4 Hovedtrekk i høringsmaterialet til Distriktskommisjonen om oppgavefordeling

4.1 Mandat og høringsprosess

Distriktskommisjonen overleverte NOU 2004: 19 Livskraftige regioner og distrikter til Kommunal- og regionaldepartementet i oktober 2004. Distriktskommisjonen hadde følgende mandat:

«Distriktskommisjonen skal foreta en gjennomgang av helheten i dagens distrikts- og regionalpolitikk, det vil si av både «bred» og «smal» statlig politikk, som har betydning for bosetting og regional utvikling. Gjennomgangen må være basert på en drøfting av mål, verdigrunnlag og problemforståelser i forhold til aktuelle utfordringer i distrikts- og regionalpolitikken, knyttet til for eksempel endringer i bosettingspreferanser og i næringsstruktur. Gjennomgangen skal også ses i sammenheng med virkemiddelbruk i andre sammenlignbare land.

Hensikten med en slik kommisjon er å legge grunnlaget for en bred politisk forankring av innretningen og valg av typer virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken. Kommisjonen skal særlig foreta en vurdering av virkemiddeltyper som kan bidra til nyskaping og næringsutvikling, og derigjennom fremme bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Kommisjonen skal legge fram konkrete forslag til endringer for å styrke eller endre dagens innretning av virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken. Forslagene må gi grunnlag for prioriteringer innenfor eksisterende økonomiske rammer, og vurderes i et kjønns- og aldersperspektiv. De må også bygge på rammebetingelsene EØS-medlemskapet og WTO gir for valg og innretning av virkemidler.

Regjeringen legger opp til at Distriktskommisjonen blant annet skal bygge på arbeidet i Effektutredningen, som vurderer virkningene av ulike typer statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Det vil også være aktuelt å bygge på resultater fra andre utredninger. Det må for øvrig i arbeidet legges vekt på at distriktspolitikken avveies mot andre overordnede samfunnsmessige hensyn, herunder effektivitet i økonomien, miljø m.v.»

Rett etter overleveringen ble utredningen sendt på en bred høring. Høringen var todelt. For delene av utredningen som gjaldt innretning og valg av innsats og virkemidler knyttet til regional- og distriktspolitikken, ble det satt en høringsfrist på tre måneder, til 14. januar 2005. Høringsuttalelsene fra den første høringsrunden er omtalt i St.meld. nr. 25 (2004-2005) Om regionalpolitikken .

For delene av utredningen som er knyttet til framtidig fylkes- og kommunestruktur, oppgavefordeling og maktfordeling/regionalisering ble høringsfristen satt til 14. oktober 2005. Mange kommuner og fylkeskommuner kommenterte likevel hele innstillingen fra Distriktskommisjonen i det første høringsinnspillet.

4.2 Høringsinstanser og svarprosent

Rapporten ble sendt til nærmere 600 høringsinstanser. Det er registrert 227 mottatte høringsuttalelser som berører temaer knyttet til styringsstruktur, enten gjennom høringsuttalelser som ble avgitt til den første høringsfristen 14. januar 2005 eller gjennom egne uttalelser om styringssystemet og mellomnivået avgitt innen oktober 2005.

4.3 Høringsuttalelsene

Oppsummeringen av høringsuttalelsene som omhandler styringsstruktur tar utgangspunkt i Distriktskommisjonens forslag slik de er gjengitt i kapittel 7.4.2 Anbefalinger vedrørende styringsstruktur i NOU 2004: 19. Oppsummeringen berører likevel også andre deler av Distriktskommisjonens forslag i kapittel 7.4 som har berøringsflater mot forslagene om styringsstruktur.

I omtalen av de mange høringsuttalelsene er det lagt vekt på å få fram omtrentlige størrelser knyttet til hvor mange som uttaler seg om de enkelte tema og synspunkter. Høringsuttalelsene er svært forskjellige i form og innhold, og mange bygger på egne resonnementer som ikke nødvendigvis lar seg omgruppere til en struktur som dette kapitlet bygger på. Høringsinstansene uttaler seg til sammen om et mangfold av temaer, men det varierer i stor grad hvor mange som omtaler hvert enkelt tema. Det utelukker ikke at mange av de øvrige instansene likevel har en mening om temaene, selv om de nøyer seg med å gi tilslutning til Distriktskommisjonens forslag generelt. I omtalen er det derfor valgt å benytte uttrykket «flertall» når dette gjelder mer enn halvparten av alle mottatte uttalelser, eventuelt av alle mottatte uttalelser innen en gruppe.

Styringsmodeller

Et flertall i Distriktskommisjonen (11 av 15) anbefaler at den offentlige forvaltningen organiseres som en trenivåmodell, med direkte folkevalgt representasjon på alle tre nivåer. Kommisjonen anbefaler videre desentralisering av betydelig mer makt fra staten til et folkevalgt regionalt nivå, som organiseres som større og sterkere regioner.

Et flertall av høringsinstansene slutter opp om forslaget om større og sterkere regioner. Over halvparten av kommunene og alle fylkeskommunene støtter forslaget, og også mange av de øvrige høringsuttalelsene er positive til strategien.

Forslagene om styringsmodeller fra mindretall i Distriktskommisjonen mottar mindre støtte blant høringsinstansene. Ett medlem foreslår en variant av trenivåmodell, med regionkommuner basert på arbeidsmarkeds-, bo- og serviceregioner (ABS-regioner) i stedet for større og sterkere regioner. Enkelte av kommunene gir dette forslaget støtte. Tre medlemmer av utvalget foreslår en tonivåmodell. Noen få kommuner støtter forslaget. I tillegg ønsker både NHO og HSH en tonivåmodell.

En organisering av mellomnivået som enhetsfylker vurderes ikke av Distriktskommisjonen. Enkelte av kommunene foreslår likevel at mellomnivået organiseres som enhetsfylker. Kun en av disse kommunene ligger i et av de to fylkene som driver forsøk med enhetsfylke. Ingen øvrige høringsinstanser foreslår enhetsfylke som styringsmodell.

Enkelte av kommunene angir at de ikke ønsker endring i forhold til dagens organisering. De øvrige høringsuttalelsene tar ikke til orde for dette synspunktet.

En del kommuner tar til orde for ulike varianter av trenivåmodeller, uten at de slutter seg helt til noen av forslagene fra Distriktskommisjonen. Felles for mange av disse er at de legger vekt på at det kommunale nivået skal styrkes. Mange berører også størrelsen på de framtidige regionene innenfor en trenivåmodell. 7-9 regioner nevnes oftest blant disse, mens andre gir uttrykk for at de ikke ønsker landsdelsregioner.

Oslo kommune ønsker ikke et nytt forvaltningsnivå mellom seg og staten.

Fordeling av oppgaver

Flertallet på 11 medlemmer i Distriktskommisjonen som foreslår trenivåmodell, foreslår desentralisering av betydelig makt fra staten til et folkevalgt regionalt nivå. Mange av kommunene slutter seg til dette forslaget på generelt grunnlag, uten å angi oppgaveendringene nærmere. Et stort flertall av fylkeskommunene slutter seg til hovedtrekkene i Distriktskommisjonens utredning, i tillegg til at de går inn på enkeltheter i tilrådning, se nedenfor. De øvrige høringsuttalelsene inneholder i liten grad generell tilslutning til forslagene fra flertallet i Distriktskommisjonen, selv om mange deler oppfatningene på enkeltområder.

En del høringsinstanser skriver i sine høringsuttalelser at de hadde ønsket at Distriktskommisjonens flertall hadde kommet lenger i å konkretisere oppgavene, både på region- og kommunenivå.

Nedenfor ser man nærmere på høringsuttalelsene til flertallets forslag til hvilke oppgaver som kan desentraliseres til et folkevalgt regionalt nivå i en trenivåmodell med større og sterkere regioner. For en nærmere beskrivelse av forslagene til flertallet vises det til kapittel 7.4.2 i NOU 2004: 19.

Infrastruktur og samferdsel : Flertallet i Distriktskommisjonen foreslår at ansvaret for riksvegene utenom stamvegene overføres til det regionale nivået, som også bør få et større ansvar for å samordne utbygging av transportmessig infrastruktur, samferdsel, kollektivtrafikk og arealbruk. Flertallet mener videre at det regionale nivået bør få ansvar for utbygging av bredbånd til de deler av landet der slik utbygging ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt. En god del kommuner, et flertall av fylkeskommunene og enkelte andre høringsinstanser støtter flertallets forslag.

Utdanning : Flertallet i kommisjonen foreslår at det regionale nivået beholder ansvaret for den videregående opplæringen. Et betydelig antall av kommunene støtter dette, i tillegg til enkelte andre høringsinstanser. I tillegg foreslås det fra kommisjonen at det regionale folkevalgte nivå må få tilstrekkelige midler til å påvirke innretningen av innsatsen til regionale høyskoler og universiteter. En del av kommunene og mange av fylkeskommunene støtter også dette, mens noen få høringsinstanser er negative, blant annet Akademikerne.

Forskning : Flertallet i kommisjonen foreslår at det regionale nivået får langt større innflytelse på Forskningsrådets strategier og satsinger, samtidig som den nasjonale samordningen fortsatt ivaretas. Det regionale nivået bør i følge flertallet i tillegg ha et bestilleransvar i forhold til deler av de samlede forskningsmidlene. Svært mange av kommunene og fylkeskommunene støtter dette. Både når det gjelder forslagene om forskning og utdanning er høringsuttalelsene fra universitets- og høyskolesektoren kritiske. I hovedsak ønsker de at høyere utdanning og forskning fortsatt bør være underlagt nasjonal samordning og styring, inkludert statlig fullfinansiering. Universitetet i Tromsø tar til orde for at regional påvirkning kan skje gjennom representasjon i forskningspolitiske organer. Også Forskerforbundet går mot forslaget.

Næringsutvikling : Det forslås av flertallet i kommisjonen at det regionale nivået får et bestilleransvar overfor både Innovasjon Norge (som i dag) og SIVA og a-etats kvalifiseringsmidler. Dette får støtte fra svært mange av kommunene og et flertall av fylkeskommunene, i tillegg til enkelte andre høringsinstanser.

Kultur og idrett : Flertallet i kommisjonen foreslår at flere av riksinstitusjonene for kunst- og kulturformidling avvikles til fordel for en styrket kulturaktivitet i regionene, inkludert et utvidet ansvar for idrett og internasjonalt kultursamarbeid. Et betydelig antall av kommunene ønsker dette, sammen med et flertall av fylkeskommunene og enkelte andre høringsinstanser, som Nordnorsk kulturråd. Enkelte kommuner og øvrige høringsinstanser går kraftig mot forslaget, og peker blant annet på faren ved å spre knappe kulturressurser for tynt ut over mange regioner.

Kommuneoverskridende areal- og ressursforvaltning : Flertallet i kommisjonen foreslår at det regionale nivået har ansvar for å utforme en helhetlig arealpolitikk, basert på overordnede strategier for utbyggingsmønster og ressursutnyttelse. Mange av kommunene støtter dette, sammen med et flertall av fylkeskommunene, mens nesten ingen av de øvrige høringsinstansene tar til orde for dette.

Helse : Distriktskommisjonens flertall foreslår et regionalt utvidet ansvar for forebyggende folkehelse. Her er det stor variasjon i synspunktene fra høringsinstansene. En god del av kommunene slutter seg til flertallets forslag. Samtidig tar enkelte høringsinstanser til orde for en regionalisering av totalansvaret for spesialisthelsetjenesten, mens andre ønsker et regionalt bestilleransvar overfor helseforetakene. Et flertall av fylkeskommunene slutter seg til forslaget fra flertallet i kommisjonen, i tillegg til LO og KS.

Fiskeri : Et knapt flertall på åtte medlemmer i kommisjonen anbefaler at fiskeriressursene er nasjonale ressurser, men at det innenfor dette prinsippet bør kunne utredes ordninger med et regionalt forvaltningsansvar, blant annet for nye og frigitte kvoter og hjemfallsrett til det regionale nivået for kvotene. Få av kommunene og de øvrige høringsinstansene uttaler seg om spørsmålet om regionalt forvaltningsansvar, og blant de som gjør det, er spørsmålet noe omstridt. Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommuner støtter forslaget, mens Sogn og Fjordane fylkeskommune og en del nærings- og bransjeforeninger går mot forslaget.

Det kommunale nivået

Distriktskommisjonen anbefaler at alle norske kommuner fortsatt bør være generalistkommuner. En god del av kommunene støtter dette, mens et flertall ikke uttaler seg om spørsmålet. Et fåtall av andre høringsinstanser nevner også at kommunene fortsatt bør være generalistkommuner.

Et flertall i Distriktskommisjonen uttaler at løsning av flere oppgaver på kommunalt nivå forutsetter en kommunestruktur basert på større kommuner. Særlig i tett befolkede områder er det mange kommunegrenser som splitter tett koblede arbeids-, bo- og servicemarkeder (ABS-områder). Flertallet anbefaler at det er disse områdene som bør prioriteres i en gjennomgang, slik at funksjonalitet prioriteres framfor folketall. Et annet flertall i kommisjonen understreker at sammenslutning av kommuner med så stort areal og spredt bosetting at de i seg selv knapt utgjør et felles bo- og arbeidsmarked, vil gi liten gevinst, og derfor ikke bør prioriteres. En god del av kommunene tar til orde for større kommuner. Også to fylkeskommuner og enkelte andre høringsinstanser mener at kommunene bør bli større. Like mange kommuner trekker imidlertid fram behovet for mer interkommunalt samarbeid som en løsning.

Når det gjelder prosess, anbefaler et flertall i Distriktskommisjonen at staten bør spille en aktiv rolle i omstruktureringsprosessen. Dette kan innebære utforming av gode insentiver, god dialog med berørte parter og fastlegging av et tidsløp før endringer skal skje. Ingen av høringsinstansene tar aktivt til orde for dette, men en del av kommunene og enkelte av de øvrige høringsinstansene gir uttrykk for at prosessen skal være preget av frivillighet.

Et flertall i Distriktskommisjonen anbefaler en styrket territoriell samordning av statlig sektorpolitikk på regionalt nivå, dvs. innenfor faste geografiske grenser. Dette får støtte av en del av kommunene og en del av de øvrige høringsinstansene.

Et flertall i Distriktskommisjonen anbefaler at fylkesmannens oppgaver rendyrkes til tilsyn og kontroll. En god del av kommunene, et flertall av fylkeskommunene og KS slutter seg til dette synspunktet.