Brev fra Kt 141097

Finansdepartementet
Postboks 8008 Dep
0030 OSLO

Det vises til Finansdepartementets brev av 12. august 1997 hvor Kredittilsynet anmodes om å utarbeide forslag til et konkret regelverk vedrørende øvre grenser for "de tekniske avsetninger i skadeforsikring som skal være skattemessig fradragsberettiget".

1.
Departementets brev inneholder ingen føringer med hensyn til hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved utformingen av forslaget til regelverk. En går derfor ut fra at Kredittilsynets oppgave i denne sammenheng kun vil være å lage et teknisk opplegg som kan gi et utgangspunkt for beskatningsmessige vurderinger fra departementets side når saken skal realitetsbehandles i departementet.

I brev av 14. mai 1996 redegjorde Kredittilsynet for de sentrale tekniske problemstillinger. Som vedlegg fulgte en utredning av disse spørsmål utarbeidet av Det tekniske beregningsutvalg for avsetningsmetoder. På denne bakgrunn legger Kredittilsynet til grunn at det forslag til regelverk på området som nå ønskes utarbeidet, skal ta utgangspunkt i de hovedkonklusjoner som utredningen inneholder.

Dette vil innebære at en ved utformingen av forslaget vil måtte knytte bestemmelsene til de minstekrav til forsikringstekniske avsetninger som er fastsatt i forskrift 10. mai 1991 nr. 301 med tilhørende utfyllende regelverk.

En gjør videre oppmerksom på at Kredittilsynet ikke har vurdert om et nytt regelverk i tilfelle kan gjennomføres ved forskrift med hjemmel i skatteloven eller krever lovendring. Dersom lovendring er nødvendig, bør denne utformes som en forskriftshjemmel, bl.a. fordi det kan være behov for endringer i regelverket på bakgrunn av erfaringer og utviklingen av de risikoteoretiske beregningsmetoder.

2.
Ut fra hovedkonklusjonene til Det tekniske beregningsutvalg slik disse er gjengitt i Kredittilsynets brev av 14. mai 1996, vil det nye skattemessige regelverk kunne utformes med utgangspunkt i følgende prinsipper:

(1) Den øvre grense for henholdsvis premieavsetningen, reassuranseavsetningen og administrasjonsavsetningen bør knyttes direkte til de minstekrav som gjelder for det enkelte skadeforsikringsselskap.

(2) Den øvre grense for sikkerhetsavsetningen bør knyttes til det minstekrav som gjelder for det enkelte skadeforsikringsselskap multiplisert med en faktor, f.eks. i området 2-3. Den faktor som velges av departementet vil være vesentlig for beskatningsnivået.

(3) Den øvre grense for erstatningsavsetningen bør knyttes til det minstekrav som gjelder for det enkelte forsikringsselskap multiplisert med en faktor på samme måte som for sikkerhetsavsetningen. Som det fremgår av Beregningsutvalgets anbefaling om en "målsone" eller "idealsone" er det også her behov for en viss fleksibilitet når det gjelder et selskaps faktiske avsetninger. En antar at en fast øvre grense derfor best kan uttrykkes som minstekravet multiplisert med en egnet faktor. Det fremgår for øvrig av Beregningsutvalgets utredning at det her vil dreie seg om en annen og lavere faktor, enn den som vil være aktuell for den øvre grense for sikkerhetsavsetningen, f.eks. omlag 1,3.

(4) De øvre grenser for sikkerhetsavsetningen og erstatningsavsetningen skal legges til grunn av skattemyndighetene uten særskilt begrunnelse fra selskapets side. Etter forskrift 10. mai 1991 nr. 301 § 4 har imidlertid selskapet et hovedansvar for at avsetningene er forsvarlige. En antar derfor at det til de øvre grenser bør knyttes en dispensasjonshjemmel som gjør det mulig for et selskap å ha høyere avsetninger når dette er påkrevet. Kredittilsynet antar at relevante skattemyndigheter bør gis hjemmel for slik dispensasjon som ledd i ligningsbehandlingen.

(5) Det kreves særlige regler for fastsettelse av øvre grenser for sikkerhetsavsetning i egenforsikringsselskaper og andre selskaper med næringslivsbetonte bransjer dominert av få og store risikoer som genererer få og store skader. En viser her til Beregningsutvalgets utredning pkt. 2.7. Uten hensyn til hvilke av de antydede løsninger en velger å benytte, vil det måtte knyttes dispensasjonshjemmel til den fastsatte grense. Det fremgår for øvrig av utredningen at det særlig vil være grensen for sikkerhetsavsetningen som det vil være vanskelig å fastsette.

Bakgrunnen for disse særlige problemer er at de risikoteoretiske metoder som vanligvis benyttes ved beregning av minstekravene til forsikringstekniske avsetninger, ikke tar tilstrekkelig hensyn til særlige forhold når det gjelder disse selskapenes risikoeksponering. Selskapenes egne vurderinger av avsetningsbehovet vil derfor måtte tillegges vekt, jf. forskriften § 4. Dette blir gjort i tilsynet med disse selskapene. I skattesammenheng vil konsekvensen derfor måtte bli at dispensasjonspraksis vil kunne få tilsvarende betydning.

Når det gjelder P&I-foreningene Gard og Skuld, har Finansdepartementet ved sitt brev til advokatfirmaet Thommesen Krefting Greve og Lund AS datert 18. september 1997 avklart hvorledes ovennevnte forskrift skal praktiseres for disse selskapene. I denne sammenheng skal det påpekes at Kredittilsynet forstår departementets brev dithen at opptrappingsplanen gitt ved tabellen på side 3 i brevet gjelder for minstekravet til sikkerhetsavsetning i vid forstand (dvs. for summen av minstekravene til sikkerhetsavsetning, reassuranseavsetning og administrasjonsavsetning). Det skulle slik sett ikke være nødvendig å innarbeide noe generelt unntak for P&I-foreningene i det nye skattemessige regelverk.

3.
Vedlagte utkast til forskrift er utformet i samsvar med de retningslinjer som er angitt foran. Til de enkelte paragrafer i utkastet skal bemerkes:

Til § 1:
Virkeområdet er utformet med utgangspunkt i forskriften 10. mai 1991 nr. 301 § 1. En antar at utenlandske skadeforsikringsselskaper som driver virksomhet gjennom filial her i riket, vil ha skatteplikt til Norge for så vidt gjelder denne del av deres virksomhet. Fradrag etter skatteloven må i så fall bestemmes etter en tenkt beregning av minstekrav til avsetninger selv om 1991-forskriften som sådan ikke gjelder for slike selskaper. Avsetningskravene er i forsikringssammenheng generelt sett en del av hjemlandets soliditetstilsyn.

Unntaket for avsetninger til dekning av naturskade er identisk med unntaket gitt i forskrift 10. mai 1991 nr. 301 § 1.

Til § 2:
Når øvre grenser for forsikringstekniske avsetninger er knyttet til minstekravene etter 1991-forskriften, bør en gjøre bruk av definisjonene i 1991-forskriften.

Til § 3:
Utformingen er i samsvar med Beregningsutvalgets konklusjon.

Til § 4:

Departementet må velge multiplikasjonsfaktorer med utgangspunkt i det fradragsnivå departementet mener er skattemessig riktig. En viser til at Beregningsutvalget antyder en faktor på omlag 1,3.

For at det ikke skal oppstå motstrid mellom det generelle krav i 1991-forskriften § 4 og det nye skatterettslige regelverk, inneholder annet punktum en hjemmel for ligningsmyndigheten til å samtykke i høyere avsetningsfradrag.

En antar - ut fra Beregningsutvalgets synspunkter - at den øvre grense for erstatningsavsetningen også kan gjøres gjeldende for de særlige bransjer som er omhandlet i § 6.

Til § 5:
Ifølge Beregningsutvalget er det her grunnlag for å skille mellom private bransjer og næringslivsbransjer. I private bransjer knytter risikoen seg til skadefrekvensen, mens den i næringslivsbransjer først og fremst gjelder skadeomfang i de enkelte tilfelle. Begrepene private bransjer og næringslivsbransjer fremgår av Kredittilsynets utfyllende regler til 1991-forskriften.

Departementet må velge multiplikasjonsfaktorer avhengig av ønsket skattenivå. Beregningsutvalget antyder faktorer i området 2-3.

Når det gjelder annet ledd, vises til bemerkningene til § 4 annet punktum.

Til § 6:
Det fremgår av Beregningsutvalgets utredning at sikkerhetsavsetningen i disse bransjene, som bl.a. er typisk for egenforsikringsselskaper, vanskelig lar seg beregnes på en tilfredsstillende måte ut fra tilgjengelige risikoteoretiske metoder slik som når det f.eks. gjelder massebransjer. 1991-forskriften § 5 bokstav c tredje ledd har derfor en subsidiær - sjablonmessig - beregningsmåte. Det er naturlig å ta utgangspunkt i denne også i skattesammenheng, men det er vanlig oppfatning at dette i praksis gir et forholdsvis lavt minstekrav. Dette vil være vesentlig ved vurdering av multiplikasjonsfaktoren T i utkastet. Skal selskapene kunne oppfylle sin generelle avsetningsplikt etter 1991-forskriften § 4, bør en derfor vurdere om ikke en faktor på omlag 5 normalt vil kunne gi et utgangspunkt på linje med de øvrige multiplikasjonsfaktorer antydet av Beregningsutvalget. I alle tilfelle bør det også her være en åpning for ligningsmyndigheten til å samtykke i høyere avsetning.

Det forekommer at det for slike særlige bransjer foretas risikoteoretiske beregninger av krav til minsteavsetning, og en venter at arbeidet med slike metoder etter hvert vil kunne gi fruktbare resultater. Hvis minstekrav er beregnet på denne måten i henhold til metoder godkjent av Kredittilsynet for tilsynsformål, bør derfor de resulterende minstekrav kunne legges til grunn som utgangspunkt også i skattesammenheng. I så fall bør den øvre grense for fradrag etter skatteloven, slik som angitt i annet ledd, kunne beregnes etter de "vanlige" regler i § 5.

En har i første ledd søkt å angi det karakteristiske for bransjen hvor de alminnelige metoder for beregning av sikkerhetsavsetning foreløpig ikke kan antas å gi tilfredsstillende resultater. I tillegg til de bransjer som er uttrykkelig nevnt vil f.eks. produktansvarsforsikring kunne komme i betraktning. En antar derfor at det er behov for en regel hvoretter departementet i tvilstilfelle avgjør om en bransje i et selskap skal omfattes av § 6, med den virkning at de "vanlige" regler i § 5 ikke kommer til anvendelse.

4.
De prinsipper som ligger til grunn for den tekniske utforming av utkastet til nytt regelverk, fremgår foran under 1 og 2. En vil understreke at de risikoteoretiske metoder som er tilgjengelig, ikke er av slik karakter at en i alle henseender vil kunne legge de resulterende minstekrav til grunn for tilsynsformål. 1991-forskriften § 4 reflekterer dette forhold, se særlig første og annet ledd. Dette er bakgrunnen for at en også i skattesammenheng synes å være nødt til - slik som i utkastet - å ta utgangspunkt i en modell basert på normalregler med faste øvre grenser kombinert med den fleksibilitet som regler om samtykke til høyere avsetninger i det enkelte tilfelle kan gi. En går ut fra at fastlegging av ligningsmyndighetens praksis i så fall bør kunne forankres i retningslinjer fra departementet eller overordnet skattemyndighet.

5.
Kredittilsynet vil understreke at det faller utenfor etatens arbeidsoppgaver å vurdere om det bør eller ikke bør innføres begrensninger for de skattemessige fradrag som kan gjøres for avsetninger i skadeforsikringsselskaper. Kredittilsynet har følgelig ikke tatt stilling til dette spørsmålet.

Det vedlagte forskriftsutkast utgjør et rent lovteknisk grep dersom departementet kommer til at det bør settes grenser for de samlede avsetninger i skattemessig sammenheng som tar utgangspunkt i de minstekrav som gjelder for tilsynsformål. Sentralt ved den skattemessige vurdering fra departementets side vil i tilfelle stå de multiplikasjonsfaktorer som er innebygget i utkastets bestemmelser. En kan ikke på faglig grunnlag hevde at en bestemt multiplikator er mer riktig enn andre. Særlig gjelder dette i forhold til sikkerhetsavsetningen i egenforsikringsselskaper og særlige bransjer hvor en heller ikke for tilsynsformål hittil har kunnet ta utgangspunkt i annet enn en helt sjablonmessig bestemmelse i forskrift 10. mai 1991 nr. 301 § 5 bokstav c. Disse forhold er det nærmere redegjort for i Kredittilsynets brev av 14. mai 1996.

Med hilsen

Sven-Henning Kjelsrud e.f.

Per T. Simonsen

Vedlegg