Avgjørelse av klage på vedtak om endringer i Telenors operatøraksessavtale

Telenor ASA har påklagd Post- og teletilsynets vedtak av 3. juli 2001 om endringer i operatøraksessavtalen i brev av 8. august 2001 til Statens teleforvaltningsråd. Klagen gjelder enkeltvedtak og er rettidig.

Vedtak vedrørende tilgang til det faste aksessnettet vil ofte måtte anses for å ha prinsipiell betydning, fordi slik tilgang til kostnadsorienterte priser er viktig for de nye aktørenes konkurransesituasjon. Når det gjelder utforming av enkeltbestemmelser i operatøraksessavtalen som i det foreliggende tilfellet, kan det likevel stilles spørsmål om saken er så vidt prinsipiell at den ikke kunne ha vært avgjort av Statens teleforvaltningsråd. Departementet merker seg imidlertid at Statens teleforvaltningsråd anser saken som prinsipiell, og har oversendt den til departementet til avgjørelse. Telenor har i tillegg til å bestride tilsynets vedtak, stilt spørsmål ved rettsgrunnlaget for Post- og teletilsynets vedtakskompetanse. Klagesaker som vedrører denne type rettsgrunnlag regnes tradisjonelt for å være av prinsipiell natur, og avgjøres dermed av Samferdselsdepartementet. Departementet vil av hensyn til å få saken avgjort så raskt som mulig, ikke drøfte Telenors begrunnelse for å stille spørsmål ved rettsgrunnlaget. Departementet velger under tvil å avgjøre klagen om endringer i operatøraksessavtalen i sin helhet, jf teleloven § 8-2 og offentlignettforskriften § 5-4.

Saken gjelder Post- og teletilsynets (PT) tilsynskompetanse vedrørende tilgang til det faste aksessnettet. I tillegg gjelder saken nåværende operatøraksessavtale pkt 5.2 – operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde (pkt 5.3 i tidligere versjoner av avtalen), figur 6.3 i bilag 1 – servicenivå og forutsetninger ved feilretting og figur 6.4 i bilag 1 – oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting.

Saksgang

EUs forordning 2887/2000 om tilgang til den faste aksesslinjen ble gjennomført i norsk lovgivning via offentlignettforskriften § 3-2 a, og trådte i kraft 6. februar 2001. Forordningen pålegger tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for tilgang til offentlig telenett å tilby tilgang til det faste aksessnettet. Slik tilbyder plikter å offentliggjøre og oppdatere et standardtilbud om tilgang til sine lokale aksesslinjer og tilhørende ressurser.

Telenor har sterk markedsstilling i markedet for tilgang til offentlig telenett, og er dermed forpliktet til å tilby tilgang til den faste aksesslinjen i tråd med forordningens krav. På bakgrunn av dette utvidet Telenor sitt aksesstilbud fra april 2001. Post- og teletilsynet og Telenor har siden mars 2001 vært i dialog om operatøraksessavtalens innhold. Dette har resultert i følgende:

I brev av 29. mars 2001 anmodet Post- og teletilsynet Telenor om å foreta en rekke endringer i operatøraksessavtalen.

Telenor hadde i brev av 2. mai 2001 en rekke innsigelser til PTs anmodning.

Post- og teletilsynet fattet 3. juli 2001 vedtak om endringer i operatøraksessavtalen til Telenor, og varslet samtidig at vedtak ble vurdert fattet vedrørende enkelte andre punkter i avtalen. Tilsynets vedtak gjaldt følgende punkter i operatøraksessavtalen:

Pkt 5.1 Operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde

Pkt 7.1 Tilkoblet operatør/linjeutstyr

Pkt 10.1 Nettetermineringspunkt og tilkobling til private nett, bestemmelsens siste punktum

Pkt 11.2 Leveringsansvar for grunnleggende tjenester

Pkt 14.2 Ansvar for innbrudd i nettet

Pkt 15.5.5/15.6 Mislighold ift. tilsidesettelse av betingelser i tilgangsavtale

Pkt 17.14 Heving

Pkt 20.5.1 Telenors oppsigelse av Tilgangsavtale for atskilt tilgang til spesielt angitt aksesslinje

Bilag 1 Produktspesifikasjon

Pkt 3.1 Anbefalt maksimalrekkevidde

Pkt 6.3 Servicenivå og forutsetninger ved feilretting

Figur 6.4 Oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting

I brev av 8. august 2001 stilte Telenor spørsmål til PTs vedtakskompetanse og påklagde PTs vedtak når det gjaldt punktene 5.2 – Operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde, pkt 7.1 – tilkoblet operatør/linjeutstyr, pkt 10.1- nettermineringspunkt og tilkobling til private nett, pkt 11.2- leveringsansvar for grunnleggende tjenester, pkt 15.5.5 - mislighold ift tilsidesettelse av betingelser i Tilgangsavtale, pkt 17.14 – heving, pkt 20.5.1 -Telenors oppsigelse av Tilgangsavtale for atskilt tilgang til spesielt angitt aksesslinje, bilag 1- Produktspesifikasjon pkt 3.1 - anbefalt maksimalrekkevidde, figur 6.4 – oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting, pkt 6.3 – servicenivå og forutsetninger ved feilretting. Telenor varslet dessuten at det ville bli lagt frem en revidert operatøraksessavtale 1. september 2001.

Telenor anmodet 10. august 2001 om utsatt iverksetting av Post- og teletilsynets vedtak. Etter at Post- og teletilsynet avslo dette, anmodet Telenor 12. september 2001 Samferdselsdepartementet om utsatt iverksetting. På dette tidspunkt var det oppnådd enighet om enkelte punkter i saken. Klagesaken gjaldt heretter for punktene 5.2 Operatørens plikt til feilretting, pkt 7.1 – tilkoblet operatør/linjeutstyr, pkt 11.2 -leveringsansvar for grunnleggende tjenester, 20.5.1. - Telenors oppsigelse av Tilgangsavtale for atskilt tilgang til spesielt angitt aksesslinje og bilagspunktene 6.3- servicenivå og forutsetninger ved feilretting og figur 6.4 -oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting. Departementet gav utsatt iverksetting for pkt 5.2 jf bilag 6.3 om feilrettingsfrister, samt utsatt iverksetting inntil 5. november 2001 for pkt 7.1 om tilkoblet operatør/linjeutstyr. På de øvrige punkter ble utsatt iverksetting avslått.

Post- og teletilsynet oversendte klagen 13. desember 2001 til Statens teleforvaltningsråd (rådet). I oversendelsen fremkommer det at klagen nå gjaldt avtalens pkt 5.2, 11.2, 20.5.1, bilag 1 figur 6.4 og pkt 6.3. Øvrige klagepunkter var på dette tidspunkt løst.

Telenor kommenterte tilsynets innstilling til Statens teleforvaltningsråd i brev av 13. februar 2002. Telenor er enig med Post- og teletilsynet i forhold til hvilke avtale- og bilagspunkter som tatt i betraktning de allerede gjennomførte endringer i operatøraksessavtalen, nå omfattes av klagen. I tillegg trekker Telenor klagen for pkt 11.2 om leveringsvilkår for grunnleggende teletjenester og pkt 20.5.1 (pkt 17.5.1. i avtalen av desember 2001) om Telenors oppsigelse av tilgangsavtale for atskilt tilgang til spesielt angitt aksesslinje. Telenor opprettholder klagen på de øvrige punkter i saken.

Statens teleforvaltningsråd avga sin innstilling til Samferdselsdepartementet 17. juni 2002. Rådet innstiller på at Telenors klage ikke skal tas til følge på noen punkter.

Telenor kommenterte Rådets innstilling i brev av 13. august 2002 til Samferdselsdepartementet.

Næmere om klagen

Klagen gjelder etter dette Telenors operatøraksessavtale av 14. april 2002 punktene 5.3 (tidligere pkt 5.2) om Operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde, punkt 6.3 i bilag 1 om servicenivå og forutsetninger ved feilretting og figur 6.4 i bilag 1 om oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting. I tillegg gjelder klagen anførselen fra Telenors brev av 8. august 2001 om at Post- og teletilsynet ikke har hjemmel til å gi pålegg om slike ”spissfindige” kontraktsrettslige og redaksjonelle forhold. Spørsmålet blir derfor om tilsynet har rettsgrunnlag i forskriften § 3-2 a, jf forordningen om tilgang til det faste aksessnettet, til å kreve endringer i operatøraksessavtalens ovennevnte punkter.

Samferdselsdepartementet er som nevnt over noe usikker på realiteten i denne delen av Telenors klage, blant annet fordi klagesaken nå er redusert til tre punkter i operatøraksessavtalen, der pkt 17. 7 bokstav c og valg av tvisteløsningsmekanisme som anførselen er eksemplifisert ved, nå er løst og dermed har falt ut av klagen. Departementet legger imidlertid i det følgende til grunn at anførselen fremdeles er innbefattet i klagen.

Tilsynskompetansen i forhold til klagens gjenstand

Offentlignettforskriften § 3-2 a, annet ledd gjør Europaparlaments- og Rfo. (EF) nr. 2887/2000 om tilgang til det faste aksessnettet gjeldende som norsk forskrift. EUs forordning om tilgang i det faste aksessnettet ble gitt for å fremme konkurransen i telemarkedet. Forordningen krever blant annet at meldt operatør (tilbyder med sterk markedsstilling på området for fast telefoni) skal offentliggjøre et standard tilbud som myndigheten (i Norge ved Post- og teletilsynet) fører tilsyn med slik at markedsaktører (omtalt som Operatør i operatøraksessavtalen) som ønsker å leie seg inn i allerede eksisterende aksessnett, skal få en reell mulighet til å konkurrere om brukerne. Forordningen omtaler den nasjonale reguleringsmyndighetens kompetanse i artikkel 4 og slår blant annet fast at:

2. Den nasjonale reguleringsmyndighet skal ha myndighet til å

a) kreve endringer i standardtilbudet om atskilt tilgang til aksesslinjer og tilhørende ressurser, herunder priser, når slike endringer er berettiget.

Dette må ses i sammenheng med art 4 nr 3 som gir tilsynet kompetanse til å gripe inn på eget initiativ for å sikre likebehandling, rettferdig konkurranse, økonomisk effektivitet og flest mulig fordeler for brukerne, når dette er berettiget.

Tilsynet gis her en relativ vid kompetanse til både å kreve endringer i standardavtalen, og kreve andre berettigede tiltak. Det er i første omgang opp til tilsynets skjønnsmessige vurdering i hvert enkelt tilfelle å vurdere hva som er berettiget. Tilsynet har vurdert sin kompetanse til å være tilstrekkelig i dette konkrete tilfellet.

Statens teleforvaltningsråd anser hjemmelen som tilstrekkelig og kan ikke se at Post- og teletilsynet på noe punkt har savnet rettslig grunnlag. Rådet anfører blant annet at de påklagde punkter har det til felles at de bidrar til å svekke realiseringen av de rettigheter som ønskes tilsikret ved lovgivningen. Rådet innstiller på at klagen ikke bør tas til følge.

I departementets vurdering av hva som er berettiget i denne konkrete saken vektlegges det at punkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) om Operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde, punkt 6.3 i bilag 1 om servicenivå og forutsetninger ved feilretting og figur 6.4 i bilag 1 om oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting, alle er relevante for å fremme virksom og bærekraftig konkurranse. Feilretting er viktig for balansen mellom Telenor og Operatøren, og dermed for konkurransen i markedet.

Departementet vektlegger i tillegg at det er en fordel for brukeren å kunne ta i bruk sin kommunikasjon så tidlig som mulig etter feilretting. Både hensynet til balansert konkurranse i markedet og hensynet til å sikre brukernes kommunikasjon tilsier at Post- og tilsynet har kompetanse til å føre tilsyn med feilrettingsklausulene i operatøraksessavtalen. På bakgrunn av forordningens ordlyd og hensynene bak reguleringen kan det derfor ikke være tvilsomt at det ligger innenfor hva som må anses for å være berettiget i henhold til offentlignettforskriften, jf forordningen, når Post- og teletilsynet fører tilsyn med og krever endringer på disse punktene i avtalen.

Konklusjon: Post- og teletilsynet har kompetanse til å kreve endringer i operatøraksessavtalen på punkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) punkt 6.3 i bilag 1 og figur 6.4 i bilag 1.

De enkelte avtalepunkter som er omfattet av vedtaket

Vedr. pkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) om operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområdeogpkt 6.3 i bilag 1 om servicenivå og forutsetninger ved feilretting.

Pkt 5.3 i avtalen og pkt 6.3 i bilag 1 står i nær sammenheng med hverandre og behandles under ett i det følgende.

Operatøraksessavtalen forutsetter at Operatør (dvs. de nye konkurrentene som ønsker tilgang) skal rette feil i løpet av første arbeidsdag. Telenor gjøres i avtalen ansvarlig for å rette 80% av alle meldte feil innen 1 dag, og de resterende 20% i løpet av 5 dager. For Telenors del er dette de vanlige vilkårene for levering av leide samband og taletelefoni. Det forutsettes at enklere feil rettes innenfor 1 dag, og at det er mulig å bruke opp til 5 dager ved store kabelfeil.

Tilsynet har fattet vedtak om at Telenor og Operatør skal ha like frister for feilretting. Bakgrunnen for tilsynets vedtak om at feilrettingsfristene bør være de samme for Telenor og de andre operatørene, er at Telenor ved sin feilretting/evt manglende feilretting har stor innflytelse på konkurrentenes omdømme hos brukeren, og gjennom feilrettingsklausulen kan influere på konkurrentenes mulighet til å beholde kunder og skaffe seg nye kunder. Tilsynet legger til grunn at selv om Telenors del av feilrettingsområdet er større enn operatørens del, så vil det være mulig for Telenor å rette feil innenfor samme frister som operatørene fordi Telenor har et større apparat til rådighet for feilretting enn det operatørene har. Tilsynet presiserer dessuten at de anser det for å være av mindre betydning om like feilrettingsfrister oppnås ved at Telenor korter inn på sin feilrettingsfrist eller om de lar operatøren få lengre frist.

I Telenors klage av 8. august 2001 fremgår det at Telenor anser det som uheldig at Telenor og Operatør skal ha like frister for feilretting, fordi Telenor er ansvarlig for feilretting på en vesentlig større og mer kompleks del av nettet enn operatøren. I Telenors brev av 13. februar 2002 til Rådet fremheves det at feilrettingstiden ikke alltid er omvendt proporsjonal med mengden av tilførte ressurser. I Telenors telefaks av 13. august 2002 til departementet anfører Telenor at Telenor deler operatørens interesse av rask feilretting fordi svært mange av feilene i aksessnettet berører flere kunder, noe som fører til at forsinket feilretting vil berøre flere Telenor-kunder enn abonnenter hos andre operatører. Videre gjelder feilrettingsplikten bare i tilfeller der det er delt tilgang til aksesslinjen. Telenor hevder det alt vesentlige av feil innenfor Telenors ansvarsområde som rammer Operatørens kunde på ADSL-tjenesten, også rammer Telenors sluttkunde på telefontjeneste og at Telenor også her har en klar egeninteresse av en rask feilretting.

Telenor fremhever dessuten at selskapet nytter eksterne selskaper som leverandører av store deler av drift- og vedlikeholdsvirksomheten i aksessnettet. Slik bruk av eksterne entreprenører fordrer klart definerte grensesnitt for melding av feil og håndtering av feil. En nedprioritering av feil knyttet til Operatøraksesslinjer er en fjern og uaktuell problemstilling for Telenor i avtaler med disse aktørene.

Statens teleforvaltningsråd deler Post- og teletilsynets syn på dette punkt under forutsetning av at fristene er stramme. I motsatt fall mener Rådet at fristene kan reflektere partenes interesse i en rask feilretting, hvilket skulle tilsi at Telenors frist settes kortere enn operatørens.

I etterkant av departementets behandling av spørsmål om utsatt iverksetting av tilsynets vedtak, er det fremkommet at ETSIs arbeid med å standardisere feilretting i aksessnettet ikke førte frem. Det foreligger derfor ikke relevante internasjonale føringer på dette spørsmålet.

Departementet vil for det første fastslå at det ligger innenfor myndighetens ansvar å bidra til at feilrettingen skjer så raskt som mulig, slik at brukerne får minst mulig opphold i sin kommunikasjon når feil oppstår. Post- og teletilsynets vurdering av like feilrettingsfrister må derfor forstås innenfor en slik ramme. Dette medfører at feilen bør rettes så raskt som mulig av hensyn til brukeren. For det andre er det et overordnet hensyn at feilrettingsfristene ikke skal bidra til å svekke konkurransen. Dette medfører at operatøraksessavtalen ikke skal inneholde avtaleklausuler om feilretting som lett kan misbrukes av den ene parten til konkurransestridig adferd. For det tredje er det hensiktsmessig at den avtalefestede feilrettingstiden utformes slik at den kan la seg overholde i praksis.

Departementet mener at det kan lages en avtaleklausul for feilrettingstid som tar høyde for alle disse tre elementene. Avtalebestemmelsen bør utformes slik at det gis realistiske og like vilkår for avtalepartene uten at dette medfører lengre feilrettingstid til skade for brukeren.

I Telenors innspill av 13. august 2002 fremkommer det nærmere opplysninger om Telenors feilrettingstid for operatøraksessproduktene i første halvår 2002. Telenor opplyser blant annet at ”For operatøraksess-produktene under ett var det i første halvår 2002 en gjennomsnittlig feilrettingstid på 6,81 arbeidstimer, og 89,55 % ble rettet innen 8 arbeidstimer”. Telenor bruker disse tallene til å illustrere at det ikke skjer noen skjevfordeling av feilrettingsressurser på bekostning av operatøraksesslinjer. Med bakgrunn i disse opplysningene pålegger klageinstansen Telenor å lage nye avtaleklausuler i tråd med følgende retningslinjer:

Vilkårene for feilretting ved delt tilgang til aksesslinjen skal være like for avtalepartene. Herunder skal

1. Avtalepartene rette mellom 90% og 100 % av alle meldte feil innenfor 8 arbeidstimer, jf pkt 2.
2. Større kabelfeil som av praktiske årsaker ikke kan rettes innenfor 8 arbeidstimer skal rettes innen 5 arbeidsdager etter at feilen er meldt.

Plikten til feilretting skal med andre ord i utgangspunktet være den samme. Ulike faktiske forhold som f. eks. skyldes at den ene parten (Operatøren) ikke disponerer over kabler, kan føre til at den andre parten (Telenor) av praktiske årsaker i enkelte tilfeller vil få lengre feilrettingsfrist enn Operatøren. Hensynet til etterprøvbarhet søkes ivaretatt ved at det settes krav til kabelfeilens størrelse og at utsettelsen skal skyldes praktiske forhold.

Konklusjon: Telenor pålegges å revidere operatøraksessavtalens pkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) om operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde og pkt 6.3 i bilag 1 om servicenivå og forutsetninger ved feilretting, i tråd med departementets ovennevnte retningslinjer.

Vedr. figur 6.4 (figur 6.3 i avtale av 15. april 2002) i bilag 1 om oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting.

Operatøraksessavtalen figur 6.3 viser at forsinket retting av feil fra Operatørenes side gir Telenor rett til å si opp avtale om delt tilgang til aksesslinjen. Operatøren kan søke om ny tilgang etter at retting endelig er foretatt.

Telenor understreker at oppsigelsen gjelder den spesifikke tilgangsavtalen. Hvis Operatøren ikke retter feilen innenfor sitt ansvarsområde ved delt tilgang til aksesslinjen i henhold til avtalen, så vil denne aksesslinjen bli koblet utenom operatørens splitter for å sikre tilgjengelighet på telefontjenesten. Telenor fremholder at oppsigelsen har sammenheng med at Telenors rutiner bør være enhetlige, at kostnadene og rutinene for reetablering langt på vei er de samme om for nyetablering, samt at oppsigelsen må ses på som en praktisk måte å forberede gjenopprettelse på når Operatøren har rettet feilen.

Post- og teletilsynet er enig i at Telenor må kunne rette feil i tilfelle sluttbruker ikke får vanlig telefontjeneste, men mener at Telenors skisserte fremgangsmåte er høyst uakseptabel, blant annet fordi den forutsetter at Operatøren må vente inntil 20 arbeidsdager før ny tilgang blir etablert, og i tillegg må betale nytt etableringsgebyr.

Statens teleforvaltningsråd mener at avtalepunktet fremstår som urimelig.

Departementet er enige med Telenor og Post- og teletilsynet i at Telenor må kunne rette feil i tilfeller der sluttbruker ikke får vanlig telefontjeneste på bakgrunn av at feil hos Operatør ikke blir rettet. Departementet kan imidlertid ikke se at Telenor har godtgjort at formell oppsigelse av tilgangsavtalen vil være den mest rimelige (og heller ikke den eneste) løsningen der Operatør unnlater å feilrette innen ett døgn. Formell oppsigelse av den juridiske avtalen på de skisserte vilkår, fremtrer tvert i mot som en ubalansert reaksjon, der Operatøren blir skadelidende. Departementet legger til grunn at Telenor er i stand til å utforme avtalebestemmelser som gir selskapet muligheter til å ivareta sine og sluttbrukernes interesser når sluttbruker står uten tilknytning til telefontjenesten på annet vis enn ved å si opp tilgangsavtalen. Departementet forutsetter videre at Post- og teletilsynet kan være behjelpelig med avtaleutformingen dersom Telenor ønsker det.

Konklusjon: Klagen tas ikke til følge for figur 6.4 (figur 6.3 i avtale av 15. april 2002) i bilag 1 om oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting.

Vedtak

Klagen fra Telenor på Post- og teletilsynets vedtak av 3. juli 2001 vedrørende Post- og teletilsynets kompetanse til å fatte vedtak om endringer i operatøraksessavtalen punkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) punkt 6.3 i bilag 1 og figur 6.3 (tidligere figur 6.4) i bilag 1 tas ikke til følge. Post- og teletilsynet har kompetanse til å kreve endringer i operatøraksessavtalen på punkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) punkt 6.3 i bilag 1 og figur 6.3 (tidligere figur 6.4) i bilag 1.

Klagen fra Telenor på Post- og teletilsynets vedtak av 3. juli 2001 vedrørende Operatøraksessavtalens pkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) om operatørens plikt til feilretting innenfor sitt ansvarsområde og pkt 6.3 i bilag 1 om servicenivå og forutsetninger ved feilretting tas ikke til følge. Telenor pålegges å endre Operatøraksessavtalens pkt 5.3 (tidligere pkt 5.2) og pkt 6.3 i bilag 1 slik at det gis realistiske og like vilkår for avtalepartene uten at dette medfører lengre feilrettingstid til skade for brukeren i tråd med retningslinjene i pkt 2.2 nr 1 og 2.

Klage fra Telenor på Post- og teletilsynets vedtak av 3 juli 2001 tas ikke til følge for figur 6.4 (figur 6.3 i avtale av 15. april 2002) i bilag 1 om oppsigelse av tilgangsavtale ved manglende feilretting.

Vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre jf. forvaltningsloven § 28.

Med hilsen

Jørn Ringlund e.f.

Christina Christensen

Kopi:
Post- og teletilsynet
Statens teleforvaltningsråd