St.meld. nr. 12 (2006-2007)

Regionale fortrinn – regional framtid

Til innholdsfortegnelse

6 Styringsutfordringer i Osloregionen og alternative styringsmodeller

I dette kapitlet gis det en beskrivelse og drøfting av styringsutfordringene i Osloregionen. Deretter gis det en presentasjon av fire alternative styringsmodeller som regjeringen anser som mest aktuelle forvaltningsløsninger for regionen. Aktørene i Osloregionen står også fritt til å diskutere eventuelle andre styringsmodeller enn disse fire. Når det gjelder videre prosess angående inndeling vises det til kapittel 9. Regjeringen vil i den planlagte hovedstadsmeldingen legge fram ytterligere dokumentasjon og analyse av veksten i hovedstadsregionen og den økte integrasjonen og pendlingen som foregår i området.

Osloregionen er i denne sammenheng dels en geografisk betegnelse på det samlede hovedstadsområdet som utgjøres av Oslo, Akershus, Drammensregionen og Mosseregionen. Også utenfor dette området er det kommuner som kan sies å inngå i Osloregionen. Osloregionen er også navnet på et etablert samarbeid mellom 56 kommuner og Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner.

Utredermiljøene Agenda og Asplan Viak har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, utarbeidet følgende utredninger: Styringsutfordringer i Osloregionen (Agenda og Asplan Viak 2005) og Alternative styringsmodeller for Osloregionen (Agenda 2005b). Disse utredningene er viktige innspill i vurderingene av styringsutfordringer i regionen og alternative måter disse kan løses på.

6.1 Styringsutfordringer i Osloregionen

Med styringsutfordringer siktes det til om inndelingen i kommuner og fylkeskommuner og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene legger godt til rette for å løse regionale oppgaver. Et sentralt spørsmål er om det foreligger forbedringsmuligheter i den regionale oppgaveløsningen, og om utformingen av styringssystemet henger sammen med disse forbedringsmulighetene.

Vurderingen av styringsutfordringer i Oslo­regionen er sterkt knyttet til de lovpålagte oppgavene i regionen som skal løses av kommuner og fylkeskommuner. Oppgavene vil bli nærmere omtalt i gjennomgangen av styringsutfordringene, jf. kapittel 6.2.

6.1.1 Historikk

Vurderinger og drøftinger av styringssystemet i Osloregionen har en lang historie. Etter sammenslutningen mellom Oslo og Aker kommuner i 1948, har kommuneinndelingen i de sentrale delene av hovedstadsområdet vært uendret, med unntak av enkelte kommunesammenslutninger i deler av Akershus etter Scheikomiteens arbeid. I den samme perioden har Osloregionen vært landets sterkeste vekstområde.

Gjennom flere tiår med uendret inndeling, har viktige offentlige oppgaver i Osloregionen blitt løst på tvers av de administrative grensene i regionen. Grensene har også blitt oppfattet som en begrensning for muligheten til rasjonell og helhetlig oppgaveløsning, noe som er belyst gjennom arbeidet til flere offentlige utvalg i løpet av de siste 40 årene: Gabrielsenutvalget (1965), Korenutvalget (1972), Christiansenutvalget (1992) og Hovedstadsutvalget (1997).

Disse utvalgene har alle hatt i mandat å vurdere om kommunal og/eller fylkeskommunal inndeling i hovedstadsområdet bør endres. I alle utvalgene har det vært enighet om behovet for reformer, men forslagene til løsninger har ikke skapt tilstrekkelig tilslutning. Konkrete reformforslag er aldri blitt fremmet for Stortinget.

Hovedstadsutvalget

I 1997 avga Hovedstadsutvalget sin utredning, NOU 1997:12 Grenser til besvær . Hovedstadsutvalget skisserte fire løsningsstrategier for å besvare reformbehovet, hvorav tre ville innebære institusjonelle reformer (hovedstadsfylke, hovedstadskommune, regionkommuner i Akershus), mens én var basert på samarbeid ut fra gjeldende rammebetingelser.

Flertallet i utvalget var enige om behovet for institusjonell reform, men det var uenighet om hvilken modell som ville være den mest hensiktsmessige. Utvalget foreslo imidlertid en «minimumspakke» av tiltak som uansett burde gjennomføres, uavhengig av hva som burde være den langsiktige løsningsmodellen. Flere av disse tiltakene er blitt gjennomført etter at utvalget la fram sin utredning.

Regjeringen fulgte opp utredningen i St.prp. nr. 69 (1998-99) (Kommuneproposisjonen for 2000). Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag til minimumspakke som var i ferd med å bli gjennomført. Hovedmodellen for regional oppgaveløsning i hovedstadsområdet har derfor fortsatt vært basert på samarbeidsmodeller. I tillegg har det skjedd viktige endringer i oppgavefordelingen ved at spesialisthelsetjenesten og andrelinjetjenesten innenfor rusomsorg er overført fra Oslo kommune til staten.

6.1.2 Styringsutfordringer og geografisk nedslagsfelt

Styringsutfordringer oppstår som en følge av et oppdelt ansvar for felles oppgaver. Flere statlige instanser, fylkeskommuner og kommuner har ansvar for deler av virkemiddelapparatet som inngår i en felles regional oppgaveløsning. De samordnende mekanismene mellom disse offentlige aktørene ivaretar ikke godt nok behovet for god samhandling om felles oppgaveløsning eller felles prioritering av politiske vedtak.

Behovet for å vurdere arealdisponering i sammenheng, vil generelt være sterkere innenfor et sammenhengende by- og tettstedsområde (byregion) enn mellom byregionene. Korte avstander mellom byene, sterk integrasjon gjennom pendling og bruk av et sammenhengende transportnett, vil imidlertid kunne øke behovet for slik samordning også på tvers av de ulike byregionene.Offentlige oppgaver har forskjellig geografiske nedslagsfelt, dvs. at den geografiske rekkevidden varierer. Manglende samsvar mellom myndighetsorganenes territorielle virkeområde og de offentlige oppgavenes nedslagsfelt kan føre til uheldige eksterne virkninger.

Det er åpenbart behov for mer detaljert intern koordinering og samordning av arealdisponering og utbyggingsmønster innenfor Oslo tettsted enn det for eksempel er mellom Oslo, Drammen og Moss, selv om alle byene tilhører den samme pendlingsregionen. Likevel kan visse overordnede utfordringer knyttet til infrastruktur og utbyggingsmønster kreve at enkelte overordnede prinsipper for arealdisponering også vurderes på tvers av disse by- og tettstedsområdene.

Dersom det er ønskelig å påvirke vekstfordelingen eller utbyggingsretningene mellom byområdene i Osloregionen, vil kravene til koordinering på tvers av byregionene eller delregionene forsterkes ytterligere.

Oslo tettsted omfatter en befolkning på 812 000 innbyggere i til sammen 10 kommuner utenom Oslo. Innenfor dette området er det sterkest aktivitet, størst befolkningskonsentrasjon, størst transportomfang, sterkest lokale miljøbelastninger, størst utbyggingsbehov og minst tilgang på ledige arealer. I grove trekk finnes det mest intense integrasjonsområdet i Osloregionen innenfor området Lillestrøm, Asker og Ski, som danner de ytre tyngdepunktene i et tett integrert og Oslosentrert storbysamfunn. Her vil derfor styringsutfordringene innenfor areal- og transportpolitikken være sterkest.

Utenfor denne kjernen finnes det koordineringsbehov som omfatter de øvrige kommunene i Akershus, der arealdisponering og transportløsninger også bør vurderes i sammenheng med Oslo tettsted for øvrig.

Innenfor hver av delregionene er det behov for en arealdisponering som kan bygge opp om det overordnede transportnettet, men det vil neppe være hensiktsmessig å ta sikte på en felles arealstrategi med samme detaljeringsnivå på tvers av alle byregionene.

6.1.3 Institusjoner involvert i regional oppgaveløsning

I den regionale oppgaveløsningen i Osloregionen inngår både statlige, fylkeskommunale og kommunale oppgaver. Stat, kommune og fylkeskommune er formelle institusjoner med ulike styringsprinsipper. I tillegg vil det være andre mer uformelle samarbeidsorganer som har en rolle i forbindelse med regional oppgaveløsning. I det følgende gis det en kort oversikt over disse samarbeidsorganene.

Osloregionen

Samarbeidet Osloregionen ble stiftet i desember 2004. Hovedmålet med samarbeidet er å styrke Osloregionen som en konkurransedyktig og bærekraftig region i Europa. Samarbeidet består av 55 kommuner i tillegg til Oslo kommune, Akershus og Østfold fylkeskommuner. Kommunene er fordelt på de aktuelle fylkene på følgende måte: Østfold 18, Akershus 22, Oppland 3, Buskerud 8 og Vestfold 4.

Samarbeidet ledes av et samarbeidsråd som møtes en gang i året. Samarbeidsrådet har fastsatt strategier for samarbeidet. Strategiene som inngår i samarbeidsplattformen er å utvikle utbyggingsmønster, samferdsel og kommunikasjon, å styrke kompetanse og verdiskaping, å styrke felles profilering, nasjonalt og internasjonal, samt å utvikle samarbeid om sosial infrastruktur.

Deltakerne i samarbeidet er i ulik grad berørt av samordningsbehov, og har også ulik innflytelse over virkemidler som kan påvirke den samlede regionale utviklingen i regionen.

Samarbeidsutvalget for Oslo og Akershus

Samarbeidsutvalget for Oslo og Akershus ble opprettet i 1976, i medhold av daværende bygningslov. Samarbeidsutvalget ble etablert for å sikre en bedre koordinering av fylkesplanlegging mellom Oslo og Akershus. I utgangspunkt skulle samarbeidsutvalget angi rammer for den samlede boligbygging og arbeidsplasslokalisering i området og gi forslag til fordeling på Oslo og Akershus.

Østlandssamarbeidet

Dette er en samarbeidsorganisasjon for de åtte fylkeskommunene på Østlandet: Akershus, Buskerud, Hedmark, Oppland, Oslo, Telemark, Vestfold og Østfold. Samarbeidet omfatter særlig regional utvikling, med hovedvekt på samferdsel, kompetansebygging og internasjonalt arbeid.

Regionråd

Regionrådene har vokst fram som samarbeid mellom kommuner i delområder innenfor og dels på tvers av fylkene. Både i Akershus, Østfold og ­Buskerud er det etablert slike regionråd. I regionen er det etablert fire regionråd; Follorådet (Enebakk, Oppegård, Ski, Vestby, Ås, Frogn og Nesodden), Øvre Romerike Utvikling (Eidsvoll, Hurdal, Ullensaker, Gjerdrum, Nes, Nannestad og Akershus fylkeskommune som observatør), Samarbeidsrådet for Nedre Romerike (Skedsmo, Rælingen, Nittedal, Lørenskog, Aurskog-Høland, Sørum og Akershus fylkeskommune) og Vestregionsamarbeidet (Asker, Bærum, Drammen, Lier, Nedre Eiker, Øvre Eiker, Røyken, Hurum, Ringerike, Hole, Sande, Svelvik og Jevnaker, samt ­fylkeskommunene Akershus og Buskerud).

Samarbeidsarenaene som er beskrevet over er politiske konsensusorganer. Hovedfokus er å bidra til bedre ivaretakelse av felles interesser og oppgaver som deltakerne er enige om å ivareta i fellesskap.

De ulike samarbeidsorganene leverer bidrag til god oppgaveløsning innenfor områder der samarbeidet har et praktisk og velavgrenset formål, og der alle deltakere høster gevinster. De har i mindre grad sørget for en mer helhetlig overordnet utbyggingspolitikk i regionen. Gjennomføring og oppfølging av tiltak skjer i regi av den enkelte kommune eller fylkeskommune.

6.2 Regional oppgaveløsning

I dette avsnittet gis det en vurdering og drøfting av den regionale oppgaveløsningen i Osloregionen med utgangspunkt i regional utvikling, herunder areal- og transportplanlegging. Det gis videre en kort vurdering av regionale tjenester knyttet til helsesektoren, sosialsektoren og videregående opplæring.

6.2.1 Regional utvikling, areal og transport

I det følgende vil det gis en vurdering av oppgaveløsningen knyttet til regional utvikling med hovedvekt på det som kalles samordnet areal- og transportplanlegging. Miljø- og næringsspørsmål omtales i begrenset omfang, der det har sammenheng med areal- og transportproblematikk.

Med samordnet areal- og transportplanlegging menes i det følgende planoppgaver knyttet til by- og transportutvikling og sammenhenger innenfor og mellom disse. Problemfeltet berører både arealbruk og utbyggingsmønster, infrastruktur for transport og drift av kollektivtransport, samt statlige rammebetingelser.

Følgende oppgaver er sentrale innen areal- og transportplanlegging:

  • Arealpolitikk , hvordan kommunale og regionale planprosesser fastlegger den samlede arealdisponeringen i Osloområdet.

  • Transportinfrastruktur , hvordan ansvarsdelingen mellom Statens vegvesen, Jernbaneverket, Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og kommunene fastlegger infrastrukturen (veger, baner, knutepunkter, kollektivfelt) for det samlede transportnettet.

  • Kollektivtransport , hvordan NSB, Oslo Sporveier AS og Stor-Oslo Lokaltrafikk sørger for den samlede driften av kollektivtransporten i hovedstadsområdet, underlagt tre forskjellige politiske bestillermyndigheter.

Agenda og Asplan Viak har vurdert følgende prosesser som grunnlag for de konklusjonene de har trukket: Arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP) for hovedstadsregionen, prosesser knyttet til Akershus fylkesplan og Oslo kommuneplan. Utrederne har videre sett på samordningsarenaer som er dannet rundt gjennomføringen av de såkalte Oslopakkene 1 og 2.

Det er et komplekst system som skal håndteres i Osloregionen for at regionale hensyn om overordnet utbyggingsmønster skal kunne bli ivaretatt når det fattes sentrale beslutninger om regionalt transportsystem. Ut fra dagens ansvarsdeling kjennetegnes areal- og transportområdet av tunge samordningsbehov på tvers av både forvaltningsnivå og administrative grenser.

Analysene til Agenda og Asplan Viak bekrefter de problembeskrivelsene som har vært presenterte i en rekke tidligere utredninger om at dagens styringssystem innebærer svakheter og begrensninger i mulighetene til å ivareta regionale hensyn. Mange statlige instanser, flere fylkeskommuner og en rekke kommuner er involvert for å sikre at disse hensynene blir ivaretatt. Alle involverte aktører har innflytelse på deler av et samlet virkemiddelapparat som må finstemmes og harmoniseres for å nå felles mål om miljøvennlige og effektive transportsystemer og et godt utbyggingsmønster. I praksis viser dette seg svært vanskelig å få til. Antallet kommuner og de mange viktige beslutninger som fattes av Stortinget, bidrar også til at samordning på regionalt nivå har begrensninger.

Det vil alltid være et spenningsforhold mellom nasjonale styringssystemer og lokale og regionale interesser. Agenda og Asplan Viak peker på at nasjonal styring ser ut til å føre til at regionale og lokale prioriteringer og ønsker ikke blir godt nok ivaretatt.

Nasjonal transportplan og Oslopakkene har dannet gode arenaer for planlegging, samordning og konkret oppgaveløsning innen areal, transport og planlegging. Spørsmål om overordnet arealbruksmønster har imidlertid begrenset oppmerksomhet på disse arenaene, hvor det i utgangspunket er transportspørsmålene som skal finne sin løsning.

Innenfor areal og transport gjelder styringsutfordringene oppsummert følgende forhold:

  • Ingen offentlig myndighet har i dag et samlet ansvar for strategisk areal- og transportutvikling på regionalt nivå for hovedstadsregionen.

  • Det finnes ingen felles regional arealplanmyndighet for hele Oslo og Akershus. Fylkeskommunen kan gi retningslinjer gjennom fylkesplanen, men har ingen bindende beslutningsmyndighet i arealbruksspørsmål.

  • Ansvaret for arealdisponeringen ligger på kommunalt nivå, og er dermed delt på så mange aktører at det blir vanskelig å lage regionale samordningsarenaer hvor både areal og transport inngår.

  • Mange arealplaner forutsetter statlige investeringer i infrastruktur, som avhenger av årlige nasjonale budsjettprioriteringer

  • Det har vist seg vanskelig å etablere et felles samordningsorgan for regional kollektivtransport.

  • Fylkes- og kommuneinndelingen innebærer et fragmentert aktørbilde som medfører at staten involverer seg sterkere i å løse oppgaver som ellers i landet løses av regionale og lokale aktører. Mangel på regional samordning forsterker en statlig dominans i oppgaveløsningen.

Ut fra et ønske om gode, effektive og demokratisk bestemte regionale løsninger kan det hevdes at beslutningsmyndigheten i for stor grad er statlig på transportområdet og for stor grad kommunal på arealområdet. En kan tenke seg at slike oppgaver løses bedre dersom en større del av ansvaret kunne samles på et regionalt nivå. Dagens fylkeskommuner med delt ansvar mellom Oslo og Akershus har så langt ikke vist seg å ivareta dette godt nok, og favner heller ikke over stort nok område.

En sentral frivillig oppgave som kan være påvirket av dagens rammebetingelser er tilrettelegging for næringsutvikling. Hovedstadsutvalget (NOU 1997:12) pekte på at den offentlige tilretteleggingen for næringsutvikling kunne forbedres gjennom sterkere koordinering mellom kommuner og fylkeskommuner, noe som også krever samspill med tjeneste- og infrastrukturfunksjoner. Å finne fram til alternative styringsmodeller som bidrar til å løse styringsutfordringene innen regionale areal- og transportoppgaver kan derfor også bedre rammebetingelsene for næringsutvikling i regionen.

6.2.2 Helsesektoren

Ansvaret for sykehusene var tidligere delt på tre eiere: Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten. Sykehusreformen medførte at eierskapet fra 2002 ble samlet hos staten. Reformen har gitt bedre samordning mellom sykehusene i området med en bedre utnyttelse av ressursene og pasientene drar nytte av at aktiviteten i større grad er koordinert.

Det er fortsatt behov for å bedre koordineringen av aktivitetene ved sykehusene. Helse Sør og Helse Øst har etablert en tett dialog, og det samhandles på flere områder. Foretakene gjennomfører egne samhandlingsmøter og ulike pasientrettede prosjekter for samhandling mellom regionene er igangsatt. Det er videre behov for god dialog mellom foretakene og kommunene i nærområdet og bydelene i Oslo. Det vises her til Nasjonal helseplan som ble lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2007.

KS og Helse- og omsorgsdepartementet er enige om å starte et arbeid med sikte på å inngå en nasjonal rammeavtale om samarbeid for bedre samhandling på helse- og omsorgsområdet. Arbeidet er forankret i konsultasjonsordningen mellom KS og staten, og skal etter planen ferdigstilles før sommeren 2007. Formålet med avtalen er å understøtte arbeidet med inngåelsen av lokale avtaler, samt å danne grunnlag for samhandling mellom likeverdige parter. Andre kommunale tjenester kan tas inn dersom det er hensiktsmessig.

6.2.3 Sosialsektoren

For barnevern, familievern og rusomsorg ble ansvaret for andrelinjetjenesten fra 2004 overført fra fylkeskommunene (og Oslo kommune) til staten. Den statlige barne-, ungdoms- og familieetaten har nå ansvaret for tiltak rettet mot disse gruppene i hele landet. Etaten har hovedkontor i Oslo og fem regionkontorer. For barnevernet har imidlertid Oslo kommune som eneste kommune i landet beholdt ansvaret for andrelinjetjenesten.

Det er et betydelig behov for å bedre samordningen mellom den kommunale sosialtjenesten og de statlige arbeids- og velferdstjenestene. Dette er nå forutsatt ivaretatt gjennom NAV-reformen som skal være gjennomført i 2010, med lokale NAV-kontorer som dekker alle kommunene.

Innenfor sosiale tjenester er omfanget av utfordringene for Oslo større enn i alle andre kommuner. Kommunen har også en stor kompleksitet ved at mange personer har behov for ulike typer kommunale tjenester.

6.2.4 Videregående opplæring

En sentral problemstilling knyttet til videregående opplæring er hvordan Oslo kommune og Akershus fylkeskommune samordner sine tilbud slik at elevene og de utdanningssøkende får oppfylt sine ønsker og rettigheter og de samlede ressursene innenfor videregående opplæring utnyttes best mulig.

I Osloregionen synes det å foreligge to utfordringer knyttet til dimensjonering innenfor videregående opplæring. For det første er det en utfordring å holde tritt med elevtallsutviklingen, noe som gjelder alle fylkene i Osloregionen, men Akershus aller mest. For det andre er det en utfordring å skaffe nok læreplasser, noe som skjer i et samspill mellom utdanningsmyndighetene og partene i arbeidslivet. Her dreier det seg om å se behovene på tvers av grensene i sammenheng, slik at både arbeidslivets kompetansebehov og elevens utdanningsvalg kan imøtekommes. Samarbeidsavtalen i Oslo og Akershus griper fatt i disse styringsutfordringene og vil kunne legge til rette for å møte dem.

I tillegg er det en styringsutfordring å tilpasse linjestrukturen og formidle læreplasser i samsvar med elevenes og lærlingenes ønsker. Dette er særlig en utfordring innenfor fagopplæringen. Det kan tenkes at disse utfordringene håndteres lettere innenfor en større region enn innenfor hvert fylke.

Forbedringsmulighetene og utfordringene innenfor videregående opplæring i Oslo og Akershus ser imidlertid i hovedsak ut til å møtes med virkemidler som hver av utdanningsmyndighetene rår over.

6.2.5 Hovedkonklusjoner når det gjelder styringsutfordringer

Hovedkonklusjonen er at dagens organisering ikke legger godt nok til rette for å løse grenseoverskridende offentlige oppgaver i samsvar med viktige samfunnsmessige mål og regionens egne mål. Gjeldende organisering og ansvarsfordeling ivaretar heller ikke behovet for en god demokratisk styring og kontroll over denne oppgaveløsningen.

Styringsutfordringene gjør seg sterkest gjeldende innen regionale areal- og transportoppgaver i regionen og er sterkt knyttet til de lovpålagte oppgavene som i dag skal løses av kommuner og fylkeskommuner. Hovedproblemet er knyttet til manglende horisontal og tverrsektoriell samordning mellom eksisterende regionale areal- og transportoppgaver i kommunesektoren. Det er i tillegg pekt på behov for vertikal samordning i forhold til visse definerte statlige oppgaver. Det vertikale samordningsbehovet er i hovedsak begrenset til transportsektoren.

Styringsutfordringene dreier seg i mindre grad om tjenesteproduksjon innenfor velferdssektorene. Samordningsbehovene innenfor helsetjenesten dreier seg om intern statlig samhandling mellom de statlige helseforetakene og mellom staten og kommunenes primærhelsetjeneste.

Konsekvensene av styringsutfordringene er at innbyggerne må bære omkostningene med at løsningene blir dyrere enn de kunne ha vært og at kvaliteten på tjenestene ikke er så god som den kunne ha vært. De styringsutfordringene som er påpekt innenfor flere felt, vil kunne ha uønskede virkninger for både miljøkvaliteter, kostnadseffektiviteten i tjenesteproduksjon, tilgangen på felles rekreasjonsområder og det samlede omfanget av offentlige tjenester. I en raskt voksende Osloregion vil slike ulemper berøre svært mange innbyggere og de økonomiske belastningene for offentlig sektor, privat næringsliv og husholdninger kan bli stort.

6.3 Alternative styringsmodeller

I dette avsnittet skisseres og drøftes alternative styringsmodeller til dagens organisering. Dette er alternativer som regjeringen anser som mest aktuelle og som også har vært gjenstand for diskusjon mellom aktørene i regionen. Aktørene i Osloregionen står imidlertid fritt til å diskutere også andre styringsmodeller enn disse fire som presenteres her. Hovedproblemstillingen er hvordan offentlig myndighetsfordeling kan organiseres på en annen måte enn i dag, slik at det gir bedre samordning, bedre demokratisk styring, økt gjennomføringsevne og effektiv oppgaveløsning. De alternative modellene er følgende:

  1. Regionmodell, etablering av et nytt regionalt forvaltningsnivå

  2. Modifisert regionmodell

  3. Særorgan for hovedstadsregionen

  4. Pålagt regionalt plansamarbeid med hjemmel i plan- og bygningsloven

Det enkelte alternativ skisseres og vurderes i lys av hvordan det berører følgende forhold: demokrati, kommune- og fylkesinndelingen, oppgavefordelingen, oversiktlig forvaltning og tilrettelegger for å løse styringsutfordringene i regionen med særskilt vekt på areal og transport. Drøftingen tar utgangspunkt i dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene.

6.3.1 Regionmodell, etablering av et nytt regionalt forvaltningsnivå

Denne modellen innebærer at det opprettes et nytt direkte folkevalgt organ på regionalt nivå, med selvstendig beslutningsmyndighet for regionale oppgaver, egen administrasjon og direkte beskatningsrett, etter samme modell som dagens fylkeskommuner. Modellen tar utgangspunkt i en sammenslutning av Oslo og Akershus, men kan også ha et større geografisk nedslagsfelt enn dette og omfatte flere fylkeskommuner.

Virkninger av modellen

En styrke ved denne modellen er at den gir brede prioriteringsmuligheter og skaper gode muligheter for desentralisering av statlige oppgaver. Regionen vil være godt egnet til å løse horisontale og sektorielle samordningsbehov. Det er også en styrke ved denne modellen at den forutsetter direkte valg av politikere som står direkte ansvarlig overfor velgerne. Modellen innebærer direkte demokratisk kontroll og styring med oppgaveløsningen i regi av de folkevalgte organene. Modellen vil gi en oversiktlig forvaltning og et forvaltningssystem der oppgavene løses av generalistorganer og ikke spesialistorganer.

Regionmodellen vil innebære at Oslo mister sine fylkeskommunale oppgaver og blir likestilt med de øvrige kommunene i regionen. En konsekvens av at Oslo kommune for eksempel mister videregående opplæring er at det organisatorisk sett ikke lenger ligger like godt til rette for å hente ut vertikale samordningsgevinster i Oslo gjennom å se utdanningsløpet for grunnskole og videregående opplæring i sammenheng.

Denne modellen vil også innebære at Oslos innbyggere vil få fire forvaltningsnivåer (bydel, kommune, region og stat) med direkte valg å forholde seg til. Det er fra 2007 innført direkte valg til bydelene i Oslo. Sett fra et innbygger- og næringslivsperspektiv vil dette trolig være en modell som framstår som oversiktlig og tydelig.

Av nordiske erfaringer kan det vises til at man i 1971 i Stockholm gjennomførte en reform som innebar at de landstingskommunale oppgavene i Stockholm ble overført fra kommunen til landstinget. De mest sentrale funksjonene var sykehus, regional planlegging og kollektivtrafikk. Landstingets virksomhet dekker byovergripende funksjoner i Stockholmsregionen. «Regional Utviklingsplan for Stockholmsregionen» (RUFS) trådte i kraft i 2002 og gjelder fram til 2006. Planen omfatter et bredt spekter av temaer. Agenda og Asplan Viak vurderer forvaltningsløsningen i Stockholmsregionen som robust for å håndtere regional oppgaveløsning.

6.3.2 Modifisert regionmodell

Innenfor denne modellen er utgangspunktet at det dannes en ny direkte folkevalgt region som i regionmodellen, men at Oslo kommune beholder ansvaret for barnevern og de fylkeskommunale oppgavene de har i dag som ikke er grenseoverskridende, dvs. videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse. Regionale areal- og transportoppgaver overføres til den nye regionen som har et større geografisk nedslagsfelt.

Når det gjelder representasjon til regiontinget vil alle regiontingsrepresentantene ha beslutningsrett over samtlige av regionens oppgaver. I prinsippet er representantene valgt av og for hele regionen uansett bosted. Det innebærer at Oslos regiontingsrepresentanter i prinsippet vil ha innflytelse og ansvar for tilbudet innen de nåværende fylkeskommunale oppgaver i Akershus.

Siden Oslo kommune selv har ansvaret for videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse vil det være uheldig at Oslos regiontingsrepresentanter kan være med å fatte vedtak som gjelder videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse for Akershus’ befolkning. I en slik modell vil det derfor trolig være nødvendig med øremerket finansiering fra staten av disse oppgavene.

Regiontinget som helhet vil ha ansvar for de grenseoverskridende oppgavene (plan, areal og transport) og gjøre prioriteringer på disse områdene innen for en felles økonomisk ramme.

Virkninger av modellen

Denne modellen kan sies å være fragmentert og noe uoversiktlig i et innbygger- og næringslivsperspektiv fordi Oslo kommune beholder videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse, og den nye regionen (Oslo og Akershus) får dermed ikke et helhetlig ansvar for disse områdene.

Modellen innebærer at det blir vanskelig å prioritere mellom de grenseoverskridende oppgavene som har hele regionen som nedslagsfelt og de øvrige oppgavene (videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse).

Modellen vil, i likhet med alternativ 1. regionmodellen, bedre forutsetningene for å løse styringsutfordringene i regionen innen areal og transport.

6.3.3 Særorgan for Osloregionen

Dette alternativet innebærer at det etableres et indirekte valgt organ som har selvstendig beslutningsmyndighet for utvalgte regionale oppgaver (lovpålagte oppgaver). Et slikt særorgan vil være en selvstendig juridisk enhet, med selvstendig økonomi og egen administrasjon. Deltakerne i et slikt samarbeid vil kunne være Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og eventuelt andre kommuner og fylkeskommuner i regionen dersom det anses som hensiktsmessig. Representantene i styringsorganet velges av de enkelte aktørene (fylkesting og kommunestyrer).

Modellen forutsetter ikke endringer i kommune- og fylkesinndelingen. Når det gjelder oppgavefordelingen kan man tenke seg at det vil være hensiktsmessig å legge kollektivtransport og arealplanlegging til et slikt organ. Særorganet kommer i utgangspunktet som et tillegg til gjeldende forvaltning. Organisasjonsformen er ikke hjemlet innenfor dagens regler for interkommunalt samarbeid og vil heller ikke kunne hjemles innenfor de nye reglene om vertskommunemodell med og uten nemnd, jf. Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) Om lov om endringar i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid) og Innst. O. nr. 21 (2006-2007). Det må derfor utformes et særskilt lovgrunnlag som eventuelt kan hjemle en slik modell.

Virkninger av modellen

Modellen legger til rette for en bedre løsning av de regionale areal- og transportoppgavene og vil være mer beslutningseffektiv enn dagens organisering. En svakhet ved modellen er at særorganet kommer i tillegg til eksisterende forvaltning, og bidrar dermed til en mer uoversiktlig offentlig forvaltning. Organet vil bli indirekte finansiert.

Modellen innebærer at styring og kontroll overføres fra direkte folkevalgte organer til organer som er indirekte valgt. Modellen kan bidra til å øke sektorisering av offentlig forvaltning, og det vil fortsatt være behov for samarbeidsfora for regionen for øvrig. Modellen forutsetter at særorganet gis relativt vide fullmakter, og det vil være et demokratisk problem at innbyggerne i Oslo og Akershus ikke lenger har direkte folkevalgt innflytelse på løsningen av sentrale regionale oppgaver. Forholdet mellom særorganet og de direkte valgte organer kan også innebære utfordringer.

Ut fra dagens oppgaveportefølje vil en annen uheldig konsekvens ved denne modellen være at det i hovedsak bare vil være videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelsetjeneste som er underlagt direkte folkevalgt styring i Akershus fylkeskommune, gitt at areal, transport og vei legges til særorganet. Særorganets inndeling bør følge framtidige regiongrenser. Når det gjelder desentralisering av eventuelle ytterligere oppgaver til regionene (eventuelt bare Oslo og Akershus) vil det måtte vurderes om oppgavene skal legges til særorganet eller til berørte fylkeskommuner/Oslo kommune. I utgangspunktet vil det imidlertid være mest aktuelt å legge oppgaver tilknyttet arealplanlegging og transportsektoren til særorganet.

Når det gjelder nordiske erfaringer kan det vises til at man i København har lagt ned samarbeidsråd og særorganer i København to ganger i løpet av en 20 års periode. Dette gir grunn til å tenke nøye gjennom om valg av en slik reformstrategi i Osloregionen vil kunne lede fram til varige løsninger. Dannelsen av et særorgan vil kunne legge til rette for bedre oppgaveløsning innenfor areal- og transportpolitikk, men med sine demokratiske og styringsmessige ulemper vil organet kunne betraktes mer som en mellomløsning enn en varig løsning på utfordringene.

6.3.4 Pålagt regionalt plansamarbeid med hjemmel i plan- og bygningsloven

Forslaget til bestemmelser om regional planlegging, jf. kapittel 4, gir en region virkemidler til å utarbeide og vedta planer som blant annet kan omfatte hovedtrekkene i utbyggingsmønster og samferdselsløsninger. Dette er en videreføring og utvidelse av bestemmelsen i dagens plan- og bygningslov om samarbeid mellom fylkekommuner og interkommunalt plansamarbeid og den måten fylkesdelplanlegging i dag drives på i enkelte fylker.

Miljøverndepartementet kan også etter gjeldende plan- og bygningslov pålegge slikt samarbeid. Departementet kan gi bestemmelser om hva det skal samarbeides om, hvilket geografisk område som skal omfattes av samarbeidet og hvordan det skal samarbeides. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende fylkeskommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Samarbeidet kan avgrenses til å omfatte de oppgavene som er av størst betydning for å løse styringsutfordringene (for eksempel overordnet transportnett, byutviklingsretninger, arealbruk/lokaliseringsprinsipper). Samarbeidet kan ha et felles forberedende organ for utarbeiding av et samordnet planforslag og oppfølging av planvedtakene. Det er fylkestingene (regionene) som behandler og fatter planvedtak for «sine» områder.

Uenighet om løsningene i forhold til statlige organer og kommuner løses ved at spørsmålet forelegges Miljøverndepartementet som avgjør saken.

Det kan også være aktuelt å gi staten myndighet til helt eller delvis å overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og regional planmyndighet har med å organisere planarbeidet og utarbeide planforslag på områder der staten, regional myndighet og kommunene har et felles ansvar for å løse planoppgaver av regional eller nasjonal betydning, herunder samordnet areal- og transportplanlegging. Det kan legges opp til at Kongen ved forskrift fastsetter hvilke oppgaver, områder og myndigheter dette gjelder. Planvedtak skal fortsatt fattes av regionene (fylkesting), eventuelt kommunestyrene.

Virkninger av modellen

Pålagt plansamarbeid kan være et virkemiddel for å bidra til en mer samordnet areal- og transportplanlegging i Osloregionen. En svakhet ved denne modellen er at den bygger på relativt tunge samarbeidsprosesser. Det forutsettes at det må fattes nødvendige vedtak i respektive politiske organer som understøtter en felles overordnet planstrategi. Dersom samarbeidet ikke lykkes i den forstand at planvedtakene ikke er forenlige, vil imidlertid plan- og bygningsloven gi staten ved Miljøverndepartementet et klart ansvar knyttet til å avklare uenigheten.

Bestemmelsen om plansamarbeid forutsetter at det er politisk vilje til å pålegge regionale myndigheter å samarbeide, samt angi på hvilke område det skal samarbeides og eventuelt på hvilken måte. Ordningen innebærer at man fra regionale statsetaters side må delta aktivt i plansamarbeidet og varsle sentrale myndigheter om problemer som krever avklaring. Samarbeid om forberedelse av planvedtak kan også skje frivillig, dvs. uten pålegg fra staten.

Denne modellen er basert på dagens styringssystem og grenser og endrer ikke ansvarsfordelingen mellom myndigheter når det gjelder å fatte planvedtak eller oppfølging av planene. Modellen kan bidra til helhetlige løsninger innenfor areal- og transportplanlegging, men vil ikke bidra til en mer oversiktlig forvaltning verken for innbyggerne eller for aktørene i regionen som sådan.

En kan innenfor denne modellen tenke seg at eventuelle statlige oppgaver (innen transport) kan desentraliseres til Oslo og Akershus under forutsetning at de skal være gjenstand for systematisk samarbeid. Dette vil bidra til å bedre den vertikale samordningen mellom det regionale nivået og staten.

Sett fra et demokratiperspektiv forutsetter modellen en mer aktiv statlig medvirkning og innflytelse i den regionale oppgaveløsningen enn i dag.

6.3.5 Samlet vurdering av de fire alternativene

Alle de fire modellene inneholder mekanismer som bedrer mulighetene til å håndtere de styringsutfordringene som er skissert, om enn i varierende grad. Det er store forskjeller knyttet til de prinsipielle egenskapene ved modellene, og det dreier seg særlig om demokratisk forankring og styring, effektivitet og oversiktlighet i forvaltningen. I modell 1 og 2 legges beslutningen om regional plan til regiontinget. I modell 3 frikobles planbeslutningene fra de ordinære planmyndigheter og forvaltningssystemer. I modell 4 fattes planbeslutningene i de folkevalgte organene i de regionene som samarbeider. Modell 3 og 4 forutsetter en sterkere aktiv statlig medvirkning i den regionale oppgaveløsningen enn modell 1 og 2.

6.4 Erfaringer fra de nordiske landene

Når det gjelder Osloregionens organisering og utviklingsmuligheter er det naturlig å innhente erfaringer først og fremst fra de nordiske landene. De nordiske storbyregionene har vært stilt overfor til dels likartede utfordringer knyttet til å håndtere vekst, utvikle effektive og miljøvennlige transport- og trafikksystemer, helhetlig planlegging av byutvikling og utbyggingsmønstre. Storbyene er også preget av økende utfordringer knyttet til sosial inkludering og integrering. I rapporten Alternative styringsmodeller i Osloregionen (Agenda og Asplan Viak 2005b) omtales følgende kommuner som storbyer: Stockholm, København, Helsingfors, Oslo, Malmø og Gøteborg.

I alle de nordiske landene finnes det eksempler og erfaringer med ulike modeller for organisering av byovergripende oppgaver.

Frivillige samarbeidsmodeller

Det finnes en rekke eksempler på ulike former for frivillig samarbeid. Før sammenslutningene mellom landsting og län i Skåne, var det frivillig samarbeid både mellom de to landstingene og mellom landstingene og Malmø kommune, som sto utenfor landstinget. Tilsvarende samarbeid var det mellom en rekke landsting i Vest Sverige, før landstingene ble sluttet sammen der. Mälardalssamarbeidet i Stockholmsregionen omfatter fem landsting med til sammen nær tre millioner innbyggere.

I Helsingfors finnes en rekke former for samarbeid mellom kommunene, basert på frivillighet. Også i Osloregionen er det mange eksempler på slike samarbeidsmodeller, både mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, jf. tidligere omtale i dette kapitlet.

Særorgan

I alle byene finnes eksempler på særorganer med ulik grad av myndighet. Hovedstadsrådet i København (1974-79) var et indirekte valgt organ, opprettet etter en egen lovgivning, og med ansvar for koordinering av regionale spørsmål på tvers av amtskommunene og de to Københavnskommunene.

Hovedstadsregionens utviklingsråd (HUR) har hatt en tilsvarende rolle i perioden 1999-2005, innenfor rammen av en egen lovgivning. Videre har det i Københavnregionen også vært særorganer for enkeltoppgaver, regulert gjennom egne lover. Både Hovedstadens Trafikkselskap og Hovedstadens Sykehusfellesskap er eksempler på slike særorganer. De har vært indirekte styrt og finansiert av de deltakende kommuner og amtskommuner. Sykehusfellesskapet omfattet i tillegg også staten.

Tonivåmodeller

Det er også en rekke eksempler på tonivåmodeller i den nordiske storbyhistorien. I Finland eksisterer det ikke et selvstendig mellomnivå i forvaltningen. Samarbeidet mellom de fire bykommunene i hovedstadsområdet i Finland (SAD), er et eksempel på hvordan nærregionale byoppgaver løses i en slik modell. Videre har alle storbyene hatt særskilt dobbeltstatus, dvs. at de er kommuner som også ivaretar landstings-, fylkeskommunale eller amtskommunale oppgaver. Det gjelder:

  • Stockholm kommune før reformen i 1971

  • Malmö kommune før länssammenslutningen i Skåne

  • Göteborg kommune før länssammenslutningen Västra Götaland

  • København og Frederiksberg kommune fram til regionreformen iverksettes i 2007

  • Oslo kommune

Brede generalistorganer på regionalt nivå

I flere av de samme byregionene har senterkommunene inngått i brede generalistorganer på regionalt nivå. Det gjelder Stockholm kommune, som ble en ordinær kommune innenfor Stockholms läns landsting i 1971. Tilsvarende endringer er gjennomført for Malmö og Göteborg, etter at länene er sluttet sammen og bykommunenes landstingsoppgaver er overført til de nye landstingene. Også den forestående regionreformen i Danmark innebærer slike endringer for henholdsvis København og Frederiksberg kommuner.

Reformarbeidet i de nordiske landene ser ut til å bevege seg i retning av brede generalistorganer, med unntak av Finland som holder fast ved sin tonivåmodell og samkommuneinstituttet. I reform­arbeidet i Sverige kobles diskusjonen også mer direkte til samordningsreformer innenfor regional statsforvaltning.

Erfaringen fra de andre nordiske landene indikerer at denne typen prinsipielle egenskaper har betydning for om selve forvaltningsorganiseringen er robust eller om den blir et tilbakevendende tema. Det er neppe de to storbyenes ulike forutsetninger og utgangspunkt som alene kan forklare hvorfor forvaltningsløsningen i Stockholm framstår som mer vellykket enn i København. Det henger trolig også sammen med egenskapene til de modellene som er valgt.

Til dokumentets forside