Etatsgjennomgang - Justervesenet

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Nærings- og handelsdepartementet

ETATSGJENNOMGANG 1999/2000
AV
JUSTERVESENET

INNHOLDSFORTEGNELSE:

1

Innledning

4

1.1

Bakgrunnen for arbeidet

4

1.2

Mandatet - vurdering og presisering

4

1.3

Arbeidsgruppen

5

2

Juservesenet - organisasjon, oppgaver og ansvarsområde

6

2.1

Mål

6

2.2

Organisering

6

2.3

Nasjonale normaler

8

2.4

Legal metrologi

10

2.5

Akkreditering

11

2.6

Økonomi

13

2.7

Organisering av og utviklingstrekk på måleteknikkområdet i Europa

15

3

EUs indre marked

17

3.1

EUs handlingsplan for det indre marked

17

3.2

NHDs oppfølging av handlingsplanen for det indre marked

17

3.3

Andre nasjonale utredninger på området

18

3.4

Generelt om den nye metode

18

3.5

Førmarkedskontroll/Markedsovervåkning i EØS-området

20

3.6

EU og Justervesenets virksomhet (legal metrologi)

20

4

Nasjonale normaler

22

4.1

Hva er metrologi og hvorfor

22

4.2

Hvorfor de aktuelle normalene er etablert

22

4.3

Konkurranseforhold på kalibreringsmarkedet

24

4.4

Det statlige bidraget

25

4.5

Oppfølgingen framover

27

4.6

Oppsummering

30

5

Legal metrologi

31

5.1

Måleinstrumentdirektivet (MID)

31

5.2

Behov for myndighetsutøvelse

32

5.3

Rolle og ansvarsfordeling

33

5.4

Vurdering av dagens organisering

35

5.5

Oppsummering

36

6

Akkreditering

38

6.1

Norge - en industrinasjon

38

6.2

Behov for nasjonale akkrediteringsordninger

38

6.3

Internasjonale forpliktelser

39

6.4

Norsk Akkrediterings økonomi

39

6.5

Nasjonale og internasjonale utviklingstrender

39

6.6

Vurdering av dagens organisering

41

6.7

Oppsummering

43

7

Oppsummering og forslag til organisatoriske tilpasninger

44

7.1

Aktuelle problemstillinger

44

7.2

Nasjonale normaler (LNN)

45

7.3

Legal metrologi (LM)

46

7.4

Akkreditering (NA)

47

7.5

Økonomi

48

7.6

Konklusjon

49

Dissenser/særuttalelser/kommentarer fra enkelta av gruppens medlemmer

50

Vedlegg:

1

Instruks for fagstyret for Norsk Akkreditering og sammensetning

53

2

Mandat for referansegruppe for laboratoriet for nasjonale normaler og sammensetning

55

3

Regelverk som regulerer Justervesenets virksomhet

56

4

Organisering av legal metrologi, akkreditering og nasjonale normaler i andre land

57

5

Etablerte normaler med underområder

62

6

Oversikt over status i etablering av nasjonale normaler ved LNN og andre laboratorier i Norge

67

7

Oversikt over begreper på området legal metrologi

72

KAPITTEL 1:INNLEDNING

  1. Bakgrunnen for arbeidet
  2. Foranledningen for etatsgjennomgangen av Justervesenet ligger i departementets plikt til å foreta evalueringer/gjennomganger av tilskuddsordninger, garantiordninger og underlagte etater. Dette er slått fast i økonomireglementet, og tatt inn i NHDs hovedinstruks for økonomiforvaltningen og de fastsatte regelverkene for NHDs forvaltning av tilskuddsordningene.

    Endrede markedsforhold, deregulering av myndighetutøvelse og den teknologiske utviklingen krever omstillinger. På denne bakgrunn bestemte departementet å starte opp arbeidet med å vurdere Justervesenet sin virksomhet. Justervesenets fremtidige oppgaver skulle vurderes, videre tilknytningsform til departementet og forholdet til andre teknologimiljøer i Norge. Spørsmålet om hva som er offentlige myndigheter sin rolle og hvilke oppgaver som kan overføres til private organisasjoner ville være sentralt. De arbeidsoppgaver Justervesenet ivaretar i dag må organiseres nasjonalt på en slik måte at vi kan møte fremtidens utfordringer på en effektiv måte med utgangspunkt i den europeiske utvikling på området. Målsettingen må være en markedsorientert infrastruktur på området, ut fra forbrukernes, myndighetenes og næringslivets behov.

  3. Mandatet - Vurdering og presisering

Ledergruppen i Nærings- og handelsdepartementet (departementsråden og avdelingssjefene) fungerer som styringsgruppe for utredningen. Styringsgruppen fastsatte rammemandatet og nedsatte en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen kunne selv vurdere andre aktuelle problemstillinger under gjennomgangen. Uenigheter om tolkningen av rammemandatet skulle forelegges styringsgruppen.

Rammemandat

Utrede behovet for og hvilken infrastruktur myndighetene skal tilby innenfor måleteknikk og akkreditering framover, herunder vurdere:

  • Hvilken kontrollvirksomhet som er nødvendig for å ivareta myndighetenes, næringslivets og forbrukernes behov

Nasjonal ansvarsfordeling vedrørende kontroll av måleinstrumenter når det gjelder førmarkeds- og ettermarkedskontroll, jf. forholdet mellom private tekniske kontrollorgan og tilsynsmyndighet og tradisjonell justerplikt

Hvilke nasjonale normaler det vil være behov for framover

Utrede en hensiktsmessig organisering av myndighetsoppgavene, herunder vurdere:

Hvilke oppgaver som bør utføres av Justervesenet og hvilke som kan/bør utføres av andre fagmiljøer i Norge

Hvilke begrensninger som bør ligge på Justervesenets virksomhet for å unngå habilitetsproblemer

Om akkrediteringsfunksjonen bør skilles ut fra øvrig virksomhet

Muligheten for å inngå forpliktende samarbeid om myndighetsoppgaver med andre land

Utrede hvilke endringer som er nødvendig i dagens lov- og forskriftsverk tilpasset den framtidige kontrollvirksomheten (oppgaver og organisering)

Utrede et finansieringssystem for de oppgaver som skal utføres i statlig regi, herunder:

Hvilke oppgaver skal brukerfinansieres med begrunnelse og beløpsanslag for de neste fem år

Hvilke oppgaver skal finansieres ved statlige støtte med begrunnelse og beløpsanslag for de neste fem år

Vurdere om tilknytningsformen ordinært forvaltningsorgan er den mest

hensiktsmessige for hele eller deler av Justervesenets fremtidige virksomhet sett i forhold til andre aktuelle organisasjons- og tilknytningsformer, herunder vurdere:

Behovet for overordnet styring, Justervesenets handlefrihet og økonomiske incentiver ved de ulike alternativene

Rolle-, oppgave- og kompetansefordeling mellom departement og Justervesenet ved de ulike alternativer

Behovet for et styre/råd for deler av eller hele etaten

Redegjøre for de administrative og økonomiske konsekvenser ved den foreslåtte

fremtidige organiseringen av myndighetsoppgavene innenfor området.

Styringsgruppen tar stilling til hvem som skal følge opp de enkelte forslag, herunder hvilke forslag som eventuelt må forelegges Regjering/Storting.

1.3Arbeidsgruppen

Arbeidsgruppen har bestått av:

Andreas Mortensen, NHD – F-avd. (leder)

Helge Kildal, Justervesenet (nestleder)

Nina Sundell, NHD –F-SPA (sekretær), fram til 22. november 1999

Arve Kobbersletten, NHD – F-SPA (medlem)

Bjørn Kåre Molvik, NHD – AJ/BØ (medlem)

Harry Nerhagen, Justervesenet (medlem)

Roger Kleppan, Justervesenet (medlem)

Ole-Andreas Hafnor, Veritas (medlem)

Gunstein Hæreid, NEMKO (medlem)

Kobbersletten og Molvik har fungert som sekretærer for arbeidet etter at Sundell gikk ut i permisjon 22. november 1999.

I sitt arbeid har gruppen hatt seks møter fra sommeren 1999 til januar 2000. I tillegg til ekstern deltakelse i arbeidsgruppen ved Ole-Andreas Hafnor og Gunstein Hæreid har departementets representanter i gruppen, med frivillig deltakelse fra de andre, hatt møter med andre eksterne kompetansemiljøer og -personer for å fange opp ulike synspunkter på Justervesenets virksomhet. Det er blitt avholdt møter med følgende:

  • 30.09.99 Hans Lie (Produkt- og elektrisitetstilsynet)
  • 05.10.99 Per Arne Syrrist (Leder for fagstyre for Norsk Akkreditering)
  • 12.10.99 Representanter fra Norsk Petroleumsinstitutt

Videre har avdelingsdirektørene for Justervesenets fagavdelinger bidratt med konstruktive innspill underveis i arbeidet.

Arbeidsgruppen ble enig om at hovedvekten skulle legges på de to første punktene i mandatet. De fire siste punktene kommer som en følge av de konklusjoner som blir trukket under de to første punktene. Målsetningen for denne rapporten er i første rekke å få klarlagt problemstillingene, dernest eventuelt foreslå konkrete organisatoriske tiltak som bør gjennomføres. Arbeidsgruppen anså det som viktig å få fastslått hvilke prinsipper og kriterier som bør legges til grunn ved fremtidig organisering av måleteknikkområdet. Nåværende organisering av Justervesenet og alternative organisatoriske modeller blir også behandlet i rapporten.

KAPITTEL 2:JUSTERVESENET – ORGANISASJON, OPPGAVER OG ANSVARSOMRÅDE

2.1Mål

Et moderne samfunn er helt avhengig av å kunne måle. Kravene til kvalitet og nøyaktighet øker i takt med den teknologiske utviklingen og styres av behov innen handel, industri og vitenskap og av viktige samfunnsinteresser knyttet til overvåking av helse, miljø og sikkerhet.

Justervesenet virksomhetsidé er å dekke næringslivets, forbrukernes og myndighetenes behov for at måleresultater og samsvarsvurderinger er pålitelige og har nasjonal og internasjonal tillit.

Justervesenet bidrar med infrastruktur for å styrke næringslivets konkurranseevne bl.a. ved å legge til rette for ikke-diskriminerende adgang til utenlandske markeder og mer generelt ved å bidra til et bedre og dokumenterbart kvalitetsnivå i næringslivet. Justervesenet er også med å sikre like konkurransevilkår mellom bedriftene og kan tilføre dem kompetanse og muligheter for innovasjon innen avansert instrumentering. Justervesenet ivaretar viktige forbrukerinteresser og opptrer også som samarbeidspartner til en rekke offentlige myndigheter innen kvalitetssikring og måleteknikk. Noen ganger er det kryssende interesser mellom næringsliv og forbruker. Det er da viktig for Justervesenet å finne en riktig ballanse.

En av betingelsene for at det indre marked i EU skal virke etter forutsetningene om "one stop testing" er at medlemslandene har tillit til hverandres infrastruktur for kvalitet og at forskjellene ikke blir for store. Infrastrukturen omfatter sertifisering, inspeksjonsorgan, tekniske kontrollorgan, akkrediteringsorgan, kalibrerings- og prøvelaboratorier og nasjonale normaler. Justervesenet sitter med et hovedansvar for at denne infrastrukturen er på plass i Norge.

2.2Organisering

Justervesenet har siden 1987 vært organisert i fire avdelinger, en administrasjonsavdeling og tre tekniske avdelinger. De tekniske avdelingene består av Nasjonale normaler, Legal metrologi og Norsk Akkreditering. Justervesenet flyttet i 1997 inn i nytt bygg på Kjeller. Dette bygget er tilpasset Justervesenets virksomhet bl.a. med laboratoriefasiliteter.

På 90-tallet er det gjennomført et par utredninger om Justervesenets framtidige oppgaver og organisering. En interdepartemental arbeidsgruppe avla en rapport 15. oktober 1991 om Justervesenets nåværende og framtidige arbeidsoppgaver. Denne ble etterfulgt av en organisasjonsgjennomgang av Statskonsult. Dette arbeidet ble satt ut til Asplan Analyse AS som avleverte sin rapport 15. mars 1993. Rapporten inneholder en rekke forslag som til dels er gjennomført. I tillegg gir den et overslag over hvilke drifts- og kapitalkostnader som kan forventes for laboratoriet for nasjonale normaler i et nytt laboratoriebygg, jf kap 4.2. Erfaringene viser at overslaget var ganske realistisk. De samlede driftskostnader for Justervesenet har økt betydelig etter flytting fra Oslo til Kjeller. De årlige utgifter til husleie, lys og brensel har økt fra 1,7 mill. kroner til 17 mill. kroner.

I 1999 ble det i Justervesenet utført i alt 93,5 årsverk fordelt med 19 ved Laboratoriet for nasjonale normaler, 44 ved Legal metrologi hvorav 38 er tilknyttet justerkamrene, 16,5 ved Norsk Akkreditering og 14 i administrasjonen. Bemanningen ved Laboratoriet for nasjonale normaler avhenger av størrelsen på det offentlige tilskudd, mens bemanningen ved avdelingene Legal Metrologi og Norsk Akkreditering styres av pålagte oppgaver (etterspørsel) og økt volum forutsetter full inndekning. Justervesenet har ingen egen informasjonsmedarbeider og heller ikke jurister. Isteden for å ha egne jurister har etaten i alle år vært henvist til å trekke på juridisk ekspertise fra departementet. Figur 1: Organisering av Justervesenet.

Norsk akkreditering har et fagstyre som oppnevnes av departementet. Avdeling for nasjonale normaler har en referansegruppe som er utpekt av Justervesenet, men hvor departementet har en representant som departementet selv utpeker. I vedlegg 1 og 2 gis mandat og sammensetning av fagstyre og referansegruppe. I organiseringen av de tekniske avdelingene er det lagt vekt på at de har klart definerte og adskilte arbeidsoppgaver. Det foregår likevel et betydelig samarbeid på tvers og da spesielt mellom avdeling for Nasjonale normaler og de to andre. Litt forenklet kan forholdet mellom Legal metrologi, Norsk Akkreditering og Laboratoriet for nasjonale normaler illustreres som vist i fig. 2. Legal metrologi utfører måleteknisk kontroll innenfor lovpålagt område. Norsk Akkreditering godkjenner laboratorier som utfører målinger og testing innenfor frivillig område. Begge avdelinger er avhengige av at målingene er sporbare til nasjonale eller internasjonale normaler. Denne siste oppgaven ivaretas av Laboratoriet for nasjonale normaler, som sitter på toppen av sporbarhetskjeden i Norge.

De viktigste bestemmelser som regulerer Justervesenets virksomhet er samlet i vedlegg 3. I tillegg til de definerte arbeidsoppgavene arrangerer alle tre tekniske avdelinger kurs og seminarer og driver generell informasjonsvirksomhet for å spre kompetanse til næringsliv og offentlig forvaltning om måleteknikk og kvalitetssikring og orientere om Justervesenets arbeidsfelt. Avdelingene bistår også departementer og en rekke offentlige etater med faglig ekspertise. Justervesenet ved sine fagavdelinger er medlem i europeiske og/eller internasjonale samarbeidsorganisasjoner innenfor fagfeltene primærmetrologi, legal metrologi og akkreditering. Samarbeidet bidrar til internasjonal harmonisering og praktisering av regelverk.

Nedenfor gis det en omtale av fagområdet og organiseringen av hver fagavdeling og oversikt over økonomien til Justervesenet. Mer informasjon finnes også på internett: www.justervesenet.no

2.3Nasjonale normaler

Den nasjonale måletekniske infrastrukturen spiller en viktig rolle for et lands teknologiske evne og muligheter for industrialisering av teknologisk kunnskap. Laboratoriet for nasjonale normaler har ansvar for å etablere, vedlikeholde og videreutvikle nasjonale normaler for grunnenhetene og de viktigste avledede enhetene i SI-systemet. Disse skal være sporbare med tilstrekkelig liten usikkerhet til SI-definisjonene av enhetene. Videre har avdelingen ansvar for å etablere internasjonal tillit til den norske metrologiske infrastrukturen ved å demonstrere sin kompetanse ved sammenlignende målinger med andre nasjonale laboratorier. Avdelingen har 5 faggrupper som dekker områdene volum/flow (2), lengde/optikk (5), termometri/ fuktighet (3), masse/kraft/trykk (1,5) og elektro/tid/frekvens (6,5). Tallene i parentes representerer bemanningen. Det legges vekt på å unngå skarpe skiller mellom faggruppene. En større faglig bredde hos den enkelte medarbeider er utviklende og stimulerende samtidig som det gir en bedre mulighet for utnyttelse av kompetanse og ressurser. Flere på avdelingen arbeider som tekniske bedømmere for Norsk Akkreditering. Dette reduserer behovet for å hente bedømmere fra utlandet samtidig som det styrker norsk fagkompetanse. Avdelingen arrangerer også i samarbeid med Norsk Akkreditering nasjonale

sammenlignende målinger for de akkrediterte kalibreringslaboratoriene.

Laboratoriet for nasjonale normaler utfører kalibreringer både på primær- og sekundærnivå. Enkelte av de nasjonale normalene er sekundærnormaler som har sporbarhet til en primærnormal i utlandet. Antall kunder pr. målenhet på dette nivået er begrenset og kundegruppene er kalibreringslaboratorier, prøvingslaboratorier, industribedrifter og institutter, offentlige etater og Justervesenets to andre fagavdelinger Norsk Akkreditering og Legal metrologi. Kalibreringslaboratoriene utfører sekundærkalibrering for et større antall kunder. Om Justervesenet skal fortsette med sekundærkalibrering på områder hvor det er konkurranse og evt. i hvilken utstrekning er nærmere drøftet i kap. 4.3.

Arbeidet med nasjonale normaler og primærkalibrering stiller store krav til kompetanse i tillegg til at det er utstyrsintensivt. Laboratoriet er fortsatt i en etableringsfase med oppbygging av laboratorieinstrumentering og utvikling og dokumentasjon av prosedyrer. Ved utgangen av 1999 er det investert i utstyr og infrastruktur i laboratoriene for ca. 50 mill. kroner, mens anslått investeringsramme totale ligger på 67,3 mill. kroner. Siden 1994 er det gjort følgende investeringer i mill. kroner på de enkelte fagområdene: 3,6 volum/flow, 11,6 lengde/optikk, 5,9 termometri/fuktighet, 3,9 masse/kraft/trykk og 13,4 elektro/tid/frekvens.

I alt utstedte Justervesenet 1152 kalibreringsbevis i 1998. Av disse var 961 for eksterne kunder hvorav Laboratoriet for nasjonale normaler var ansvarlig for 481. Figur 3 viser utviklingen av årlig antall kalibreringer over den siste tiårs perioden, mens fig. 4 viser fordelingen på fagområder i 1998 for eksterne og interne kalibreringer.

Figur 3: Antall kalibreringsbevis utstedt av Justervesenet.

Figur 4: Fordelingen mellom eksterne og interne kalibreringer. Lodd (JK) og vekter er utført av justerkamrene, mens de øvrige kalibreringene er utført av Laboratoriet for nasjonale normaler.

Laboratoriet for nasjonale normaler hadde i 1998 en dekningsgrad på 10 pst. eksklusiv investeringer. I alle land i Europa og andre industrialiserte land mottar tilsvarende laboratorier betydelige offentlige tilskudd til drift og utstyr. Dekningsgraden varierer mellom 10 og 30 pst. i land det er naturlig å sammenligne seg med. Vitenskapelig kvalitet bør være en like viktig evalueringsparameter som økonomisk dekningsgrad for denne virksomheten. Departementet har lagt begrensninger på anledningen til å tilby sekundærkalibrering i brev av 24. august 1998, noe som på kort sikt reduserer inntjeningsmulighetene. Etter hvert som den faglige aktiviteten styrkes, bør det være muligheter for å øke oppdragsvirksomheten både når det gjelder forsknings- og utviklingsprosjekter innenfor EUs forskningsprogrammer og konsulent- og kursvirksomhet. Målsettingen er å etablere et måleteknisk miljø på internasjonalt nivå hvor det i prioriteringen av oppgaver legges vekt på samarbeid med norsk industri og å støtte arbeidet innenfor Legal metrologi og Norsk Akkreditering.

2.4Legal metrologi

Avdeling for legal metrologi (LM) er ansvarlig for kontroll av måleinstrumenter etter krav gitt med hjemmel i Lov om mål og vekt. Måleinstrumentene omfatter vekter og volummålere, og i noen grad lengdemål. Årlig kontrolleres ca. 50 000 instrumenter, mens det totalt er ca. 100 000 instrumenter som er underlagt justerplikt. Norge er det landet innen EØS området som regulerer færrest instrumentkategorier. Det er flere frivillige EU direktiv på måleinstrumenter som ikke er implementert i Norge. Figur 5 viser hvilke instrumentkategorier som reguleres av myndighetene i de forskjellige landene innen EU og Norge. Med noen få unntak er alle tekniske krav til måleinstrumenter i Norge basert på internasjonale standarder eller OIML-rekommandasjoner. Unntakene gjelder instrumenter som bare er i bruk i Norge.

F

D

NL

I

B

E

DK

UK

G

IRL

L

P

N

Laboratorie-utstyr

Speedometer

Termometer

Dybdemåler

Trykkmåler for bildekk

Taksameter

Petroleums-måler

Kaldtvanns-måler

Elektrisitets måler

Gass måler

Bensinpumper

Vekter (Kjøp og salg)

Figur 5: Omfanget av nasjonal regulering av måleinstrumenter innen EU og Norge. betyr lovregulert krav/kontroll. I tillegg kommer for enkelte land instrumenter som politiets radarmålere og alkoholmålere, støymålere og enkelte parametre innen miljøvern.

Avdeling for Legal metrologi er organisert med en sentral stab på 6 personer og 8 justerkamre. Oslo justerkammer med 17 personer er det største. Det holder til på Kjeller og dekker Østlandsområdet. De øvrige har 1 til 5 personer og er lokalisert i Kristiansand, Stavanger, Bergen, Ålesund, Trondheim, Bodø og Tromsø. Hvert justerkammer ledes av en justermester. Justerkamrene utfører justering og ettersyn av måleinstrumenter i samsvar med Lov om mål og vekt. Dessuten utføres kalibrering av lodd, alle typer vekter og volumetrisk kalibrering av volummål. Oslo, Stavanger og Trondheim justerkammer er akkrediterte for lodd- og vektkalibrering. Oppfølgingen av akkrediteringen skjer ved bruk av utenlandske ledende og tekniske bedømmere. Dessuten utføres kalibrering av lodd, alle typer vekter og volumetrisk kalibrering av volummål, jf. figur 4 foran.

Den sentrale staben ved avdelingen gir teknisk veiledning til justerkamrene og har det overordnede ansvar for driften. Den har videre ansvar for typegodkjenning av volummål og vekter. Avdelingen ble i 1994 utpekt som teknisk kontrollorgan for ikke-automatiske vekter i henhold til EUs rådsdirektiv 90/384/EØF. Som teknisk kontrollorgan har den utført to fulle typegodkjenninger og tre enhetsverifiseringer, mens antall EU nyjusteringer ligger på ca. 1500 i året. Det er ingen andre som har søkt om utpeking som teknisk kontrollorgan for dette direktivet i Norge. Totalt utfører Legal metrologi ca. 40-50 typegodkjenninger årlig. De fleste typegodkjenninger er basert på testresultater fra utenlandske laboratorier.

Den sentrale staben har også ansvar for en nasjonal e-merkeordning av ferdigpakninger som har sitt utspring i to EU direktiv 76/211/EØF og 75/106/EØF, jf. forskrift om e-merking av ferdigpakninger. Videre utføres gravimetrisk kalibrering av volummål og optisk oppmåling av større oljetanker på flere titalls millioner liter.

I 1999 ble Forskrift for Justervesenet revidert. Den er utgitt som ny forskrift med tittel Forskrift om justering. I henhold til denne skal det som tidligere ble kalt generelle justerbestemmelser utgis som tekniske forskrifter og Justervesenet har alt utgitt sin første forskrift høsten 1999 om måleinstrumenter for væsker unntatt vann. I alt dreier det seg om ca. 20 generelle justerbestemmelser som må utgis som forskrifter.

Avdelingen følger også arbeidet innen EU med et nytt direktiv for måleinstrumenter, Measurement Instrument Directive (MID), som i alt omfatter 11 instrumentkategorier. Senere i rapporten er det gitt en nærmere beskrivelse av direktivet og konsekvensene for legal metrologi (kap. 5).

Avdeling for Legal metrologi forutsettes å være selvfinansiert. I 1998 var dekningsgraden 100 pst.

2.5Akkreditering

Norsk Akkreditering ble etablert i 1991 som en avdeling i Justervesenet og har ansvaret for teknisk akkreditering i Norge. Den har to faggrupper, en for laboratorieakkreditering og en for akkreditering av sertifiseringsorgan mm., med henholdsvis 11 og 4 fagpersoner. Faggruppen for laboratorieakkreditering har også ansvar for den nasjonale godkjenningsordningen for Good Laboratory Practice (GLP).

Alle land innen EØS området er forutsatt å ha et nasjonalt akkrediteringstilbud som er harmonisert med øvrige lands ordninger. Kommisjonen har lagt vekt på akkreditering som et viktig verktøy i arbeidet med å bygge ned tekniske handelshindre og utvikle det indre marked. Den har i 1999 undertegnet en MoU avtale med European co-operation for Accreditation (EA) som representerer de nasjonale akkrediteringsordningene i Europa. EFTA har undertegnet en tilsvarende avtale.

Norsk Akkreditering er avhengig av fagkompetanse over et bredt spekter. I tillegg til intern kompetanse i Justervesenet benyttes over 150 eksterne ledende og tekniske bedømmere. På enkelte spesialområder er det nødvendig å gå til utlandet for å hente nødvendig fagekspertise. Norsk Akkreditering benytter seg da av nettverket i EA.

Akkrediteringsordningen har blitt utvidet de siste årene til å omfatte flere nye områder. Norsk Akkreditering har i dag ansvar for akkreditering av kalibrerings- og prøvelaboratorier, sertifiseringsorgan og inspeksjonsorgan. De har videre ansvar for akkreditering av attestorer av offentlig innkjøp, akkreditering av miljøkontrollører iht. EMAS-ordningen, jf. EU rådsforordning nr. 1836/93 og Forurensningsloven § 52 c, og akkreditering som grunnlag for utpeking av tekniske kontrollorgan. I 1999 har Norsk Akkreditering i tillegg fått oppgaven å utvikle en akkreditert ordning for sertifisering av IT-sikkerhet i organisasjoner. Akkrediteringsordningen er gjort operativ fra november 1999. Videre har Norsk Akkreditering en bred og tett kontakt med norske myndigheter i forbindelse med bruk av laboratorieakkreditering, inspeksjonsorgan og tekniske kontrollorgan som grunnlag for myndighetskontroll.

Akkreditering var i utgangspunktet en ordning som ble utviklet for det frivillige, ikke-regulerte markedet. Senere har det vist seg at akkreditering også benyttes innenfor regulert område. Dette gjelder til en viss grad også i Norge hvor enkelte forskrifter stiller krav om akkrediterte prøver som basis for forvaltningsvedtak. Et eksempel er Næringsmiddeltilsynets kontroll av næringsmidler som er forankret i EUs rådsdirektiv 93/99/EØF og 89/397/EØF.

Figur 6 viser utviklingen av akkrediteringsordningen i Norge siden starten i 1991. Ved utgangen av 1999 er det akkreditert 24 kalibreringslaboratorier, 152 prøvelaboratorier, 22 sertifiseringsorgan, 1 inspeksjonsorgan og 6 miljøkontrollører. Foreløpig er det ikke akkreditert noen attestasjonsorgan. Seks laboratorier er i NAs GLP-inspeksjonsprogram. Av laboratoriene har 16 terminert sin akkreditering. Årsaken er som oftest sammenslåing av laboratorier. De fleste prøvelaboratoriene er innen næringsmiddelanalyse, men det er også mange innen miljø og medisin.

Figur 6: Akkumulert antall akkrediterte virksomheter i perioden 1991 til 1998

Oppdragsgiver dekker Norsk Akkrediterings utgifter ved akkrediteringsoppdraget. Kurs og seminarer dekkes ved kursavgift. Det brukes videre betydelige ressurser til sektorkomitéer, vedlikehold og forbedring av kvalitetssystemet, harmonisering av akkrediteringspraksis, forskriftsarbeid og internasjonalt samarbeid. En god del av dette arbeidet utgjør myndighetsoppgaver som det ikke er riktig å belaste de akkrediterte. Når det gjelder utvikling av akkreditering på nye områder, skjer dette på initiativ fra en myndighet. Det er en forutsetning at kostnadene ved å etablere nye ordninger dekkes av oppdragsgiver. Det er gjort flere sammenligninger av kundenes kostnader ved akkreditering i forskjellige europeiske land. Norsk Akkreditering ligger omtrent på samme nivå som de øvrige, kanskje litt over gjennomsnittet. I ingen av de europeiske landene er den nasjonale akkrediteringsordningen selv-finansiert, men det offentlige bidraget varierer fra land til land. I 1998 oppnådde NA en dekningsgrad på 80 pst.

2.6Økonomi

Figur 7 viser inntektsutviklingen i Justervesenet siden 1990. Godkjenningsgebyr omfatter akkreditering, typegodkjenning og kurs.

Figur 7: Inntektsutviklingen i Justervesenet (i mill. kroner).

Nedenfor gis det en oversikt over utviklingen i netto støtte over statsbudsjettet til Justervesenets virksomhet i perioden 1990-99 (regnskapstall i løpende kroner).

Figur 8: Utviklingen i den offentlige støtten til Justervesenets virksomhet (i mill. kroner)

Økningen i den offentlige støtten til Justervesenets virksomhet i perioden skyldes i hovedsak oppbygging og drift av Laboratoriet for nasjonale normaler og noe støtte til Norsk Akkrediterings virksomhet. Økningen i 1997 skyldes flyttingen til Kjeller og økt husleie. Dersom dagens virksomhet videreføres "status quo" vil det kreve en offentlig støtte på mellom 20 og 25 mill. kroner årlig, dvs. ingen ny investeringer ved LNN eller økning i dekningsgraden til LNN (11 pst.) eller NA (80 pst.). For 2000 er det bevilget 22 mill. kroner i støtte.

Tabell I nedenfor viser en mer detaljert fordeling av inntektene og utgiftene ved Legal metrologi (LM), Norsk Akkreditering (NA), og Laboratoriet for nasjonale normaler (LNN) i 1998. Fordelingen av fellesutgifter eksklusiv husleie på Kjeller og fordelingen av administrasjonens utgifter er gjort ved å bruke en fordelingsnøkkel basert på disponerte årsverk ved hver avdeling. Husleien på Kjeller er det største bidraget til fellesutgiftene. I 1998 var husleien 15 mill. kroner. Med et nettoareal på 3 524 m² gir dette en gjennomsnittlig kvadratmeterpris på ca. 4 250 kroner. Bygget inneholder i alt 2 150 m² laboratorier og 1 374 m² kontorareale. I fordelingen av husleien er det valgt en markedspris for netto kontorareale på 1 800 kroner pr. kvadratmeter. Det gir en kvadratmeterpris for laboratoriene på 5 827 kroner. Ut fra samlete inntekter og utgifter på hver avdeling kan dekningsgraden beregnes. Det er også beregnet en dekningsgrad som tar hensyn til investeringene under forutsetning av full avskriving det første året. Hva som er reell avskrivingstid kan variere. Datautstyr avskrives vanligvis over 3 år, mens det for øvrig utstyr er det snakk om 6-10 år.

Tabell I: Inntekter, utgifter og dekningsgrad for de tekniske avdelingene (1998-tall).

LM

NA

LNN

Justergebyr

33 934

10

Typegodkjenning

532

68

Kalibrering

1 054

1 414

Akkreditering

10 644

185

Salg av rapporter

76

27

8

Kurs

84

657

303

FoU/oppdrag

8

90

165

Bidrag EMAS

500

Sum inntekter (I)

35 688

11 918

2 153

Lønn og godtgjørelser

13 156

5 702

5 643

Varer og tjenester

10 563

5 944

1 803

Sum utgifter I

23 719

11 646

7 446

Fordeling husleie Kjeller

3 947

355

8 270

Fordeling rest fellesutgifter

4 310

1 528

1 509

Sum utgifter II

31 976

13 529

17 225

Fordeling adm. utg.

3 776

1 338

1 322

Sum utgifter III (U)

35 752

14 867

18 547

Resultat (I-U)

-64

-2 949

-16 394

Dekningsgrad (I/U) pst.

100

80

11,6

Investeringer (K)

1 292

77

9 482

Justert resultat (I-U-K)

-1 356

-3026

-25 876

Justert dekningsgrad I/(U+K) pst.

96

80

7,7

Resultatlinjen (I-U) representerer netto statlig bidrag, eksklusive investeringer, til avdelingene. Tilsvarende viser justert resultat (I-U-K) det statlige tilskuddet når investeringene tas med. Tabell II nedenfor viser hvordan dekningsgraden har variert de tre siste årene for avdelingene og for hele Justervesenet.

Tabell II: Dekningsgrad eksklusive investeringer (i pst.).

LM

NA

LNN

JV

1996

122

76

20,8

95

1997

106

80

9,0

78

1998

100

80

11,6

72

Reduksjonen i dekningsgraden for Justervesenet totalt fra 1996 til 1998 har direkte sammenheng med økt husleie og driftskostnader på Kjeller. Den personalmessige oppbyggingen av laboratoriet for nasjonale normaler er dekket av effektiviseringstiltak og økte inntekter.

2.7Organisering av og utviklingstrekk på måleteknikkområdet i Europa

En mer detaljert beskrivelse over hvordan måleteknikkområdet er bygd opp i enkelte andre land er gitt i vedlegg 4. Nedenfor en kort gjennomgang av noen utviklingstrender.

Organiseringen av ansvaret for nasjonale normaler, legal metrologi, akkreditering og GLP-inspeksjon varierer fra land til land. Det gjelder både overordnet organisering og den detaljerte utformingen av de enkelte ordningene. Den måten de enkelte land har innrettet seg på er i stor grad bestemt ut fra historiske forhold og den øvrige nasjonale infrastrukturen.

Utviklingen på 90-tallet var preget av en økende fokusering på hvordan landene har valgt å organisere sin måletekniske infrastruktur. Dette gjelder spesielt i Europa hvor tilliten til nasjonal infrastruktur har vært en viktig faktor i forbindelse med gjennomføringen av det indre marked. Etter hvert har også WTO-avtalen fått betydning. Hvis produkter og tjenester skal kunne krysse landegrenser uten å møte krav om nye tester så må godkjenningsordningene i det landet hvor den opprinnelige evalueringen ble foretatt være oversiktlige og ha nasjonal og internasjonal tillit. Dette var en viktig drivkraft for utviklingen av de nasjonale akkrediteringsordningene på 90-tallet og behovet for inngåelse av såkalte multilaterale avtaler mellom de nasjonale akkrediteringsorgan om gjensidig aksept. Akkreditering har igjen satt fokus på sporbarhetskjeden og kvaliteten til landenes nasjonale normaler. Kvalitetsstandardene ISO 9000 som ble introdusert på slutten av 80-tallet, har også medført økt behov for kalibrering og sporbarhet. Disse standardene har etter hvert fått meget stor utbredelse og da spesielt i de industrialiserte land.

Når det gjelder organiseringen av nasjonale normaler for fysiske målenheter, så er det internasjonalt en tendens til å konsentrere denne aktiviteten i færrest mulig miljøer. I de landene hvor det er flere laboratorier som forvalter primærnormaler så har man valgt å etablere en overbygning som representerer laboratoriene utad, bl.a. i Meterkonvensjonen og i EUROMET. På 90-tallet skjedde det en opprustning av laboratorier med ansvar for nasjonale normaler i Europa. I Øst-Europa skjer det en tilsvarende styrking av nasjonale laboratorier som et ledd i forberedelsene til EU-medlemskap.

Legal metrologi har vært veletablert i lang tid i de fleste industrialiserte land. Hvilke instrumentkategorier som kontrolleres av myndighetene varierer fra land til land. Det vises til oversikten foran i kap. 2.4 og omtalen av det nye måleinstrumentdirektivet i kap. 5.

På 90-tallet ble det mer vanlig å benytte etablert ekstern infrastruktur i forbindelse med løsning av nye og økte oppgaver innen legal metrologi. Akkreditering har her vært et hjelpemiddel. Opprinnelig var akkreditering ment som en frivillig ordning, men det har skjedd en utvikling hvor akkreditering i en viss utstrekning også blir tatt i bruk innen regulert sektor. Ved at det stilles krav om akkreditering, oppnås en uavhengig tredjepartskontroll av private virksomheter som utfører oppgaver for legal metrologi. Lovverket innen legal metrologi i flere europeiske land har i de seneste årene blitt modifisert for å åpne for denne muligheten. Oftest er det den institusjonen som har ansvaret for legal metrologi som også har ansvaret for å godkjenne eventuelle private aktører. Sverige er i denne sammenheng litt spesiell. De valgte i 1995 å privatisere det meste av offentlig tilsynsvirksomhet. Laboratorie- og inspeksjonsvirksomhet er overlatt statlige eller private virksomheter som er akkreditert av SWEDAC. Til og med inspeksjon av atomreaktorer er i dag privatisert i Sverige. I Danmark har kontroll av målere for petroleumsprodukter og vekter vært utført av private akkrediterte organisasjoner siden midten av 80 tallet. I de fleste andre Europeiske land utføres denne kontrollen av offentlig myndighet, men hvor selve tilknytningsformen til staten kan variere.

På 90-tallet ble de forskjellige akkrediteringsorganene i hvert land fusjonert i en organisasjon. Europakommisjonen har støttet denne utviklingen da de ser det som ønskelig at hvert land kun har ett nasjonalt akkrediteringsorgan. Akkrediteringsorganene nedla en betydelig innsats for å etablere såkalte multilaterale avtaler (MLA) som innebærer at akkrediteringsorganene anerkjenner hverandres nasjonale ordninger som ekvivalente. Dette innebærer at et laboratorium eller sertifiseringsorgan i prinsippet ikke trenger mer enn en akkreditering. På sikt vil dette utvilsomt få konsekvenser for markedet for akkreditering og da spesielt for akkreditering av sertifiseringsorgan hvor mange av selskapene er multinasjonale. I dag opererer mange av dem med 10-20 akkrediteringer på samme området, men i forskjellige land. På midten av 90 tallet var de europeiske MLAene på plass. Tilsvarende arbeides det med å etablere globale MLAer.

I en del land er akkreditering og GLP (God Laboratorie Praksis) organisert i samme organisasjon, mens i andre er hele eller deler av GLP ordningen lagt til en annen organisasjon. Her er det ingen klare utviklingstendenser. Akkrediteringsmiljøene ønsker å påvirke GLP i retning av å bli mest mulig lik akkreditering, mens GLP miljøene ønsker å beholde sin identitet. Holdningene i de enkelte land er naturlig nok farget av den nasjonale organiseringen. En prinsipiell forskjell er at GLP i Europa representerer et myndighetskrav med forankring i flere EU direktiv, mens akkreditering i hovedsak er en frivillig ordning selv om bildet etter hvert blir mer variert ved at det i forskrifter stilles krav om akkreditering.

KAPITTEL 3:EUs INDRE MARKED

I dette kapitlet gis en generell beskrivelse av EUs handlingsplan for det indre marked. Viktige elementer i denne planen er nedbygging av tekniske handelshindringer og forenkling av regelverk. Justervesenets virksomhet må skje innenfor det indre markeds regelverk og retningslinjer.

3.1EUs handlingsplan for det indre marked

Norge er en del av EUs indre marked gjennom avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS). EØS-avtalen omfatter de 15 EU-landene og de 3 EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein. EØS-avtalen innebærer at EU-regelverket for det indre marked også gjelder i Norge. Avtalen skaper dermed like konkurransevilkår for bedriftene i EU-land og i Norge, og gir fri bevegelighet av varer, tjenester, kapital og personer. EØS-avtalen er en dynamisk avtale som etablerer mekanismer for rask innarbeiding av nye EU-regler i norsk regelverk. Europakommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan (ESA) sikrer at reglene blir fulgt. Tvistesaker behandles av EØS-komitéen og av EFs eller EFTAs domstoler.

EUs toppmøte i Amsterdam vedtok i juni 1997 en handlingsplan for det indre marked med mål om å realisere det indre marked fullt ut gjennom en rekke tiltak. Dette skulle gjøres ved å effektivisere regelverket for det indre marked, fjerne fortsatt eksisterende markedsvridninger, utvide markedet til nye sektorer og sikre at det indre marked er til fordel for borgerne i Europa.

3.2NHDs oppfølging av handlingsplanen for det indre marked

Nærings- og handelsdepartementet følger opp EUs handlingsplan for det indre marked på strategiske viktige områder for departementet. Dette gjelder bl.a. på områdene forenkling av regelverk og nedbygging av tekniske handelshindre.

Nærings- og handelsdepartementet går inn for at nye lover skal forhåndstestes av brukerne før de settes i verk. For å høste erfaringer skal departementet i 2000 gjennomføre et pilotprosjekt med bruk av testpaneler. Prosjektet tar utgangspunkt i EUs såkalte "Business Test Panels", hvor bedrifter vurderer virkninger av ny lovgivning utfra tidsforbruk og kostnader til ekstern bistand. Pilotprosjektet er en del av Regjeringens "Et enklere Norge"- program.

I EUs indre marked er nedbygging av tekniske handelshindre en viktig forutsetning for å realisere det frie varebyttet. Felles krav til produktegenskaper og like krav til godkjenningsordninger er en viktig forutsetning for at det indre marked skal fungere etter intensjonene. I handlingsplanen for det indre marked er det et krav at medlemslandene må revidere sin lovgivning med tanke på å gjøre det enklest mulig slik at ikke unødige byrder blir pålagt næringslivet. Kommisjonen har i den forbindelse introdusert SLIM-programmet for å forenkle regelverket.

Både når det gjelder forenkling av regelverk og nedbygging av tekniske handelshindre, berøres Justervesenet av disse problemstillingene. Bl.a. på denne bakgrunn har departementet i 1999 satt i gang en gjennomgang av Justervesenets virksomhet. Denne rapporten er første trinn i prosessen.

3.3Andre nasjonale utredninger på området

Sentralt i etatsgjennomgangen av Justervesenet er videre organisering av markedskontrollen på området legal metrologi (dvs. både førmarkedskontroll, markedsovervåkning og driftskontroll) med utgangspunkt i mulige rolle- og habilitetskonflikter, jf. kap. 5. Videre bør forenkling av det aktuelle regelverket nasjonalt være prioritet, dvs. revisjon av lov om mål og vekt (fra 1946).

Også på andre områder foregår det arbeid/utredninger for hvordan markedskontrollen (dvs. både førmarkedskontroll, markedsovervåkning og driftskontroll) skal organiseres med utgangspunkt i brukernes behov og internasjonal utvikling. Eksempler på slike utredninger er:

  • Markedskontroll for produkt- og elektrisitetstilsynet (Produkt- og Elektrisitetstilsynet (PE)).
  • Rapport 1999:15 Organisering av næringsmiddeltilsynet (Statskonsult).

Når det gjelder markedskontroll for PE er prosjektets fase 1 avsluttet (Rapport 1). Denne rapporten skisserer aktuelle problemstillinger og utfordringer vedrørende markedskontroll i forhold til aktuelle EU-direktiver og EØS-avtalen. På bakgrunn av prosjektets fase 1 skal det foreslås nye rutiner for arbeidet og fremmes forslag til bedre organisering av arbeidet. Denne rapporten er ennå ikke offentlig tilgjengelig, men i oppfølgingen av denne rapporten om Justervesenets virksomhet bør det følges med hva som skjer på andre områder.

Dersom Justervesenet skal tillegges tilsynsoppgaver som følge av EU-direktiver, må oppgavene innenfor legal metrologi organiseres slik at det ikke oppstår rolle- og habilitetskonflikter. I rapporten fra Statskonsult om organisering av næringsmiddeltilsynet er dette et sentralt tema. I rapporten står det bl.a.

"Tilsynsapparatet bør for eksempel ikke ha oppgaver hvor de ikke fremstår med nødvendig troverdighet, for eksempel ha økonomiske interesser (laboratorie- eller konsulentvirksomhet) i det samme markedet de skal føre tilsyn med. Hvordan næringsmiddeltilsynet selv oppfatter sin uavhengighet er av mindre betydning. Det er hvordan dette kan oppfattes ut fra en ytre objektiv vurdering som er avgjørende."

For øvrig vises det til Regjeringens program "Et enklere Norge", hvor det i prosjektkatalogen uttales:

"Regel- og forskriftsverket skal forenkles, med særlig vekt på regler som berører næringslivet. Unødige detaljregler og dobbeltreguleringer skal fjernes."

Videre heter det i ovennevnte program:

"Programmet Et enklere Norge åpner også for å vurdere forvaltningens interne effektivitet , forenkling av forvaltningsstrukturen, omfordeling av oppgaver mv., selv om dette først på lengre sikt vil kunne komme forbrukerne til gode. Viktig i denne sammenheng er å frigjøre mer av det offentliges ressurser til tjenesteproduksjon, og å bruke mindre på administrasjon og kontroll. Dette er også uttrykk for at brukernes behov gis prioritet."

Dette er problemstillinger som er relevante i forbindelse med revisjon av lov om mål og vekt (fra 1946) i forlengelsen av etatsgjennomgangen.

3.4Generelt om den nye metode

Et effektivt fungerende EØS-marked forutsetter at regelverket for selve produktkontrollen blir harmonisert. På områder med felles produktkrav skal en kontroll av produktet være tilstrekkelig for å få adgang til markedet. Kontrollen skal først og fremst skje før produktene markedsføres og selges, dvs. i førmarkedskontrollen.

Med det nye systemet endrer produktkontrollen karakter. Tidligere dominerte et system med nasjonal og myndighetsregulert kontroll av produkter på markedet. Nå legges det opp til et system med en kontroll, fortrinnsvis før salg. Ansvaret for kontrollrutiner legges i større grad til bedrifter i form av egenkontroll. Omleggingen av produktkontrollen medfører at den enkelte bedrift og produsent i en tidlig fase får direkte ansvar for å følge prosedyrer og iverksette egenkontroll for å være sikret markedsadgang.

Direktivene etter den nye metode fastsetter overordnede og funksjonelle krav til produktene ut ifra helse, miljø og sikkerhet. De europeiske standardiseringsorganisasjonene CEN, CENELEC og ETSI får så i oppdrag av EU og EFTA i fellesskap å utforme de mer detaljerte spesifikasjoner i form av europeiske standarder, såkalte EN, som skal bidra til at direktivenes krav oppfylles i praksis. Disse standardene vedtas som harmoniserte standarder. De representerer en måte å tilfredsstille direktivets krav.

Alle produkter som er regulert gjennom direktiv etter den nye metode, må gå gjennom en samsvarsvurdering. Grovt sett kan det skilles mellom samsvarsvurdering i form av egenerklæring fra produsent eller samsvarsvurdering gjennom bruk av en uavhengig tredjepart, dvs. et teknisk kontrollorgan. For lite risikofylte produkter er det tilstrekkelig med en egenerklæring. For mer risikofylte produkter vil det være krav om kontroll av uavhengig tredjepart. Desto høyere risiko et produkt har, desto strengere krav settes til samsvarsvurdering.

Tekniske kontrollorgan kan også i enkelte tilfeller foreta samsvarsvurdering av produkter som er regulert etter den gamle metode. Disse direktivene etter den gamle metode inneholder detaljerte krav til produkter og til eventuell prøving/sertifisering.

Alle produkter som er produsert i henhold til ny metode direktiv skal påføres CE-merke av produsent. CE-merket er kun tillatt benyttet for de produkter som er regulert etter den nye metode. De fleste nye metode direktiver sier ikke noe om behovet for kontroll etter at et produkt er tatt i bruk.

I det indre marked gjelder prinsippet om gjensidig godkjenning. Et produkt som er tillatt markedsført og lovlig omsatt i ett EØS-land skal i prinsippet fritt kunne markedsføres i de øvrige EØS-landene uten ytterligere prøving og kontroll. Dette prinsippet om gjensidig godkjenning av nasjonalt regelverk skal sikre den frie varestrømmen og begrense mulighetene for diskriminerende importreguleringer.

Et viktig trekk ved EU-systemet er det som ofte benevnes som et "trust system", dvs. stor grad av tillit til produsenter og leverandører. Dette betyr at produkter som ikke innebærer noen stor sikkerhetsrisiko fritt kan omsettes i markedet med egenerklæring fra produsent. Dette er billig og effektivt, man slipper utgifter og byråkrati i forbindelse med prøving og samsvarsvurdering. I EU kreves kun tredjeparts sertifisering (for eksempel fra Veritas) i forbindelse med produkter som innebærer en sikkerhetsrisiko, jf. bruk av tekniske kontrollorgan i tilknytning til nye metodedirektiver. Andre regioner krever tredjeparts sertifisering av alle produkter. I Europa blir dette oppfattet som tungrodd og lite markedstilpasset og benevnes "mistrust systems". I den forbindelse kan det nevnes at de øst-europeiske landene må tilpasse seg EU-systemet før de kan bli tatt opp som EU-medlemmer.

3.5Førmarkedskontroll/markedsovervåkning i EØS-området

Produktreglene i direktivene skiller mellom førmarkeskontrollen og markedsovervåkning. Dette gjelder både for ny-metode direktiver og direktiver etter gammel metode.

Førmarkedskontroll er kontroll av produktene i forhold til direktivenes produktkrav før de markedsføres og selges på EØS-markedet. Kontrollen omfatter prøving og sertifisering av produktene og/eller inspeksjon og sertifisering av produksjonssystemene i bedriftene. Denne kontrollen skal foretas av tekniske kontrollorgan. Myndighetenes oppgaver på dette stadiet blir å legge til rette for en infrastruktur av kompetente tekniske kontrollorgan i førmarkedskontrollen.

Myndighetenes hovedoppgave i markedsovervåkningen blir å overvåke og føre kontroll med de produkter som omsettes på markedet og som er omfattet av dette regelverket. I den utstrekning myndighetene oppdager produkter som ikke tilfredsstiller kravene i direktivene eller at standarden produktene er kontrollert opp mot er beheftet med feil, kan myndighetene trekke produktene tilbake fra markedet og forby markedsføring og salg av disse produktene. Videre er det en hovedoppgave for tilsynsmyndighetene å føre tilsyn med at aktørene i markedet følger spillereglene.

Når det gjelder produktkontroll i tilknytning til markedsovervåkning er det nødvendig med et nært samarbeid mellom tilsynsmyndighetene (market surveillance authorities) i det enkelte land for å unngå dobbeltarbeid og for høye kostnader i det indre marked, jf. at Kommisjonen har introdusert SLIM-programmet for å forenkle regelverket.

Overlappende kontroll mellom forskjellige tilsynsmyndigheter skal unngås. Det er viktig å finne en fornuftig balansegang mellom nødvendig markedsovervåking og et kostnadseffektivt indre marked. Behov for stikkprøvekontroll vil avhenge av produktenes potensielle sikkerhets- og helserisiko.

På området markedsovervåking innenfor EØS-området finnes det pr. i dag ikke konkrete retningslinjer for hvordan dette skal organiseres. Dette varierer derfor fra land til land. I Norge er det Utenriksdepartementet som er koordineringsmyndighet, mens de forskjellige fagdepartementene/underliggende etater er ansvarlige på sine respektive områder. I regi av Kommisjonen er det imidlertid startet opp såkalte "mutual joint visit" programmer mellom nasjonale tilsynsmyndigheter. I første omgang er det områdene leketøy, personlig verneutstyr, maskiner, lavspenning og elektromagnetisk støy som kartlegges. Norge deltar i dette programmet, jf. at Produkt- og elektrisitetstilsynet hadde besøk av "kontrollgruppen" sommeren 1999. Målsettingen er å utvide dette programmet også til andre områder etter hvert. For å oppnå størst mulig harmonisering er det utarbeidet såkalte "sjekkpunktlister", hvor ett av punktene er kravet til uavhengighet og upartiskhet når det gjelder tilsynsmyndigheten. Tilsynsmyndigheten skal unngå å havne i interessekonflikter. I den forannevnte handlingsplanen for det indre marked varsler Kommisjonen en strengere kontroll med medlemslandene når det gjelder oppfyllelse av forpliktelsene i henhold til "sjekkpunktlisten". Markedsovervåkningen er dermed i ferd med å bli mer og mer EØS-relevant.

3.6EU og Justervesenets virksomhet (legal metrologi)

Pr. i dag foreligger det ca. 20 ny metode-direktiver. EU-direktivet på måleinstrumenter (MID) som ble påbegynt i 1991,vil bli et ny metode-direktiv når det trer i kraft. MID-direktivet omfatter 11 instrumentkategorier og regulerer førmarkedskontrollen og markedsovervåkningen av disse. Direktivet regulerer ikke den driftskontroll (revisjon og omjustering av måleinstrumenter) som Justervesenet utfører når instrumenter er i bruk. Dette reguleres gjennom nasjonal lovgivning. Innenfor de kontrollområder som er regulert i EU-direktiver, må virksomheten organiseres slik at kravet til uavhengighet og upartiskhet for både myndigheter og private aktører er oppfylt. Dette kommer vi nærmere tilbake til i kap. 5 i rapporten.

KAPITTEL 4:NASJONALE NORMALER

4.1Hva er metrologi og hvorfor

Det moderne samfunn er avhengig av nøyaktige og pålitelige målinger. Et enhetlig system for mål og vekt både nasjonalt og internasjonalt er en forutsetning for utvikling av moderne handel. Norge er som en industrinasjon avhengig av å kunne utvikle og markedsføre produkter for eksport, men også for å møte utenlandsk konkurranse på hjemmemarkedet. Norge er en stor eksportør av råvarer. Målinger trengs både for produksjon og salg av råvarer som for eksempel olje og gass, og ved utvikling og framstilling av høyteknologiske produkter. Industrien må kunne dokumentere at den tilfredsstiller kvalitetskrav som kan omfatte kundespesifikasjoner, standardiserte krav eller lovbestemte kvalitetskrav til helse, miljø og sikkerhet. Det er ikke bare industriell produksjon som møter skjerpede kvalitetskrav. Nøyaktige målinger er også viktig innen helsevesen, arbeids- og miljøvern, rettsvesen, forskning mm. Det kan være kontroll av næringsmidler, måling av miljøutslipp og forskjellige former for politioppgaver. Viktig er også studier av langtidseffekter innen helse- og miljøsektoren.

En måleteknisk infrastruktur krever et laboratorium som kan etablere og videreutvikle nasjonale normaler for måleenheter, og som kan levere kalibreringstjenester til brukerne. Et laboratorium for nasjonale normaler må operere i et internasjonalt system som sikrer at de målinger som gjennomføres i ett land, er ekvivalent med tilsvarende målinger gjort i andre land. Militære og sivile spesifikasjoner stiller krav til dokumentasjon som viser at målingene er sporbare til nasjonale og internasjonale normaler gjennom en ubrutt kjede av kalibreringer. Mekanismer for å spre sporbarhet til brukerne omfatter frivillige ordninger, gjennom akkrediterte laboratorier, eller ved lovregulert metrologi der myndighetene tar et større ansvar for kvaliteten i målingene. Uansett valg av mekanisme må målingene være sporbare til nasjonale normaler, og med tilstrekkelig grad av nøyaktighet.

Laboratoriet for nasjonale normaler (LNN) ved Justervesenet sørger for at det finnes muligheter for kalibreringstjenester mot nasjonale normaler i Norge.

4.2Hvorfor de aktuelle normalene er etablert

En hovedgrunn til oppbyggingen av kvalitetsinfrastrukturen i Europa var etableringen av det indre markedet (EU/EØS). Fri flyt av bl.a. varer og tjenester har ført til at landene har måtte utvikle og styrke sine systemer innenfor kvalitetssikring, akkreditering, nasjonale normaler og andre former for samsvarsvurdering. Dette er årsaken til oppbyggingen i mange europeiske land. Det er gjort store løft (delvis med EU-midler) i de land som hadde en for spinkel infrastruktur før.

I EUROMET benyttes en felles oppdeling av metrologiområdet, og alle medlemsland i organisasjonen har kontaktpersoner innen alle felter. Det er imidlertid stor forskjell på hvor bredt og på hvilket nivå de ulike landene har etablert normaler. En nasjonal normal kan være av det høyeste nivå (primær) eller lavere nivå (sekundær, tertiær,…) avhengig av behov. Justervesenet har brukt følgende kriterier som grunnlag: Behov fra Legal Metrologi (eksisterende og framtidige), akkrediterte laboratorier og ISO-sertifiserte bedrifter. Videre er det lagt vekt på å prioritere områder der norsk industri er langt fremme eller som er viktige for norske leverandørbedrifter/utviklere av instrumentering.

Hvilke tjenester er etablerte ved Justervesenet/LNN

Oppbyggingen av normaler og kalibreringstjenester for et utvalg av målestørrelser er gradvis gjennomført i perioden siden 1994.

Følgende hovedområder er etablert/under etablering:

  • Masse, trykk og densitet: Masse er veletablert, trykk og densitet er i startfasen
  • Elektriske DC og lavfrekvensstørrelser
  • Lengdemåling
  • Tid/frekvens
  • Termometri og fuktighetsmåling
  • Radiometri og fotometri
  • Volum og flow

I vedlegg 5 er hovedområdene vist med underområder under hvert fagområde. Status i etableringsarbeidet er vist i vedlegg 6.

Internasjonale forpliktelser

Medlemskapet i Meterkonvensjonen forplikter Norge til å ha en måleteknisk infrastruktur (på et visst nivå). En MRA (Mutual Recognition Arrangement) mellom nasjonale laboratorier ble signert i oktober 1999 i forbindelse med den 21. Generalkonferansen for mål og vekt. MRA-en er etablert pga. akkrediteringsvirksomheten og problemer med aksept av testresultater/ sporbarhet i forbindelse med handel mellom EU/EØS og andre store industriland. Denne avtalen forplikter laboratoriene til å anerkjenne måleresultater fra andre laboratorier som ekvivalente til sine egne. Det forutsetter at laboratoriene oppgir sin måleevne på de forskjellige områder, og at de underbygger dette gjennom deltakelse i internasjonale sammenlikningsmålinger med tilfredsstillende resultater. Videre kreves det at laboratoriene har implementert et kvalitetssystem. Dette betyr at laboratoriene på en mer åpen måte må kunne forsvare de måleresultater og nøyaktigheter de oppgir til sine kunder. Informasjonen om måleområder, nøyaktigheter og resultater fra internasjonale sammenlikninger vil bli offentliggjort i en internasjonalt tilgjengelig database.

Utviklingen innenfor kalibreringstjenestene (dagens og potensialet)

En del av kalibreringstjenestene er i dag veletablerte og har en relativt veldefinert kundegruppe. Dette omfatter områder som masse/loddkalibrering, elektriske DC-størrelser, lengdemåling (passbiter og målebånd), termometri (kontakttermometri), volummåling (volum av væsker). På disse størrelsene venter LNN en svak økning av kalibreringsoppdragene framover.

På andre kalibreringsområder er LNN nyetablert eller i ferd med å bli etablert. Dette omfatter trykkmåling, densitetsmåling av væsker og faste stoff, elektriske lavfrekvensstørrelser (strøm, spenning, effekt og energi), dimensjonsstørrelser (vinkler, retthet, geometrisk form), tid/ frekvens, termometri (strålingstermometri), radiometri/fotometri og flow (væsker og gasser). For disse områdene forventer LNN at det kommer en betydelig vekst i kalibreringsoppdrag.

Kalibreringstjenestene utgjør i dag hovedinntektskilden for LNN, mer enn 50 pst. i 1999 eller ca. 1,4 mill. kroner. Av disse inntektene er ca. kr. 200 000 kalibrering på områder hvor det finnes akkrediterte laboratorier som også tilbyr kalibrering. Videre utfører LM vektkalibrering for kr. 750 000 hvor det også finnes akkrediterte laboratorier.

Utviklingen innenfor andre aktiviteter (dagens og potensialet)

Omfanget av andre aktiviteter som FoU-prosjekter, rådgivning for bedrifter og myndigheter, kompetanseoppbygging (herunder kursvirksomhet) og bedømmingsoppdrag for Norsk Akkreditering er i dag på et beskjedent nivå. Noen få eksterne prosjekter er i gang, og etter hvert som fagmiljøet ved LNN konsolideres og brukerkontakten utvikles, bør omfanget av andre aktiviteter enn ordinære kalibreringstjenester kunne økes betydelig. Dette vil innebære kompetanseoverføring og støtte for næringslivet, utfordrende oppgaver for personalet i LNN og en forbedring av inntjeningsnivået til laboratoriet. Denne typen aktivitet bør heller ikke være forbundet med konkurransemessige problemer.

I tillegg til infrastrukturrollen bør et nasjonalt laboratorium ha som målsetting å bidra til at nye teknikker og produkter tas fram i samarbeid med bedriftene. Justervesenet har ikke gjort mye på dette feltet ennå. Ett område hvor dette forsøkes, er innenfor optikk hvor kontakt med andre norske miljøer er etablert for å få til en slik "spinoff" effekt. For å kunne oppnå konkrete resultater må det ligge en viss basis i utstyr, kompetanse og kvalitetssikring i bunn i laboratoriet i tillegg til at LNN bygger ut kontakten med de aktuelle bedriftene. På denne måten kan ressursene og kompetansen som er bygd opp utnyttes bedre.

Den generelle teknologiske utviklingen i norske forsknings- og utviklingsmiljøer synes å gå i retning av system- og dataorientering med den konsekvens at laboratorievirksomhet reduseres. I oppdragsforskningen blir det lett for kostbart å sitte med tilstrekkelig laboratoriekapasitet. På denne bakgrunn blir det viktig for landets teknologiberedskap at laboratoriet for nasjonale normaler opprettholder et avansert laboratoriemiljø med tung eksperimentell kompetanse og teknologiforståelse som har forankring i et internasjonalt nettverk. Laboratoriet vil være en viktig støttespiller for andre miljøer og da spesielt innen instrumenteringsfeltet.

4.3Konkurranseforhold på kalibreringsmarkedet

Et sporbart måleresultat betyr at verdien kan relateres til en nasjonal normal gjennom en ubrutt kjede av sammenlikninger. Justervesenet har ansvaret for nasjonale normaler, disse kan være både primærnormaler og sekundærnormaler. Justervesenet foretar kalibreringer av andre normaler og måleinstrumenter mot de nasjonale normalene, dvs. både på primær- og sekundærnivå. Hovedtyngden av kalibreringer på sekundær- og lavere nivåer utføres av frittstående kalibreringslaboratorier, hvorav mange er akkrediterte. Pr. i dag er det akkreditert 19 kalibreringslaboratorier.

En måte å bringe sporbare måleresultater ut til sluttbruker er gjennom akkrediterte kalibreringslaboratorier. En annen er via legal metrologi, dvs. utøvelse av legal myndighet knyttet til justerplikt og typegodkjenning.

Et kalibreringslaboratorium trenger normalt kun noen få kalibreringer mot en nasjonal normal i løpet av et år. I neste ledd kan kalibreringslaboratoriet kalibrere en stor mengde instrumenter og bruksnormaler basert på disse få kalibreringene mot den nasjonale normalen. Dette betyr at kalibreringer på høyeste nivå (mot nasjonale normaler) er få, kostnadene er store og inntektene er små. Inntektsmulighetene er betydelig større ved kalibrering av normaler og bruksinstrumenter på nivået under kalibreringer mot nasjonale normaler og har derfor betydning for inntjeningsevnen til LNN.

Nærings- og handelsdepartementet trakk ved brev av 24.08.98 opp føringer for hvordan arbeidsdelingen bør være når det gjelder forholdet mellom primær- og sekundærkalibrering og LNN. I brevet heter det:

"Forholdet mellom primær- og sekundærkalibrering og laboratoriet for nasjonale normaler, reiser spørsmålet om Justervesenet sin konkurransesituasjon og habilitet i forhold til sine kunder. For å skape tillit til en sporbarhetskjede fra nasjonale normaler og ut til sluttbruker, er det nødvendig å avklare ansvarsfordelingen. Som det fremgår av notatet fra Justervesenet, har også mange land tatt konsekvensen av dette ved at laboratoriene for nasjonale normaler ikke foretar kalibreringer på sekundærnivå.

Nærings- og handelsdepartementet er av den oppfatning at dette er en linje som i utgangspunktet også skal følges i Norge. Det betyr av Justervesenet sin virksomhet på dette området i minst mulig grad skal overlappe med andre miljøer i Norge, dvs. at etaten i utgangspunktet kun skal drive primærkalibrering.

Departementet ser det imidlertid som naturlig og riktig at Justervesenet utfører sekundærkalibrering på områder hvor det ikke finnes noe annet tilbud i Norge. Hovedregelen må her være at Justervesenet trekker seg ut dersom det kommer opp et privat tilbud på området. Dersom en slik situasjon oppstår, må det utøves skjønn i hvert enkelt tilfelle. Det vil bl.a. være spørsmål om det private tilbudet er tilstrekkelig til å dekke behovet og hva som er lagt ned av investeringer fra Justervesenets side. Om nødvendig kan saken tas opp med departementet."

Disse føringene gir imidlertid rom for skjønn og åpner derfor for flere tolkningsmuligheter. Justervesenet og departementet har på bakgrunn av de føringer som ble lagt av departementet hittil operert med et skille mellom primær- og sekundær kalibrering. Imidlertid er det slik at noen av de nasjonale normalene er på sekundært nivå (representerer det høyeste nivået i Norge). Justervesenet må kunne tilby kalibreringer mot disse normalene. Videre bør Justervesenet kunne utføre kalibreringer på et lavere nivå enn mot de nasjonale normalene dersom det ikke finnes et tilbud av akkrediterte kalibreringstjenester. Problemstillingen eller det essensielle blir om LNN skal kunne tilby tjenester som er likeverdige med akkrediterte kalibreringstjenester i frittstående laboratorier.

På størrelser der det finnes likeverdige private akkrediterte kalibreringstjenester kan ikke Justervesenet operere fritt. Dersom Justervesenet skal tilby kalibreringer på samme områder og nivå som det finnes private akkrediterte kalibreringslaboratorier, kan Justervesenet som et minimumskrav ikke konkurrere direkte på pris. Det er også andre forhold det må tas hensyn til, bl.a.:

  • Private aktørers rammebetingelser og muligheter for å etablere/drive kalibreringstjenester
  • Er det private tilbudet tilstrekkelig til å dekke markedets behov (omfang, nøyaktighet, geografisk dekning, valgmuligheter for kundene, langsiktighet)
  • Utnyttelsen av utstyrsinvesteringene som er gjort i Justervesenet

Departementet og Justervesenet må utarbeide klare retningslinjer for når Justervesenet kan utføre kalibrering der det finnes private akkrediterte laboratorier. Prinsippene for Justervesenets opptreden i markedet må bli gjort kjent i markedet, slik at det ikke er tvil om hvordan Justervesenet skal opptre og hvordan Justervesenet vil reagere på endringer i markedet. Spesielt bør Justervesenets priser og målenøyaktighet på kalibreringstjenester og mulig klageadgang publiseres. Klager på Justervesenets opptreden i markedet bør framføres for Justervesenet, om dette ikke fører til løsning skal saken bringes inn for departementet.

4.4Det statlige bidraget

Kort gjennomgang av den statlige støtten

Til et nasjonalt laboratorium stilles det krav til utstyr, laboratorieforhold og kompetanse. Generelt er denne type virksomhet utstyrsintensiv, og laboratoriene må tilfredsstille strenge krav til målemiljø. (Avhengig av hvilken størrelse som skal måles, må flere parametre som kan påvirke måleresultatene kontrolleres nøye: temperatur, fuktighet, elektromagnetiske forstyrrelser, vibrasjon, støv, strømforsyning m.m.) Videre kreves det høy kompetanse på det personell som skal betjene et nasjonalt laboratorium. Selv høyt utdannede personer trenger relativt lang tid for å bli fullt utlært. Normalt tar det 3-4 år å lære opp en fagperson. For teknikere som utfører rutineoperasjoner, er opplæringen mye kortere (få måneder). For at fagmiljøet skal bli solid nok må bemanningen både ha en viss minimumsstørrelse og nødvendig faglig mangfold. Kostnadene ved å bygge opp og drive et slikt laboratorium er av disse grunner betydelige.

Siden 1994 er det investert 52,5 mill. kroner ved Justervesenet, hvorav 38,5 mill. kroner i utstyr til LNN. Dette beløpet inkluderer ikke relaterte kostnader ved bygget, men LNNs andel av Justervesenets husleie utgjorde i 1998 ca. 8,3 mill. kroner. Regnskapstall for 1998 viser at driften av LNN koster ca. 18,5 mill. kroner inkl. husleie for LNN og andel husleie administrasjon/fellesareal, fordeling av øvrige felleskostnader og driftsutgifter (bl.a. Norges kontingent til Meterkonvensjonen på ca. kr. 600 000). Inntektene ved kalibrering og andre tjenester er beskjedne slik at dekningsgraden ligger på ca. 10 pst. Økonomien til LNN er fyldigere presentert i kap. 2.6 foran.

Hvorfor staten må dekke LNNs virksomhet

LNN har som hovedoppgave å levere kalibreringstjenester på det primære nøyaktighetsnivået. Kundene er bl.a. de akkrediterte kalibreringslaboratoriene, og denne tjenesten er derfor kjennetegnet ved relativt få oppdrag med høy nøyaktighet. Konsekvensene av dette er at et nasjonalt laboratorium ikke kan forventes å ha full inntjening på slike oppdrag. I tillegg er det ved fastsettelse av gebyrer på kalibreringstjenester lagt til grunn at norsk næringsliv ikke skal ha høyere kostnader enn utenlandske konkurrenter. Videre skal LNN være myndighetenes kompetansemiljø på måleteknikkområdet. LNN har i dag etablert slik kontakt med Olje-direktoratet, Politiet og Statens Strålevern.

Selv om inntjeningen kan økes gjennom andre tjenester som f.eks. deltakelse i flere FoU-prosjekter, samarbeidsprosjekter med næringslivet, kurs og andre kompetansetiltak, vil slike bidrag sammen med gebyr på kalibreringstjenestene bli for beskjedene til å dekke grunnkostnadene ved etablering og drift av et laboratorium for primærmetrologi. Den statlige støtten må betraktes som et bidrag til den måletekniske infrastrukturen. Tilsvarende er tilfelle for samtlige europeiske land og i flertallet av andre industriland.

Det har ikke vært aktuelt å få/kreve bidrag fra næringslivet til å dekke den grunnleggende metrologi eller øke gebyrene for kalibreringstjenestene. Næringslivet kan være villig til å delta økonomisk ved etablering og drift av et laboratorium dersom et samarbeidsprosjekt med LNN kan gi merverdi/antas å være økonomisk fordelaktig for bedriften. Det bør derfor være mulig å ha målsetting om en høyere dekningsgrad enn 10 pst. ved LNN. Et nivå på ca. 20-30 pst. kan forsvares ved økt aktivitet innenfor FoU, kompetansespredning og rådgivning. I beregning av dekningsgraden bør også verdien av kalibrering av normaler for LM inkluderes. Målsettingen må balanseres mot at FoU-virksomhet, kurs for studenter, kompetanseoppbygging og -overføring til næringslivet ikke nødvendigvis kun skal være av økonomisk interesse for LNN, men at det kan bidra til å oppnå andre målsettinger ved Justervesenets virksomhet og bidra til at de grunnlagsinvesteringene som er gjort ved LNN, utnyttes bedre enn hva som er tilfelle i dag.

Mulighetene for mer samarbeid/arbeidsdeling med andre laboratorier i Norge

Justervesenet/LNN kan ikke ha som målsetting å dekke enhver målestørrelse som det finnes behov for i Norge. På noen felter vil kostnadene ved etablering og drift være for store, eller kundene for få. I noen tilfeller finnes også allerede etablerte miljøer i Norge som vil kunne få et ansvar for noen målestørrelser ved at de utpekes som referanselaboratorium (har ansvar for den nasjonale normalen). Justervesenet vil på vegne av departementet kunne følge opp disse laboratoriene. I vedlegg 6 er det indikert en del slike målestørrelser og aktuelle kandidater. For disse udekkede størrelsene er det behov for en avklaring slik at behovene på disse feltene også kan ivaretas på en tilfredsstillende måte. I første omgang er det imidlertid nødvendig å få dokumentert behovet for de etablerte normalene (målestørrelsene) hos LNN.

Normaler som ikke er etablert ved LNN, og som det kan være aktuelt at andre miljøer ivaretar, er innenfor kjemisk og mikrobiologiske analyser, radioaktivitet/ioniserende stråling, kraft, akustikk m.m (se vedlegg 6).

Muligheten for internasjonalt samarbeid/arbeidsdeling (nordisk, Euromet)

Områder som LNN ikke skal ivareta, eller som det ikke finnes andre i Norge som kan dekke, må dekkes gjennom samarbeid med nasjonale laboratorier i andre land. LNN har et godt utbygd nettverk som kan danne grunnlag for å etablere avtaler med andre lands nasjonale laboratorier. Det må her vurderes både praktisk/økonomiske og teknisk/faglige sider ved å hente sporbarheten utenlands.

I 1993 ble det fra svensk side tatt initiativ for å effektivisere det nordiske samarbeidet og utrede mulighetene for et sambruk av de nordiske metrologiressursene. Dette forsøket mislyktes dels på grunn av at forsøket fra svensk side var for tafatt og at forslaget møtte stor irritasjon fra de andre nordiske lands metrologiansvarlige, i henhold til den svenske rapporten "Svensk metrologi inför 2000-tallet" (1999). Samme rapport oppfordrer likevel svenske myndigheter til et utvidet samarbeid med land innenfor dette området framover. Arbeidsgruppen for gjennomgangen av Justervesenet foreslår derfor at muligheten for et slik samarbeid/ arbeidsdeling med andre lands metrologimyndigheter utredes før egne nasjonale normaler utbygges. I 1999 har Justervesenet hatt kontakt med SWEDAC om muligheter for samarbeid om fagområdet kjemi og mikrobiologi. Videre bør det være en oppgave for LNN å fortsette og delta i det arbeid som gjøres i regi av EUROMET gjennom sammenlignende målinger, informasjonsutveksling og utvikling av bedre målemetoder og -teknikker. Det vises også til inngått avtale i regi av Meterkonvensjonen i 1999 om å anerkjenne måleresultater fra andre lands laboratorium.

> 4.5Oppfølgingen framover

Viktige beslutninger innenfor naturvitenskap, teknologi, handel og samfunnsliv tas ofte på grunnlag av kvantitative opplysninger, opplysninger som fremkommer av måleresultater. Rapporten gir ikke noe utfyllende gjennomgang av hvilket behov industrien, myndighetene og FoU-aktørene måtte ha for nasjonale normaler. Innenfor den gitte tidsramme og arbeidsgruppens sammensetning (kompetanse) har dette ikke vært mulig.

Fakta er i hvert fall at Norge siden 1994 har investert betydelige midler i bygning og utstyr på Kjeller for laboratorievirksomhet, og at virksomheten de siste årene årlig er støttet med mellom 18 og 20 mill. kroner til investeringer og drift. Spørsmålet er hvordan disse investeringene skal utnyttes.

Gjennomgangen viser at departementet ikke har etablert tilstrekkelige grunnlagsdokumenter eller styringssystemer for LNNs virksomhet, som f.eks:

  • Dokumentasjon over behovet for de normaler som allerede er etablert ved LNN, og evt. hvilke nye som burde bli etablert framover
  • Departementets strategi for LNNs virksomhet i et næringspolitisk perspektiv
  • Et mål- og resultatstyringssystem for hele LNNs virksomhet

Problemer for ansvarlige myndigheter (departementet) med å forstå betydningen av å ha en metrologisk infrastruktur på dette nivået og å følge opp området er ikke noe særnorsk fenomen. Mer omfattende utredninger er foretatt av virksomheten ved nasjonale normaler i andre land, f.eks. den svenske utredning fra 1999 som er nevnt foran. I forhold til de andre og mer konkrete (selvbærende) forvaltningsoppgavene ved Justervesenet (legal metrologi og akkreditering) krever virksomheten ved LNN spesielle tiltak og større fokus fra departementets side framover. Spesielle tiltak fordi det er et teknisk område som departementet selv ikke har eller bør ha dybdekunnskap om og særlig fokus fordi det er bevilget betydelige midler til etablering og drift av LNN. Dersom ikke dekningsgraden økes framover, vil aktiviteten på nåværende nivå ved LNN kunne kreve årlig offentlig støtte på om lag 20 mill. kroner.

Departementet og Justervesenet oppfordres til å holde kontakt med andre land som har iverksatt ulike tiltak for å utarbeide en strategi for virksomheten ved sine nasjonale normaler. Myndighetene i Sverige, Storbritannia og Sveits har igangsatt arbeid med å utarbeide en modell med flerårige målsettinger og evalueringskriterier. Det foreslås derfor at departementet arbeider videre med følgende oppfølgingstiltak:

  1. Utarbeide kriterier for etablering av nasjonale normaler
  2. Utarbeide en modell for flerårige målsettinger og evalueringskriterier
  3. Oppnevne et ekspertråd (erstatter dagens referansegruppe)

Ad. pkt 1: Kriterier for etablering av nasjonale normaler

Det må etableres et system der man i) sikrer at det nasjonale laboratoriet tilbyr primærnormaler i et tilstrekkelig omfang og relevans for norsk industri, myndigheter og FoU-aktører og ii) at departementet har tilstrekkelig grunnlag for å hevde at midlene som årlig avsettes til formålet er vel anvendte i forhold til andre prioriterte aktiviteter. Som nevnt ovenfor finnes det ikke i dag grunnlagsdokumenter som beskriver behovet for hvilke nasjonale normaler som det er relevant å ha etablert i Norge. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det utarbeides et sett av krav og kriterier som skal utredes og oppfylles før en ny nasjonal normal etableres. Dette arbeidet er påbegynt av Justervesenet og må ferdigstilles i samarbeid med departementet. Etter at slike krav og kriterier er utarbeidet, bør det i første omgang utarbeides et dokument der allerede etablerte nasjonale normaler ved LNN er beskrevet i forhold til disse for reetablering, evt. omprioritering eller opphør av tilbudet. Et slikt dokument er også viktig å ha i "bunn" for den framtidige virksomheten ved LNN.

Ad. pkt. 2: Modell med flerårige målsettinger og evalueringskriterier

Justervesenet har siden 1993 hatt 3-årige strategiplaner for LNN. Nåværende plan gjelder for perioden 1999-2001. I dette strateginotatet settes det høye ambisjoner for kvaliteten på det måletekniske arbeidet innenfor kalibrering og økt engasjement innenfor det som kan kalles andre aktiviteter (FoU, kompetansetiltak, rådgivning o.l.). Arbeidsgruppen har ikke hatt tid eller den tilstrekkelig kompetanse til å uttale seg om Justervesenets strategi for LNN. Imidlertid ser gruppen behov for at departementet vurderer denne type infrastruktur i et mer helhetlig næringspolitisk perspektiv og sammen med Justervesenet og andre fagmiljøer utarbeider en omforent strategi for virksomheten framover.

Tilknyttet strategien bør det utarbeides et enkelt mål- og resultatstyringssystem for hele virksomheten ved LNN. I dag eksisterer det kun målsettinger i forhold til LNNs normaler og kalibreringsaktivitet. Gjennom de investeringer som er foretatt i utstyr og kompetanse bør det være et betydelig potensial i økt aktivitet innenfor FoU-prosjekter, rådgivning, kompetanseoverføring og -oppbygging. For å påvirke og stimulere LNN til å utnytte potensialet, bør det også knyttes målsettinger til disse aktivitetene. Målsettingene må imidlertid tilpasses de økonomiske rammer som stilles til disposisjon eller realistiske muligheter for egeninntjening. Målsettingene må sees i et langsiktig perspektiv da aktivitetene må utvikles i samarbeid med andre aktuelle aktører og kun kan gi resultater over et lengre tidsrom enn ett år.

Justervesenet rapporter i dag gjennom sin årsrapport til departementet om utviklingen innenfor kalibreringsfeltet, dvs. arbeidet med å etablere kalibreringstilbud og antall gjennomførte kalibreringer. Denne årlige rapporteringen bør bygges ut slik at departementet kan følge utviklingen i arbeidet med å oppnå de langsiktige målsettingene. Arbeidsgruppen understreker imidlertid at omfanget av slike årlige rapporteringskrav må sees i sammenheng med det behov departementet har for løpende kontroll/oppfølging av aktiviteten og rapporteringen fra ekspertrådet. En utvidet årlig rapport om LNNs virksomhet kan også vurderes for ekstern distribusjon til samarbeidspartnere o.l.

Evalueringskriteriene må også fastsettes på forhånd som en del av prosessen med å utvikle et mål- og resultatstyringssystem. Arbeidsgruppen foreslår at virksomheten ved LNN evalueres med noen års mellomrom (4-5 år) av uavhengige konsulenter. Hvis det framkommer at gjennomførte tiltak for å øke aktiviteten innenfor bl.a. FoU- og kompetanseområdene ikke har lyktes, må framtidig offentlig støtte til virksomheten ved LNN vurderes i lys av dette.

Ad. pkt. 3 Oppnevning av et ekspertråd

Det finnes i dag en referansegruppe som skal følge virksomheten ved LNN. Referansegruppens mandat og sammensetning er fastsatt av Justervesenet (se vedlegg 2). Arbeidsgruppen har ikke evaluert referansegruppens arbeid, men foreslår at det nye rådet gis større tyngde og nærmere forankring til departementet enn hva som er tilfelle med dagens referansegruppe. Arbeidsgruppen foreslår at det oppnevnes et råd sammensatt av representanter fra industrien, kalibreringslaboratoriene, myndighetene, handel og forskning. I tillegg til at rådet må besitte den nødvendige faglig ekspertise, må rådet ha representanter (på ledelsesnivå) fra større industribedrifter som kan vurdere LNNs virksomhet i et større industrielt perspektiv. Departementet bør utforme rådets mandat og utnevne medlemmene slik at det får en uavhengig rolle til Justervesenet selv.

Primærmetrologi er et fagfelt av spesiell karakter som krever høy teknisk kunnskap. Rådet bør derfor i tillegg til å være et rådgivende forum for Justervesenet/LNN innenfor området primærmetrologi, også være et viktig kvalitetssikringsledd i departementets oppfølging av denne spesielle virksomheten. Rådet bør ha som oppgave å uttale seg om primærmetrologiens og det etablerte tilbudets relevans for norsk industri, myndigheter og FoU-miljøer og levere en selvstendig tilstandsrapport om dette til departementet årlig. Tilstandsrapporten vil bidra til å øke kvalitetssikringen av virksomheten og bedre dokumentasjonen i forbindelse med de årlige prioriteringer av statlige midler. Oppnevnelse av et ekspertråd vil også medføre at departementet selv ikke trenger å sitte med spisskompetanse på området.

4.6Oppsummering

Departementet må ta initiativ til at det utarbeides et dokument som beskriver behovet for de nasjonale normaler som er etablert og som evt. bør etableres i Norge. Videre bør departementet gjøre seg opp en oppfatning om LNNs virksomhet framover (strategi) og utarbeide et utfyllende mål- og resultatstyringssystem for hele LNNs virksomhet. I tillegg må det utarbeides klare retningslinjer for LNNs muligheter for å utføre sekundærkalibrering . Arbeidsgruppen forslår også at muligheten for samarbeid med/arbeidsdeling mellom andre lands nasjonale normaler vurderes grundig før nye normaler etableres.

Justervesenet har i drøftingene tatt opp ønsket om en mer formell forankring av LNNs virksomhet, f.eks. hjemling av ansvar og oppgaver i en kongelig resolusjon. Gruppen har ikke konkludert på dette, men LNNs ansvar og oppgaver innenfor måleteknikkområdet kan klarere og muligens tilstrekkelig defineres dersom arbeidsgruppens anbefaling om å utarbeide visse styringsdokumenter (strategi, mål og resultatsystem og mandat for ekspertgruppen) blir fulgt opp av departementet.

KAPITTEL 5:LEGAL METROLOGI

Legal metrologi omfatter de områder innen måleteknikk hvor kravene til måleinstrumenter er regulert gjennom lov og forskrift. Pr. i dag vil det nasjonalt si lov om mål og vekt og EU-direktivet for ikke-automatiske vekter. Som nevnt tidligere i rapporten er et nytt EU-direktiv om måleinstrumenter (omhandler 11 ulike instrumentkategorier) på trappene. Når det er vedtatt og implementert vil legal metrologi omfatte følgende kontrolloppgaver:

  • Førmarkedskontroll (at instrumenter viser den påkrevde nøyaktighet før de frambys for salg)
  • Markedsovervåkning (et representativt utvalg av instrumenter testes for å verifisere at alle instrumenter tilfredsstiller kravene)
  • Driftskontroll (at instrumentene tilfredsstiller kravene til måleteknisk nøyaktighet over tid)

Driftskontroll, som ikke må forveksles med bedriftens egne kontrollrutiner, er en uavhengig kontroll/tilsyn for å sikre markedets tillit til instrumentenes måleverdier over tid. Se vedlegg 7 for en nærmere beskrivelse av kontrolloppgavene. I dette kapitlet skal vi se nærmere på behovet for myndighetsutøvelse og organiseringen av den framover.

På europeisk plan finnes det ikke noen allmenngyldig definisjon av begrepene førmarkedskontroll og markedsovervåkning. I diskusjonen under om framtidens legal metrologi legges intensjonene bak Kommisjonens policy på dette området til grunn. Kommisjonens veiledning Guide to the Implementation of Directives based on New Approach and Global Approach har en grundig beskrivelse av oppgaver og plikter for myndighetsorgan (market surveillance authorities) og tekniske kontrollorgan, jf. kap. 6 og kap. 8 i veiledningen. Det er myndighetenes oppgave å ivareta markedsovervåkningen, mens førmarkedskontrollen kan ivaretas av både offentlige of private organer (som regel er det private). For å unngå interessekonflikter skal ikke disse rollene blandes sammen, dvs. at et teknisk kontrollorgan som hovedregel ikke kan drive markedsovervåking, mens myndighetsorganet (markert surveillance authority) ikke kan operere på kommersiell basis i førmarkedskontrollen. Både myndighetsorgan (markedsovervåkning) og tekniske kontrollorgan (førmarkedskontroll) skal demonstrere nødvendig grad av uavhengighet, upartiskhet og integritet. Både faktiske og potensielle interessekonflikter skal unngås. Dette skal skape tillit til systemet.

På området legal metrologi (i likhet med enkelte andre områder) kompliseres bildet ytterligere ved at man på dette området også utfører driftskontroll (revisjon/omjustering av måle- og vektredskaper), jf. vedlegg 7. Driftskontrollen reguleres ikke av ovennevnte veiledning fra Kommisjonen, men er overlatt til nasjonale myndigheter å utforme denne lovgivningen (jf. lov om mål og vekt).

5.1Måleinstrumentdirektivet (MID)

Direktivforslaget er ennå ikke ferdig behandlet i Europakommisjonen, men vi må gå ut fra at det vil bli vedtatt i løpet av noen få år. Deretter må direktivet implementeres i norsk lovgivning som en del av EØS-avtalen. Direktivforslaget harmoniserer de tekniske kravene til 11 ulike instrumentkategorier. Forslaget inneholder imidlertid ikke en harmonisering av om medlemslandene skal sette krav til slike instrumenter og i tilfelle til hvilke bruksområder. Dette er fortsatt overlatt til nasjonal lovgivning. Forslaget regulerer kun de tekniske kravene som skal settes til ulike instrumenter når det er innført krav om godkjennings-/kontrollordninger for den aktuelle instrumenttypen. De tekniske kravene vil være funksjonelle krav, ikke spesifikasjoner for konstruksjonen. Med unntak av ikke-automatiske vekter, omfatter MID-direktivet de instrumenter som i dag er underlagt justerplikt i Norge når de benyttes i handel og vandel. I tillegg omfatter direktivet også instrumenter som i Norge er unntatt fra justerplikt (eksempelvis kWh målere i husholdninger, vannmålere, gassmålere til husholdninger og taksametre). Forslaget inneholder dessuten krav til 2 instrumenttyper som i dag ikke omfattes av Lov om mål og vekt, nemlig pustegassanalysator for alkohol (promillekontroll) og gassanalyse av eksosutslipp. Forslaget inneholder for hver instrumentkategori alternative moduler for samsvarsvurdering, for eksempel typegodkjenning kombinert med en prosedyre for samsvarsvurdering av selve produktene eller en sertifisert kvalitetssikring av både produktutvikling og produksjon. Alle foreslåtte moduler forutsetter bruk av tekniske kontrollorgan i førmarkedskontrollen.

Et annet sentralt EU-direktiv på måleteknikkområdet er direktivet for ikke-automatiske vekter. Dette direktivet ble implementert i 1994, og vil fortsette som eget direktiv også etter at MID-direktivet er vedtatt. Direktivet for ikke-automatiske vekter skiller seg fra MID-direktivet ved at det også pålegger medlemslandene forpliktelser i forbindelse med driftskontrollen og dessuten regulerer i detalj hvor det skal være lovregulert godkjenning og kontroll.

5.2Behov for myndighetsutøvelse

Tillit til måleverdier er viktig både for myndighetene, brukerne og næringslivet. Dette medfører at de fleste måleinstrumenter som benyttes i handel og vandel (kjøp og salg, straffeutmåling, akkordoppgjør) bør kontrolleres på en slik måte at alle parter har rimelig sikkerhet for at det økonomiske oppgjøret er korrekt. Dermed beskyttes forbruker, samtidig som det sikrer like konkurransevilkår.

Førmarkedskontroll (ved produksjon):

I henhold til MID-direktivet skal all førmarkedskontroll utføres av uavhengig og upartisk tekniske kontrollorgan. Førmarkedskontrollen er den kontroll av instrumentene i forhold til de funksjonelle krav som er satt i direktivet og skal gjennomføres før instrumentene markedsføres og selges i EØS-området. I dag er dette i Norge kun tilfelle på området ikke-automatiske vekter. På de andre instrumenttypene er det bare Justervesenet som kan utføre førmarkedskontrollen, dette følger av lov om mål og vekt (justermonopol for Justervesenet). For instrumentkategorier som er omfattet av MID-direktivet vil myndighetsoppgaven framover bli å legge til rette for et tilbud av (utpeke) kompetente tekniske kontrollorgan og påse at aktørne (produsentene og de tekniske kontrollorganene) følger spillereglene. Akkreditering kan her brukes som et hjelpemiddel av den utpekende myndighet for å vurdere den tekniske kompetansen til teknisk kontrollorgan, jf. nærmere omtale under kap. 6.

Markedsovervåkning (ved salg):

MID-direktivet forutsetter at medlemsstatene har en myndighet på området som har ansvar for markedsovervåkningen, dvs. å overvåke/kontrollere at de instrumenter som markedsføres (legges ut for slag, men før de er tatt i bruk) er kontrollert i førmarkedskontrollen og at instrumentene som markedsføres faktisk tilfredsstiller kravene i direktivet. I den utstrekning myndighetene oppdager instrumenter som ikke tilfredsstiller kravene i direktivene eller at standarden de er kontrollert opp mot er beheftet med feil, skal myndighetene sette i verk tiltak for å få trukket tilbake instrumentene fra markedet og forby markedsføring og salg av disse ("Safeguard clause-prosedyren). Omfanget av tiltaket skal tilpasses produktets risiko.

Slik markedsovervåkning vil være en ny aktivitet innenfor legal metrologi i Norge, med unntak av området ikke-automatiske vekter. Dette medfører at Norge på området legal metrologi må ha en uavhengig og upartisk myndighet i markedsovervåkningen.

Driftskontroll (ved bruk):

Driftskontrollen er som tidligere nevnt ikke harmonisert i MID-direktivet, og det er derfor opp til hvert enkelt land å bestemme om man skal ha en slik kontroll, hvilke instrumenter som eventuelt skal kontrolleres, hvordan en eventuell kontrollmetode skal være og hvem som eventuelt skal utføre denne. Også på dette området trenger vi en uavhengig og upartisk myndighet som utarbeider regelverk/retningslinjer og følger opp de organer som utfører driftskontrollen. Imidlertid kan selve driftskontrollen privatiseres, slik at det her ikke er behov for tradisjonell myndighetsutøvelse, dvs. at myndighetene selv utfører oppgaven. Dersom driftskontrollen privatiseres (dereguleres), må det legges økt vekt på markedsovervåkning også i denne fasen.

5.3Rolle og ansvarsdeling

Nåværende situasjon på måleteknikkområdet

Førmarkedskontroll:

Oppgavene innenfor legal metrologi gjennomføres i Norge i dag av Justervesenet eller "andre organer Norge er forpliktet til å godta gjennom internasjonal avtale". Sistnevnte refererer til direktivet for ikke-automatiske vekter som ble utarbeidet etter ny metode og vedtatt i 1990. Direktivet er implementert i norsk lovgivning. F.o.m. 1994 har vi i Norge på området ikke-automatiske vekter derfor hatt en situasjon hvor førmarkedskontrollen i form av typegodkjenning og nyjustering (definisjon, se vedlegg 7) utføres av teknisk kontrollorgan. Justervesenet er per i dag det eneste tekniske kontrollorgan som er utpekt av departementet på dette området. Justervesenet utfører svært lite typegodkjenning på denne instrumenttypen, da det ikke finnes norske produsenter av ikke-automatiske vekter. Derimot rekvireres Justervesenet i stor grad til å utføre nyjustering av leverandørene. På de andre instrumenttypene som omfattes av lov om mål og vekt er det bare Justervesenet som kan utføre førmarkedskontrollen.

Samtidig er Justervesenet på området ikke-automatiske vekter ansvarlig for markedsovervåkingen i Norge. Som påpekt innledningsvis i dette kapittel er denne sammenblanding av roller et brudd på de retningslinjer (hovedregel) Kommisjonen har trukket opp i sin veiledning. Denne problemstillingen vil bli ytterligere aktualisert i forbindelse med innføringen av MID-direktivet.

Markedsovervåkning:

I enkelte land (eksempelvis Sverige og Finland) er markedsovervåkning på måleteknikkområdet en egen aktivitet som gjennomføres av et myndighetsorgan. Slik markedsovervåkning har vi ikke hatt i Norge, med unntak av området ikke-automatiske vekter. Dette bilde vil endre seg ved innføring av MID-direktivet, da førmarkedskontrollen skal utføres av tekniske kontrollorgan. I tillegg kommer at Kommisjonen vektlegger markedsovervåking og harmonisering av denne i medlemslandene større betydning. Kravet til uavhengighet og upartiskhet hos myndighetene (market surveillance authority) vil bli skjerpet, jf. forutgående omtale under kap. 3.5.

Driftskontroll:

Når det gjelder driftskontrollen av instrumentene i Norge, gjennomfører Justervesenet i dag kontroll med at det brukes justerte instrumenter på alle steder som loven krever det samtidig med revisjon av måleinstrumentet. Justervesenet har i dag monopol på å utføre hele driftskontrollen. I den forbindelse har det fra Norsk Petroleumsinstitutt, som representerer oljeselskapene, blitt stilt spørsmål ved den måten driftskontrollen i dag er organisert. Bransjen etterlyser en mer konkurransetilpasset organisasjon og arbeidsform der forvaltnings-/tilsynsoppgaver holdes adskilt fra rollen som utøvende kontrollør. I møte med departementet den 12.10.99 pekte representanter fra Norsk Petroleumsinstitutt på at Justervesenet bør være et forvaltningsorgan som har ansvaret for tilsynet på området (markedsovervåkning), mens private bedrifter bør utføre den tekniske kontrollen Justervesenet i dag utfører.

Arbeidsgruppen mener at det er et behov for å revidere lov om mål og vekt (som regulerer dagens driftskontroll). I forlengelsen av lovgjennomgangen (hvilke instrumenter som skal underlegges kontroll og hvordan kontrollen skal utføres) må hvem som skal utføre driftskontrollen vurderes.

Hensyn som følger av EØS-avtalen

I henhold til Kommisjonens veiledning på området skal vedkommende fagmyndighet ("market surveillance authority") være uavhengig, upartisk og ikke-diskriminerende. Med hensyn til habilitet gjelder samme regler for myndigheter som for private aktører. Kravet til habilitet betyr bl.a. at kontrollapparatet må organiseres slik at kontrolløren selv ikke kan påvirke kontrollomfanget (inntekten) gjennom å selv fastsette regelverket. Videre vektlegger Kommisjonen at tilsynsmyndigheten skal utøve markedsovervåkning i henhold til "proporsjonalitetsprinsippet". Dette betyr at de kontrolltiltak som settes i gang må tilpasses produktets risiko. Det skal ikke settes i gang mer kontrolltiltak en strengt nødvendig av hensyn til industriens konkurransekraft.

Videre er det i Kommisjonens veiledning på dette området sagt at tekniske kontrollorgan som hovedregel skal være utestengt fra å ha ansvar for markedsovervåkningen, dette for å unngå interessekonflikter ("notified bodies should, basically, be excluded from the responsibility of market surveillance activities. This to avoid conflicts of interest"). Det er spørsmålet om interessekonflikt ("conflict of interest") som er hovedpoenget til Europakommisjonen. Imidlertid nevnes det i den samme veiledning at i det tilfelle hvor et teknisk kontrollorgan og en myndighet ansvarlig for markedsovervåkning er organisert under den samme overordnede myndighet i et medlemsland, skal ansvarslinjene trekkes slik at det ikke kan oppstå interessekonflikter mellom disse aktiviteter ("as an exception, where a notified body and a market surveillance authority come under the same superior authority in a member state, the lines of responsibility should be so organised that there is no conflict of interest between these activities"). Samme myndighet eller teknisk kontrollorgan kan ikke både utføre førmarkedskontroll og markedsovervåkning av de samme instrumentene. Norge har til nå ikke hatt noe myndighetsorgan som har hatt ansvar for markedsovervåkningen av disse instrumentene. Dette vil imidlertid endres når tekniske kontrollorgan skal utføre førmarkedskontrollen når MID-direktivet trer i kraft.

Legal metrologi har i mange land vært organisert slik, at i de tilfeller hvor det er et statlig myndighetsorgan som utfører oppgavene, har dette organet utført både førmarkedskontroll og driftskontroll, da dette tradisjonelt har vært ansett som mest rasjonelt. Dersom man velger å privatisere driftskontrollen av måleinstrumenter i forbindelse med implementeringen av MID-direktivet vil det være behov for å styrke markedsovervåkning av aktøren(e) som utfører driftskontrollen.

5.4Vurdering av dagens organisering

Ved den fremtidige organisering av måleteknikkområdet må det skilles mellom de endringer som må foretas i henhold til MID-direktivet, og de endringer som vi nasjonalt ønsker å foreta oss uavhengig av MID-direktivet. Områdene førmarkedskontroll og markedsovervåkning bør oppfylle de kravene MID-direktivet setter. Derimot er det opp til nasjonale myndigheter å regulere omfanget av driftskontroll.

Det internasjonale arbeidet og EU-direktiver på måleteknikkområdet må være forankret i en norsk fagmyndighet. Avdeling for legal metrologi vil være et naturlig valg i den forbindelse. Avdelingen er allerede fagmyndighet når det gjelder direktivet for ikke-automatiske vekter. Behovet for en fagmyndighet vil forsterkes i forbindelse med implementeringen av MID-direktivet. Viktige oppgaver for myndigheten vil være å legge til rette for bruk av tekniske kontrollorgan i førmarkedskontrollen og overvåke at aktørene i markedet følger spillereglene. Imidlertid kan det være mulighet for at førmarkedskontroll og driftskontroll på de samme instrumentene utføres av samme organ. Tilsvarende kan også markedsovervåkningen kombineres med driftskontroll. Dersom Justervesenet skal operere som utøvende kontrollør både i førmarkedet og driftsfasen, kan Justervesenet ikke være nasjonal myndighet på området. Det betyr at en annen nasjonal tilsynsmyndighet må ivareta den rollen.

Hvilke instrumenter som skal underlegges driftskontroll og hvordan denne kontrollen skal organiseres er ikke regulert i MID-direktivet, men i nasjonal lovgivning (lov om mål og vekt). I 1993 gjennomførte ASPLAN-analyse, på vegne av Statskonsult og daværende Nærings- og energidepartementet, en organisasjonsgjennomgang av Justervesenet. Her ble viktigheten av å foreta en fullstendig revisjon av lov om mål og vekt understreket. Det er ennå ikke blitt foretatt noen revisjon av lov om mål og vekt. Et arbeid ble påbegynt i 1990, men ikke fullført. Revisjon av loven er minst like aktuell i dag som i 1993 og må gis prioritet. Det må tas stilling til:

  1. hvilke instrumenter som skal kontrolleres,
  2. hvordan kontrollen skal utføres og
  3. deretter hvem som skal utføre de forskjellige kontrollfunksjonene.

Bl.a. gjennomføres det ikke driftskontroll på instrumenter som taksametre, kWh-målere og gassmålere, noe som er vanlig i andre land. Andre instrumenter som det i dag utføres kontroll på, kan framover være mindre aktuelle, jf. proporsjonalitetsprinsippet. Videre kan andre kontrollformer enn de etablerte vurderes.

Så langt i dette kapitlet har vi konsentrert oss om utøvelse av legal myndighet knyttet til lovregulert kontroll. En annen måte å bringe sporbare målresultater ut til sluttbruker er gjennom akkrediterte kalibreringslaboratorier. I den forbindelse kan det være nyttig å se nærmere på det kalibreringstilbudet som er etablert på området energimålere. Her er det et akkreditert laboratorium som utfører kalibrering. Dette er en modell som også bør kunne brukes på enkelte andre områder.

5.5Oppsummering

Oversikt over aktuelle kontrolloppgaver i henhold til MID-direktivet og nasjonal lovgivning og hvilke oppgaver som kan utføres av samme organ uten at det skapes rollekonflikter:

Alternativ I

Alternativ II

Regulert

Utfører

Førmarkeds-kontroll

X

MID

Teknisk kontrollorgan (privat eller offentlig organ)

Markeds-overvåkning

X

MID

Myndighets-oppgave

Drifts-kontroll

X

X

Nasjonal lovgivning

Kan utføres både av offentlige organ og privat(e) aktør(er), som eneleverandør eller i konkurranse

Dersom driftskontrollen skal utføres av privat(e) aktør(er) må det være en nasjonal fagmyndighet på området med tilsynsansvar. Det anses som nødvendig å foreta en grenseoppgang mellom myndighetsoppgaver og oppgaver som kan/bør konkurranseutsettes og utføres av andre. Nåværende organisering må vurderes med utgangspunkt i mulige habilitetskonflikter. For å skape tillit er det nødvendig å etablere et system som gjør at de forskjellige aktører ikke møter seg selv i døren (klarere fordeling av roller). For myndighetene som skal overvåke at spillereglene overholdes, blir det derfor ekstra viktig å påse at man ikke innehar dobbeltroller eller kan bli beskyldt for å ha det. I tråd med dette er det viktig at Justervesenet fremstår og blir oppfattet utad som en nøytral rådgiver for departementet. Dette er viktig for departementet og det er viktig for eksterne aktører i markedet, både kunder og potensielle tjenesteytere på området. Det er Justervesenet som rådgiver for departementet som legger premissene for de beslutninger departementet fatter. Departementet har verken teknisk innsikt eller ressurser til å etterprøve de forslag/råd som blir gitt av Justervesenet. Departementet, med Justervesenet som underlagt etat, har et særskilt ansvar for å legge forholdene til rette for norsk næringsliv, bl.a. ved å sikre norske bedrifter like konkurransevilkår. Videre må departementet være tilbakeholdne med å bygge opp offentlige ordninger som hindrer private aktører å etablere seg som kontrollører på dette området.

Kort oppsummert bør følgende forhold vektlegges ved den framtidige organiseringen av legal metrologi i Norge:

  • Myndighetene skal utforme regelverket og sørge for at aktørene i markedet følger spillereglene, altså regulere området.
  • Kontrollapparatet må organiseres effektivt og ha tillit nasjonalt og internasjonalt
  • Kontrollapparatet må organiseres slik at kontrolløren selv ikke kan påvirke kontrollomfanget (inntekten) gjennom å selv fastsette regelverket.
  • Et teknisk kontrollorgan skal ikke på samme instrument operere både i førmarkedskontrollen og i markedsovervåkingen (overvåker skal ikke overvåke seg selv).
  • Den organisasjonsmodell som velges må ikke være i strid med konkurranselovgivningen og EUs retningslinjer på området.
  • Det bør være et tilbud for å kunne få utført nyjustering og driftskontroll i hele Norge.

Arbeidsgruppen anbefaler at departementet i første omgang styrker Justervesenet muligheter til å:

  • Delta i og følge opp nasjonalt det internasjonale arbeidet på området
  • Forberede implementeringen av MID-direktivet i norsk lovgivning
  • Foreta revisjon av lov om mål og vekt

Dette krever at Justervesenet styrkes med juridisk fagpersonell. I forhold til dagens praksis der Justervesenet trekker på departementets juridiske personell, vil det være mest rasjonelt å samle den tekniske og den juridiske kompetansen på måleteknikkområdet i Justervesenet. Departementet må likevel besitte en viss kompetanse for å kunne gjennomføre en tilfredsstillende etatsstyring (økonomi-, mål- og resultatsstyring).

KAPITTEL 6:AKKREDITERING

6.1Norge - en industrinasjon

Norsk næringsliv er sterkt knyttet til utlandet med stor eksport og import. Det er viktig at norske produkter og tjenester aksepteres i utlandet uten handelshindringer. Vi må også sikre oss at utenlandske varer og produkter som selges i Norge tilfredsstiller relevante krav. I en viss utstrekning vil disse behovene falle inn under regelverket i EØS- og WTO-avtalene. Avtalene har som hovedprinsipp at varer og tjenester skal flyte fritt over landegrensene hvis de tilfredsstiller grunnleggende krav til sikkerhet, miljø og helse. Norge trenger et system for å verifisere dette. Innen frivillig sektor må vi også ha infrastruktur og ordninger som næringslivet kan benytte etter egen vurdering og eget behov. Næringslivet har behov for å kunne dokumentere at måleresultater, produkter/tjenester er i samsvar med spesifikke krav og kunne dokumentere mer generell kvalitetssikring ved framstilling av produkter og tjenester.

Viktige elementer i bestrebelsen på å skape et reelt indre marked i Europa er de organer (conformity assessment bodies) som er ansvarlig for testing, prøving, sertifisering, inspeksjon, kalibrering og teknisk kontroll (tekniske kontrollorgan) i forbindelse med ny-metode direktiv. Tillit til disse organers upartiskhet, uavhengighet og tekniske kompetanse er viktig når det gjelder gjensidige godkjenning i det indre marked og i forhold til tredjeland. Akkreditering er et viktig verktøy for å bekrefte disse organers uavhengighet og tekniske kompetanse.

Industrialiserte land i Vest-Europa så vel som andre deler av verden har etablert en infrastruktur på akkrediteringsområdet. Nesten alle land i Øst-Europa er i ferd med etablere det, likeledes land i Asia, Nord- og Sør-Amerika.

Aktiviteten vises bl.a ved at de internasjonale akkrediteringsorganisasjonene International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC) allerede har akkrediteringsorgan fra 49 land som medlemmer og International Accreditation Forum (IAF) har medlemmer fra 36 land. Alle EØS-land har eget akkrediteringsorgan, med unntak av Luxembourg og Liechtenstein. Akkrediteringsorganer fra 22 land i Europa og 6-8 land utenfor Europa deltar aktivt i European cooperation for Accreditation (EA).

European co-operation for Accreditation (EA) foretok en evaluering av alle akkrediteringsordningene (inklusiv EMAS-ordningen) i Norsk Akkreditering i desember 1999 med tilfredsstillende resultat.

6.2Behov for nasjonale akkrediteringsordninger

I St.prp. nr. 106 (1989-90), som Stortinget sluttet seg til i juni 1990, ble Direktoratet for måleteknikk, som tidligere var tillagt akkrediteringsansvaret for kalibreringslaboratorier, tillagt ansvaret for å etablere en akkrediteringsordning for prøvelaboratorier i Norge. Vedrørende akkrediteringsordning for sertifiseringsorgan og inspeksjonsorgan, oppnevnte Næringsdepartementet 21.06.90 et utvalg (Bache-utvalget) for å vurdere organisering av disse akkrediteringsordningene. I sin innstilling av 06.12.90 foreslo utvalget å opprette en akkrediteringsordning for sertifiserings- og inspeksjonsorganer og at denne skulle legges til Direktoratet for måleteknikk. På denne bakgrunn opprettet Næringsdepartementet Norsk Akkreditering ved Kgl. res. av 07.06.91.

Norsk Akkreditering (NA) har siden etableringen i 1991 bygget opp betydelig kompetanse og kvalitetssystemer slik at akkrediteringsordningen kan benyttes som et nyttig verktøy for å dokumentere kompetanse. Akkrediteringsordningen har blitt utvidet i de siste årene til å omfatte flere områder. Framover vil det være en viktig utfordring å vedlikeholde og videreutvikle etablerte akkrediteringsordninger og etablere evt. nye ordninger i takt med den internasjonale utviklingen. Som en godt utviklet industrinasjon synes det klart at Norge fortsatt trenger et eget akkrediteringsorgan. Både norsk næringsliv og norske myndigheter har behov for akkreditering i mange sammenhenger.

6.3Internasjonale forpliktelser

Som EØS-land er vi forpliktet til å opprette akkrediteringstilbud på de forskjellige akkrediteringsområdene. Dette kan gjøres ved at vi enten oppretter egne tilbud på alle områder, eller at vi inngår kontrakt/samarbeidsavtaler med andre land på enkelte områder. Et eventuelt samarbeid med andre land vil medføre at norsk næringsliv kan hente nødvendige tjenester hos disse på de aktuelle samarbeidsområder. Problemstillingen er spesielt relevant i forbindelse med eventuelle akkrediteringsordninger som måtte komme, men bør også vurderes for eksisterende ordninger. Blant annet kan det være aktuelt med koordinering/ samarbeid i Norden for deltakelse i undergrupper, slik at hvert land ikke trenger å delta i alle grupper. På enkelte områder kan en aktuell mulighet være at akkreditering i Norden blir samlet ett sted. Det må da etableres forpliktende avtaler slik at norsk næringsliv sikres tilgang til de tjenester de har behov for, til riktig pris og rett tid.

I henhold til Kommisjonenes retningslinjer kan et akkrediteringsorgan være privat, halvstatlig og statlig. Det er opp til det enkelte land å ta stilling til dette spørsmålet. Alle tre modeller er i dag i bruk i EØS-landene. Ved privat eller halvstatlig akkrediteringsorgan er det viktig at akkrediteringsorganet har nasjonal aksept, dvs. betydelig innflytelse og kontroll fra myndighetene.

6.4Norsk Akkrediterings økonomi

Som vist i kapittel 2 ligger dekningsgraden for NA nå på ca. 80 pst. eller ca. 3 mill. kroner i offentlig støtte (1998-tall). I alle vestlige land gis det offentlig støtte til for å dekke myndighetsrelaterte oppgaver. Slike oppgaver vil være deltakelse i det internasjonale samarbeidet (arbeidsgrupper m.m.), opprettholde NAs kvalitetssystem for å ha internasjonal anerkjennelse, forskriftsarbeid, informasjonsaktiviteter i Norge og utlandet og kontakt/ samarbeid med nasjonale myndigheter. En annen oppgave vil være å hjelpe akkrediterte virksomheter overfor akkrediteringsorganer i andre land når akkrediterte "resultater" ikke blir anerkjent. All aktivitet knyttet til selve akkrediteringsoppdraget skal dekkes av kunden (saks-behandling, opplæring og harmonisering av bedømmere, akkrediteringskatalogen, klage-behandling, oppfølging m.m.). Ved etablering av akkreditering på nye områder, bør vedkommende ansvarlig myndighet dekke NAs utgifter ved å etablere ordningen.

Dekningsgraden til NA vil variere med etterspørselen etter akkrediteringstjenestene. Isteden for å sette klare målsettinger for dekningsgraden, vil det være mer riktig at Justervesenet i de årlige budsjettforslag spesifiserer hvilke oppgaver som skal dekkes ved offentlig støtte med beløpsangivelse. Det vil f.eks. ikke være myndighetenes oppgave å økonomisk kompensere sviktende etterspørsel etter ordinære akkrediteringstjenester. Reduserte inntekter må følges opp med tiltak på utgiftssiden.

6.5Nasjonale og internasjonale utviklingstrender

Økt internasjonal samhandel krever at det utvikles verktøy som kan bidra til å styrke tilliten mellom land. Akkreditering er et slikt verktøy. For at akkreditering skal kunne bli et best mulig verktøy, er det nødvendig at alle parter oppfatter akkrediteringen som upartisk og uavhengig av andre interesser. Dette er bakgrunnen for at Kommisjonen i sine veiledningsdokumenter så sterkt vektlegger at de nasjonale akkrediteringsorgan skal etableres på en slik måte at det ikke kan reises tvil om deres uavhengighet og upartiskhet, jf. bl.a. dok.

Certif 97/4. De nasjonale myndigheter har ansvaret for å påse at akkrediteringen er organisert i samsvar med EUs policy. I Norge er det Nærings- og handelsdepartemenet som har ansvaret for å påse at dette er tilfelle. I ovennevnte dokument fra Kommisjonen (side 2) påpekes:

"As Community policy develops and as accreditation and conformity assessment evolves in response to market and international trends, the basic principles and goals will need revisiting. National authorities which are responsible for their accreditation infrastructures will be expected to take the necessary measures to ensure their coherence with EU policy. The Commission services will safeguard that the European acccreditation infrastructures are in line with EU policy."

Akkrediteringsorganet skal være både faglig og økonomisk uavhengig av andre interesser. Videre skal akkrediteringsorganet ikke være organisert på en slik måte at det tilbyr de samme tjenester som de selv akkrediterer. Når det gjelder forholdet mellom akkreditering og andre aktiviteter i tilknytning til samsvarsvurdering, understreker Kommisjonen nødvendigheten av å holde akkreditering adskilt fra disse aktivitetene. I dok. Certif 97/4 (side 5) heter det bl.a.:

"3.1.1 Accreditation and other conformity assessment activities

Accreditation and certification should not be mixed up and a clear distinction between these two activities must be maintained. Certification is a procedure by which a third party gives written assurance that a product, process or service conforms to specified requirements. Accreditation is the procedure which by an authoritative body gives formal recognition that a body is competent to carry out, e.g. certification. While third party certification aims at providing confidence between supplier and customer and/or national authorities, accreditation aims at supplying confidence in the independence and technical capability of the certification body. For this reason, an in order to not to compromise their own independence and integrity, accreditation bodies should not offer other conformity assessment services. Thus, if accreditation is to provide the necessary confidence and transparency, it must be separated from other conformity assessment activities. At the very minimum an accreditation body should not offer the same services it accredits. Ideally it should not offer other conformity assessment services at all. There is a clear risk that a laboratory accreditation body which also supplies quality system certification will contribute to the confusion on the market as to the difference between accreditation and certification."

Da Norsk Akkreditering ble etablert som en avdeling i Direktoratet for måleteknikk i 1991, var akkreditering kun knyttet til laboratorier, sertifiseringsorgan og inspeksjonsorgan. Etter hvert har andre akkrediteringsordninger kommet til, som akkreditering av miljøkontrollører (EMAS-ordningen) under Miljøverndepartementet, akkrediteringsordning for attestasjonsorgan i tilknytning til offentlig innkjøp, IT-sikkerhet i tilknytning til Forsvarsdepartementet og en akkrediteringsordning som grunnlag for utpeking av tekniske kontrollorgan. Problemstillingen rundt myndighetenes utpeking av tekniske kontrollorgan og eventuell akkreditering av disse organ eksisterte ikke på daværende tidspunkt. Laboratoriet for nasjonale normaler og problemstillinger rundt primær- og sekundærkalibrering eksisterte heller ikke. Nåværende retningslinjer fra EU om en europeisk akkrediteringspolitikk fantes ikke. Andre departementer/myndigheter var i 1991 ikke brukere/kunder hos Norsk Akkreditering. Akkrediteringen var den gang et virkemiddel for industrien. Da Norsk Akkreditering ble etablert sammen med Direktoratet for måleteknikk i 1991 var det umulig å forutse de potensielle habilitetskonflikter som senere kunne oppstå. Skulle Norsk Akkreditering ha vært "plassert" i dag, er det vanskelig å se, med den utbredelse akkreditering etter hvert har fått, at Justervesenet kunne ha vært noen aktuell kandidat.

Nytteverdien (added value) av akkreditering diskuteres i dag på europeisk plan. Hvilken betydning akkrediteringen tillegges er avhengig av hvilket ståsted man har. Det er derfor vanskelig å forutse utviklingen på dette området. Kommisjonen vektlegger akkreditering som et viktig verktøy for å dokumentere kompetanse til de andre aktørene som opererer på området samsvarsvurdering. Det synes derfor sikkert at akkreditering er kommet for å bli, det er omfanget som er usikkert. Usikkerheten knytter seg ikke minst til i hvilken grad akkrediteringsorganene selv vil greie å gjøre akkrediteringen til et verktøy som har tillit og dermed etterspørres av kunden. Sentralt i den forbindelse er at akkrediteringsorganet fremstår som uavhengig og upartisk både i forhold til private aktører og myndigheter. Et annet moment som delvis henger sammen med forannevnte er i hvilken grad tilsynsmyndigheter i årene framover vil velge å benytte seg av akkrediteringstjenester for å effektivisere sin tilsynsvirksomhet. Man må anta at problemstillingen spesielt vil bli aktuell på områder hvor tidligere offentlige tjenester blir utført av andre aktører enn staten selv.

6.6Vurdering av dagens organisering

Kommisjonen anbefaler kun ett akkerediteringsorgan i hvert enkelt land. Dette gir det nasjonale akkrediteringsorganet en "opphøyet" posisjon. Denne tilnærmede monopolsituasjonen gjør at det må stilles strenge krav til akkrediteringsorganet når det gjeldet faglig integritet.

NA står i Norge på toppen av en "tillitskjede". Der er derfor ekstra viktig at det ikke kan reises tvil om akkrediteringen sin habilitet, jf. at habilitetspørsmålet er blant de ting NA selv vurderer hos sine kunder. Kan det stilles spørsmål ved akkrediteringsorganets habilitet, vil dette lett svekke tilliten og autoriteten til organet. Det sentrale er ikke hvordan man selv oppfatter sin egen habilitetssituasjon, men hvordan dette oppfattes/kan oppfattes utad. Det er derfor viktig at infrastrukturen på dette området etableres på en formelt riktig måte.

Som nevnt foran skal akkrediteringsorganet være en uavhengig tredje part - uavhengig av både private aktører og myndigheter - når det gjelder selve den tekniske bedømmingen akkrediteringsorganet utfører. Det er derfor viktig at akkreditering ikke assosieres med myndighets- og tilsynsoppgaver. I den forbindelse påpeker Kommisjonen i sitt veiledningsdokument (Certif 97/4) nødvendigheten av å ha et skarpt skille mellom akkreditering og notifisering (notifisering er den handling myndigheter utfører når de utpeker tekniske kontrollorgan). Notifisering er både en teknisk og politisk handling, mens akkreditering skal begrense seg til å være en støtte til den tekniske delen av notifiseringen. På side 10 i ovennevnte dokument heter det:

"This also reflects the difference between accreditation and notification. Notification is both a technical and political act. It is political in the sense that a Member State is not obliged to notify a body but if it does it takes on a responsibility towards the other member States and the European institutions. It is also technical since a Member State can only notify those bodies which are technically competent and ensure that this competence is maintained. Accreditation is a support to the technical part of notification."

Som en konklusjon når det gjelder ansvarsfordelingen mellom akkreditering og utpekende myndighet (notifisering), heter det videre på side 11:

"In conclusion it is important to point out that accreditation systems used for assessing bodies seeking notification do not in any way replace or take over the responsibility of notifying authorities of the Member States, but gives a technical support to their decisions to notify a body under a New Approach Directive. As previously stated it is essential to ensure a clear distribution of responsibilities and tasks between public authorities and accreditors regarding the assessment and monitoring of notified bodies."

Dagens organisering kan lett oppfattes som uheldig og skaper potensielle habilitetskonflikter både i forhold til Avd. for legal metrologi (LM) og Laboratoriet for nasjonale normaler (LNN). Slik organiseringen er i dag betyr det at Justervesenet fungerer som reell utpekende myndighet når det gjelder tekniske kontrollorgan, at de selv er teknisk kontrollorgan for ikke-automatiske vekter og at de utøver driftskontroll i henhold til lov om mål og vekt. Dette i tillegg til at etaten har ansvaret for den nasjonale akkrediteringsordningen. Siden akkreditering skal være et mulig verktøy for utpekende myndigheter ved utpeking av tekniske kontrollorgan, så skaper dette habilitetskonflikter. Denne problemstillingen vil bli ytterligere aktualisert når det nye direktivet for måleinstrumenter (MID-direktivet) trer i kraft, jf. kap. 5 hvor det påpekes at Norge på måleinstrumentområdet har behov for en fagmyndighet, driftskontroll og tekniske kontrollorgan. Med utgangspunkt i Kommisjonens retningslinjer er det vanskelig å se at den nasjonale akkrediteringsorganet kan organiseres verken sammen med en norsk fagmyndighet, et teknisk kontrollorgan eller en utøvende kontrollør som alle er potensielle kunder hos akkrediteringsorganet. Akkrediteringsorganet må på fritt og uavhengig grunnlag tilby sin tjeneste når en fagmyndighet, et teknisk kontrollorgan eller en utøvende kontrollør ber om det. Organet skal ikke være organisert slik at det tilbyr de samme tjenester som de selv akkrediterer. En infrastruktur hvor tjenesteyter (NA) er organisert sammen med en av sine kunder er neppe noen heldig løsning. Man vil da komme i den situasjon at samme virksomhet både utpeker og fører tilsyn med kontrollorgan/utøvende kontrollører samtidig med at man selv foretar akkrediteringen. Videre vil/bør andre kunder kunne stille spørsmål ved et slikt opplegg.

Når det gjelder LNNs virksomhet framover må relevans og omfang nærmere avklares, jf. omtale i kap. 4. Dette gjeldet både hvilke nasjonale normaler vi skal ha, nærmere samarbeid med andre miljøer i Norge og mulighetene for å inngå forpliktende samarbeid med andre land. En annen aktuell problemstilling kan være å inngå forpliktende forskningssamarbeid med andre miljøer - både nasjonalt og internasjonalt. Dette er en prosess hvor vi står overfor store utfordringer, men også hvor det kan ligge muligheter vi pr. i dag ikke ser. LNN bør kunne stå fritt til å orientere seg uten å skjele til NA sine interesser.

Når det gjelder kalibreringsvirksomheten, jf. kap. 4.3 er forholdet i dag at Norsk Akkreditering akkrediterer kunder som NEMKO og TI. Disse tilbyr sekundærkalibrering, noe også Justervesenet ved LNN og LM tilbyr, og er dermed konkurrenter til Justervesenet. Justervesenet via NA kan dermed ha incentiver til å handle ut i fra egeninteresser. Ved at en institusjon på samme tid er både kunde og konkurrent i forhold til Justervesenet , kan det reises tvil om Justervesenet sin nøytralitet. Dessuten er alle laboratorier ved LNN potensielle akkrediteringkunder hos NA. Habilitetskonflikter vil dermed kunne oppstå selv om LNN begrenser seg kun til primærkalibrering. Det er viktig at laboratorier ved LNN på fritt og uavhengig grunnlag kan vurdere sitt akkrediteringsbehov.

Økt samhandel på globalt nivå krever verktøy for å binde regionene sammen. Akkreditering er et slikt verktøy. Det er da viktig at akkrediteringsorganene blir oppfattet som upartiske og uavhengige. I den forbindelse kan det nevnes at i de pågående MRA-forhandlinger mellom EU og Canada krever Canada at tekniske kontrollorgan skal være akkreditert - dette er ikke tilfelle i Europa. Får Canada gjennomslag for dette må det antas at også kravene til akkrediteringsorganene sin uavhengighet blir ytterligere skjerpet.

Det som kan tale til fordel for å opprettholde dagens organisering, er de synergieffekter som i dag er tilstede mellom de tre fagavdelinger. Disse kan imidlertid ivaretas ved fortsatt samlokalisering, felles administrasjon/kontortjenester etc.

Justervesenet er i dag nasjonal GLP-inspeksjonsmyndighet. Etter det vi forstår har de fleste andre land forankret dette ansvaret på en annen måte. Den nasjonale forankringen bør vurderes i forlengelsen av etatsgjennomgangen. Departementet, i samråd med Justervesenet, må følge opp denne saken i samarbeid med aktuelle myndigheter.

6.7Oppsummering

I henhold til mandatet er det to problemstillinger vi skal ta stilling til:

  • Skal NA skilles ut som et eget rettssubjekt
  • Hva er det riktige nivået på den offentlige bevilgningen til akkrediteringsvirksomheten

Arbeidsgruppen, med unntak av representantene fra Justervesenet (jf. særmerknad bak), foreslår at NA skilles ut som et eget rettssubjekt (eget organ utenfor Justervesenet). Dette kan gjøres uten at det er tatt stilling til hvordan resten av Justervesenet sin virksomhet skal organiseres. De fremtidige arbeidsoppgaver til LNN og LM må vurderes uavhengig av NA. Det er vanskelig å se at LNN og LM kan organiseres på en slik måte at man unngår habilitetskonflikter i forhold til NA. Som beskrevet er situasjonen i dag en helt annen enn da NA ble etablert i 1991.

Uansett modell som velges for LM vil det som beskrevet i kap. 5 være behov for en norsk fagmyndighet på området måleinstrumenter. Videre vil det være behov for utøvende kontrollører. Både fagmyndighet og utøvende kontrollører (enten dette dreier seg om tekniske kontrollorgan i førmarkedskontrollen eller driftskontrollen) er potensielle brukere av akkreditering. Det ligger da i sakens natur at disse ikke bør ligge i samme organisasjon som det nasjonale akkrediteringsorganet, jf. at akkrediteringsorganet på fritt og uavhengig grunnlag skal tilby sin tjeneste når en fagmyndighet eller utøvende kontrollør ber om det og at akkrediteringsorganet (ved felles organisasjon blir dette Justervesenet) ikke skal tilby de samme tjenester som de selv akkrediterer. Begrenser man seg kun til primærkalibrering ved LNN vil laboratorier der fortsatt kunne ha behov for å bli akkreditert.

På områder hvor det ikke medfører uforholdsmessig store kostnader, bør man bestrebe seg på å etablere ordninger formelt riktig. Ikke minst bør dette gjelde på områder hvor Norge som ikke EU-medlem har forpliktet seg i henhold EØS-avtalen. Hvis ikke vil det lett føre til uklarheter og tolkningsmuligheter - i verste fall mistillit. Det er departementets ansvar å påse at den norske akkrediteringsinfrastrukturen er i samsvar med EUs retningslinjer og på en best mulig måte ivaretar interessene til alle nasjonale aktører.

KAPITTEL 7:OPPSUMMERING OG FORSLAG TIL ORGANISATORISKE TILPASNINGER

Arbeidsgruppen har hatt som ambisjon å gi en grundig beskrivelse av Justervesenets organisasjon, faglige virksomhet og økonomi. Videre har arbeidsgruppen ønsket å presentere en del utfordringer som Justervesenet står overfor. Arbeidsgruppen peker i forutgående kapitler på enkelte organisatoriske tiltak som bør gjennomføres. Dette er kortfattet oppsummert nedenfor. Videre peker arbeidsgruppen nedenfor på enkeltområder som må underlegges en nærmere analyse før endelig beslutning om framtidig organisering og finansieringsmodell kan fattes.

Som det framgår av de foranstående kapitler er Justervesenet i dag både fagmyndighet og utøvende kontrollør på området måleteknikk i tillegg til at etaten har ansvaret for det nasjonale akkrediteringsorganet. Etter arbeidsgruppens oppfatning bør man legge et prinsipielt syn til grunn og søke å foreta organisatoriske tilpasninger for å unngå konflikterende roller i en enkelt organisasjon. Både reelle og potensielle habilitetskonflikter bør i størst mulig grad unngås.

7.1Aktuelle problemstillinger

De problemstillinger som arbeidsgruppen har diskutert og vurdert er i hovedsak:

Nasjonale Normaler (LNN)

  • Hvilke normaler bør Norge opprettholde/etablere og på hvilket nivå (ambisjonsnivå). Er de etablerte normaler de mest relevante for norsk næringsliv, FoU-aktører og andre
  • Hvorledes kan de etablerte normaler utnyttes bedre
  • Hvilke kriterier skal legges til grunn når man skal måle nytteverdien av LNN
  • Under hvilke omstendigheter kan LNN drive sekundærkalibrering
  • Hva er det riktige nivået på den offentlige bevilgningen til LNN
  • Hvordan gi LNNs virksomhet bedre hjemling

Legal Metrologi (LM)

  • Hvem skal utføre myndighetsoppgavene og hvordan skal de utføres
  • Kan myndighetsoppgavene skilles fra utøvende kontroll
  • Hvilke endringer bør/må foretas nasjonalt på bakgrunn av EU-direktiver (direktivene for ikke-automatiske vekter og måleinstrumenter (MID)) og hvilke bør foretas uavhengig av EU-direktiver
  • Hvilket behov er det for å revidere lov om mål og vekt

Akkreditering (NA)

  • Bør Norsk Akkreditering skilles ut som eget rettssubjekt i lys av reelle og potensielle habilitetskonflikter i forhold til LNN, LM og eksterne aktører
  • Hva er det riktige nivået på den offentlige bevilgningen til akkrediteringsvirksomheten

7.2Nasjonale normaler (LNN)

I kap. 4 er det framført argumenter for nødvendigheten av å ha et nasjonalt laboratorium for normaler som gir nødvendig sporbar kalibreringsnøyaktighet til de mest relevante normaler. Dette er en nasjonal infrastruktur som alle avanserte industriland bør ha og har.

Uansett framtidig organisering av Justervesenet, ser arbeidsgruppen for seg at LNN vil bestå som en del av Justervesenet på Kjeller. LNN vil måtte være den teknologiske kjernevirksomheten i Justervesenet. Her vil den faglige kompetanse på måleteknikk først og fremst ligge. Dette vil være en faglig tung ressurs som de andre deler av miljøet kan trekke på, uansett hvorledes NA og LM organiseres/privatiseres. Et annet moment er at man ikke kan se at andre institusjoner naturlig kan overta koordineringsansvaret for primærkalibrering med utgangspunkt i de nasjonale normaler. Dette er ikke en virksomhet som i utgangspunktet passer inn i et universitetsmiljø og heller ikke i et oppdragsrettet forskningsinstitutt. Imidlertid bør ledelsen i Justervesenet bestrebe seg på et nærmere samarbeid med andre relevante miljøer, herunder Kjeller-miljøet (både med instituttene, undervisningsinstitusjonen (UNIK) og med LFK). Departementet bør sette klare målsettinger for å få utnyttet bedre de investeringer som er gjort i utstyr og kompetanse ved LNN.

Justervesenet bør til enhver tid, i samråd med nasjonal ekspertise på området, vurdere nødvendigheten av tilpasninger, enten det gjelder økning av antall nasjonale normaler eller nedleggelse av virksomhet knyttet til normaler. Videre bør etaten vurdere eventuelt samarbeid med andre institusjoner, også internasjonalt, som besitter kompetanse og utstyr av den kvalitet som er nødvendig. Særlig må man være på vakt overfor unødvendig nasjonal dublering av kalibreringsvirksomhet.

Som nevnt i kap. 4 er det et spørsmålet om Justervesenet skal drive både primærkalibrering og sekundærkalibrering, eller om man skal begrense seg til primærkalibrering. Arbeidsgruppen anbefaler at Justervesenet kan drive sekundærkalibrering når den nasjonale normalen er den høyeste i landet eller når det ikke finnes et annet privat tilbud av akkrediterte kalibreringstjenester. På normaler der det finnes likeverdige private akkrediterte kalibreringstjenester kan ikke Justervesenet operere fritt. Dersom Justervesenet skal tilby kalibreringer på samme områder og nivå som det finnes private akkrediterte kalibreringslaboratorier, kan Justervesenet som et minimumskrav ikke konkurrere direkte på pris. Det er også andre forhold det må tas hensyn til, bl.a:

  • Private aktørers rammebetingelser og muligheter for å etablere/drive kalibreringstjenester
  • Er det private tilbudet tilstrekkelig til å dekke markedets behov (omfang, nøyaktighet, geografisk dekning, valgmuligheter for kundene, langsiktighet)
  • Utnyttelsen av utstyrsinvesteringene som er gjort i Justervesenet

I kap. 4 er det bl.a. understreket at departementet må få etablert tilstrekkelige grunnlagsdokumenter og styringssystemer for LNNs virksomhet. Arbeidsgruppen anbefaler at det arbeides videre med følgende tiltak:

  • Utarbeide et sett av krav og kriterier for etablering av nasjonale normaler (omfang og relevans). I henhold til disse krav og kriterier må behovet for de etablerte nasjonale normalene ved LNN dokumenteres. Et slikt grunnlagsdokument for LNNs virksomhet finnes ikke i dag
  • Utarbeide en modell med flerårige målsettinger og evalueringskriterier med klare målsettinger om å øke aktiviteten innen FoU, kompetanse og rådgivning overfor næringslivet og myndigheter
  • Oppnevne et ekspertråd (utnevnt av og med mandat fra departementet). I tillegg til at rådet må besitte den nødvendige faglige ekspertise, må rådet ha representanter (på ledelsesnivå) fra større industribedrifter som kan vurdere LNNs virksomhet i et større industrielt perspektiv (relevansen). Rådet bør levere en årlig tilstandsrapport til departementet
  • Utarbeide klare retningslinjer for når Justervesenet kan utføre kalibrering der det finnes private akkrediterte kalibreringlaboratorier

Når det gjelder spørsmålet om en bedre hjemling av LNNs virksomhet, mener arbeidsgruppen at det foreslåtte styringssystemet (strategi, mål og resultatsystem og mandat til ekspertgruppen) bør være en tilstrekkelig forankring av virksomheten.

7.3Legal metrologi (LM)

Legal metrologi omfatter de områder innen måleteknikk hvor kravene til måleinstrumenter er eller vil bli regulert gjennom EU-direktiver og nasjonal lovgivning. I kap. 5 er organisering av følgende kontrolloppgaver innen legal metrologi drøftet:

  • Førmarkedskontroll (at instrumenter viser den påkrevde nøyaktighet før de frambys for salg)
  • Markedsovervåkning (et representativt utvalg av instrumenter testes for å verifisere at alle instrumenter tilfredsstiller kravene)
  • Driftskontroll (at instrumentene tilfredsstiller kravene til måleteknisk nøyaktighet over tid)

Organiseringen av førmarkedskontrollen og markedsovervåkningen er regulert i EU-direktiv, mens driftskontrollen reguleres normalt i nasjonal lovgivning. I henhold til Kommisjonens veiledningsdokument på området skal både myndighetsorgan (markedsovervåkning) og tekniske kontrollorgan (førmarkedskontroll) demonstrere nødvendig grad av uavhengighet, upartiskhet og integritet. Kort oppsummert bør følgende forhold vektlegges ved den framtidige organiseringen av legal metrologi i Norge:

  • Myndighetene skal utforme regelverket og sørge for at aktørene i markedet følger spillereglene, altså regulere området
  • Kontrollapparatet må organiseres effektivt og ha tillit nasjonalt og internasjonalt
  • Kontrollapparatet må organiseres slik at kontrolløren selv ikke kan påvirke kontrollomfanget (inntekten) gjennom å selv fastsette regelverket
  • Et teknisk kontrollorgan skal ikke på samme instrument operere både i førmarkedskontrollen og i markedsovervåkingen (overvåker skal ikke overvåke seg selv).
  • Den organisasjonsmodell som velges må ikke være i strid med konkurranselovgivningen og EUs retningslinjer på området
  • Det bør være et tilbud for å kunne få utført nyjustering og driftskontroll i hele Norge

Det er flere modeller som er aktuelle for organisering av legal metrologi og arbeidsgruppen ser to hovedalternativer:

  1. Avdeling for Legal metrologi (LM) fortsetter som fagmyndighet på området med ansvar for regelverket og for å legge til rette for et tilbud av utførende kontrollører i førmarkedskontrollen og driftskontrollen. Det vil si at utførende kontroll utføres av andre aktører. Fagmyndigheten skal da drive markedsovervåkning i førmarkeds- og driftsfasen.
  2. Fagmyndigheten på området måleinstrumenter legges til en allerede eksisterende myndighet, under et annet departement. Ved en slik modell vil LM kunne etablere seg som utøvende kontrollør i konkurranse med andre. Med LMs erfaring og kompetanse bør LM da kunne utføre både førmarkedskontroll og driftskontroll.

Ut fra dagens situasjon vil arbeidsgruppen foreslå det første alternativet. Det vil i fremtiden bli et større behov for en nasjonal fagmyndighet for legal metrologi. Dette skyldes som tidligere beskrevet både eksterne forhold (EU) og ønsket om å samle den juridiske og tekniske kompetansen på måleteknikkområdet ett sted, i Justervesenet. Imidlertid må departementet besitte en viss kompetanse for å kunne utføre en tilfredsstillende etatsstyring.

Arbeidsgruppen anbefaler at departementet i første omgang styrker Justervesenets muligheter til å:

  • Delta i og følge opp nasjonalt det internasjonale arbeidet på området
  • Forberede implementeringen av MID-direktivet i norsk lovgivning
  • Foreta revisjon av lov om mål og vekt

Det er nødvendig å foreta en revisjon og modernisering av lov om mål og vekt (fra 1946) der det må tas stilling til hvilke instrumenter som skal kontrolleres, hvordan kontrollen skal utføres og deretter vurdere hvem som skal utføre de forskjellige kontrollfunksjonene. Rekkefølgen er her viktig. Inntil videre bør Justervesenet utføre den utøvende kontrollen. Det må arbeides videre med å skille myndighetsoppgaver fra de oppgaver som kan utføres av andre aktører enn staten selv.

7.4Akkreditering (NA)

Arbeidsgruppen tar som utgangspunkt at det skal være ett nasjonalt akkrediteringsorgan i Norge. Dette er satt som en forutsetning av EU. Det nasjonale akkrediteringsorganet skal betjene alle deler av samfunnet, dvs. myndigheter og næringsliv som ønsker å bruke akkreditering som et verktøy for å kunne dokumentere teknisk kompetanse.

For at akkreditering skal kunne bli et best mulig verktøy, er det nødvendig at alle parter oppfatter akkreditering som uavhengig og upartisk. Dette er bakgrunnen for at Kommisjonen i sine veiledningsdokumenter så sterkt vektlegger at de nasjonale akkrediteringsorganene skal etableres på en slik måte at det ikke kan reises tvil om deres uavhengighet og upartiskhet. Dette innebærer at det må være et skarpt organisatorisk skille mellom akkreditering og annen samsvarsvurdering (other conformity assessment activities) som testing, prøving, sertifisering, inspeksjon, kalibrering og teknisk kontroll (tekniske kontrollorgan). I tillegg til akkreditering, utfører Justervesenet i dag arbeid innenfor følgende av de forannevnte områder: kalibrering (LNN), teknisk kontroll (teknisk kontrollorgan, LM) og inspeksjon/testing i forbindelse med driftskontroll (LM).

Videre understreker Kommisjonen i sin veiledning nødvendigheten av å ha et skarpt skille mellom akkreditering og myndighetsoppgaver, jf. omtalen av skille mellom akkreditering- og notifiseringsprosessen i kap. 6.6. Notifisering er den handling utpekende myndighet utfører når de utpeker tekniske kontrollorgan.

Kommisjonen vektlegger i økende grad kravet til uavhengighet og upartiskhet hos alle aktører som opererer innenfor markedsovervåkning og samsvarsvurdering. Kravet til uavhengighet gjelder både myndigheter og private aktører. Både faktiske og potensielle interessekonflikter skal unngås. I dag er Norsk Akkreditering organisert i en felles organisasjon (Justervesenet) som er reell utpekende myndighet på ikke-automatiske vekter (LM), et teknisk kontrollorgan på ikke-automatiske vekter (LM), driftskontrollør i henhold til lov om mål og vekt (LM) og som utfører kalibreringstjenester (LNN). Uavhengighet og upartiskhet kommer ytterligere i fokus når det nye måleinstrumentdirektivet blir vedtatt og implementert. Norge må ha en fagmyndighet, tekniske kontrollorgan og utførende kontrollører på måleinstrumenter. Med utgangspunkt i Kommisjonens veiledning er det vanskelig å se at det nasjonale akkrediteringsorganet kan organiseres verken sammen med en nasjonal fagmyndighet, et teknisk kontrollorgan eller en utførende kontrollør som alle er potensielle kunder hos akkrediteringsorganet. Videre vil det være et problem å organisere akkrediteringsorganet sammen med kalibreringslaboratoriene i LNN som også er potensielle akkrediteringskunder, dvs. disse laboratoriene leverer tjenester som etaten selv akkrediterer.

Arbeidsgruppen, med unntak av representantene fra Justervesent (jf. særmerknad bak), foreslår å skille ut NA som eget rettssubjekt (eget organ utenfor Justervesenet). Det utskilte NA bør fortsatt være samlokalisert med resten av Justervesenets andre aktiviteter på Kjeller for å utnytte synergieffektene ved samlokalisering, både de økonomiske og faglige. NA kan da kjøpe tjenester fra Justervesenet. I en evt. utskilling av NA må økonomien underlegges en grundig analyse. Arbeidsgruppen er videre av den oppfatning at det vil være enklere å utvikle en hensiktsmessig framtidig organisering av Justervesenets øvrige aktiviteter etter at NA er skilt ut. Da kan spørsmål knyttet til LNN og LM løses uavhengig av NA.

  1. Økonomi

Det vises til nærmere omtale av de økonomiske forhold generelt for Justervesenet i kap. 2 og avdelingsvis i fagkapitlene foran. Nedenfor en kort oppsummering og omtale av enkelte hovedprinsipper som bør gjelde.

Kort oppsummert så gebyrfinansieres virksomheten knyttet til godkjennelse og kontroll av måleutstyr utført av Legal Metrologi og selve akkrediteringtjenesten til Norsk Akkreditering. Det gis offentlig støtte til Norsk Akkrediterings internasjonale arbeid, forbedring av kvalitetssystemet, informasjonsvirksomhet m.m. (ca. 3 mill. kroner i 1998) og til drift av Laboratoriet for nasjonale normaler (netto ca. 16,4 mill. kroner i 1998 ekskl. investeringer). Figuren i kap. 2.7 viser utviklingen av den offentlige støtten i perioden 1990-99.

Justervesenet er i dag et bruttobudsjettert forvaltningsorgan, dvs. at budsjettet omfatter samtlige utgifter og inntekter i budsjetterminen, jf. fullstendighets- og bruttoprinsippet i Bevilgningsreglementets § 4. For forvaltningsorgan kan alternativet være nettobudsjettering, dvs. at inntekter og utgifter helt eller delvis holdes utenfor statsbudsjettet, og at Stortinget kun fatter ett budsjettvedtak der omfanget av statens netto økonomiske driftsbidrag fastsettes. I de senere år er det foretatt enkelte endringer i Bevilgningsreglementet. Med de unntaksbestemmelser som finnes i reglementet, kan en omlegging fra brutto- til nettobudsjettering være mer optisk enn reell. Justervesenet besitter bl.a. budsjettfullmakter (merinntektsfullmakter) til å ta unna økt volum/etterspørsel etter tjenestene. Tilknytningsform og budsjettprinsipp (finansieringsmodell) bør drøftes når det er nærmere avklart hvilke oppgaver Justervesenet skal utføre framover, jf. omtalen i kap. 5 og 6 foran. Imidlertid bør hva som skal dekkes av offentlige bevilgninger og størrelsen (selve statsoppdraget) synliggjøres bedre for Stortinget i de årlige budsjettproposisjoner.

Noen prinsipper som bør gjelde framover:

  • Årsrapporten til departementet bør inneholde avdelingsspesifikke årsregnskap der felleskostnader o.l. er fordelt i henhold til fastsatte prinsipper (avklares mellom departementet og Justervesenet). Ressursbruk i forhold til oppnådde resultater innenfor avdelingenes virksomhet skal vurderes
  • All virksomhet ved LM skal være 100 pst. gebyrfinansiert (gitt dagens oppgaver og organisering av legal metrologi)
  • All virksomhet ved akkrediteringsoppdrag dekkes via gebyrer. Den offentlige støtten til akkrediteringsvirksomheten fastsettes i de årlige budsjettrundene.
  • Utgifter ved interne "kjøp av tjenester" skal belastes kjøperavdeling, f.eks. når LNN utfører kalibreringer for LM. Utgiftene kalkuleres på forhånd og legges inn i gebyrgrunnlaget (kalkulasjonsprinsippet i stedet for internfakturering)
  • Dekningsgraden ved LNN må over en tid økes fra dagens 10 pst. til mellom 20 og 30 pst. ved økt engasjement i FoU-prosjekter, kompetanse- og rådgivningsaktivitet, samt at LM betaler LNNs utgifter ved å utføre tjenester for LM. Departementet og Justervesenet bør utarbeide en framtidig finansieringsplan for LNNs virksomhet når det foreligger et grunnlagsdokument ("behovsdokument" for LNNs virksomhet)

7.6Konklusjon

Arbeidsgruppen viser til problemstillingene og forslagene foran i dette kapitlet. Ikke alle problemer er her løst eller grundig nok utredet, og det må arbeides videre med disse framover.

Arbeidsgruppen, med unntak av representantene fra Justervesent (jf. særmerknad bak), foreslår at Norsk Akkreditering skilles ut som et eget rettsubjekt (egen enhet utenfor Justervesenet). Videre at relevansen for virksomheten ved Laboratoriet for nasjonale normaler dokumenteres i et grunnlagsdokument og at det utvikles et helhetlig styringssystem (strategi, mål og resultatsystem og oppnevnes en ekspertgruppe). Innenfor legal metrologi foreslår arbeidsgruppen at revisjon av lov om mål og vekt gis prioritet og at det arbeides med å implementere EU-direktivet på måleinstrumenter så snart det er vedtatt. Framover må det vurderes hvilke oppgaver innenfor legal metrologi som kan utføres av andre aktører enn staten selv.

__________

DISSENS/KOMMENTAR/SÆRUTTALSE FRA ENKELTE AV GRUPPENS MEDLEMMER

Dissens fra de ansattes representant (Roger Kleppan)

På grunnlag av innspill fra de tillitsvalgte i Justervesenet har ansattes representant i arbeidsgruppen følgende innvendinger mot rapportens konklusjoner:

"Organisering av Legal Metrologi (7.3):

Vi mener at arbeidsgruppen ikke har grunnlag for å anbefale en spesifikk organisasjonsmodell for LM.

Arbeidsgruppen har ikke vurdert hvordan førmarkedskontrollen og driftskontrollen utføres i dag og hvilke konsekvenser en evt. endring vil få for de ansatte, justervesenets kunder og finansieringsmodell for de arbeidsoppgavene Justervesenet vil ha etter en evt. endring.

Utskilling av Norsk Akkreditering (6.7, 7.4 og 7.6):

Vi kan ikke stille oss bak rapportens konklusjon om utskilling av NA. Vi mener de positive og negative effektene må vurderes mer inngående."

Kommentar fra medlem Gunstein Hæreid

Til kap. 4.3 og 7.2 om hvordan Justervesenet/LNN skal forholde seg til konkurranse på kalibreringsmarkedet har medlem Gunstein Hæreid følgende kommentar:

"Et eksempel er at LNN i dag tilbyr kalibrering av enkle temperaturmålende instrumenter som flere av de akkrediterte laboratoriene kan kalibrere. LNN bruker da sitt eget sekundærlaboratorie til å utføre kalibrering. LNN har bla.via Justerkammerene mulighet til å markedsføre denne tjenesten over hele landet. Vår mening er at LNN ikke skal påta seg slike oppdrag, men videreformiddle (informere kunden) de til akkrediterte laboratorier. At LNN sier at de ikke skal konkurrere på pris er ikke godt nok. Mange kunder vil bruke LNN pga. deres kjente navn og/eller at de ikke kjenner til andre muligheter. At LNN har sitt eget sekundær lab. er greit, men det bør da kun benyttes til internt bruk."

Særuttalelse fra Justervesenet

"Justervesenet slutter seg til hovedkonklusjonene i rapporten bortsett fra framtidig organiseringen av Norsk Akkreditering hvor Justervesenet gjør en annen avveining samt at Justervesenet ser flere aktuelle organisasjonsmodeller for legal metrologi enn de to alternativene som er trukket frem i rapporten.

Først noen generelle kommentarer til etatsgjennomgangen. Den fokuserer sterk på den delen av mandatet som omfatter habilitetsproblematikk og rolleavklaring og hvilke begrensninger dette legger på Justervesenets virksomhet. Vi mener at kompetanse er en vel så viktig faktor for å skape tillit og troverdighet. Effektivitet vil også være en viktig faktor da dette vil ha en direkte innvirkning på gebyrenes størrelse.

Rapporten burde gitt en vurdering av kvaliteten og effektiviteten på de oppgavene Justervesenet utfører i dag. Justervesenet har gjennomført betydelige effektivitets- og forbedringstiltak de senere årene uten at dette er nevnt.

Justervesenet har et bredt spekter av brukere, både direkte og indirekte, som omfatter alt fra forbruker til næringsliv og offentlige myndigheter. Disse har hatt liten innflytelse på etatsgjennomgangen. En sluttbruker og en tjenesteleverandør kan ha kryssende interesser i forhold til Justervesenet uten at dette er kommet fram i utredningen.

Justervesenet har følgende konkrete merknader til sluttrapporten:

  1. Utskillelse av Norsk Akkreditering
  2. Det er ingen ting som tilsier at et akkrediteringsorgan må være organisert uavhengig av myndighetene. Akkrediteringsstandardene sier at akkrediteringsorganets faglige vurderinger skal være uavhengig av ytre press som er noe annet. Spesielt i et lite land som Norge er det vesentlig å samle ressursene og kompetanse for å unngå for svake organisasjoner.

    I EU har ca. halvparten av landene organisert akkrediteringsvirksomheten som selvstendige organisasjoner, mens akkrediteringsvirksomheten i de andre er knyttet sammen med legal metrologi eller nasjonale normaler eller begge deler. I enkelte land (Belgia og Østerrike) er akkrediteringsorganet i selve departementet. Norsk Akkreditering har nylig blitt re-evaluert av et internasjonalt ekspertteam fra den Europeiske akkrediteringsorganisasjonen EA. De hadde ingen bemerkninger til dagens organisering av Norsk Akkreditering. Justervesenet velger å stole på EAs vurdering. Kravene til akkrediteringsorganene følger av standardene ISO/IEC Guide 58 og 61. De gir følgende føringer når det gjelder organiseringen:

    ISO/IEC Guide 61, §2.1.2: Akkrediteringsorganet skal sikre at aktiviteter i relaterte organer ikke påvirker konfidensialitet, objektivitet eller upartiskhet i dets akkrediteringer ….

    ISO/IEC Guide 58, §4.2.1: Akkrediteringsorganet skal, sammen med sin leder og stab, være fri fra kommersielt, økonomisk og annet press som kan influere på resultatene i akkkrediteringsprosesen....

    Dagens organisering av Norsk Akkreditering tilfredsstiller disse kravene. Kommisjonen har ingen tilleggskrav utover det som står i standardene.

    En viktig faktor for å etablere tillit til Norsk Akkreditering er kompetanse. Dette ble også understreket av leder for Fagstyret for Norsk Akkreditering da han møtte arbeidsgruppen i forbindelse med etatsgjennomgangen. Norsk Akkreditering vil bli en mye svakere organisasjon dersom de på nåværende tidspunkt skilles ut fra Justervesenet som en selvstendig etat/statsaksjeselskap. Når argumentene for utskillelse veies opp mot argumentene for at Norsk Akkreditering fortsatt er en del av Justervesenet, så tillegger Justervesenet faktorer som kompetanse ved synergi med resten av etaten og derved tillit og internasjonal innflytelse, økonomi og effektivitet større vekt enn problemer med habilitet. Dette er det samme synet leder for Fagstyret har gitt uttrykk for. Det bygger bl.a. på at Norsk Akkreditering ikke har mottatt noen klager fra kunder eller avvik ved revisjon på forhold som angår habilitet.

  3. Framtidig organisering av Legal metrologi
  4. Justervesenet mener det finnes flere aktuelle alternativer som bør vurderes, enn de to hovedalternativene som er presentert i kap. 7.3. Rapporten slår fast at markedsovervåking og driftskontroll kan utføres av samme organ. Det finnes ingen tungtveiende argumenter i rapporten som innebærer at fagmyndighet ikke kan kombineres med disse to funksjonene så lenge en sørger for å regulere finansieringen av virksomheten på en slik måte at den ikke selv kan øke sine inntekter ved egenhendig å beslutte en økning i kontrollomfanget eller gebyrenes størrelse. Justervesenet ser det derfor som viktig at også et alternativ c) gis en vurdering.

    c)Avdeling for Legal metrologi (LM) fortsetter som fagmyndighet på området med ansvar for regelverk og utfører driftskontroll. Førmarkedskontroll utføres av private. Avdeling LM gir råd til departementet om utpeking av tekniske kontrollorgan, overvåker utpekte tekniske kontrollorgan og utfører markedsovervåking.

    Med det kjennskap Justervesenet har til virksomheten til Legal metrologi i forskjellige land, har Justervesenet mest tro på en kombinasjon av alternativene a og c, ved en implementering av MID, som den samfunnsøkonomiske beste løsning og som samtidig ivaretar bruker/ forbruker på best måte. Denne organisasjonsløsningen vil også ivareta nødvendig teknisk kompetanse hos fagmyndigheten. Organiseringen av denne type virksomhet i de enkelte land er avhengig av nasjonal tradisjon og infrastruktur. I forhold til EU står man ganske fritt.

  5. Formell forankring av virksomheten til Laboratoriet for Nasjonale normaler.
  6. Justervesenet har savnet en mer formell forankring av ansvar og handlingsrom til det nasjonale laboratoriet. En Kgl. res., jf. Lov om mål og vekt § 2, vil gi en forankring i Regjeringen som vil være nyttig. Justervesenet ser sin oppgave som et kompetansesenter ikke bare for Nærings- og handelsdepartementet, men for hele myndighetsapparatet når det gjelder å sikre kvalitet på målinger og internasjonal sporbarhet og tillit. En Kgl. res. vil måtte inneholde langsiktige rammebetingelser. Hvis virksomheten kun baseres på strategiplaner, mål og resultatstyring så er det en fare for at den i større grad blir utsatt for skiftende prioriteringer. Det understrekes at langsiktige rammebetingelser er av avgjørende betydning for å få en god utnyttelse av ressurser og opprettholdelse av kvalitetsnivået.

  7. Akkreditering av Laboratoriet for nasjonale normaler (LNN)
  8. Det er på områder hvor LNN er i konkurranse det er aktuelt å vurdere akkreditering. Hvis LNN begrenser seg til områder hvor det ikke er konkurranse, vil LNN i første rekke måtte forholde seg til kravene i den multilaterale avtalen om gjensidig anerkjennelse av kalibreringsbevis i regi av Meterkonvensjonen som Justervesenet har undertegnet. Den baserer seg på å bygge opp internasjonal tillit gjennom internasjonale sammenlignende målinger og peer assessments. Det har ingen betydning om det nasjonale laboratoriet er akkreditert eller ikke.

  9. Utpeking av teknisk kontrollorgan

Ifølge Lov om tekniske kontrollorgan som har til oppgave å gjennomføre samsvarsvurderinger, § 2, er det departementene som etter søknad, kan peke ut et organ som teknisk kontrollorgan. Utpekingen baserer seg bl.a. på en teknisk vurdering. Det anbefales at denne gjøres med utgangspunkt i en akkrediteringsstandard. Utpekende departement kan velge mellom å gjøre:

  • hele vurderingen selv,
  • basere seg på en formell akkreditering
  • eller be om en faglig anbefaling fra underliggende fagmyndighet.

Prinsipielt er det ikke noe i veien for at akkrediteringsorganet er i samme organisasjon som fagmyndigheten. Det er snarere en fordel. Det finnes ingen EU dokumenter som krever at fagmyndigheten og akkrediteringsorganet skal være organisert i separate organisasjoner. Hvis departementet ønsker å utpeke et teknisk kontrollorgan på ikke-automatiske vekter eller under MID, så har departementet valget enten å gå til legal metrologi for å få en teknisk vurdering (forutsatt at legal metrologi ikke er et teknisk kontrollorgan) eller de kan be Norsk Akkreditering gjøre en vurdering. Som eksempel har Norsk Akkreditering nylig akkreditert Veritas etter EN-NS 45011 standarden som basis for utpeking mot Skipsutstyrdirektivet. Departementet har så foretatt utpekingen basert på denne akkrediteringen. I forbindelse med selve akkrediteringsarbeidet har norsk Akkreditering bl.a. trukket på faglig ekspertise i Sjøfartsdirektoratet.

Et eksempel fra et annet område hvor fagmyndighet og inspeksjonsmyndighet er samme organ er EUs GLP (Good laboratory practice) ordning."