sikres en finansiering som svarer til oppgavene. Premissene og kriteriene for den framtidige regioninndelingen må avklares gjennom Stortingets behandling av stortingsmeldingen om forvaltningsreformen. KS vil bidra til at prosessen for avklaring av regioninndelingen iverksettes umiddelbart i etterkant av Stortingets vedtak, og at regionale og lokale prosesser knyttet til den nye inndelingen gjennomføres vinter og vår 2007. Drøftingen av konkrete sammenslutninger av fylker, eventuell deling av fylker og tilknytning for randsonekommuner må gjennomføres lokalt og regionalt. Det påpekes fra KS at det er en nasjonal oppgave å ta endelig stilling til regioninndelingen.

I plattformen pekes det på at en radikal overføring av oppgaver fra staten til de nye folkestyrte regionene, vil måtte få tilsvarende radikale konsekvenser for statens organisering av sin virksomhet i regionene. Fylkesmannsembetenes oppgaver må overfor kommunene avgrensens til tilsyns- og kontrolloppgaver. Forvaltningsreformen må innebære at den gjenværende regionale staten, herunder fylkesmannsembetet, følger regiongrensene. Spesielt vil dette gjelde statsforvaltning som må forutsettes å være del av det regionale partnerskapet og som må ha dialog og kontakt med kommuner og regioner i sitt virke. Reformen må bidra til å rydde opp i den fragmenterte regionale staten.

KS framhever at tilsyn er lovlighetskontroll og ikke veiledning. Staten skal fortsatt ha ansvaret for oppgaver som innebærer tilsyn med kommuner og regioner etter særlovgivningen.

3.4.2 Høringsmøter

Regionale høringsmøter

I perioden 7. februar-14. mars 2006 ble det i avholdt ni regionale høringsmøter om forvaltningsreformen. Til møtene ble én representant per kommune, to per fylkeskommune, to fra hvert fylkesmannsembete og seks representanter fra KS invitert.

Oppslutningen om møtene var varierende, men de var jevnt over godt besøkt. Synspunktene som kom fram på møtene varierte naturlig nok mye. Enkelte uttalelser gikk likevel igjen fra kommunesektoren. Det var stor tilslutning til at det skal være tre forvaltningsnivåer, og at prosessen bør gjennomføres ved først å avklare oppgave- og ansvarsfordelingen, og deretter inndelingen. Mange trakk fram at reformen bør være en demokratireform, og var opptatt av å desentralisere makt, myndighet og ansvar. Myndiggjøring utgjorde et sentralt stikkord. Det ble også i ulike innlegg gitt uttrykk for engstelse for at dette skulle bli et nytt forsøk på revitalisering av det regionale folkevalgte nivået som «løper ut i sanden». Forholdet til fylkesmannen ble også berørt. Flere tok til orde for slankere fylkesmannsembeter med ansvar for rendyrkede klage- og tilsynsoppgaver. Samtidig framhevet enkelte behovet for å ha en veiledningsinstans på regionalt nivå, og fylkesmannens rolle i den sammenheng. Mange var opptatt av den manglede samordningen av ulike statlige regioninndelinger. Det ble ellers gitt signaler om at partnerskapet mellom fylkeskommunene og kommunene varierer i kvalitet. Kommunene var generelt svært opptatt av sin rolle i forhold til næringsutvikling, og å beholde et stort ansvar for dette lokalt.

Møte med partene i arbeidslivet, sentrale interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner

Kommunal- og regionaldepartementet arrangerte 27. mars 2006 et møte med partene i arbeidslivet om forvaltningsreformen. Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen NAVO, Handels- og servicenæringens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, KS, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Norges Bondelag, Norges Bonde- og småbrukarlag og Norges Fiskarlag var representert på møtet.

Flere gav uttrykk for viktigheten av en folkelig forankring av reformen, og det ble oppfordret til å være tydelig på at det er en demokratireform. Det ble gitt uttrykk for behovet for forutsigbarhet og at reformen skal være varig. Ivaretakelse av nasjonal politikk og likhetsprinspippet innenfor forvaltningsreformen ble av mange framhevet som sentralt. Mange understreket at nye folkevalgte regioner i hovedsak bør få tilført makt og samordningsansvar for flere såkalte utviklingsoppgaver.

13. mars 2006 arrangerte Kommunal- og regionaldepartementet et tilsvarende møte med de største interesseorganisasjonene og frivillige organisasjonene i Norge. I underkant av 20 organisasjoner var representert på møtet.

Det ble gitt uttrykk for en viss skepsis i forhold til forvaltningsreformen og effekter av denne for organisasjonslivet. Det ble påpekt at det i arbeidet med reformen vil være viktig å sette fokus på konsekvenser for organisasjonslivet lokalt av endringer på regionalt nivå, og at en må unngå at en desentralisering av oppgaver bidrar til større ulikheter i rammebetingelser landet rundt. Reformen må ikke medføre at det blir vanskeligere eller mer uforutsigbart å drive frivillig arbeid. Flere har i etterkant av møtene levert skriftlige innspill. Enkelte støtter ikke arbeidet med forvaltningsreformen, mens andre peker på konsekvenser for enkeltsektorer av en reform. For eksempel advarer Norges Idrettsforbund og Olympiske komite mot en omlegging til et system der det regionale nivået har en annen rolle i forhold til spillemidlene enn det fylkeskommunene hittil har hatt uten at dette er konsekvensvurdert, mens arbeidstakerorganisasjonen Parat mener at Statens vegvesen bør forbli en samlet statlig etat.

3.5 Sametinget

3.5.1 Prosess

Kommunal- og regionaldepartementet har hatt kontakt med Sametinget under hele prosessen med forvaltningsmeldingen. Etter det regionale høringsmøtet i Alta ble det avholdt to innledende møter med Sametinget hvor det ble gitt en generell orientering om forvaltningsreformen; mål, innretningen på reformen og hvordan arbeidet med stortingsmeldingen skulle legges opp. Etter disse møtene ble det i brevs form gitt en orientering til Sametingets plenumsbehandling av forvaltningsreformen i september 2006.

Høsten 2006 har det vært tre konsultasjonsmøter med Sametinget hvor også berørte departementer har deltatt etter behov. Som ansvarlig for samordningen av regjeringens samepolitikk har Arbeids- og inkluderingsdepartementet vært til stede på konsultasjonsmøtene.

Konsultasjonsmøtene har vært holdt etter Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget av 11. mai 2005 7 . Konsultasjonsprosedyrene gjelder i saker som kan påvirke samiske interesser direkte. Formålet med konsultasjonene er å søke å oppnå enighet mellom statlige myndigheter og Sametinget når det overveies å gjennomføre tiltak som kan påvirke samiske interesser direkte. Det er utarbeidet protokoller fra møtene hvor partenes synspunkter og konklusjoner presenteres.

Til grunn for konsultasjonsmøtet 10. oktober 2006 forelå et notat fra Kommunal- og regionaldepartementet som skisserte aktuelle oppgaveoverføringer innen marin sektor, utdanning og landbruk samt mulige endringer innen det regionale plansystemet. På dette møtet deltok også Fiskeri- og kystdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Miljøverndepartementet.

Til konsultasjonsmøtet 10. november 2006 forelå det et notat fra Kommunal- og regionaldepartementet som gjaldt mulig framtidig organiseringen av det næringsrettede virkemiddelapparatet og det forelå et notat fra Sametinget om deres synspunkter på dette temaet. Nærings- og handelsdepartementet deltok på møtet.

Under dette konsultasjonsmøtet uttrykte Sametinget ønske om å få se helheten i den oppgaveporteføljen som ble vurdert overført til regionene før regjeringen tok endelig stilling til saken. Kommunal- og regionaldepartementet etterkom ønsket.

Grunnlaget for konsultasjonsmøtet 17. november 2006 var et notat fra Kommunal- og regionaldepartementet som omhandlet helheten i oppgaveporteføljen som ble vurdert overført til regionene. Fra Sametinget forelå det et notat som redegjorde for deres synspunkter på forvaltningsreformen og hvilken rolle Sametinget ønsket.

I konsultasjonsprosessen med Sametinget har Kommunal- og regionaldepartementet vektlagt å gi så god og fullstendig informasjon som mulig til hvert av de enkelte møtene. Det er også understreket at Sametinget vil være med i prosessen videre etter at meldingen er lagt fram. Det enkelte fagdepartement vil da ha ansvaret for å følge opp på sine ansvarsområder i henhold til de forpliktelser som ligger i konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget.

3.5.2 Sametingets synspunkter

Gjennom den konsultasjonsprosessen som har vært mellom Sametinget og departementene, har Sametinget hatt anledning til å gi uttrykk for sitt prinsipielle syn på reformen, synspunkter på hvordan de ser på de enkelte oppgaveområdene som har vært vurdert overført til regionene og synspunkter på mer overordnede prinsipielle hensyn knyttet til hvordan samiske interesser best kan ivaretas i gjennomføringen av forvaltningsreformen. Sametinget har også i konsultasjonene gitt uttrykk for hvordan de vurderer sin framtidige rolle i forhold til regionene.

Konsultasjonsprosedyrene gjelder i dag for statlige myndigheter. Sametinget har understreket at Sametingets stilling gjennom konsultasjonsavtalen ikke må svekkes som følge av at oppgaver blir overført fra staten til regionene. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt uttrykk for forståelse for dette synspunktet, og har understreket at en må komme tilbake til hvordan dette konkret kan sikres senere i prosessen.

Sametinget har også understreket at staten fullt ut må gi økonomisk kompensasjon både til regionene og Sametinget for nye oppgaver.

Sametinget ønsker selv å utvikle sin regionalpolitiske rolle i samiske bruks- og bosettingsområder og forventer også at regionene tar Sametinget med i forpliktende prosesser på områder som har konsekvenser for samene. For at Sametinget skal være en reell samarbeidspartner for regionene har Sametinget også gitt uttrykk for at de må få økte økonomiske ressurser.

Med forbehold om totaliteten i forvaltningsreformen, har Sametinget under konsultasjonsprosessen gitt uttrykk for at de er positive til forvaltningsreformen og den oppgaveportefølje som vurderes overført til regionene.

Sametinget mener det vil styrke regionenes regionalpolitiske handlingsrom å få et større ansvar innen samferdsel. Videre er de positive til at regionene overtar fylkesmannens ansvar for landbruk med unntak av klagebehandling og kontroll med tilskuddsforvaltningen. De understreker behovet for at Sametinget sikres deltakelse i prosessene på regionalt nivå i saker som har betydning for det samiske jordbruket.

Sametinget er positiv til overføring av forvaltningsoppgaver til regionene innenfor marin sektor, men understreker at det er viktig å konkretisere hvilke forvaltningsoppgaver som overføres til regionene. I denne sammenheng er det også viktig å avklare hvilket forhold de nye regionene skal ha til Fiskeridirektoratets distriktskontorer.

I en desentralisert fiskeri- og akvakulturforvaltning ser Sametinget for seg at det kan ha en rolle som forvalter av bestander med nær tilknytning til samiske områder. Kongekrabbe og kysttorsk nevnes som eksempler på dette. For akvakultur gjelder det konsesjoner gitt i samiske områder.

Sametinget er positive til at regionene får større innflytelse på Innovasjon Norge. De ser også for seg et mer forpliktende samarbeid med regionene om næringspolitikken og ønsker å få styrket sin rolle som utviklingsaktør. Sametinget ønsker å oppnevne en representant for hovedstyret i Innovasjon Norge og en representant til hvert av regionstyrene som ligger innenfor det samiske virkeområdet, dvs. fra Hedmark fylke og nordover.

Sametinget er også positive til at grunnbevilgningen til regionale forskningsinstitutt overføres til regionene. Sametinget ser positivt på etablering av regionale forskningsfond. Samtidig er de opptatt av at forsknings- og utredningsmidler må ivareta samepolitiske problemstillinger.

Videre er Sametinget positive til forslaget om overføring av oppgaver og ansvar på utdanningsfeltet og innen forsknings- og utredningsmidler. Innen flere av disse oppgaveområdene ønsker imidlertid Sametinget økt innflytelse slik at samiske behov kan ivaretas på en god måte.

Sametinget ser en overføring av fylkesmannens oppgaver med nettstedet skoleporten.no og læreplanarbeidet som uproblematisk. Sametinget ønsker seg økt innflytelse når det gjelder læreplanarbeid med samisk innhold, samt å få større innflytelse på igangsetting, høring, fastsetting, informasjon og implementering for det samiske læreplanverket og samisk innhold i det nasjonale læreplanverket.

Hvis fylkesmannens oppgaver innen kompetanseutvikling overføres til regionene, må skoleeier i følge Sametinget være seg bevisst samiske behov i utviklingen av kompetanseutviklingsplaner.

Sametinget ser det som uproblematisk at regionene får overført oppgaver innen forsøks- og utviklingsarbeid, Lærende nettverk, nasjonale strategiplaner, lærings- og oppvekstmiljø, men Sametingets rolle og myndighet må avklares.

Sametinget er positiv til at regionene, gjennom de nye lovreglene i det regionale plansystemet, vil få et større regionalpolitisk handlingsrom. I utformingen av den regionale planstrategien i regioner med samisk bruks- og bosettingsområder må Sametinget ha en sentral rolle og ha reell innflytelse slik at samiske interesser kan bli ivaretatt. Sametinget er også positiv til at regionene kan båndlegge arealbruken i en viss tidsperiode. Sametinget presiserer at Sametingets innsigelse til en båndlegging vil være en konsultasjonssak for Miljøverndepartementet. Sametinget ønsker også å kunne pålegge regionene å utarbeide arealplaner for visse sektorer der Sametinget ser at det er særlige samiske interesser.

Sametinget positiv til at regionene fortsatt vil forvalte spillemidler til idrett. Sametinget mener Sametingets del av spillemidlene er for lite i forhold til utfordringene innen idrett i samiske områder, og at det derfor er viktig at regionene opprettholder sin satsing på idrett i samiske områder. Sametinget er også positive til at investeringsmidler til kulturformål overføres til regionene. Dersom regionene får ansvar for å oppnevne styrerepresentanter til kulturorganisasjoner som i dag oppnevnes av staten, har Sametinget ingen motforestillinger til det. Sametinget er også positiv til at regionene kan få turneansvaret for rikskonsertene, men dette betyr at regionene må være seg bevisst sitt ansvar for å gi den samiske befolkningen et kulturelt tilbud på linje med den øvrige befolkningen.

Regjeringen viser til omtalen av de enkelte oppgaveoverføringene i kapittel 4.

I den videre oppfølgingen av forvaltningsreformen vil det enkelte fagdepartement ivareta sine forpliktelser i henhold til Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget .

3.6 Regjeringens vurdering av dagens fylkeskommune

Det var knyttet store forventninger til den folkevalgte fylkeskommunen som ble opprettet i 1976. I dag, 30 år etter, kan det slås fast at fylkeskommunen i langt mindre grad enn kommunene har maktet å innta en sterk og selvstendig posisjon, som diskutert i kapittel 3.3. Fylkeskommunen har imidlertid fungert som en sentral tjenesteleverandør, og har vært viktig i tilpasning av løsninger til regionale forhold. Undersøkelser av videregående opplæring og samferdsel støtter dette inntrykket.

Til tross for at fylkeskommunene langt på vei har lyktes i sin rolle som tjenesteleverandør, synes den likevel å ha en svakere posisjon i nasjonal politikkutøvelse enn kommunene. Fylkeskommunen har også hatt mindre folkelig oppslutning enn kommunene gjennom valgdeltakelse og i befolkningens egenrapporterte tilhørighet.

Fram til 2002 var drift av sykehus fylkeskommunenes viktigste oppgave. Fra 1. januar 2002 overtok staten dette ansvaret. At sykehusdriften ble overført til staten bidro til et dramatisk fall i fylkeskommunens andel av offentlige utgifter. Overføring av oppgaver knyttet til barnevern, familievern og rusomsorgen i 2004 har forsterket denne trenden.

Gjennom å bli tappet for sentrale oppgaver, samtidig som den folkelige oppslutningen om styringsnivået er svekket, har fylkeskommunen som forvaltningsnivå blitt satt under press. Undersøkelser har vist at flertallet av fylkeskommunene ikke har hatt noen stor suksess som regional utviklingsaktør. Det er imidlertid store variasjoner mellom fylkeskommunene. Det er blant annet stor variasjon i hvor mye midler hver fylkeskommune har til regionalt utviklingsarbeid, og fylkeskommunene har ulike tradisjoner og forutsetninger for regionalt utviklingsarbeid. Dette gjør at rollen som utviklingsaktør får ulikt innhold i de ulike fylkeskommunene, noe som i liten grad er fanget opp i eksterne vurderinger. En lite ryddig ansvarsdeling mot regional statsforvaltning og en begrenset oppgaveportefølje, som også i noen grad ikke er innbyrdes nært sammenhengende, kan også ha virket inn. Det er heller ikke lenge siden fylkeskommunene fikk en utvidet rolle som utviklingsaktør, og det er begrenset hvilke erfaringer man kan trekke etter så kort tid. En skal heller ikke se bort fra at fylkeskommunen trolig ikke har vært gode nok hva gjelder å utnytte det regionalpolitiske handlingsrommet. Regjeringen mener det er behov for å endre ansvaret og oppgavene til det regionale folkevalgte nivået, for å skape en aktør som kan fokusere på og realisere det regionalpolitiske utviklingspotensialet som er nødvendig for å skape en helhetlig utvikling i den enkelte region. Overføring av nye oppgaver til regionene, vil sammen med eksisterende oppgaveportefølje utløse nye synergier som gir mer innhold til rollen som regional utviklingsaktør.

Fotnoter

1.

Se www.mrfylke.no, www.hedmark.org og NIBR-rapporten Forsøk med enhetsfylke i Møre og Romsdal og Hedmark (Hanssen og Stigen 2006) for en beskrivelse og underveisevaluering av forsøkene.

2.

Se vedlegg 3 for en nærmere gjengivelse av NIBRs foreløpige evaluering.

3.

Data er hentet fra Baldersheim 2003, Baldersheim m.fl. 2003, og direkte fra Lokalvalgsundersøkelsen i 2003.

4.

Se Lokaldemokratikommisjonens andre delutredning (NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? ), kapittel 2.1 for en nærmere gjennomgang.

5.

Respondentene i utvalget ble bedt om å angi hvor stor tillit (på en skala fra 0 til 10) de hadde til følgende offentlige institusjoner og aktører: lokalpolitikere, rikspolitikere, kommuneadministrasjonen, statlig forvaltning, ordføreren, regjeringen, kommunestyret, fylkestinget og Stortinget. Ordførerne scoret høyest, med gjennomsnittsverdien 5,74, mens fylkestinget scoret lavest, med gjennomsnittsverdien 4,07.

6.

Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring per elev viser driftsutgifter til fylkeskommunens egen tjenesteproduksjon av undervisning i grunnskolen, skolelokaler og skyss samt avskrivninger, korrigert for dobbeltføringer i kommuneregnskapet som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp osv., målt i kroner per elev (omregnet til helårsekvivalenter). For allmennfaglige studieretninger er det beregnet som summen av korrigerte brutto driftsutgifter per elev på funksjon 510, 520, 541, 547 og 549. For yrkesfaglige studieretninger er det beregnet som summen av korrigerte brutto driftsutgifter per elev på funksjon 510-560, med unntak av 541, 547 og 549.

7.

Prosedyrene for konsultasjonsmøtene kan hentes på www.dep.no/aid/norsk/tema/same/016091-990187/dok-bn.html

Til dokumentets forside