Bindende forhåndstilsagn

Næringslovutvalgets forslag om innføring av bindende forhåndstilsagn innenfor skatte- og merverdiavgiftsretten - høring

1.
Vedlagt følger Næringslovutvalgets forslag av 17. desember 1998 om innføring av bindende forhåndstilsagn innenfor skatte- og merverdiavgiftsretten. Finansdepartementet ber om høringsinstansenes merknader til forslaget.

Når det gjelder bindende forhåndstilsagn på merverdiavgiftsområdet, tiltrer Næringslovutvalget i hovedsak Zimmer-utvalgets forslag fra 1991 (NOU 1991:30 Forbedret merverdiavgiftslov). Dette forslaget har tidligere vært på høring. Høringsinstansene kan derfor begrense sin omtale av denne del av forslaget til det som måtte anses hensiktsmessig nå.

Departementet vil understreke at Næringslovutvalgets forslag ikke kan anses gjennomarbeidet på alle punkter. Det gjenstår ytterligere utredningsarbeid før en kan ta endelig standpunkt til en ordning med bindende forhåndstilsagn. At forslaget likevel sendes på høring allerede nå, har bakgrunn i de fastlagte rutinene som gjelder for oppfølging av forslag fra Næringslovutvalget.

2.
Finansdepartementet vil derfor peke på enkelte av de områdene hvor det er behov for videre arbeid og vurdering.

2.1
Næringslovutvalget legger til grunn av det er et stort behov for en generell ordning med bindende forhåndsuttalelser. Samtidig antar utvalget at bruken av ordningen i praksis, og dermed ressursbehovet, vil være begrenset. Ordningen antas også å redusere ressursbruken på andre områder, både i ligningsforvaltningen og i domstolene. Utvalget konkluderer slik på s. 48:

"Utvalets vurdering er at dei skisserte innsparingane i arbeidsmengd i andre delar av likningsarbeidet vil tilsvara om lag ekstraarbeidet med desse nye sakene, men desse innsparingane vil visa seg først etter ei tid."

Departementet ber om høringsinstansenes nærmere vurdering av hvor realistisk dette synes. Antakelig vil størrelsen på det aktuelle vederlag (gebyr) for en bindende forhåndsuttalelse være av betydning for bruken og ressursbehovet. Gebyrstørrelsen bør derfor trekkes inn i ressursvurderingen.

Under forutsetning av at ressursbehovet anses større enn innsparingene, er det ønskelig å få vurderinger av hvilke andre aktiviteter i ligningsetaten som eventuelt kan synes mindre viktige enn å arbeide med bindende forhåndsuttalelser. Dette kan eventuelt gi grunnlag for å finansiere bindende forhåndsuttalelser gjennom mulige omprioriteringer av ressurser i etaten.

2.2
Departementet har forståelse for Næringslovutvalgets vurdering om at en ordning med bindende forhåndsuttalelser i tilfelle ikke bør spres ut på 436 ligningsnemnder/kontorer, men i stedet må sentraliseres. Sterke likhets- og effektivitetshensyn, samt hensynet til å unngå motstridende uttalelser i likeartede saker, taler for dette, jf forutsetningen om at uttalelsene skal offentliggjøres (i anonymisert form). En generell ordning med bindende forhåndsuttalelser vil dermed bety en sentralisering av de ligningstemaer som skattyterne velger å få behandlet i ordningen. De lokale ligningsmyndigheter (både administrasjonen og de folkevalgte nemndene) blir bundet av de sentrale uttalelsene i ordningen, altså en kompetanseforflytning. Dessuten kan konsekvensen bli at visse ressurser overføres fra den lokale skatteforvaltning til den sentrale forvaltning, altså en ressursforflytning. Disse forflytningsforhold krever en nærmere politisk vurdering, som departementet ennå ikke har foretatt.

Slike forflytningsforhold oppstår ikke når det er skattyterens ordinære ligningsmyndighet som tillegges kompetansen til å avgi bindende forhåndsuttalelser. Dette er allerede situasjonen i den gjeldende ordning for bindende forhåndsuttalelser etter petroleumsskatteloven, og kan bli situasjonen for andre skattytere som lignes sentralt, jf Næringslovutvalgets forslag. For de andre skattyterne, som utgjør det store flertall, er desentrale ligningsavgjørelser og desentral ligningsforvaltning et hovedprinsipp i den organisatoriske oppbygging av ligningsarbeidet. På den annen side kan sentrale, bindende forhåndsuttalelser bidra til å standardisere og øke kvaliteten på dette lokale ligningsarbeidet.

Departementet vil legge stor vekt på at saken undergis en grundig vurdering på dette viktige punkt. En er interessert i synspunkter på temaet.

2.3
Som alternativ til Næringslovutvalgets organisatoriske forslag for vanlige skattytere (ikke de sentralt lignede) ber departementet om høringsinstansenes syn på å legge uttalelseskompetansen til Skattedirektoratet, og på om det i tilfelle bør være klagerett til Riksskattenemnda i ligningssaker og til Klagenemnda for merverdiavgift i avgiftssaker. Spørsmålet om klagerett bør ses i sammenheng med forslaget om at skattyter/avgiftspliktige ikke skal være bundet av uttalelsen. Dette kan redusere behovet for klagerett.

Videre bes høringsinstansene mer generelt uttale seg om behov og tiltak for å ivareta koordineringshensyn når en anmodning om bindende forhåndsuttalelse reiser både lignings- og avgiftsspørsmål.

2.4
Det forhold at det offentlige, men ikke skattyter/avgiftspliktige, skal være bundet av en forhåndsuttalelse, reiser egne spørsmål. Departementet vil måtte vurdere om hensynet til skattekreditorene (som er noen annet enn hensynet til ligningsforvaltningen) tilsier at departementet bør ha søksmålsadgang mot en bindende forhåndsuttalelse som ikke frafalles av skattyter/avgiftspliktige, eventuelt at det etterfølgende forvaltningsvedtak kan angripes for domstolene, jf ligningsloven § 11-2, også om vedtaket er en automatisk oppfølging av en bindende forhåndsuttalelse. En har merket seg at Næringslovutvalget er åpen for at dette kan vurderes nærmere

3.
Høringsutkastet bes i nødvendig utstrekning forelagt underliggende organer/foreninger som ikke står på høringslisten.

Høringsfristen er 16. august 1999.

Med hilsen

Jon Tingvold e.f.
avdelingsdirektør

Camilla Ongre
rådgiver

Vedlegg