Forslag til endring i utlendingsforskriften

Høringsfrist 10. mars 2003

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Til høringsinstansene, jf. vedlagte adresseliste


Deres ref

Vår ref

Dato

02/6272-5 MBR

3.2.2003

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endring i utlendingsforskriften av 21. desember 1990 nr. 1028.

Departementet foreslår en endring i utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd. Endringen vil innebære at det innføres et underholdskrav for familiegjenforening med nær familie (ektefelle, samboer eller barn) av hovedperson som har fått arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl, jf. utlendingsforskriften § 21. Underholdskravet vil ikke gjelde for personer som har fått asyl, jf. utlendingsloven § 17 eller overføringsflyktninger, jf. utlendingsloven § 22 fjerde ledd.

Frem til 1997 gjaldt det et underholdskrav ved familiegjenforening for nærmeste familie med hovedperson som etter søknad om asyl ikke fikk innvilget asyl, men hadde fått arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingslovens § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21. Departementet vil med dette forslaget gjeninnføre et slikt krav til underhold, som innebærer at Norge får et regelverk som er på linje med de fleste andre land i Europa. Den kraftige økning i antall asylsøkere og antall familiegjenforeninger, kan til dels forklares med at Norge har hatt langt mer liberale regler på dette området enn andre land. Det er også viktig å stimulere til at herboende raskere kommer i en selvforsørget situasjon. Hvis herboende er integrert på arbeidsmarkedet før gjenforeningen, vil det være lettere for han/henne å hjelpe familien med tilpasningen til et liv i Norge.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslaget. Deretter er økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget omtalt. Til slutt fremgår selve ordlyden i den foreslåtte forskriftsendringen.

Liste over høringsinstanser ligger ved. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer.

Det er viktig at forskriftsendringene kan settes i kraft så snart som mulig. Kommunal- og regionalminister Erna Solberg har derfor besluttet å fravike den ordinære høringsfristens lengde, jf. vedlagte beslutning. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 10. mars 2003.

Bakgrunnen for forslaget

Underholdskravet etter gjeldende rett

Lovens utgangspunkt er i dag at kravet til underhold må være oppfylt før familiegjenforening kan skje, jf. utlendingsloven § 9 og utlendingsforskriften §§ 22 og 25. Etter forskriftens § 25 annet ledd, første punktum anses underhold å være sikret når søkeren fyller vilkårene etter § 19, når hovedpersonen kan forsørge søkeren gjennom bestemmelsene i § 19 eller gjennom en kombinasjon. Etter § 19 kan både arbeidsinntekt, pensjons- og andre periodiske ytelser, egne midler og for eksempel studielån danne grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet. Det er også mulig å oppfylle vilkåret ved en kombinasjon av disse inntektsalternativene. Også økonomisk garanti fra tredjemann kan unntaksvis godtas som sikkerhet for underhold, jf forskriftens § 19 femte ledd. Kravet om underhold er oppfylt dersom samlet inntekt for søker og herboende tilsvarer lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ (pr. 1. mai 2002 kr. 161 000).

I utlendingsforskriften § 25 åpnes det for dispensasjon fra underholdskravet for visse grupper, og for andre grupper stilles det ikke krav om underhold. Etter § 25 fjerde ledd bokstav a stilles det ikke krav om underhold når søkeren er ektefelle, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, av hovedperson som har fått arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl eller etter lovens § 22 fjerde ledd (overføringsflyktninger). Det er en forutsetning at ekteskapet er inngått før hovedpersonen reiste inn i riket.

Nærmere om endringen

Etter Østerrike er Norge de to siste årene det landet i Europa som regnet pr. innbygger har mottatt flest asylsøkere. Norge mottok 17 500 asylsøkere i 2002. I 2001 var tallet

14 782 asylsøkere. Flere av landene i Europa har strammet inn regelverket for familiegjenforening og har hatt en nedgang i antallet asylsøknader det siste året. Det er grunn til å anta at endringen av reglene for familiegjenforening i 1997, er en av årsakene til den økningen vi har hatt i antall asylsøkere de siste årene. Tabellen nedenfor viser utviklingen fra 1997 til 2002.

Antall asylsøkere til Norge 1997-2002

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2 271

8 543

10 160

10 842

14 782

17 500

I perioden 01.01.01 til 31.12.02 var det totalt 6 688 personer som fikk innvilget familiegjenforening enten med en person med arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl eller med en person med innvilget asyl (ekskl. overføringsflyktninger). Av dette totaltallet fikk 6 436 personer, dvs. ca. 95%, innvilget familiegjenforening med en person med arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingslovens § 8 annet ledd etter søknad om asyl, mens 5% fikk innvilget familiegjenforening med en person som var innvilget asyl i Norge.

Tabellen nedenfor viser at antallet familiegjenforente til personer som har asyl eller arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl har økt betraktelig i perioden 1996-2002.

Innvilget familiegjenforening 1996-2002 etter hovedpersonens oppholdsgrunnlag

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002**

Asyl*

47

33

95

99

53

102

150

Utlendingsloven § 8 annet ledd

447

528

788

2 120

1 443

2 656

3 780

Totalt

494

561

883

2 219

1 496

2 758

3 930

*I tallmaterialet er ikke overføringsflyktninger medregnet .

**Økningen i 2002 skyldes bl.a. et restanseprosjekt i UDI 1. halvår 2002, der hovedtyngden av sakene som ble behandlet var søknader om familiegjenforening .

Det er et mål at Norge skal ha en regulert og kontrollert innvandring. Det forventes at innføringen av et underholdskrav vil kunne føre til redusert tilstrømming av asylsøkere til Norge. Dersom færre personer får opphold som en følge av at færre søker om asyl i Norge, vil det kunne føre til færre familiegjenforente i neste omgang.

Innføring av underholdskravet for denne gruppen kan bidra til å øke motivasjonen for herboende til raskere å søke å ta seg lønnet arbeid. Når underholdskravet settes til lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ, innebærer det at mange bør ha mulighet til å oppfylle dette kravet.

Vi har de siste årene sett at en større andel av de som søker asyl er enslige menn, og færre er familier. Enslige menn er den gruppen som kommunene i dag er minst villig til å bosette. Et underholdskrav kan utsette tidspunktet for familiegjenforening, og gjøre bosettingen av denne gruppen lettere. Familiegjenforeningen vil være enklere å administrere hvis den skjer etter at den som kom først har gjennomført et introduksjonsprogram og er kommet i arbeid. Det vil da være lettere for herboende selv å hjelpe familien. Behovet for støtte fra det offentlige hjelpeapparatet vil i mange tilfelle kunne være noe mindre enn når gjenforeningen skjer relativt raskt etter at førstankomne er bosatt. I dag rapporterer kommunene at familiene ofte kommer til Norge mens herboende er i en tidlig etableringsfase, og uten at kommunen har hatt anledning til å planlegge for en familiegjenforening. Bosetting av en enslig mann, kan i realiteten raskt vise seg å være bosetting av en større familie, uten at kommunen har hatt oversikt og kunnet planlegge for dette.

Et argument mot å gjeninnføre underholdskravet, er at langvarig atskillelse fra familie kan virke uheldig for muligheter og evne til god tilpasning i Norge. Dersom herboendes fokus i stor grad er rettet mot familie i hjemlandet, med bekymringer for denne, viser erfaringer at det er vanskeligere å konsentrere seg om og å motivere seg for språkmessig og yrkesmessig kvalifisering i Norge. Hvis familien har vært fra hverandre over lang tid, viser erfaring også at ved enkelte familiegjenforeninger er det vanskelig å ta opp igjen familielivet. I noen tilfeller kan det ende med samlivsbrudd, som vil kunne være ekstra belastende i et nytt land der mange mangler et sosialt nettverk.

Etter utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd bokstav c) vil det fortsatt ikke stilles krav om underhold når søker er ektefelle, samboer eller barn, jfr. § 23 første ledd a, b, c, og e, av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse, som normalt gis etter tre år med oppholdstillatelse i Norge. For tillatelse til ektefelle eller samboer er det en forutsetning at partene har vært gift eller samboere i minst tre år. Dette innebærer at det normalt etter at hovedpersonen har hatt opphold med tillatelse her i tre år, ikke vil stilles krav om underhold.

Etter utlendingsforskriften § 25 tredje ledd vil det videre fortsatt være adgang til å dispensere fra underholdskravet dersom særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det.

Dersom departementets forslag til ny introduksjonslov blir vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), vil et obligatorisk introduksjonsprogram for alle flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag og deres familiemedlemmer bli innført fra 1. september 2004. Dette vil innebære at alle som deltar får introduksjonsstønad på 2G (kr. 108 340 pr. år pr. 1. mai 2002). Introduksjonsstønaden er ikke å anse som ytelse etter lov om sosiale tjenester m.v. og skal være en del av inntektskravet/ underholdskravet for å kunne motta familie gjennom familiegjenforening. For å oppfylle inntektskravet på 1 lønnstrinn må deltakerne imidlertid jobbe noe i tillegg til deltakelse i introduksjonsprogrammet (pr. 1. mai 2002 utgjør ltr 1 kr. 161 000). Underholdskravet vil trolig medføre at herboende i stor grad søker å finne arbeid ved siden av introduksjonsprogrammet.

Andre lands regelverk

Andre land i Europa har ulik praksis når det gjelder familiegjenforening og underholdskrav. Sverige har ikke stilt underholdskrav ved familiegjenforening for denne gruppen. Sverige er det landet ved siden av Norge som har hatt størst økning i antall asylsøknader det siste året. I andre land stilles det krav til underhold, og i enkelte øvrige land er også de andre vilkår for å få familiegjenforening for denne gruppen strengere enn i Norge. Både i Nederland og Storbritannia er det et krav om underhold når en person søker familiegjenforening med hovedperson som har fått opphold på humanitært grunnlag etter søknad om asyl. I Storbritannia er selve retten til familiegjenforening betinget av at hovedpersonen har hatt opphold i fire år. I Tyskland er utgangspunktet at det ikke gis familiegjenforening for denne gruppen, og i Danmark er reglene generelt strengere enn i Norge. I Danmark er det også nylig innført forsørgerkrav der herboende har status i henhold til FNs flyktningkonvensjon.

Forholdet til menneskerettighetene

Det påpekes i forarbeidene til utlendingsloven at retten til familiegjenforening i Norge ikke er en ubetinget menneskerettighet. Det er særlig retten til familieliv etter artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) som er relevant i denne sammenheng. Det skal ikke skje inngrep i rettigheten unntatt når dette er i samsvar med loven, ivaretar visse oppregnede formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 8 gir ikke i seg selv rett til innreise til Norge. Retten til familieliv vernes også i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17. En gjeninnføring av underholdskravet anses ikke å være i strid med verken EMK eller SP.

Departementet har videre vurdert forholdet til FNs barnekonvensjon. Forslaget anses heller ikke å være i strid med denne.

Ved den planlagte forskriftsendringen fratar man for øvrig ikke noen selve retten til familiegjenforening. Endringen innebærer at et av vilkårene for retten til familiegjenforening innskjerpes frem til herboende får bosettingstillatelse, nemlig kravet om underhold.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Endringer i reglene om familiegjenforening kan ha ulike økonomiske og administrative konsekvenser. Fordi det ikke er mulig på forhånd å si noe eksakt om hvordan en slik endring vil slå ut på antall søknader, vil det være vanskelig å anslå nøyaktig hva man vil spare på omleggingen. Med utgangspunkt i erfaringene fra andre land, legger departementet til grunn at en gjeninnføring av underholdskravet vil føre til at færre søker om asyl i Norge. Dersom færre personer får opphold etter søknad om asyl, vil det isolert sett også kunne medføre en reduksjon i antall familiegjenforente.

Eventuelle innsparinger avhenger av bl.a. hvor mange færre asylsøkere det vil komme til landet som følge av endringen. For eksempel vil 1 000 færre asylsøkere i 2003 bety en innsparing på ca. 200 mill. kr i fht. saksbehandling, mottaksdrift og integreringstilskudd. I tillegg vil underholdskravet trolig innebære en reduksjon i utgiftene til uttransportering av asylsøkere med avslag på asylsøknaden. Det legges videre til grunn at enkelte familiegjenforeninger vil bli forskjøvet i tid. Mens det i dag ofte skjer 1-2 år etter at førstankomne er bosatt, vil underholdskravet kunne føre til bosettingen i større grad forskyves til 3-4 år, siden det ikke stilles krav om underhold når førstankomne har fått bosettingstillatelse. Dette vil kunne føre til lavere utgifter til familiegjenforening de første årene etter en innføring av underholdskravet. Kommer det 500 færre familiegjenforente som utløser integreringstilskudd, vil det medføre en innsparing i fht. integreringstilskuddet på i overkant av 43 mill. kr i 2003. Underholdskravet medfører også at utgifter til reise for familiegjenforente vil bli forskjøvet hvis man beholder dagens ordning med rett til reisestøtte også for de med opphold på humanitært grunnlag, samtidig som 500 færre familiegjenforente vil kunne bety 4 mill. kr i reduserte utgifter til reise.

Integreringstilskuddet er basert på kommunenes faktiske utgifter til sosialhjelp og beregnede utgifter til administrasjon. Et eget beregningsutvalg med medlemmer fra staten og Kommunenes sentralforbund og enkeltkommuner gjennomfører årlig en kartlegging av disse utgiftene. Hvis familiegjenforeningen først skjer etter at herboende er kommet i lønnet arbeid, vil det redusere kommunenes utgifter til sosialhjelp. Det er også grunn til å anta at behovet for administrativ bistand fra kommunens side vil være noe mindre hvis familiegjenforeningen først skjer etter at herboende har gjennomført introduksjonsprogrammet og/eller har kommet i ordinært lønnet arbeid. Totalt sett vil dette kunne innebære mindreutgifter for kommunene til bosetting og integrering, som igjen isolert sett vil kunne bidra til en reduksjon i integreringstilskuddssatsene.

Administrativt sett er det grunn til å anta at en gjeninnføring av underholdskravet vil innebære at søknadsbehandlingen blir mer komplisert. I tillegg til å vurdere familieforholdet, må Utlendingsdirektoratet da også undersøke om underholdskravet er sikret. Det er grunn til å anta at direktoratet også vil måtte ta stilling til en del søknader om dispensasjon fra underholdskravet. Forslaget vil derfor kunne innebære et merbehov knyttet til selve søknadsbehandlingen. Hvor stort et slikt merbehov vil bli, er vanskelig å beregne før vi vet mer om utviklingen i antall saker. Departementet vil derfor måtte komme tilbake til dette i den ordinære budsjettbehandlingen.

Merutgiftene til saksbehandlingen vil være vesentlig lavere enn antatte mindreutgifter knyttet til færre asylsøkere og lavere totale utgifter til integreringstilskuddsordningen. Samlet sett vil forskriftsendringen derfor føre til innsparinger over statsbudsjettet.

Forslag til endring i forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften)

§ 25 fjerde ledd bokstav a skal lyde:

Når tillatelse søkes etter bestemmelsene i § 22, jf. § 23, stilles det ikke krav om sikret underhold når søkeren

  1. er ektefelle, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, av hovedperson som har fått innvilget asyl eller har fått arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter lovens § 22 fjerde ledd. Det er en forutsetning at ekteskapet er inngått før hovedpersonen reiste inn i riket,

Med hilsen


Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef


Sissil Pettersen
avdelingsdirektør



2 vedlegg

Departementene

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Regjeringsadvokaten

Politiets sikkerhetstjeneste

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter

Datatilsynet

Senter mot etnisk diskriminering (SMED)

UNCHR Stockholm

IAESTE Norge

Kirkerådet

Samarbeidrådet for tros- og livssynssamfunnet

Norges Juristforbund Juristenes Hus

Politiets Fellesforbund

Norges lensmannslag

Likestillingsombudet

Kontoret for fri rettshjelp, Oslo Kommune

Juss-Buss Innvandrergruppa

Jussformidlingen

Flyktningrådet

NOAS

Antirasistisk Senter

Norsk Folkehjelp

MIRA Ressurssenter

Barneombudet

Redd Barna

Norges Rederiforbund

Akademikerne

Det norske Arbeiderparti

Kristelig Folkeparti

Sosialistisk Venstreparti

Fremskrittspartiet

Høyres hovedorganisasjon

Senterpartiets hovedorganisasjon

Venstre

Kystpartiet

Vedlegg 2

Deres ref

Vår ref

Dato

02/6272

31.01.2003

Beslutning om fravikelse av Utredningsinstruksen pkt. 5.2

Med hjemmel i Utredningsinstruksen pkt. 1.3 besluttes det herved å fravike Utredningsinstruksen pkt. 5.2 (høringsfristens lengde) i forbindelse med utsendelse av høringsbrev om endringer i utlendingsforskriften.

Departementet foreslår i høringsbrevet en endring i utlendingsforskriften § 25 som innebærer en gjeninnføring av underholdskravet ved familiegjenforening for nærmeste familie (ektefelle, samboer, barn) der herboende har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl. Ved familiegjenforening der herboende har fått innvilget asyl, jf. utlendingsloven § 17, eller er overføringsflyktning etter utlendingsloven § 22 fjerde ledd, vil det fortsatt ikke stilles krav om underhold.
For at Norge raskt skal få et regelverk på linje med andre land i Europa og i lys av den kraftige økningen i antallet asylsøkere det siste året, besluttes det å sette høringsfristen i denne saken til 10. mars 2003.


Med hilsen


Erna Solberg