Forslag til endringer i kredittilsynsloven

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Finansdepartementet

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Innholdsfortegnelse

1 Innledning
1.1 Bakgrunn
1.2 Oversikt over endringsforslagene

2 Forslag om endringer i tilsynsloven § 4 nr 8 om pålegg om retting
2.1 Oversikt over Kredittilsynets virkemidler i tilsynsarbeidet
2.2 Tilsynsloven § 4 nr 8 – gjeldende rett og hovedproblemstilling
2.3 Utvidet grunnlag for pålegg om retting
2.4 Rettingspålegg ved overtredelser fra institusjonens ansatte
2.5 Rettingspåleggets innhold
2.6 Adgang til å rette pålegg mot andre enn institusjon under tilsyn
2.7 Konklusjon
2.8 Forslag til ny utforming av tilsynsloven § 4 nr 8
2.9 Merknader til bestemmelsen

3 Forslag om endringer i bestemmelsene om opplysningsplikt
3.1 Innledning
3.2 Materiale som omfattes av opplysningsplikten
3.3 Plikt til utlevering
3.4 Plikt til elektronisk rapportering
3.5 Opplysningsplikt for andre enn institusjonen
3.6 Forslag til lovendringer
3.7 Merknader til bestemmelsen

4 Andre endringer i tilsynsloven § 4
4.1 Innledning
4.2 Internkontroll
4.3 Sammenslåing av § 4 punkt 2 og 3
4.4 Andre endringer
4.5 Forslag til andre endringer i § 4 første ledd
4.6 Merknader til bestemmelsene

5 Forslag om endring av Kredittilsynsloven § 10 - sanksjoner ved manglende oppfølging av Kredittilsynets pålegg

6 Samlet oversikt over forslag til lovendringer

1 Innledning

Kredittilsynet har i løpet av 1998 foretatt en relativt bred gjennomgang av Kredittilsynets virkemidler i tilsynsarbeidet, slik de generelt er regulert i Lov om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynsloven). Som følge av dette foreslår Kredittilsynet enkelte endringer i loven. Det er gitt en oversikt over de ulike endringsforslag nedenfor i pkt 1.2.

1.1 Bakgrunn

En hovedoppgave for Kredittilsynet er å arbeide for tillit til det finansielle system gjennom tilsyn med finansinstitusjonene. I følge tilsynsloven § 3 skal Kredittilsynet i tilsynsarbeidet se til at de institusjoner som står under tilsyn

"virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter."

I praksis ivaretar det offentlige tilsynet sin oppgave både gjennom kontroll av institusjonene og deres virksomhet, ved forvaltningsoppgaver i tilknytning til behandling av ulike typer søknader samt ved fastsettelse av eller tilråding om endringer i eksisterende regelverk.

Kredittilsynsloven regulerer i hovedsak Kredittilsynets virksomhet som tilsyns- og kontrollmyndighet, herunder tilsynsmyndighetens virkemidler overfor institusjonene i kontrollarbeidet. Loven inneholder derimot ikke en direkte regulering av institusjonenes virksomhet.

Bestemmelser som direkte regulerer institusjonenes virksomhet er gitt i andre lover. Verdipapirhandelloven, finansinstitusjonsloven og eiendomsmeglingsloven er eksempler på dette. De foreslåtte endringer retter seg ikke mot den materielle regulering av institusjonenes virksomhet i slike lover.

Siktemålet med de foreslåtte endringene er å sikre Kredittilsynets mulighet til å sørge for at institusjonene faktisk følger de regler og holder seg innenfor de rammer som på annet grunnlag er satt for virksomheten.

1.2 Oversikt over endringsforslagene

Utvidet grunnlag for pålegg

I kapittel 2 nedenfor foreslås det endringer i vilkårene for at Kredittilsynet skal kunne pålegge en institusjon å rette på forhold. Det foreslås at også opptreden i strid med konsesjonsvilkår og interne retningslinjer skal kunne gi grunnlag for pålegg om retting. I tillegg foreslås en klargjøring av at et pålegg også kan gis for å stanse fremtidige handlinger i strid med regelverket.

Endringer vedrørende opplysningsplikten

Det foreslås endringer i bestemmelsene om opplysningsplikt (kapittel 3). Formålet med forslaget er å klargjøre at en institusjon også kan pålegges å utlevere for kontroll slikt materiale institusjonen allerede har opplysningsplikt om. Det er videre foreslått en endring for å sikre at Kredittilsynet også kan kreve elektronisk rapportering og annen innhenting av opplysninger. I tillegg foreslås det en mer fullstendig angivelse av hva slags type materiale Kredittilsynet kan kreve innsyn i.

Andre endringer i tilsynsloven § 4

Det foreslås enkelte endringer i tilsynsloven § 4 av mer redaksjonell karakter, herunder at det inntas et nytt, eget punkt i § 4 med henvisning til Kredittilsynets adgang til å gi bestemmelser om internkontroll. I tillegg foreslås det å oppheve bestemmelser som ikke lenger har praktisk betydning. Forslagene behandlet i kapittel 4.

Presisering av grunnlaget for dagmulkt

Det foreslås å presisere at Kredittilsynets pålegg med hjemmel i både tilsynsloven og andre lover kan være grunnlag for daglig løpende mulkt (kapittel 5).

2 Forslag om endringer i tilsynsloven § 4 nr 8 om pålegg om retting

2.1 Oversikt over Kredittilsynets virkemidler i tilsynsarbeidet.

For å drive effektiv kontroll og tilsyn etter tilsynsloven § 3 med de institusjoner som er underlagt tilsyn, benytter Kredittilsynet både formelle og uformelle virkemidler.

Viktige rettslige virkemidler er pålegg om å rette på forhold (tilsynsloven § 4 nr 8) og tilbakekall av konsesjon. Personer eller institusjoner som ikke oppfyller tilsynets pålegg kan ilegges en daglig løpende mulkt (tilsynsloven § 10). Et praktisk viktig virkemiddel er dessuten forfølgning av straffbare forhold, riktignok slik at selve den strafferettslige forfølgning som virkemiddel håndteres av påtalemyndighetene og ikke Kredittilsynet.

Muligheten til å gi pålegg om retting er et viktig virkemiddel i det løpende tilsynsarbeidet. Det er sentralt for muligheten til å følge opp feil og mangler som oppdages i forbindelse med tilsyn. I praksis benytter Kredittilsynet seg også i stor grad av uformelle virkemidler som dialog og inspeksjonsmerknader. Bruken av sistnevnte som effektivt virkemiddel er imidlertid i stor grad avhengig av eksistensen også av rettslig bindende sanksjoner, som et "ris bak speilet".

(Ofte ville alternativet til pålegg om retting være tilbakekall av konsesjon. Det vil imidlertid oftest være mer ønskelig å sikre at institusjonen for fremtiden opptrer i samsvar med regelverket, enn å stanse eller true med å stanse virksomheten gjennom tilbakekall av konsesjon. Ofte vil det være både praktiske og rettslige grunner til at tilbakekall av konsesjon er mindre ønskelig både for brukere og allmennheten, institusjonen selv og myndighetene. Et tilbakekall av konsesjon vil dessuten normalt kreve at det foreligger vesentlig brudd på konsesjonen, slik at dette ikke står åpent som virkemiddel i mindre alvorlige tilfeller.

Et påleggsvedtak etter tilsynsloven må fattes i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Samtidig gir det institusjonen klagerett. For en institusjon kan det derfor være bedre at Kredittilsynet gir pålegg om å endre en praksis Kredittilsynet mener er i strid med regelverket, enn at Kredittilsynet direkte konstaterer regelstridig opptreden i form av for eksempel offentlig tilgjengelige merknader. Institusjonen har ikke klagerett i forhold til merknader og kan heller ikke prøve innholdet i merknadene for domstolene med påstand om ugyldighet.)

2.2 Tilsynsloven § 4 nr 8 – gjeldende rett og hovedproblemstilling

Etter tilsynsloven § 4 nr. 8 kan tilsynet pålegge de institusjoner som det har tilsyn med:

å rette på forholdet dersom en institusjons organer har handlet eller forsømt seg i strid med sine plikter etter lovgivning eller vedtektene,

At Kredittilsynet gir et slikt pålegg vil si at Kredittilsynet fatter et enkeltvedtak etter forvaltningsloven der institusjonen påbys å opptre i samsvar med vedtakets innhold. Et slikt pålegg vil være rettslig bindende for den det er rettet mot, og brudd vil blant annet kunne være grunnlag for eventuelle videre sanksjoner i form av daglig løpende mulkt etter tilsynsloven § 10. Forsettlig eller uaktsom overtredelse av et gitt pålegg vil videre være straffesanksjonert etter samme bestemmelse, med en strafferamme på inntil 1 år. Et pålegg fra Kredittilsynet kan påklages til Finansdepartementet etter forvaltningslovens kapittel VI. (På inkassoområdet går klagen til Justisdepartementet.) Gyldigheten av et pålegg kan prøves for de alminnelige domstoler.

Et spørsmål er om Kredittilsynets adgang til å pålegge retting etter tilsynsloven § 4 nr. 8 er et tilstrekkelig effektivt virkemiddel for å sørge for overholdelse av de ulike materielle regler som gjelder virksomhetene under tilsyn. Dette er nærmere bestemt et spørsmål om bestemmelsen gir Kredittilsynet mulighet til å pålegge retting i alle de tilfeller det vil være behov for dette.

2.3 Utvidet grunnlag for pålegg om retting

For at Kredittilsynet skal kunne gi pålegg etter § 4 nr 8, må en institusjons organer ha forsømt seg eller handlet i strid med sine plikter etter lovgivning eller vedtektene.

Det kan av bestemmelsen utledes tre hovedvilkår for at Kredittilsynet skal kunne pålegge retting; a) det må foreligge brudd på lovgivning eller vedtektene, b) pliktbruddet må skyldes at noen har handlet eller forsømt seg og c) det må være en "institusjons organer" som har handlet eller forsømt seg

2.3.1 Konsesjonsvilkår som grunnlag for rettingspålegg

Et hovedvilkår er som nevnt at det foreligger et brudd på lov eller vedtekter.

Uttrykket lovgivning må forstås som all materiell lovgivning, dvs både lov og forskrift. Det kan i tillegg hevdes at vedtak fastsatt direkte med hjemmel i lov, faller inn under bestemmelsen. For eksempel må et vedtak etter finansinstitusjonsloven § 2-6 annet ledd om konsolidering av eierandeler i tvilstilfelle, kunne danne grunnlag for et pålegg om retting.

Brudd på bestemmelser fastsatt i eller i tilknytning til konsesjon vil imidlertid falle utenfor bestemmelsens ordlyd. Dersom en institusjon opptrer i strid med konsesjon eller konsesjonsvilkår, er det med andre ord tvilsomt om Kredittilsynet kan benytte § 4 nr. 8 til å pålegge institusjonen å rette på forholdet. Myndighetene må i så fall true med eller eventuelt kalle tilbake konsesjonen dersom det er rettslig grunnlag for det. Som nevnt ovenfor vil ikke ethvert brudd på konsesjon eller konsesjonsvilkår gi grunnlag for – eller gjøre det ønskelig - å kalle konsesjonen tilbake. I mange tilfeller vil hensynet til kunder eller andre tredjemenn gjøre at tilbakekall av konsesjon vil være et langt mer inngripende tiltak enn ønskelig. Også hensynet til institusjonen tilsier at det bør vurderes andre virkemidler enn tilbakekall av konsesjonen. Det kan derfor være tilfeller hvor det vil være behov for at tilsynet i stedet kan pålegge institusjonene å rette på forholdet. Dette kan ivaretas ved en mer generell utforming av § 4 nr. 8.

Å utvide rekkevidden av bestemmelsen i tilsynsloven § 4 nr. 8 vil være en naturlig følge av at man ikke lenger detaljregulerer alle deler av finansmarkedet direkte gjennom lov og forskrift. Utviklingen i finansmarkedet går såpass raskt at Kredittilsynet stadig vil kunne ha behov for å oppstille konsesjonsvilkår som supplerer reguleringen i særlovgivningen. Det kan også være særlige forhold ved den enkelte virksomhet som søker konsesjon som medfører behov for å fastsette spesielle konsesjonsvilkår.

Et behov for å fastsette konsesjonsvilkår i enkelttilfelle, bør imidlertid følges opp av muligheter til å pålegge institusjonene å rette på forholdet dersom vilkårene ikke overholdes. Pålegget vil deretter eventuelt kunne følges opp med tvangsmulkt.

En slik løsning vil også kunne være mer ønskelig for foretaket. Alternativet til et pålegg om retting vil være at Kredittilsynet i merknader gir uttrykk for at tilsynet anser foretakets handlemåte å være i strid med konsesjonen, og at handlemåten kan danne grunnlag for et mulig tilbakekall av konsesjonen. En slik merknad kan ikke påklages eller gi grunnlag for søksmål. Foretaket må derfor selv ta risikoen for sin handlemåte dersom foretaket er uenig i Kredittilsynets vurdering. Dersom Kredittilsynets vurdering er korrekt vil overtredelsen i neste omgang kunne medføre tilbakekall av konsesjonen.

I forlengelsen av dette forslaget er det vurdert om en også bør foreslå at strid med forutsetninger for konsesjonen skal gi grunnlag for pålegg etter bestemmelsen. Dette vil være forutsetninger som ikke er klart uttalt, men som likevel ligger til grunn for konsesjonen. Eksempelvis har Kredittilsynet uttalt at det må sees som en forutsetning for, eller en del av, konsesjonen at verdipapirforetak med tillatelse til å tilby aktiv forvaltning ikke setter bort denne delen av sin virksomhet til et annet verdipapirforetak. Det har vært drøftet om også brudd på slike forutsetninger kan gi grunnlag for pålegg.

Det foreslås imidlertid ikke en slik utvidelse. Slike "forutsetninger" vil ofte måtte anses som en del av konsesjonen, og er med andre ord et resultat av en tolkning av den konsesjon som er gitt, for eksempel sammenholdt med en eller flere lovbestemmelser. I så fall kan pålegg, med den endring som er foreslått ovenfor, gis fordi det må anses som brudd på konsesjonsvilkår. Dersom man i motsatt fall ikke kan se det slik at konsesjonen da den ble gitt satte den aktuelle begrensning, vil et pålegg om retting i realiteten innebære at Kredittilsynet fastslår at det foreligger en plikt som tidligere ikke har foreligget. Dette vil være i strid med hensynet til forutberegnelighet. I slike situasjoner bør det heller (i første omgang) vurderes en endring i konsesjonsvilkårene, i den grad det er adgang til dette.

2.3.2 Manglende overholdelse av interne retningslinjer

Et trekk ved nyere lovgivning som regulerer institusjoner på finansmarkedet, er at det stilles krav om at institusjonen skal fastsette interne retningslinjer på forskjellige områder av virksomheten. Etter verdipapirhandelloven følger dette av vphl § 9-1. Formålet er å sikre at institusjonen, og spesielt institusjonens ledelse, vurderer innholdet i og har fokus på bestemte forhold, som for eksempel risikokonflikt mellom foretaket og dets kunder. Interne retningslinjer skal fremlegges som en del av konsesjonssøknaden. Kredittilsynet vil ved tilsyn normalt både gjennomgå og se nærmere på den konkrete oppfølging og overholdelse av disse.

Kredittilsynet kan etter vphl § 12-4 pålegge retting dersom foretaket opptrer i strid med de nevnte retningslinjer og instrukser. Denne særlige muligheten etter verdipapirhandelloven gjelder imidlertid bare verdipapirområdet og gjelder ikke generelt for alle institusjoner under tilsyn av Kredittilsynet. Brudd på interne retningslinjer gir ikke kompetanse til å gi pålegg om retting etter tilsynsloven § 4 nr 8. Spørsmålet her er om tilsvarende hjemmel skal inntas i tilsynsloven slik at den generelt gjelder hele området for Kredittilsynets virksomhet?

Der en institusjon som følge av lov- eller forskriftsbestemmelser har fastsatt interne retningslinjer, vil forutsetningen selvsagt være at retningslinjene også følges. Dersom det viser seg at retningslinjene likevel ikke følges, er dette et forhold som tilsynet kan påpeke, f. eks. i inspeksjonsmerknader. I praksis vil det antagelig ikke så ofte være behov for at Kredittilsynet i tillegg gir pålegg om å rette seg etter de fastsatte retningslinjene. En institusjon vil normalt selv ha ønske om å følge egne retningslinjer.

En adgang til å pålegge en institusjon å overholde egne retningslinjer, vil imidlertid kunne hindre at de fastsatte retningslinjer kun er "papirbestemmelser" som bare tilsynelatende gir det inntrykk at institusjonen overholder de ulike krav til forsvarlig drift av virksomheten.

Det kan hevdes at institusjonen kan møte et eventuelt pålegg om å forholde seg i samsvar med egne retningslinjer, med å foreta endringer i disse. Det vil imidlertid være begrensninger i muligheten til å gjøre omfattende endringer. Institusjonen vil bare kunne endre retningslinjene så lenge de nye interne retningslinjer som fastsettes fortsatt ivaretar de generelle forsvarlighetskrav til for eksempel god forretningsskikk som loven krever.

Det må være klart at en institusjons rutiner og organisering ikke bare bør fremgå av retningslinjer, men også faktisk følges. Det foreslås derfor at det gjøres en tilføyelse i § 4 nr. 8 slik at bestemmelsen på dette punkt blir tilsvarende verdipapirhandelloven § 12-4 første ledd annet punktum. Det understrekes at bestemmelsen bare foreslås å gjelde for den type interne retningslinjer som institusjonen etter lov eller forskrift er pålagt å fastsette.

2.3.3 Adgang til å gi pålegg for å hindre fremtidige overtredelser

Kravet i § 4 nr 8 om at institusjonen skal ha handlet eller forsømt seg innebærer at både unnlatelser og aktive handlinger i strid med loven kan gi Kredittilsynet påleggskompetanse. Begge deler synes imidlertid å forutsette at det foreligger et allerede inntrådt brudd på loven. Der det bare er i fremtiden institusjonen kan komme til å opptre lov- eller vedtektsstridig, kan det etter ordlyden være noe tvilsomt om Kredittilsynet har kompetanse til å gi pålegg etter § 4 nr 8, selv om slik fremtidig lovstridig opptreden virker sannsynlig. I særlovgivningen finnes slik påleggskompetanse i inkassoloven § 24 tredje ledd om at "Kredittilsynet kan gi inkassatorer…,pålegg om å endre praksis som medfører fare for overtredelser av loven her eller av lov om Kredittilsynet".

I Kredittilsynets praksis er det imidlertid lagt til grunn at tilsynet også kan gi pålegg for å hindre fremtidige handlinger som etter Kredittilsynets oppfatning vil være i strid med lov eller forskrift. Kredittilsynet har i flere tilfeller gitt pålegg for å hindre en mulig overtredelse av regelverket. Behovet for dette oppstår særlig der det kan være begrenset mulighet for å gjenopprette situasjonen etter at en eventuell overtredelse har skjedd, som for eksempel ved ulovlig utbetaling av utbytte til utlandet.

En alternativ fremgangsmåte til å gi et rettslig bindende pålegg, er at Kredittilsynet på forhånd gir uttrykk for at man vil oppfatte en bestemt handling som i strid med regelverket, og at tilsynet varsler om at man umiddelbart vil gi et pålegg om retting dersom overtredelse skjer. En slik uttalelse vil imidlertid ikke være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og forvaltningslovens saksbehandlingsregler vil derfor ikke gjelde. Også av hensyn til mulig klagerett, kan derfor den institusjon saken eventuelt gjelder være interessert i at det gis et formelt pålegg framfor at det gis en uttalelse om hvordan Kredittilsynet vil forholde seg dersom handlingen foretas.

Det foreslås derfor at tilsynsloven endres slik at det klargjøres at pålegg også kan rettes mot mulige fremtidige handlinger og forsømmelser.

Et pålegg som gis for å hindre en fremtidig handling eller forsømmelse, vil i praksis kunne benyttes i situasjoner der det er konkret fare for at en bestemt handlemåte vil foretas. For eksempel fordi institusjonen gir uttrykk for at det foreligger en konkret plan, og at kun et bindende pålegg vil føre til at institusjonen endrer sin planlagte handlemåte.

Eventuelle betenkeligheter ved å gi uttrykkelig hjemmel for en slik kompetanse, svekkes av at det kun er spørsmål om å hindre en handlemåte som er i strid med regelverket. I prinsippet medfører et pålegg kun at Kredittilsynet fastslår en plikt som følger direkte av de materielle regler institusjonen allerede er forpliktet til å følge. Pålegget er som nevnt foran, i tillegg grunnlag for daglig løpende mulkt. Manglende overholdelse er straffbart.

2.4 Rettingspålegg ved overtredelser fra institusjonens ansatte

Et siste vilkår for at tilsynet skal ha påleggskompetanse etter tilsynsloven § 4 nr 8, er som nevnt at det er en institusjons organer som skal ha handlet eller forsømt seg.

En institusjons organer må i alle fall forstås som de ulike styringsorganer som etter den enkelte særlov skal eller kan opprettes for institusjonen, dvs styret, generalforsamling, kontrollkomite, representantskap m.v. Mye taler dessuten for at også administrerende direktør/daglig leder, banksjef eller faktisk leder etter vphl § 7-2, regnes som en av institusjonens organer. Både aksjelov og særlov forutsetter eksistensen av en øverste administrativ leder og i selskapsrettslig sammenheng er administrerende direktør omtalt som et av selskapets organer jfr. f.eks. NOU 1996:3 s. 51 (Ny aksjelovgivning).

Det kan reises spørsmål ved om uttrykket "en institusjons organer" må forstås som bare å omfatte organer som er definert i lov eller forskrift, eller om også handlinger foretatt f.eks. av en banks kredittkomite, eller et såkalt styre i en bankfilial også omfattes av bestemmelsen. Det kan ikke sees å foreligge noen avgjørende momenter mot å tolke bestemmelsen slik at den bare gjelder lovbestemte organer, så lenge andre aktuelle organer rent faktisk deltar i styringen av institusjonen.

I ordlyden ligger imidlertid den begrensning at rettsstridig opptreden fra mer underordnet ansatte i tilsynsenheten ikke kan følges opp med rettingspålegg. Dersom institusjonens organer ikke iverksetter nødvendige tiltak for å rette opp en regelstridig situasjon for eksempel skapt av en underordnet, vil imidlertid det i seg selv kunne gi grunnlag for pålegg rettet mot institusjonen.

Spørsmålet er om bestemmelsen bør utvides slik at også overtredelser fra institusjonens ansatte generelt skal kunne medføre mulig pålegg. Kredittilsynet har ikke sett behov for dette. Eventuelle overtredelser fra ansatte, vil først og fremst være et problem dersom institusjonens organer ikke følger dette opp. Men i så fall vil også institusjonens organer ha forsømt seg, og oppfølging kan i så fall skje i forhold til disse organer.

2.5 Rettingspåleggets innhold

Etter § 4 nr 8 kan Kredittilsynet gi pålegg om å rette på forholdet dersom institusjonen har overtrådt sine plikter.

Spørsmålet her er hva som nærmere ligger i dette, d.v.s hvilket innhold et pålegg kan ha.

Utgangspunktet er at tilsynsloven § 4 nr 8 gir Kredittilsynet myndighet til å gi pålegg om å endre en foreliggende lov- eller vedtektsstridig situasjon. Tilsynet vil for eksempel kunne pålegge økt kapitaldekning dersom dekningen ikke lenger kan anses forsvarlig.

Bestemmelsen innebærer at Kredittilsynet må tolke de aktuelle lovbestemmelser m.v og i pålegget fastslå hva som skal til for å være innenfor disse bestemmelsenes grense. Kredittilsynet vil derfor til en viss grad kunne gi anvisning på hvilken måte retting skal skje. Det vil imidlertid være grenser for hvor langt tilsynet kan gå i konkretisering. Der det foreligger alternative måter å oppfylle f.eks lovens krav, vil valget av alternativer i utgangspunktet være opp til den pålegget er rettet til.

Ovennevnte betyr at den konkrete rekkevidden av tilsynets kompetanse etter tilsynsloven § 4 nr 8 vil bero på utformingen av den aktuelle lov- eller vedtektsbestemmelse.

Et neste spørsmål er om tilsynet med hjemmel i § 4 nr 8 også kan pålegge en institusjon å gjenopprette (tilbakeføre til) den situasjon som forelå før det lovstridige forhold ble foretatt. Spørsmålet om tilsynet kan gi en institusjon pålegg om å tilbakebetale et beløp vunnet ved ulovlige forhold i tilknytning til inkasso- eller megleroppdrag er et eksempel på denne problemstillingen. Et inkassobyrå kan ha innkrevet et ulovlig høyt salær eller et meglerforetak har tatt ulovlig gebyr evt. unnlatt å utbetale renter.

Det kan pekes på at ordlyden kan tale for at også slik "gjenoppretting" omfattes. Formuleringen er å "rette på forholdet dersom en institusjon har handlet eller forsømt seg i strid med sine plikter". Formuleringen dekker med andre ord også pålegg om å rette et forhold oppstått ved tidligere lovstridig handling. Forarbeidene til § 4 nr. 8 inneholder heller ikke uttalelser som tyder på at bestemmelsen ikke skal tolkes i samsvar med ordlyden.

I praksis har tilsynet i slike tilfelle forutsatt at foretakene innretter seg i henhold til Kredittilsynets lovforståelse når det er påpekt at det er innkrevet et ulovlig beløp. Hittil har det ikke vært et stort behov for å kunne gi et formelt pålegg om gjenoppretting i form av tilbakebetaling. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det i fremtiden vil kunne bli et behov for å gi pålegg som nevnt.

Det legges derfor til grunn at tilsynsl. § 4 nr. 8 i dag gir hjemmel for at det skal kunne gis pålegg om å gjenopprette (tilbakeføre til) den situasjon som forelå forut for det lovstridige forhold.

På bakgrunn av denne gjennomgangen er det etter Kredittilsynets oppfatning ikke behov for utvidelse av bestemmelsen på disse punkter.

2.6 Adgang til å rette pålegg mot andre enn institusjon under tilsyn.

Etter innledningen i § 4 skal Kredittilsynets pålegg rettes mot institusjonen, jf Tilsynet kan pålegge de institusjoner det har tilsyn med: I tilsynsloven § 1 er disse institusjonene listet opp samt at § 1 nr. 15 viser til at det kan bestemmes i særlov at foretak skal være under tilsyn.

"Institusjonene" i denne sammenheng må forstås som den virksomhet som er underlagt tilsyn. Dette vil kunne være enten en person eller foretak avhengig av hva som er tillatt etter den aktuelle særlov. Eksempelvis vil det kunne rettes pålegg etter § 4 både mot et inkassoforetak eller en inkassator med personlig bevilling (enkeltmannsforetak), se også eiendomsmeglingsloven § 2-1. Se på den annen side verdipapirhandelloven § 9-1 der konsesjon bare kan gis et foretak.

Etter Kredittilsynets oppfatning vil uttrykket "institusjonene" i tilsynsloven § 4 måtte tolkes overensstemmende med tilsynsloven § 1 annet ledd. Det betyr at der det foreligger tilsynsmessige hensyn knyttet til en institusjon i konsern under tilsyn slik at § 1 annet ledd ville gitt hjemmel for tilsyn, vil det også kunne rettes pålegg mot andre deler av konsernet enn de som er underlagt direkte tilsyn etter § 1 første ledd.

Slik § 4 nr 8 er utformet, må uttrykket institusjonen i innledningen i § 4 også forstås i samsvar med en institusjons organer i §4 nr 8. Institusjonens organer er en del av institusjonen. Etter Kredittilsynets syn vil det bety at tilsynets pålegg normalt vil kunne rettes mot det organ som tilsynet finner mest hensiktsmessig, eventuelt flere. Det vil imidlertid ikke kunne rettes mot enkeltpersoner annet enn i kraft av sin posisjon som organ eller del av organ. Pålegg om retting av ulovlig handling foretatt av administrerende direktør vil derfor kunne rettes til administrerende direktør selv (som sådan) eller et annet av selskapets organer.

Etter Kredittilsynets syn bør det holdes fast ved at Kredittilsynet forholder seg til institusjonen som sådan i forhold til spørsmålet om hvem et pålegg om retting kan rettes mot. Den enkelte ansatte i institusjoner under tilsyn har ikke et selvstendig forhold til Kredittilsynet. Overtredelser fra enkeltpersoner vil uansett kunne fanges opp ved at institusjonen må rette på et lovstridig forhold som en ansatt er ansvarlig for. I forhold til den enkelte ansatte bør det være tilstrekkelig med mulig straffansvar etter Kredittilsynsloven § 10 eller straffebestemmelser i særlovene.

Det er også reist spørsmål ved om det er behov for å kunne rette pålegg mot andre virksomheter (som sådan) enn de institusjoner som er under direkte tilsyn.

Finansieringsvirksomhetsloven (FIL) § 5-2 gir departementet adgang til å gi pålegg om at forhold i strid med loven skal opphøre. Pålegg kan gis i forhold til institusjoner under Kredittilsynets tilsynsområde, men også overfor andre. Myndigheten er delegert til Kredittilsynet i kurante saker jfr. departementets delegasjonsbrev av 24. mars 1994.

En kunne tenke seg at bestemmelsen i § 4 nr. 8 på samme måte som i FIL § 5-2 var utformet slik at den kom til anvendelse overfor enhver som overtrådte den lovgivning som Kredittilsynet var satt til å forvalte. Dette er til en viss grad i strid med Kredittilsynslovens system. Med unntak for verdipapirområdet fører Kredittilsynet tilsyn med bestemte typer institusjoner, Kredittilsynet er ikke generelt gitt ansvar for å se til enhvers overholdelse av bestemmelser i bestemte lover. En eventuell adgang til å kunne rette pålegg til andre enn institusjonene bør derfor heller reguleres i den enkelte særlov.

Et annet alternativ er at rettingsbestemmelsen i § 4 nr 8 utvides slik at Kredittilsynet også kan pålegge retting overfor andre institusjoner eller enkeltpersoner som medvirker til pliktbrudd. Det vil også kunne tenkes andre situasjoner der et pålegg enten i stedet eller i tillegg til å være rettet mot institusjonene under tilsyn, mer effektivt kan rettes mot den som medvirker, eventuelt i vesentlig grad, til en regelstridig situasjon.

På den annen side gir dette Kredittilsynet en omfattende kompetanse, hvor det delvis også vil være vanskelig å foreta en avgrensning av hva som skal anses som medvirkning til den aktuelle handling. Da det også i praksis sjelden har oppstått behov for en slik mulighet, er det derfor ikke foreslått noen konkret lovendring på dette punkt.

2.7 Konklusjon

Kredittilsynet foreslår at bestemmelsen i tilsynsloven § 4 nr. 8 endres ved at det gjøres en tilføyelse om at tilsynet kan pålegge institusjonene å rette på forhold i strid med konsesjonsvilkår og institusjonens interne retningslinjer.

Det foreslås videre en endring for å sikre at det også kan gis pålegg etter § 4 nr 8 for å hindre fremtidige overtredelser av lov, forskrift m.v.

2.8 Forslag til ny utforming av tilsynsloven § 4 nr 8:

Lov om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet) § 4 første ledd nr 8 skal lyde:

" å rette på forholdet dersom en institusjons organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller handlet i strid med konsesjonsvilkår. Det samme gjelder dersom institusjonens organer ikke har overholdt vedtekter eller egne interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Pålegg kan også gis for å hindre fremtidig handlemåte som vil være i strid med første og annet punktum."

2.9 Merknader til bestemmelsen

Bestemmelsen er språklig sett en del endret. De språklige endringen tar sikte på å gjøre lovteksten mer tilgjengelig og mer i samsvar med dagens lovspråk.

Uttrykket "handlet eller forsømt seg i strid med" er byttet ut med "ikke har overholdt sine plikter i henhold til". Endringen tar ikke sikte på noen realitetsendring og vil fortsatt dekke så vel aktive handlinger som unnlatelser.

For å bringe bestemmelsen mer i samsvar med vanlig lovspråk i dag, er videre uttrykket "lovgivningen" byttet ut med "bestemmelser gitt i eller i medhold av lov".

Bestemmelsen er i tillegg utvidet for å dekke også overtredelser av plikter etter konsesjonsvilkår og interne retningslinjer. Begrepet "konsesjonsvilkår" anses å omfatte alle plikter som fremgår av konsesjonen.

Siste punktum tar sikte på å gjøre det klart at også en mulig fremtidig overtredelse av slikt regelverk det er vist til i første del av bestemmelsen, kan gi grunnlag for pålegg om retting.

Det vises for øvrig til omtalen og begrunnelsen for forslagene foran.

3 Forslag om endringer i bestemmelsene om opplysningsplikt

3.1 Innledning

En avgjørende forutsetning for Kredittilsynets evne til å utføre sin tilsynsoppgave på en tilfredsstillende måte, er institusjonenes opplysningsplikt.

Etter tilsynsloven § 3 annet ledd kan Kredittilsynet "granske regnskaper og andre oppgaver fra institusjonene" samt foreta "undersøkelser" som "tilsynet finner nødvendig". Institusjonen plikter videre "å la tilsynet gå gjennom protokoller, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art og gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve".

Etter tilsynsloven § 4 nr. 3 kan Kredittilsynet videre pålegge institusjoner under tilsyn "å sende inn andre oppgaver og opplysninger, som tilsynet mener det trenger for å utføre sitt verv". Bestemmelsen anvendes bl a som hjemmel for å pålegge institusjonene periodiske rapporteringer til Kredittilsynet i forbindelse med det dokumentbaserte tilsynet.

Kredittilsynet har foretatt en gjennomgang av tilsynslovens sentrale bestemmelser om opplysningsplikt i § 3 annet ledd og § 4 nr. 3 med sikte på å klarlegge om det er behov for endringer i bestemmelsene. Fremstillingen nedenfor dekker bare de deler av bestemmelsene der Kredittilsynet har funnet grunn til å foreslå endringer. De konkrete forslag til lovendringer fremgår under pkt. 5.6.

3.2 Materiale som omfattes av opplysningsplikten

Etter tilsynsloven § 3 annet ledd annet punktum, plikter institusjonene å la Kredittilsynet få gå gjennom følgende materiale (slik bestemmelsen lyder etter vedtakelsen av den nye regnskapsloven) : "institusjonens protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art......" I tillegg plikter de "å gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve". Ordlyden synes med andre ord ikke å stille opp begrensninger i hva det kan kreves innsyn i. Kredittilsynet har praktisert bestemmelsen slik at den omfatter alt som måtte foreligge av skriftlig dokumentasjon og dataregistrert informasjon samt andre tekniske hjelpemidler. Det er også antatt at det kan kreves opplysninger om forhold som kun har vært oppe på muntlig basis, opplysninger i skriftlig materiale samt opplysninger som finnes på lydbånd, videoopptak og materiale som er lagret elektronisk. Kredittilsynet har praktisert bestemmelsene på denne måten. Det presiseres at grensen for Kredittilsynets alminnelige myndighet etter tilsynsloven § 3 første ledd angir yttergrensen for hva slags opplysninger Kredittilsynet kan kreve.

Ordlyden i § 3 annet ledd om hvilket materiale institusjonene plikter å la tilsynet få gå gjennom, har vært uendret siden tilsynslovens vedtakelse. Selv om "dokumenter og beholdninger av enhver art" er antatt å omfatte f.eks. lydbånd, video og elektronisk materiale, vil det være en fordel om dette kommer klart til uttrykk i lovteksten. Uenighet omkring disse spørsmål kan ta unødig lang tid i en situasjon hvor det er av betydning å innhente opplysninger raskt. Dersom lovens ordlyd presiserer klarere hvilket materiale som er omfattet av opplysningsplikten, vil det bidra til at institusjonenes plikter tydeliggjøres. En formulering som dekker også nyere medier finnes i konkurranseloven § 6-1 tredje ledd. Det heter her at konkurransemyndighetene skal gis "adgang til datamaskin eller annet teknisk hjelpemiddel for å få tilgang til informasjon som er tilgjengelig ved bruk av slikt hjelpemiddel". Det foreslås at tilsynsloven § 3 annet ledd utformes slik at det presiseres at opplysningsplikten også omfatter informasjon lagret på nye typer medier.

3.3 Plikt til utlevering

Som nevnt ovenfor kan Kredittilsynet etter tilsynsloven § 3 annet ledd gis innsyn i opplysninger på lydbånd, kassett, videoopptak e.l.

Det har imidlertid vært hevdet at ordlyden i § 3 annet ledd om at institusjonene plikter å la tilsynet "få gå gjennom" og "gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve", ikke dekker Kredittilsynets behov for en midlertidig utlevering av materiale evt. kopier, bl.a. av lydbånd for nærmere granskning. Det samme kan hevdes om bestemmelsen i § 4 nr. 3 om at institusjonen kan pålegges å sende inn oppgaver og opplysninger.

I en sak fra 1995 gjorde Kredittilsynet vedtak om at tilsynet skulle gis adgang til å kopiere bestemte lydbåndopptak hos en institusjon. Vedtaket ble påklaget og i klagesaken uttalte finansdepartementet at Kredittilsynet i det konkrete tilfellet kunne ivareta sine tilsynsoppgaver ved å gis tilgang til å høre lydbåndopptakene og ta referater fra disse. Det ble også lagt vekt på at ØKOKRIM hadde tatt beslag i lydbåndene. Finansdepartementets uttalelser i denne klagesaken, løste dermed ikke spørsmålet om det er hjemmel i tilsynsloven til å kreve materiale evt. kopier utlevert for nærmere granskning.

På to av tilsynsområdene er det egne hjemler for å kreve utlevering av materiale til kontroll. I lov om verdipapirhandel § 12-2 er det bestemt at et foretak plikter å fremvise og i tilfelle utlevere til kontroll oppgaver i henhold til lovens § 9-7 og øvrige dokumenter som angår virksomheten. Tilsvarende bestemmelse finnes i lov om eiendomsmegling § 2-7 der det er fastslått at et meglerforetak plikter å fremvise og i tilfelle utlevere til kontroll de forretningsbøker og øvrige dokumenter som angår eiendomsmeglingen.

Kredittilsynet har i noen tilfeller behov for å kunne kreve materiale eller kopier av dette, utlevert for nærmere granskning. Det kan gjelder både skriftlig materiale og for eksempel lydbånd. Der det er behov for det vil som regel Kredittilsynet i praksis også få utlevert nødvendig materiale fra institusjonen. Muligheten til å få aktuelt materiale utlevert, vil i mange tilfelle være arbeidsbesparende i tilsynsarbeidet. Man slipper blant annet tidkrevende kopiering av dokumenter eller nedtegning av referater.

For at det ikke skal være noen tvil om at Kredittilsynet kan kreve materiale utlevert for kontroll, bør dette presiseres i tilsynsloven. Det foreslås derfor at det inntas en tilføyelse i § 3 annet ledd.

3.4 Plikt til elektronisk rapportering

En stor del av opplysningene som Kredittilsynet innhenter, skal brukes som grunnlagsmateriale for det dokumentbaserte tilsynet. Institusjonene er i den forbindelse pålagt jevnlige rapporteringer til tilsynet; månedlig, kvartals- og tertialvis. Opplysninger innhentes dessuten i konkrete saker, f.eks. i forbindelse med stedlig tilsyn og i ulike forvaltningssaker (søknader).

Måten rapporteringen skjer på, varierer mellom de ulike tilsynsområder. På bank- og forsikringsområdet skjer rapporteringen til Kredittilsynet gjennom et felles samarbeid med Norges Bank og Statistisk Sentralbyrå. Kredittilsynet mottar i stor grad materiale elektronisk. I noen grad overføres opplysninger på diskett direkte til Kredittilsynet. På andre områder sender institusjonene inn skriftlige oppgaver.

Det er tilsynslovens bestemmelser om opplysningsplikt som er hjemmel for å pålegge institusjonene å rapportere til tilsynet. Kredittilsynet kan etter bestemmelsene i tilsynsloven § 3 annet ledd og § 4 nr 2 og 3 gi pålegg om å gi eller å sende inn opplysninger.

I praksis har Kredittilsynet behov for å kunne kreve opplysninger både muntlig og skriftlig. Dette kan være i form av eksempelvis en skriftlig redegjørelse eller muntlig gjennom et møte. Etter Kredittilsynets oppfatning kan det ikke være tvil som at Kredittilsynet kan avgjøre om opplysninger skal gis skriftlig eller ved muntlig overlevering i møte. Når institusjonene som ledd i tilsynet er pålagt en omfattende opplysningsplikt, må Kredittilsynet utfra en vurdering av hva som gir et mest mulig effektivt tilsyn også som utgangspunkt kunne avgjøre hvordan opplysningene skal gis.

Spørsmålet er imidlertid hvor langt man kan gå i å stille bestemte krav til på hvilken måte opplysninger skal gis og rapportering skal skje. Dette gjør seg særlig gjeldende med tanke på elektronisk rapportering. Bestemmelsene er i hovedsak uendret siden lovens vedtakelse. Motivene til tilsynsloven uttaler ikke noe spesielt om dette spørsmålet. Dette behøver imidlertid ikke bety at det ikke kan stilles nærmere krav til rapporteringsform som følge av den teknologiske utvikling.

Hvor langt man kan gå i å stille bestemte krav, må imidlertid vurderes i forhold til hvor inngripende kravene vil være.

De fleste institusjoner under tilsyn baserer seg i dag på bruk av data. Det vil derfor i utgangspunktet ikke være særlig byrdefullt for institusjonene å bli pålagt elektronisk rapportering. På de områder der institusjoners rapportering til Kredittilsynet i dag skjer via EDB, har ikke Kredittilsynet erfart at dette har skapt særlige problemer for institusjonene. I praksis er elektronisk rapportering gjennomført frivillig når tilsynet har bedt om det. Dersom institusjoner har hatt særlige problemer med å innrette seg slik Kredittilsynet har bedt om, har tilsynet lagt vekt på å komme frem til fleksible løsninger.

Allerede i dag kan det pekes på et behov for at rapporteringen til Kredittilsynet i større utstrekning bør gjennomføres ved hjelp av data. Dersom informasjon innhentes direkte på data, vil man slippe mye arbeid med registreringen av innkomne oppgaver. Det er på det rene at dette vil effektivisere det dokumentbaserte tilsynet idet ressurser i større grad kan benyttes til analysearbeid. I tillegg kan det trekkes frem at papirrapportering kan innebære større fare for at det blir gjort feil både i den enkelte institusjon og i Kredittilsynet ved overføring av opplysninger fra dokumenter til database.

Selv om erfaringene til nå har vist at institusjonene stort sett innretter seg frivillig slik Kredittilsynet ønsker når det gjelder rapporteringsmåte, bør det gis en klar hjemmel for å gi pålegg om dette.

Når det gjelder måten rapportering kan tenkes å foregå på, kan nevnes bruk av diskett, on-line -rapportering, magnetbånd, cd-rom, e-mail evt. internett. I takt med den teknologiske utvikling, kan det også tenkes utviklet andre rapporteringsformer. De enkelte rapporteringsmåter må vurderes særskilt, herunder må det tas hensyn til om kravet til sikkerhet blir godt nok ivaretatt både mht. å verifisere hvem som har sendt opplysningene og om uvedkommende kan få tilgang til opplysninger. Slike vurderinger må ligge forut for tilsynets beslutning om på hvilken måte det er hensiktsmessig at opplysninger gis.

Kredittilsynet foreslår derfor at Kredittilsynet kan bestemme på hvilken måte opplysningene skal gis. Det foreslås en endring i tilsynsloven § 4 hvoretter tilsynet kan pålegge institusjonene å sende inn oppgaver og opplysninger " på den måten Kredittilsynet bestemmer".

Forslag til utforming av påleggsbestemmelsen, vil bli tatt opp under punkt 4 om andre endringer i tilsynsloven § 4.

3.5 Opplysningsplikt for andre enn institusjonen

Hvis opplysningsplikten som er pålagt den enkelte institusjon ikke oppfylles, har institusjonens tillits- og tjenestemenn en selvstendig og subsidiær opplysningsplikt etter § 3 tredje ledd.

Opplysningsplikten etter tredje ledd er av samme innhold og omfang som for institusjonene etter bestemmelsens annet ledd.

Det følger av tilsynsl. § 3, 3. ledd at når tillits- og tjenestemenn pålegges opplysningsplikt skal institusjonen som hovedregel varsles.

I tillegg til å pålegge et foretak opplysningsplikt, har Kredittilsynet etter tilsynsloven § 5 hjemmel til å innkalle til møter i institusjonenes styrende og kontrollerende organer, og det kan kreves bevisopptak for retten. Etter denne bestemmelsen vil tilsynet kunne begjære vitneforklaring fra enhver som har vitneplikt i henhold til tvistemålsloven. Bevisopptak kan være et viktig virkemiddel når personer med opplysningsplikt i henhold til tilsynsloven ikke forklarer seg, eller når opplysninger ønskes innhentet fra andre enn de som har opplysningsplikt etter tilsynsloven. I tillegg kan bevisopptak være viktig for å sikre notoritet og øke bevisverdien av de opplysninger som gis. Retten til å begjære bevisopptak etter tilsynsloven vil kunne være upraktisk i de tilfelle hvor det er viktig å få fremlagt opplysninger raskt.

Opprinnelig var det kun institusjonene som var pålagt opplysningsplikt i tilsynsl. § 3. Utvidelsen av hvem som er underlagt opplysningsplikt gjennom § 3, 3. ledd til også å gjelde for de enkelte tillits- og tjenestemenn i institusjonene, kom inn ved en endring av tilsynsloven i 1988. I begrunnelsen for å utvide kretsen av de som kan pålegges opplysningsplikt ble det i motivene (Innst. O. nr. 89 1987-88) særlig vist til hensynet til den offentlige kontroll og til effektiviteten i kontrollen. Det ble imidlertid understreket at en umiddelbar opplysningsplikt for ansatte i virksomheten og tillitsmenn f.eks. styremedlemmer, ville kunne stille den enkelte i en vanskelig situasjon ut fra hensynene til lojalitetsforhold innad i og overfor institusjonene.

Det skal imidlertid påpekes at i mange tilfeller vil det kun være tjenestemenn, og ikke nødvendigvis ledelsen, i institusjonen som har de autentiske opplysninger som begjæres avgitt. Det vil derfor i mange tilfeller være hensiktsmessig å tale med tjenestemenn direkte f.eks. i form av et møte, i tillegg til å kommunisere med ledelsen.

I det løpende tilsynsarbeidet skaper den manglende mulighet til å gå direkte på de ansatte i institusjonen sjelden problemer. På anmodning legger som regel ledelsen i institusjonene fram de nødvendige opplysningene frivillig. Både av den grunn og fordi det i forbindelse med utvidelsen av opplysningsplikten i § 3 tredje ledd i 1987-88 ble lagt vekt på at man ikke fant det hensiktsmessig å innføre en umiddelbar opplysningsplikt for de ansatte, vil Kredittilsynet ikke nå foreslå noen endring av reglene på dette punkt.

3.6 Forslag til lovendringer

Lov om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet) § 3 annet ledd annet punktum skal lyde:

"Institusjonen plikter når som helst å gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve og å la tilsynet få innsyn i og i tilfelle få utlevert til kontroll institusjonens protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, datamaskiner eller annet teknisk hjelpemiddel og materiale derfra samt beholdninger av enhver art."

3.7 Merknader til bestemmelsen

Det er gjort en tilføyelse om at institusjonene plikter å utlevere materiale til kontroll. Uttrykket "i tilfelle utlevere" innebærer at det ikke skal være en automatisk utleveringsplikt, men det forutsettes en anmodning om dette fra Kredittilsynet.

Uttrykket "til kontroll" innebærer at formålet med et krav om utlevering bør være ut fra tilsynsmessige hensyn og ikke beslag i straffeprosessuell forstand. Det vil være forutsetningen at det materiale som utleveres skal leveres tilbake til foretaket etter at tilsynet evt. har tatt kopi av f.eks skriftlige dokumenter eller lydbånd. Dersom tilsynsarbeidet avdekker forhold som gjør det påkrevet å bringe saken inn for påtalemyndigheten, vil spørsmålet om Kredittilsynet i denne forbindelse kan gi opplysninger, bero på forvaltningsloven § 13 b nr. 6 på samme måte som for de opplysninger Kredittilsynet også i dag innhenter.

Videre er inntatt at institusjonene plikter å gi tilsynet adgang til datamaskiner og annet teknisk hjelpemiddel og materiale derfra. Uttrykket "teknisk hjelpemiddel" er ment å omfatte ethvert hjelpemiddel som kan gi tilgang til informasjon, eksempelvis diskett, video, lydbånd, CD, kassettspiller etc. Den foreslåtte innsyns- og utleveringsplikten omfatter ved formuleringen både datamaskinen eller det tekniske hjelpemiddel og eventuelle utskrifter eller annet materiale som produseres av eller fra det aktuelle hjelpemiddel.

Uttrykket "få gå gjennom" i den eksisterende lovtekst er erstattet med "få innsyn i". Endringen innebærer ingen realitetsendring, men er gjort for å gi bedre språklig mening i forhold til tilføyelsen om tilgang til datamaskiner og annet teknisk hjelpemiddel.

For å gjøre bestemmelsene tydeligere er siste del av den eksisterende bestemmelse flyttet som nytt første punktum. Den generelle plikten til å gi tilsynet alle opplysninger tilsynet måtte kreve fremgår derfor i stedet innledningsvis i bestemmelsen.

Det vises for øvrig til omtalen og begrunnelsen for forslagene foran.

4 Andre endringer i tilsynsloven § 4

4.1 Innledning

Tilsynsloven § 4 stiller opp de ulike pålegg Kredittilsynet har til rådighet overfor de institusjoner som det har tilsyn med. I sammenheng med vedtakelsen av den nye regnskapsloven er det vedtatt enkelte endringer i tilsynsloven § 4 som vil tre i kraft 01.01.99. Det er vedtatt endring av § 4 første ledd nr. 1 og § 4 første ledd nr. 2 oppheves. Paragraf 4 første ledd nr. 3 til 10 er blitt nye nr. 2 til 9. I tillegg er det vedtatt en endring av § 4 annet ledd. Etter dette vil § 4 lyde :

Tilsynet kan pålegge de institusjoner som det har tilsyn med:

1. å innrette revisjon etter de regler som tilsynet fastsetter og å innrette årsregnskap og registrering av regnskapsopplysninger på bestemt måte,

2. å sende inn regnskapsutdrag slik tilsynet bestemmer, gi oppgaver over sine rentesatser for innskudd og sine rentediskonto- og provisjonssatser for utlån, og ellers sende inn de opplysninger som ansees påkrevet for utarbeidelse av statistikk over de kontrollerte institusjoners virksomhet,

3. å sende inn andre oppgaver og opplysninger, som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv,

4. å følge forskrifter som blir gitt av tilsynet om formen for og innholdet av innskuddsbevis, innskuddsbøker(kontrabøker) og andre legitimasjoner for innlån,

5. å ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav,

6. å begrense samlet kreditt til en kunde til et lavere beløp enn den lovbestemte høyeste grense,

7. å endre sammensetningen av kontrollkomitéen,

8. å rette på forholdet dersom en institusjons organer har handlet eller forsømt seg i strid med sine plikter etter lovgivning eller vedtektene,

9 .å rette på misforhold i plasseringen av institusjonens midler, og å innrette sin virksomhet slik at den blir i samsvar med vedtak som i medhold av lov er gjort av Stortinget, Kongen, et departement eller Norges Bank.

Ved regler som nevnt i første ledd nr. 1 kan aksjelovens og allmennaksjelovens regler om revisjon fravikes.

For øvrig har det kun vært foretatt mindre endringer i bestemmelsen siden lovens vedtakelse i 1956. Punktene nr. 5, 6 og 7 ble tatt inn ved lov av 10. juni 1988 nr. 40 samtidig med den nye bestemmelsen i tilsynsloven § 1 annet ledd om tilsyn med selskaper i konsern. Kredittilsynet har vurdert om det er behov for en redaksjonell opprydding av tilsynsloven § 4.

4.2 Internkontroll

En av Kredittilsynets oppgaver etter tilsynsloven § 3 om å se til at institusjonene virker på en hensiktsmessig og betryggende måte, er å fokusere på foretakenes interne kontroll. Tilsynserfaring har vist at det er klar sammenheng mellom den internkontroll som utøves i institusjonene og kvaliteten på virksomheten. Manglende styring og kontroll fra ledelsen sin side, resulterer i hyppigere kritikkverdige forhold i det arbeid som utøves.

Kredittilsynet har med hjemmel i tilsynsloven § 4 vedtatt forskrift om klargjøring av kontrollansvar, dokumentasjon og bekreftelse av den interne kontroll (internkontrollforskriften), forskrift nr 1057 av 20 juni 1997. Forskriften trådte i kraft 1. august 1997 og er gjort gjeldende for forretningsbanker, sparebanker, livsforsikringsselskaper, skadeforsikringsselskaper, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Fra samme tidspunkt ble tidligere forskrifter om internkontroll av 15 januar 1993 og 5 april 1995 for henholdsvis banker og forsikringsselskaper opphevet. Internkontrollforskriften er fra mars 1998 gjort gjeldende for Verdipapirsentralen (VPS) og Norsk Opsjonssentral (NOS). Internkontrollforskriften er i dag ikke gjort gjeldende for finansieringsforetak, eiendomsmeglingsforetak og inkassoforetak.

Kredittilsynet ser det slik at det av hensyn til den sentrale betydning kravet til institusjonenes internkontroll har, bør Kredittilsynets adgang til å gi nærmere bestemmelser om kravene til gjennomføring og dokumentasjon av den interne kontroll fremgå som et eget punkt under tilsynsloven § 4. Aksjeloven som er et viktig materielt grunnlag for kravet om internkontroll, har ingen hjemmel for å gi forskrifter. Det foreslås derfor at det inntas som nytt punkt i tilsynsloven § 4 at institusjonene kan pålegges å innrette internkontrollen etter de bestemmelser som tilsynet fastsetter.

4.3 Sammenslåing av § 4 punkt 2 og 3

Paragraf 4 punkt 2 gir tilsynet hjemmel til å pålegge institusjonene å sende inn forskjellige typer oppgaver og gi nødvendige opplysninger for utarbeidelse av statistikk.

Etter § 4 punkt 3 kan institusjonene pålegges å sende inn andre oppgaver og opplysninger, som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv. Idet det i punkt 3 er snakk om andre oppgaver og opplysninger, er det naturlig å forstå det slik at det her er tenkt på annet enn det materiale som kan kreves sendt inn etter pkt. 2. Kredittilsynet ser ikke behov for at det i samme paragraf skal stilles opp regler om opplysningsplikt i to ulike punkter. Det antas at hjemmelsgrunnlaget vil fremkomme på en mer oversiktlig måte ved at retten til å kreve oppgaver og opplysninger følger av ett punkt i § 4.

Det følger av § 4 punkt 3 at det er oppgaver og opplysninger som kan kreves sendt inn. Kredittilsynet ser det slik at dette vil kunne omfatte de oppgaver og opplysninger som kan kreves med hjemmel i punkt 2 i dag. Punkt 3 knytter imidlertid opplysningsplikten til forutsetningen om at tilsynet trenger opplysningene for å kunne utføre sitt verv. Det er et spørsmål om utarbeidelse av statistikk faller inn under å utføre sitt verv. Nevnte uttrykk er det naturlig å knytte opp mot tilsynets oppgaver slik de er angitt i tilsynsloven § 3.

Det følger ikke direkte av ordlyden i tilsynsl. § 3 at Kredittilsynet skal utføre statistiske arbeidsoppgaver, men på grunnlag av tilsynets praksis faller dette naturlig inn under oppgavene. I tillegg kan man vise til at når det er gitt en særskilt påleggshjemmel i § 4 nr. 2 som skal fremme statistiske formål, taler dette for at også utarbeidelse av statistikk faller inn under Kredittilsynets arbeidsoppgaver og formål. På den tid tilsynsloven ble gitt, var det praksis at bankstatistikken ble utarbeidet av Statistisk Sentralbyrå på Bankinspeksjonens vegne, jf. bemerkninger til § 4 i innst. fra Penge- og bankkomiteen. Dette kan være noe av bakgrunnen for at det ble gitt en særskilt regel om opplysningsplikt for utarbeidelse av statistikk. Av hensyn til at det ikke skal være noen tvil om at tilsynet kan pålegge institusjonene opplysningsplikt ut fra statistiske formål, foreslås at dette presiseres i punkt 3. Nåværende punkt 2 anses etter dette overflødig og foreslås opphevet. Det foreslås at forslag om et eget punkt vedrørende internkontroll tas inn som nytt punkt 2.

4.4 Andre endringer

Tilsynsloven § 4 punkt 4 gir tilsynet hjemmel for å pålegge institusjonene å følge forskrifter om formen for og innholdet av innskuddsbevis, innskuddsbøker (kontrabøker) og andre legitimasjoner for innlån. Denne type forskrifter er gitt med hjemmel i forretningsbankloven. Tilsynsloven § 4 nr 4 er ikke anvendt som egen forskriftshjemmel. Pålegg om å følge eksisterende forskrifter vil for øvrig kunne gis som pålegg om retting etter § 4 nr 8. Som nevnt foran omfatter § 4 nr 8 også handlinger og forsømmelser i strid med forskrifter. Det foreslås at man opphever tilsynsloven § 4 nr 4.

4.5 Forslag til andre endringer i § 4 første ledd

I lov om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet) gjøres følgende endringer i § 4 første ledd:

§ 4 første ledd nr. 2 oppheves

§ 4 første ledd nr.2 skal lyde:

2. å innrette sin internkontroll etter de bestemmelser tilsynet fastsetter

§ 4 første ledd nr. 3 skal lyde:

3. å sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Kredittilsynet bestemmer og som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv herunder til statistiske formål

§ 4 første ledd nr. 4 oppheves.

4.6 Merknader til bestemmelsene

I § 4 nr. 2 er det foreslått en egen bestemmelse vedrørende internkontroll. Bestemmelsen gir Kredittilsynet adgang til å gi bestemmelser om internkontroll herunder internkontrollforskriften. Kredittilsynet vil kunne gi nærmere regler om på hvilke måter en forsvarlig internkontroll skal ivaretas.

Nåværende nr. 2 er foreslått opphevet idet den anses overflødig sammenholdt med nr. 3. I nr. 3 er det foreslått endringer på to punkter. Dette gjelder for det første at det er inntatt at institusjonene kan pålegges å sende inn opplysninger på den måten Kredittilsynet bestemmer. I dette ligger at Kredittilsynet kan bestemme at oppgaver og opplysninger skal sendes inn på en bestemt måte, herunder via bestemte media.

For det andre er det tatt med en presisering om at institusjonene kan pålegges innsending av oppgaver og opplysninger som skal benyttes til statistiske formål.

Kredittilsynet er kjent med at departementet i Ot. prp.nr. 65 (1997-98) om stans av ulovlig virksomhet, i sammenheng med en bestemmelse om opplysningsplikt, uttalte at "oppgaver" vil falle inn under "opplysninger" og derfor ikke vil ha noen selvstendig betydning. Kredittilsynet vil påpeke at § 4 nr. 3 benyttes som hjemmel for pålegg om rapportering noe som særlig innebærer innsending av oppgaver. I forhold til § 4 nr. 3 foreslås derfor ingen endring i uttrykket "oppgaver og opplysninger".

Det vises for øvrig til omtalen og begrunnelsen for forslagene foran.

5 Forslag om endring av Kredittilsynsloven § 10 - sanksjoner ved manglende oppfølging av Kredittilsynets pålegg

Manglende oppfyllelse av pålegg er sanksjonert med straff, jf. tilsynsloven § 10 første ledd. Det følger av ordlyden at straffebestemmelsen bare rammer manglende oppfyllelse av pålegg som er gitt med hjemmel i Kredittilsynsloven, dvs. pålegg med hjemmel i tilsynslovens § 4 eller pålegg om opplysningsplikt etter § 3 annet og tredje ledd. Pålegg med hjemmel i særlov, omfattes ikke. I disse tilfellene er det straffebestemmelsene i vedkommende særlov som gjelder.

Etter tilsynsl. § 10 annet ledd kan Kredittilsynet (myndigheten er delegert til Kredittilsynet ved brev fra Finansdepartementet 24 11 89) ilegge personer eller institusjoner en daglig løpende mulkt dersom pålegg av tilsynet ikke blir etterkommet. Det er ikke som i første ledd om straff presisert at det må dreie seg om pålegg gitt med hjemmel i Kredittilsynsloven. Den synes følgelig ikke begrenset slik som straffebestemmelsen i første ledd. Slik har bestemmelsen i den senere tid også vært oppfattet og praktisert i Kredittilsynet. I de saker der Kredittilsynet har gjort vedtak om ileggelse av dagmulkt, er dette besluttet både på bakgrunn av manglende oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i tilsynsloven (manglende innsendelse av tertialoppgave) og pålegg gitt med henvisning til særlov (revisorloven).

I Karnov – norsk kommentert lovsamling (1996-utgaven) s 824 pkt. 102, er det imidlertid hevdet at det også i forhold til dagmulkt i § 10 annet ledd må dreie seg om et pålegg hjemlet i tilsynsloven. Etter Kredittilsynets syn bør det derfor presiseres i § 10 annet ledd at det kan ilegges dagmulkt også ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt av Kredittilsynet med hjemmel i en særlov.

Reguleringen av de sanksjoner Kredittilsynet kan anvende bør inntas i tilsynsloven som den lov som generelt regulerer de virkemidler Kredittilsynet kan benytte i tilsynsarbeidet. Det synes heller ikke å være urimelig i forhold til institusjonene. En eventuell dagmulkt vil ikke kunne ilegges før det først er utferdiget et pålegg institusjonen er gjort kjent med. I tillegg må det gis forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 om mulig ileggelse av mulkt.

Bestemmelsen foreslås endret ved at det tas inn et tillegg "med hjemmel i bestemmelse gitt i eller i medhold av denne eller annen lov". Bestemmelsen foreslås for øvrig ikke endret.

Det foreslås at § 10 annet ledd gis følgende ordlyd:

"Hvis et pålegg av tilsynet med hjemmel i bestemmelse gitt i eller i medhold av denne eller annen lov ikke blir etterkommet, kan vedkommende departement bestemme at de personer eller den institusjon, institusjonenes morselskap eller morselskapet i det konsern som institusjonen er en del av, som skal oppfylle pålegget, skal betale en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg."

6 Samlet oversikt over forslag til lovendringer

Kredittilsynet foreslår følgende endringer i lov om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet) :

§ 3 annet ledd annet punktum skal lyde:

"Institusjonen plikter når som helst å gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve og å la tilsynet få innsyn i og i tilfelle få utlevert til kontroll institusjonens protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, datamaskiner eller annet teknisk hjelpemiddel og materiale derfra samt beholdninger av enhver art."

§ 4 første ledd nr. 2 skal lyde:

2. å innrette sin internkontroll etter de bestemmelser tilsynet fastsetter,

§ 4 første ledd nr. 2 oppheves.

§ 4 første ledd nr. 3 skal lyde:

3. å sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Kredittilsynet bestemmer og som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv herunder til statistiske formål,

§ 4 første ledd nr. 4 oppheves.

§ 4 første ledd nr. 8 skal lyde:

8. å rette på forholdet dersom en institusjons organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller handlet i strid med konsesjonsvilkår. Det samme gjelder dersom institusjonens organer ikke har overholdt vedtekter eller egne interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Pålegg kan også gis for å hindre fremtidig handlemåte som vil være i strid med første og annet punktum,

§ 10 annet ledd skal lyde:

Hvis et pålegg av tilsynet med hjemmel i bestemmelse gitt i eller i medhold av denne eller annen lov ikke blir etterkommet, kan vedkommende departement bestemme at de personer eller den institusjon, institusjonenes morselskap eller morselskapet i det konsern som institusjonen er en del av, som skal oppfylle pålegget, skal betale en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

VEDLEGG