Forslag til endringer i utlendingsloven (styringsforhold på utlendingsfeltet m.m.)

Se høringsliste
Deres ref	Vår ref	Dato
	03/3002	23.01.2004

Stortinget har nylig fått seg forelagt St.meld. nr. 21 (2003-2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet. Bakgrunnen for meldingen er bl.a. ønsket om bedre overensstemmelse mellom politiske mål og prioriteringer og praksis i utlendingssaker. I meldingen drøftes ulike tiltak som kan bidra til mer samsvar.

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Høringsbrevet gjelder i første rekke lovfesting av tiltak som departementet foreslår i St.meld. nr. 21 (2003-2004). Fremleggelsen av stortingsmeldingen innebærer at Stortinget er invitert til å si seg enig i de prinsipielle sidene av forslagene mens høringen pågår.

I høringsbrevet foreslås det for det første en adgang for Kommunal- og regionaldepartementet til å gi generelle instrukser til Utlendingsdirektoratet (UDI). For det andre foreslås det en adgang for departementet til å bringe UDIs positive vedtak (vedtak til gunst for søkeren) inn for Utlendingsnemnda (UNE) til vurdering. For det tredje foreslås det at Kongen i statsråd skal være klageorgan i saker som vedrører hensyn til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske saker. Disse tre forslagene er alle drøftet i St.meld. nr. 21 (2003-2004). I høringsbrevet foreslås det videre opprettelse av en stornemnd i UNE, samt visse endringer i nemndledernes tilsettingsforhold. Forslagene har sin bakgrunn i en evaluering av UNE som ble foretatt i perioden oktober 2001-mars 2003 1Utført av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet.. Forslaget om stornemnd er drøftet i St.meld. nr. 21 (2003-2004). Endelig foreslås det innskrenkninger i UNEs kompetanse til å omgjøre gyldige vedtak på bakgrunn av omgjøringsanmodninger. Forslaget skyldes behovet for å begrense UNEs arbeidsbyrde på dette området.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for de enkelte forslagene. Deretter er økonomiske og administrative konsekvenser omtalt. Til slutt gis en oversikt over lovendringsforslagene. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 20. mars 2004. Vedlagt følger liste over høringsinstanser. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer.

FORSLAGENE

1. Generelt om bakgrunnen for forslag 2 – 5 nedenfor

Som nevnt i St.meld. nr. 21 (2003-2004) mener departementet det er behov for tiltak som kan bidra til å sikre at praksis i utlendingsforvaltningen er mer i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer. Det er også ønskelig å innføre en adgang til kontroll av positive vedtak (vedtak til gunst for søkeren). Dagens kontroll, som skjer gjennom klagebehandling og søksmål, gjelder bare forvaltningens negative vedtak.

Spørsmål som gjelder innreise og opphold for utlendinger står høyt på den politiske dagsorden. Til tider har det vært et sterkt press på politikerne, særlig på den ansvarlige statsråden, for å gripe inn i enkelte utlendingssaker. Dette ble endret fra 1.1.2001, ved etableringen av Utlendingsnemnda (UNE) og ved at utlendingsloven ble endret slik at departementet ikke lenger kunne instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) i utlendingssaker. Kommunal- og regionaldepartementet (tidligere fagdepartement var Justisdepartementet) kan i dag bare styre praksis i slike saker gjennom endring av regelverket, med unntak av saker som gjelder utenriks- eller sikkerhetspolitiske hensyn.

Innvandring kan ha store økonomiske og sosiale konsekvenser og rører ved viktige samfunnsinteresser, også i saker der utenriks- og sikkerhetspolitiske hensyn ikke er aktuelle. Samtidig åpner utlendingsloven for mye bruk av skjønn. Etter departementets syn viser utviklingen på utlendingsfeltet i de tre årene etter lovendringen at det er behov for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven. Målet er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.

I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske verdenshendelser eller omlegging av politikken i land i vårt nærområde. Å endre loven og/eller forskriften vil ofte være for tidkrevende i slike situasjoner. I tillegg er det et problem at regelendring kommer i ettertid og ikke kan rette opp praksis som departementet finner uheldig i konkrete saker. Lov- og forskriftsbestemmelsene kan heller ikke være så detaljerte og uttømmende at de dekker alle slags saker. Det kan blant annet føre til at regelverket blir svært uoversiktelig, lite fleksibelt og tungt å praktisere. Å være avhengig av lov- eller forskriftsendringer vil derfor gjøre det vanskelig for departementet å få justert praksis i tråd med de politiske prioriteringene.

Den store utfordringen er hvordan statsråden skal få større innflytelse på praksis uten å gå tilbake til situasjonen slik den var før 2001. Det er ikke ønskelig at departementet skal forestå behandlingen av enkeltsaker, og det ville være i strid med den forvaltningspolitiske utviklingen å bringe denne oppgaven tilbake til departementet.

Generelt vil økt myndighet for departementet medføre større ansvar. Dette vil igjen medføre mer press, større arbeidsbelastning og økt ressursbruk, og kunne medføre at departementet må vie de generelle sidene av utlendingspolitikken mindre oppmerksomhet.

2. Praksis og vedtak i UDI

2.1 Innledning

Det vises til det som er sagt i punkt. 1 ovenfor om behovet for tiltak som kan bidra til å sikre at praksis i utlendingsforvaltningen er mer i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer.

I tillegg vil departementet peke på følgende: Når UDI har fattet et negativt vedtak, vil rettssikkerheten til søker sikres gjennom at vedkommende kan bringe et avslag i UDI inn for klagebehandling i UNE. Klageadgangen brukes regelmessig, og det er ingen utgifter for parten knyttet til klagebehandlingen. Det er bare der UDI har truffet et negativt vedtak at søker vil ha interesse i å påklage vedtaket. Når UDI har truffet et positivt vedtak, er det derimot ingen som har rett og mulighet til å få en overprøving av vedtaket. Verken departementet eller UNE har instruksjonsmyndighet eller rett til omgjøring av eget tiltak. Dette innebærer at det ikke er noen effektiv kontroll med UDIs positive vedtak, verken med hensyn til skjønnsmessige spørsmål, rettsanvendelsen eller vurderingen av faktum. Departementet ønsker å bedre denne situasjonen.

Ulike tiltak som kan gi bedre styring og kontroll med UDIs praksis har vært vurdert:

• Adgang for departementet til å gi generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.
• Adgang for departementet til å instruere i enkeltsaker.
• Adgang for departementet eller regjeringen til å avgi prinsipputtalelse i enkeltsaker.
• Adgang for departementet til å beslutte at vedtak skal overprøves i UNE.
• Adgang for departementet til å omgjøre vedtak fattet i UDI, eller til å instruere UDI om omgjøring etter at vedtak er fattet.

De ulike tiltakene er drøftet i St.meld nr. 21 (2003-2004). Som det fremgår der mener departementet det er hensiktsmessig å innføre en adgang til å gi generelle instrukser til UDI, og en adgang til å beslutte at direktoratets positive vedtak skal vurderes i UNE. Forslagene er nærmere omtalt i punkt 2.2 og 2.3 nedenfor.

2.2 § 38 første ledd - adgang til å instruere UDI

2.2.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 første og annet ledd lyder:

”Departementet kan instruere om lovtolkning og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.

Departementet kan instruere om prioritering av saker.”

Hovedregelen som følger av utlendingsloven § 38 er således at departementet ikke kan instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Slike instrukser kan bare gis der hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Videre kan departementet instruere om prioritering av saker. Det kan for eksempel bes om at saker stilles i bero, i påvente av lov- eller forskriftsendringer. Hovedregelen om at departementet ikke kan instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker, gjelder overfor alle instanser som fatter vedtak etter utlendingsloven.

I lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 17 (1998-99) og Innst.O. nr. 42 (1998-1999)) ble det uttalt at det ville være uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten til politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som en hadde den gang. Synspunktet var at dersom man først oppretter en uavhengig nemnd, ville det følge implisitt at så vel lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelse av enkeltsaker burde overlates til nemnda. Den eneste muligheten for styring av nemnda skulle være gjennom lov og forskrift. Det argumenteres i forarbeidene for at det samme skulle gjelde i forhold til direktoratet. Dette ble begrunnet med at motstridende signaler fra departementet og nemnda kunne skape problemer. Videre ble det fremhevet at man kunne risikere at nemnda ville føle seg bundet av en instruks til direktoratet, eller at det kunne oppstå mistanke om det, og at dette kunne undergrave en reell uavhengighet for nemnda.

2.2.2 Andre land

I Sverige er Migrationsverket førsteinstans og Utlänningsnämnden klageinstans i utlendingssaker. Statsråden og departementet har liten eller ingen innvirkning på praksis, og kan som i Norge bare styre gjennom lov og forskrift.

I Danmark er det Udlændingestyrelsen (UDS) som behandler de fleste sakene som førsteinstans. De få sakene om opphold på humanitært grunnlag blir behandlet av Ministeriet for Flyktninge, Indvandrere og Integration som førsteinstans. Flygtningenævnet er klageinstans for UDS sine avslag i asylsaker, både de som gjelder konvensjonsflyktninger og saker med utlendinger som har et behov for vern av flyktningliknende grunner. Andre klagesaker går i hovedsak til departementet. Departementet har generell instruksjonsrett over UDS i sakene der departementet er klageinstans. På asylområdet kan departementet derimot bare instruere UDS om saksbehandlingen, tilsvarende den generelle ordningen i Norge. I tillegg er det, både på asylområdet og i andre utlendingssaker, mulig å styre gjennom lov og forskrift.

I Storbritannia er det departementet (The Home Office, Immigration and Nationality Directorate) som førsteinstans som behandler de fleste typer utlendingssaker. Statsråden har full instruksjonsrett både om lovtolking, faktavurdering, skjønnsutøvelse, saksbehandling og om utfallet i enkeltsakene. I realiteten er det bare aktuelt og praktisk mulig for statsråden å gripe inn i noen få saker.

2.2.3 Departementets forslag

Som beskrevet i punktet om gjeldende rett, ble det i forarbeidene til utlendingslovens § 38 lagt til grunn at opprettelsen av UNE måtte medføre at også UDI skulle være faglig uavhengig av departementet.

Hovedregelen på andre forvaltningsområder der det er opprettet uavhengig klageorgan, eksempelvis trygdeforvaltningen og likningsforvaltningen, synes imidlertid å være at departementet både har generell instruksjonsmyndighet overfor førsteinstansen, og mulighet til å instruere førsteinstansen om utfallet av enkeltsaker. At departementet kan instruere førsteinstansen er også det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsretten. Dette innebærer at utlendingsloven oppstiller en særordning i og med at man har fratatt departementet vesentlige muligheter til kontroll og styring av førsteinstansens praksis.

Å gi departementet mulighet til å instruere UDI om lovtolkning og skjønnsutøvelse, vil være et effektivt styringsverktøy. Å gi generelle instrukser om faktavurderinger, for eksempel om hvordan situasjonen i et opprinnelsesland skal forstås, er derimot lite hensiktsmessig, da landkunnskap er basert på fakta og fagpersoners vurderinger av situasjonen i et land/region.

Generelle instrukser bør gis i skriftlig form. Det gjelder imidlertid ingen særlige formkrav. Dette gjør at instrukser kan gis raskt og være detaljregulerende i en helt annen grad enn lov og forskrift. Generelle instrukser bør kunne regulere praksis både i liberal og i innstrammende retning. Det presiseres at instruksjoner selvfølgelig må være i overensstemmelse med lov og internasjonale forpliktelser.

Et argument som taler mot å gi departementet generell instruksjonsmyndighet overfor UDI, er at beslutningen om dagens ordning bl.a. var begrunnet i at man ønsket å unngå raske og uoverveide praksisendringer. Man håpet at den prosessen et regelverksarbeid medfører, ville gi rom for nøye gjennomgang og vurdering av behovet for den aktuelle praksisendring.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at generell instruksjonsmyndighet er det mest effektive verktøyet for å få gjennomført en praksis i overensstemmelse med de politiske mål og prioriteringer. For øvrig vises det som nevnt til at hovedregelen på andre forvaltningsområder er at departementet kan instruere førsteinstansen. Det foreslås på denne bakgrunn at departementet gis adgang til å gi UDI generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse.

Instruksjonsadgangen må også gjelde overfor politi, utenriksstasjon m.m., når de utøver myndighet etter utlendingsloven.

Det understrekes at en instruksjonsadgang ikke vil overflødiggjøre lov- og forskriftsarbeidet.

Dersom departementet skal kunne bruke instruksjonsmyndigheten som et effektivt virkemiddel, er det en forutsetning at man til enhver tid er oppdatert når det gjelder praksis og mulige praksisendringer i UDI. Departementet mener det er mest hensiktsmessig at UDI, ut fra gitte retningslinjer, vurderer hvilken gjeldende praksis og hvilke praksisendringer som er av interesse for departementet. Et nært og godt samarbeid mellom departementet og direktoratet vil være nødvendig.

I følgende tilfeller vil det kunne være behov for kontinuerlig oppdatering:

• Kontroversiell praksis, for eksempel saker som antas å få stor medieoppmerksomhet.
• Praksisendringer med betydelige økonomiske konsekvenser, for eksempel utgifter til saksbehandling, asylmottak, sosialhjelp eller helsetjenester.
• Tilfeller der norsk praksis ikke er i overensstemmelse med andre nordiske/europeiske lands praksis (mer liberal eller mer restriktiv).
• Praksisendringer som kan føre til økt tilstrømning av asylsøkere fra enkelte land/grupper.
• Praksisendringer som vil medføre økt antall søknader om oppholdstillatelse.
• Endring av praksis i UDI på grunn av positive vedtak i UNE.
• Praksis som kan utvikle seg på områder som ikke er regulert i dagens utlendingslovgivning.
• Praksis som dannes pga. en ny type saker.

Samtidig med en kontinuerlig oppdatering ut fra mer generelle kriterier, vil departementet for eksempel for en periode kunne velge ut et tema man ber om informasjon om, eller et spesielt land man ønsker praksisopplysninger om. Departementet vil også kunne peke ut konkrete saker som det ønsker å få seg forelagt.

Det er verken realistisk eller ønskelig å gi uttømmende retningslinjer for hvilken praksis som skal forelegges departementet. UDI vil måtte utvise et skjønn. Det er heller ikke sannsynlig at man vil kunne få full oversikt over praksis til enhver tid. Målet er en ordning som til enhver tid sikrer oppdatering om de viktigste praksisendringene.

Departementet foreslår at utlendingsloven § 38 første ledd endres til følgende:

” Departementet kan ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan ikke instruere Utlendingsdirektoratet eller andre offentlige instanser som utøver myndighet etter loven om avgjørelsen av enkeltsaker, med unntak av saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. ”

I høringsbrevets punkt 4 nedenfor foreslås det at Kongen i Statsråd, ikke UNE, skal være klageorgan i saker som vedrører hensyn til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn. Som en konsekvens av dette oppheves dagens instruksjonsadgang ift. UNE i slike saker, da det ikke lenger vil være behov for å instruere UNE på dette punkt.

Som det fremgår ovenfor innebærer departementets forslag at UDI, og andre offentlige instanser som utøver myndighet etter loven, kan instrueres om lovtolkning og skjønnsutøvelse i sin alminnelighet. Likeledes vil både disse organene og UNE kunne instrueres om saksbehandling. I forslaget til lovtekst fremgår ikke dette eksplisitt. Grunnen er at dette følger av overordnede organs alminnelige instruksjonsmyndighet, og er derfor ikke nødvendig å lovfeste. Departementet mottar gjerne synspunkter fra høringsinstansene på bestemmelsens utforming, herunder om den er tilstrekkelig opplysende.

2.3 § 38 nytt fjerde ledd, § 38 a første ledd, § 38 b femte (någjeldende fjerde) ledd og § 42 fjerde ledd - adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE

2.3.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 tredje ledd lyder:

”Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.”

For å kunne påklage et vedtak må man være ”part” i saken eller ha ”rettslig klageinteresse”, jf. fvl § 28. Part i saken er den som avgjørelsen retter seg mot, eller saken ellers direkte gjelder. For å ha klagerett er det ikke nødvendig at saken direkte gjelder vedkommende. Det er tilstrekkelig at saken har klare faktiske virkninger for vedkommende, for å ha rettslig klageinteresse og adgang til å klage.

2.3.2 Departementets forslag

Det vil kunne forekomme tilfeller der en adgang til å gi generelle instrukser ikke vil være tilstrekkelig for departementets ønske om styring og kontroll av UDIs praksis. Ved generelle instrukser kan man ikke gi en uttømmende beskrivelse av alle tenkelige forhold, og man har ingen sikkerhet for at retningslinjene alltid vil bli oppfattet slik departementet ønsker. Det kan også fattes uheldige enkeltvedtak på områder der departementet ikke har gitt retningslinjer. Spørsmålet blir om departementet også skal ha muligheten til å iverksette kontroll av enkeltvedtak i særskilte tilfeller. Det understrekes at enkeltsaker kan få betydning for liknende saker.

I dag er det slik at når UDI har truffet et positivt vedtak, er det ingen som har rett eller mulighet til å få en overprøving av vedtaket. Dette fører til at direktoratets positive vedtak aldri blir gjenstand for noen kontroll. Negative vedtak kan påklages av søkeren, og dette gjøres regelmessig. Departementet ønsker å innføre en ordning der også positive vedtak kan vurderes på ny av klageinstansen. Departementet kjenner ikke til tilsvarende ordninger fra andre forvaltningsområder.

Ulike modeller kan tenkes. En mulighet er at departementet gis samme kompetanse til å påklage et positivt vedtak som utlendingen har når det gjelder negative vedtak. En annen mulighet er at departementet ikke får klagerett i tradisjonell forstand, men adgang til å bringe et positivt vedtak fattet i UDI inn for vurdering i UNE. Dette kan gjøres på følgende måte: Departementet kan beslutte at en sak som er innvilget av UDI, skal vurderes av UNE, uten at det blir part i saken. Departementet vil således ikke være direkte involvert i behandlingen. Dette forhindrer imidlertid ikke at det både kan og bør gis en begrunnelse for beslutningen om at saken skal vurderes av UNE.

Fordelen ved en slik modell at departementet ikke vil måtte ha like inngående kjennskap til praksis og alle sider av saken, som hvis departementet skulle være part i saken eller dersom det var tale om en omgjøringsadgang. Det er imidlertid viktig at departementet får kjennskap til UDIs vedtak for å kunne beslutte at en sak skal vurderes i UNE.

En ny vurdering i UNE av positive vedtak vil innebære en ytterligere grad av kvalitetssikring. Det vil for eksempel bli vurdert om vedtaket er gyldig, om saken er tilstrekkelig opplyst, hvor ensartet praksis er, mv. Tiltaket rokker ikke ved UNEs uavhengighet og departementets avstand til saksbehandlingen. Det vil sikre toinstansbehandling i omstridte saker og vil kunne fremme likebehandling. En toinstansbehandling både av negative og positive vedtak kan også i større grad synliggjøre om det er behov for lov- eller forskriftsendringer. Det understrekes imidlertid at departementet ikke vil kunne styre utfallet av saken, og UNE kan komme til samme resultat som UDI.

En slik ny vurdering i UNE kan skje på to måter. For det første kan det finne sted en overprøving i likhet med det UNE gjør i ordinære klagesaker. Det vil si at UNE kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. UNE vil ha kompetanse til å treffe nytt vedtak eller oppheve UDIs vedtak og sende saken tilbake til UDI til helt eller delvis ny behandling, jf. forvaltningsloven § 34.

Det kan imidlertid også tenkes en ordning der UDIs positive enkeltvedtak blir stående. UNE vurderer likevel saken på samme måte som nevnt ovenfor og avgir en uttalelse om dens prinsipielle sider, innenfor rammen av lov og forskrift. Uttalelsen blir retningsgivende for fremtidig praksis i UDI og UNE, som èn av flere relevante rettskilder saksbehandlere må vurdere.

Hensynet til utlendingen taler klart for det siste alternativet. Denne ordningen innebærer imidlertid at enkeltvedtak som UDI allerede har fattet, ikke vil kunne endres eller oppheves av UNE. Etter en avveining av de ulike hensyn er departementet kommet til at UDIs positive enkeltvedtak bør bli stående der UNE kommer til at vedtaket er gyldig. Der nemnda kommer til at vedtaket er ugyldig, bør den ha kompetanse til å treffe nytt vedtak eller oppheve vedtaket. I disse tilfellene vil ikke utlendingens interesse i at vedtaket ikke skal endres, være like beskyttelsesverdig. Som eksempel på ugyldighetsgrunn kan nevnes at UDI ikke hadde hjemmel i lov for å treffe vedtaket, enten fordi direktoratet tolket loven feil eller fordi feil faktum ble lagt til grunn. Mener UNE at skjønnsutøvelsen burde vært strengere, vil derimot ikke dette være noen ugyldighetsgrunn.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken form prinsipputtalelsen skal gis i, synes det naturlig at uttalelsen fremgår av nemndas vedtak om gyldigheten av UDIs vedtak.

Det reiser seg spørsmål om det bør gjelde frister for å bringe et positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE, og for selve behandlingen i nemnda. Departementet er av den oppfatning at det ikke bør gjelde noen frister for de ugyldige vedtakene. Det er sett hen til at forvaltningsloven § 35 ikke oppstiller noen frist for omgjøring av ugyldige vedtak. For de vedtak som er gyldige, men som departementet mener er uheldige, vil UNEs kompetanse være begrenset til å uttale seg om sakens prinsipielle sider. Vedtaket som sådan vil bli stående, og det er derfor ikke behov for å oppstille frister av hensyn til søker. Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke bør oppstilles frister for å bringe positive vedtak inn for ny vurdering i UNE, eller for behandlingen av dem. Det understrekes imidlertid at ny prøving i UNE bør skje så raskt som mulig, både av hensyn til at eventuell omlegging av praksis som følge av behandlingen av saken kan skje raskt, og av hensyn til utlendingen dersom det skulle vise seg at vedtaket er ugyldig.

Beslutningen om at vedtaket skal vurderes på ny, treffes av departementet. Av hensyn både til søkeren og UNE som skal behandle saken, bør det kreves at beslutningen inneholder en kortfattet begrunnelse. Det er ikke hensiktsmessig at departementets beslutning om ny vurdering kan påklages. Det vises til at ny prøving i Utlendingsnemnda bør skje raskt, og til at beslutningen ikke vil være et enkeltvedtak.

Søkeren må få anledning til å kommentere anførslene i departementets beslutning om at saken skal vurderes på ny. Fordi departementet bør involveres minst mulig i behandlingen av saken i UNE, bør eventuelle innsigelser fra søkeren ikke vurderes av departementet, men av UNE.

Der departementet velger å bringe et positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE, mener departementet det er rimelig at det gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Det kan innvendes at behovet for fri rettshjelp ikke er så sterkt dersom UNE kommer til at vedtaket er gyldig og vedtaket derfor blir stående. Som tidligere nevnt vil man imidlertid ikke vite på forhånd hva slags utfall behandlingen i UNE vil få.

For å kunne beslutte at et positivt vedtak skal vurderes i UNE, må departementet bli kjent med de vedtak det kan være av interesse å få vurdert på ny. Dette krever god informasjonsflyt mellom UDI og departementet, samt at det gis mer systematisk informasjon enn i dag. Departementet mener det er hensiktsmessig at UDI selv, ut fra gitte retningslinjer, vurderer hvilke positive vedtak som bør forelegges departementet. UDI må vurdere eventuell foreleggelse samtidig som direktoratet treffer vedtak. Det understrekes at departementet etter eget initiativ også kan peke ut saker det vil ha seg forelagt.

Adgangen til å bringe positive vedtak inn for ny vurdering i UNE, er ment å brukes unntaksvis. Opplistingen av praksis som det kan være aktuelt å be UDI informere departementet om, jf. punkt 2.2 ovenfor, kan gi en pekepinn om sakstyper hvor ny vurdering kan være aktuelt.

Departementet finner det naturlig at saker som departementet bestemmer at UNE skal vurdere etter denne modellen, skal behandles i stornemnd, jf. punkt 5.3 om stornemnd.

Departementet foreslår at det tilføyes et nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 38:

”Kommunal- og regionaldepartementet kan beslutte at vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet til gunst for utlendingen, skal overprøves av Utlendingsnemnda. Beslutningen skal grunngis. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for slik beslutning. Kommer Utlendingsnemnda til at vedtaket er ugyldig, kan den selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til Utlendingsdirektoratet til helt eller delvis ny behandling. Kommer nemnda til at vedtaket er gyldig, kan vedtaket ikke endres. Nemnda skal likevel avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sider. Uttalelsen er retningsgivende for fremtidig praksis i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om saksforberedelse og Utlendingsnemndas kompetanse i slike saker.”

Forvaltningsloven § 33 og § 34 inneholder regler om saksforberedelse i klagesak og klageinstansens kompetanse. Departementet legger til grunn at bestemmelsene ikke er direkte anvendelige i dette tilfellet, siden det her formelt sett ikke dreier seg om en klagesak. Det er imidlertid naturlig at bestemmelsene kommer til anvendelse når det gjelder nemndas vedtak og saksforberedelsen, så langt de passer. Departementet antar at den nærmere regulering av disse spørsmål kan skje i forskrift. Dette er bakgrunnen for forskriftshjemmelen i forslaget til nytt fjerde ledd siste punktum

Departementet foreslår også at det inntas en bestemmelse i utlendingsloven § 42 om at utlendingen i slike saker skal ha rett til fri rettshjelp.

Videre må ordlyden i § 38 a første ledd om Utlendingsnemnda justeres noe ved at det må inntas en henvisning til sakene som nevnt i § 38 nytt fjerde ledd. Likeledes må formuleringen ”klagesaker” i § 38 a første ledd endres til ”saker”. I § 38 b femte ledd om adgang til å møte i nemnda foreslås begrepet ”klager” erstattet med ”utlending”. Bestemmelsen skal gjelde ikke bare der utlendingen har påklaget et vedtak, men også der departementet har brakt et positivt vedtak inn for nemnda.

3. § 38 a femte ledd og § 42 fjerde ledd - praksis og vedtak i UNE (domstolsprøving)

3.1 Innledning

Det vises til det som er sagt i punkt 1 ovenfor om behovet for styring og kontroll av praksis på utlendingsfeltet.

Det er etter departementets syn et udekket kontrollbehov når det gjelder UNEs positive vedtak. Dersom en søknad avslås i UNE kan søkeren bringe saken inn for domstolene. For avslag vil det således være en part med interesse i å reise søksmål som har rett og mulighet til å få en overprøving av vedtaket. En part som har et positivt vedtak fra UNE har derimot ingen motpart med søksmålskompetanse. Dette innebærer at det i dag ikke er noen kontroll med UNEs positive vedtak, verken med hensyn til skjønnsmessige spørsmål eller rettsanvendelsen.

Ulike tiltak kan være aktuelle for å bedre dagens situasjon. Det er imidlertid på det rene at det her bør vises stor tilbakeholdenhet med å innføre tiltak som kan rokke ved UNEs uavhengighet og allmennhetens tillit til organet.

En kan i utgangspunktet tenke seg følgende tiltak for å gi departementet økt kontroll med praksis og vedtak i UNE:

• Adgang for departementet til å gi generelle instrukser til UNE om lovtolking og skjønnsutøvelse.
• Adgang for departementet til å instruere i enkeltsakene.
• Adgang for departementet eller regjeringen til å avgi prinsipputtalelse i enkeltsaker.
• Adgang for departementet til å omgjøre UNEs vedtak.
• Adgang for departementet til å bringe UNEs vedtak inn for domstolene.

De ulike tiltakene er omtalt i St.meld. nr 21 (2003-2004).

3.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 første ledd lyder:

”Departementet kan instruere om lovtolkning og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker”.

Videre følger det av utlendingsloven § 38 a første ledd at:

”Utlendingsnemnda avgjør som uavhengig organ de klager som er lagt til den i § 38 tredje ledd”.

Hovedregelen som følger av utlendingsloven § 38 er således at departementet ikke kan instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Slike instrukser kan bare gis der hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Videre kan departementet instruere om prioritering av saker. Det kan for eksempel bes om at saker stilles i bero, i påvente av lov- eller forskriftsendringer.

3.3 Generell instruksjonsmyndighet og instrukser knyttet til enkeltsaker

Departementet har undersøkt styringsforholdet på enkelte andre forvaltningsområder der det er opprettet uavhengige klageorgan. Det vanlige synes å være at et departement kan gi alminnelige regler om saksbehandling og organisasjonsform i et slikt uavhengig organ, men ikke direktiver om lovtolking, skjønnsutøvelse eller faktavurdering, og heller ikke om saksbehandlingen eller vurderingen i en enkeltsak.

Der hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende, kan departementet i dag gi generelle instrukser om lovforståelse og skjønnsutøvelse, og instruere om avgjørelsen i enkeltsaker. Det synes betenkelig å utvide instruksjonsadgangen til omfattende nye områder, eventuelt å innføre instruksjonsadgang i alle utlendingssaker.

Hensynet til rettssikkerhet og tillit var sentrale momenter ved opprettelsen av UNE. I denne sammenheng ble UNEs uavhengighet og integritet ansett som en forutsetning. En utvidet instruksjonsadgang vil lett kunne komme i konflikt med slike hensyn. Dette gjelder både for generelle instrukser om skjønnsutøvelse, rettsanvendelse og faktavurdering, og instrukser om avgjørelse i enkeltsaker. Man kan anføre at generelle instrukser er mindre inngripende i forhold til nemnda enn hva instrukser i enkeltsaker er. Imidlertid kan også generelle instrukser, avhengig av hvordan de utformes, legge nesten like store føringer på nemndas myndighetsutøvelse som instrukser i enkeltsaker.

Et annet viktig hensyn bak opprettelsen av UNE var at departementet ikke lenger skulle belastes med enkeltsakene. Det ble antatt at departementet da ville få tid til å vie de generelle sidene av utlendingspolitikken større oppmerksomhet. Videre ble økt likebehandling fremholdt som en gevinst. Dersom instruksjonsadgangen overfor UNE utvides, er risikoen stor for at presset knyttet til enkeltsaker delvis vender tilbake. På denne bakgrunn bør det ikke innføres en adgang for departementet til å gi UNE generelle instrukser eller instruksjon om utfallet av enkeltsaker.

I pkt. 2.2 ovenfor blir det foreslått at departementet får adgang til å instruere UDI om praksis. Det vil kunne skje at UNE kommer til et annet resultat enn det som fremgår av departementets instruks til UDI. En praksis i UNE i strid med departementets ønsker, vil imidlertid i mange tilfelle kunne møtes ved at departementet ber om at alle lignende saker stilles i bero, og at man deretter benytter anledningen til å lov- eller forskriftfeste den praksis man ønsker.

3.4 Prinsipputtalelse i enkeltsaker

I Sverige kan regjeringen i særskilte tilfelle få innvirkning på praksis ved at Migrationsverket eller Utlänningsnämnden av eget tiltak legger enkeltsaker frem for regjeringen for prinsipputtalelse. Både Migrationsverket og Utlänningsnämnden er forpliktet til å rette seg etter en prinsipputtalelse fra regjeringen. Det er relativt få slike prinsippsaker som blir lagt frem for regjeringen, og det er blitt færre de siste årene.

Man kunne tenke seg en adgang til å avgi prinsipputtalelse i saker som verserer i UNE. En slik ordning fremstår ikke som ønskelig. Det ville komme i strid med UNEs uavhengighet og legitimitet dersom departementet eller Kongen i statsråd kunne avgi prinsipputtalelse i enkeltsaker som er til behandling i UNE, og som UNE måtte rette seg etter.

3.5 Omgjøring

Så vidt departementet har kunnet bringe på det rene, er det svært uvanlig at et departement er gitt adgang til å omgjøre et nemndvedtak av eget tiltak. Argumentene mot å gi departementet instruksjonsmyndighet overfor UNE, gjelder også i forhold til en omgjøringsadgang. En omgjøringsadgang for departementet vil kunne bryte med intensjonene bak etableringen av nemnda, og en slik løsning er derfor ikke ønskelig.

3.6 Domstolsprøving

En adgang til domstolsprøvelse finnes innen trygdeforvaltningen, der Trygderettens avgjørelser kan bringes inn for lagmannsrettene av både parten og staten, jf. trygderettsloven 16. desember 1966 nr. 9 § 23. Også innen likningsforvaltningen kan staten gå til sak mot avgjørelser fra likningsnemndene, jf. ligningsloven 13. juni 1980 nr. 24 § 11-2.

Ordningen er også kjent fra andre land. I Storbritannia kan det britiske innenriksdepartementet, i likhet med den private part, bringe vedtak fattet i den uavhengige klagenemnda på utlendingsfeltet inn for det ordinære domstolsapparatet. Adgangen benyttes i praksis.

Departementet har foretatt en avveining av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. Disse er, på den ene siden, behovet for juridisk kontroll og ønsket om en praksis i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer. På den andre siden finner man hensynet til UNEs uavhengighet, allmennhetens tillit til organet og ønsket om å unngå at departementet belastes med enkeltsaker og presset i tilknytning til slike saker. Et mulig tiltak kan da være at departementet gis adgang til å bringe UNEs positive vedtak inn for domstolsprøving.

Argumentene som ellers kan anføres mot å la departementet gripe inn i UNEs praksis, gjelder ikke på samme måte her. Retten foretar en nøytral overprøving av de sidene ved saken som den kan overprøve, og det er vanskelig å se at en slik ordning vil rokke ved UNEs uavhengighet og integritet.

For ordens skyld understrekes det at domstolens prøvingsadgang vil være begrenset til prøving av vedtakets gyldighet. Retten vil ikke kunne prøve hvorvidt vedtaket er hensiktsmessig, dvs. om vedtaket er rimelig, om det fremstår som en fornuftig avveining av ulike hensyn etc. I sak om bortvisning, utvisning eller tilbakekall vil retten heller ikke kunne prøve hvorvidt det i det hele tatt bør treffes vedtak om dette, denne vurderingen hører inn under forvaltningens frie skjønn. Videre vil retten, dersom den kommer til at vedtaket er ugyldig, normalt måtte nøye seg med å underkjenne det. Nytt vedtak i saken må treffes av utlendingsforvaltningen.

Departementet har vurdert hvorvidt adgangen for departementet til å bringe UNEs vedtak inn for domstolene bør begrenses til å gjelde UNEs positive vedtak, eller gjelde både positive og negative vedtak.

Det er, som tidligere nevnt, i første rekke i forhold til de positive vedtakene at det eventuelt kan være behov for å gi departementet en slik adgang. Disse vedtakene blir i dag ikke brakt inn for domstolene og er dermed heller aldri gjenstand for denne type kontroll. Saken stiller seg annerledes når det gjelder UNEs negative vedtak. Her er det en part som har interesse av å bringe saken inn for domstolene, og dette gjøres i en rekke saker hvert år.

Også de ulike hensyn som kan ligge bak ønsket om domstolsprøving, kan tale for en begrensning som nevnt. For utlendingen vil i første rekke hensynet til rettssikkerhet stå sentralt. Det kan imidlertid argumenteres for at dette hensynet er tilstrekkelig ivaretatt gjennom dagens klageordning med UNE som et uavhengig klageorgan. Det er gjort en rekke grep for å sikre en korrekt og forsvarlig saksbehandling. For departementet vil det imidlertid kunne gjøre seg gjeldende samfunnsmessige hensyn som tilsier at et vedtak bør bringes inn for retten. Slike hensyn antas i første rekke å knytte seg til positive vedtak. Som eksempel kan nevnes en innvilgelse i UNE som får betydning for mange likeartede saker (økonomiske konsekvenser) eller en omgjøring i UNE av et vedtak om utvisning pga. straffbare forhold (kriminalitetsbekjempelse). På denne bakgrunn anses det at en adgang for departementet til å bringe et vedtak inn for domstolene, bør begrenses til å gjelde UNEs positive vedtak.

En ordning med domstolsprøving av positive vedtak ville etter alt å dømme bare bli benyttet helt unntaksvis. For det første måtte det være grunnlag for å hevde at nemndas vedtak er ugyldig. I tillegg ville det neppe være aktuelt å bringe vedtaket inn for domstolsprøvelse med mindre det gjorde seg gjeldende samfunnsmessige hensyn som nevnt over, eller at vedtaket fremstod som støtende eller lignende. Også erfaringene fra trygdeforvaltningen tilsier at det forholdsvis sjelden ville bli tatt initiativ til domstolsprøving av positive vedtak. Forrige gang staten brakte et positivt vedtak fra Trygderetten inn for domstolen, var i 1996 (to saker). Det kan likevel være viktig å ha en slik mulighet til kontroll med vedtakene.

En eventuell ordning med domstolsprøving av positive vedtak, reiser enkelte nærmere spørsmål. Det første spørsmålet gjelder hvem som skal saksøkes ved et eventuelt saksanlegg, UNE eller den private part som har fått innvilget sin søknad.

Søksmål som det offentlige anlegger etter ligningsloven § 11-2, reises mot formannen i det ligningsorgan som har truffet avgjørelsen eller mot ligningssjefen hvis ligningskontoret har truffet den. Søksmål som det offentlige anlegger etter trygderettsloven § 23, reises mot den private part, ikke Trygderetten. Departementet ser det som naturlig at også et søksmål som det offentlige anlegger etter utlendingsloven, om gyldigheten av UNEs vedtak, reises mot den private part. I motsatt fall vil resultatet bli at staten v/departementet går til sak mot staten v/ UNE, noe som vil være en lite heldig konstellasjon.

Et annet spørsmål er hvorvidt det skal settes en konkret tidsfrist for når myndighetene kan reise søksmål om gyldigheten av et vedtak. Hensynet til søkeren taler for at det settes en slik frist. Iht. trygderettsloven § 23 er fristen for søksmål seks måneder fra det tidspunkt melding om Trygderettens kjennelse kom frem til vedkommende part. I ligningsloven § 11-2, som gjelder søksmål fra det offentlige, heter det at søksmål må være reist innen fire måneder etter at ligningsavgjørelsen ble truffet. Det er naturlig at en frist for myndighetene for å reise søksmål om gyldigheten av et vedtak i UNE gis tilsvarende lengde, dvs. et sted mellom fire og seks måneder. Det kan være rimelig at fristen settes til fire måneder, på grunn av de vitale interesser som ofte vil gjøre seg gjeldende for utlendingen.

Det følger av tvistemålsloven § 272 at den som vil reise søksmål, først må innkalle sin motpart til mekling i forliksrådet, hvis ikke annet er bestemt ved lov. Tvistemålsloven § 274 første ledd nr. 10 slår fast at mekling ikke er nødvendig bl.a. i saker mot staten. Med hjemmel i denne bestemmelsen foretas det sjelden eller aldri forliksmekling når utlendingen bringer UNEs vedtak inn for retten. I saker etter utlendingsloven vil det normalt ikke være noe som kan danne grunnlag for forlik. F.eks. vil utlendingen prosedere på at oppholdstillatelse på humanitært grunnlag skal gis mens staten mener tillatelse ikke skal gis, noen mellomløsning finnes ikke. Dersom staten først velger å gå til det skritt å bringe et positivt vedtak fra UNE inn for retten fordi man mener vedtaket er ugyldig, antas det å være enda mindre grunnlag for noe forlik. Departementet mener derfor at det i disse tilfellene ikke bør foretas forliksmekling.

Der departementet velger å bringe et positivt vedtak i UNE inn for retten, synes det naturlig at det offentlige dekker utgiftene til rettshjelp som dette medfører for den private part.

En eventuell adgang for departementet til å bringe UNEs vedtak inn for domstolsprøving, forutsetter at departementet er kjent med de vedtak som er fattet og som det kan være av interesse å få overprøvd. Departementet mener at det for disse tilfellene er mest hensiktsmessig at UDI, ut fra retningslinjer som gis av departementet, varsler departementet om positive vedtak i UNE som direktoratet mener bør vurderes brakt inn for retten. UDI vil i mange tilfeller allerede ha vurdert saken til å være et avslag, og vil kunne vurdere vedtakets kontrovers. Det antas for øvrig at det ville være vanskelig for UNE, som selv har fattet vedtakene, å vurdere om de bør bringes inn for domstolen. En slik ordning ville også reise spørsmål om hvem som skulle vurdere dette i nemnda. Dersom UNE selv, f.eks. ved direktøren, skulle foreta vurderingen, ville det kunne undergrave nemndsystemet. Departementet er av den oppfatning at sannsynligheten for at et vedtak er ugyldig, er størst når et vedtak er fattet i nemndmøte med dissens. Dissensen kan være en indikator på at loven er tolket feil eller at det i nemnden var ulik oppfatning av faktum. En ordning med at UDI skal gjennomgå UNEs positive vedtak med sikte på å avdekke feil som kan lede til ugyldighet, kan derfor sannsynligvis begrenses til å gjelde nemndvedtak med dissens. Det understrekes at det antas at langt de fleste dissensvedtak skyldes uenighet hvor begge oppfatninger ligger innenfor lovens skjønnsmargin og hvor det således ikke hefter noen feil ved vedtaket.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på i hvilken grad det bør innføres slike tiltak for økt kontroll med UNEs praksis og vedtak som nevnt i pkt. 3.3 til 3.6 ovenfor.

4. § 38 tredje ledd - kongen i statsråd som klageorgan i saker som vedrører hensyn til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske saker

4.1 Innledning

Det vises til drøftingen om dette i St. meld. nr 21 (2003-2004). Departementet ser det som hensiktsmessig at Kongen i Statsråd skal være klageorgan i saker som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn.

Utlendingsloven § 38 første og tredje ledd lyder i dag:

”Departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.”

”Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.”

Departementet kan altså instruere politiet, utenriksstasjon eller Utlendingsdirektoratet om lovtolkning, skjønnsutøvelse og utfall når det gjelder saker som vedrører hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Der Utlendingsdirektoratet avslår i en slik sak, kan vedtaket på vanlig måte påklages til Utlendingsnemnda. Departementet har imidlertid samme instruksjonsmyndighet ovenfor nemnda som for direktoratet i disse sakene. Det har hittil vært få saker som vedrører slike hensyn.

4.2 Nærmere om departementets forslag

Kongen i statsråd står øverst og er den høyeste klageinstansen i forvaltningen. Det har lenge vært tradisjon at Kongen i statsråd er klageinstans for vedtak truffet av departementene. For å unngå at Kongen i statsråd blir bebyrdet med for mange enkeltsaker, er det likevel i medhold av forvaltningsloven § 28 fastsatt unntak fra klageadgangen over departementsvedtak. En slik begrensning er nødvendig fordi det ellers kunne gå utover virkelig store og viktige saker. Sakene som det her er snakk om, dvs. de som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn, vil imidlertid ikke kunne betegnes som små og ubetydelige.

Departementets forslag innebærer at Kongen i statsråd skal overprøve vedtak som ikke er fattet av et departement, men av et direktorat (eventuelt av politi eller utenriksstasjon). I St. meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn, er det foreslått en liknende ordning. Der foreslås det at det for visse tilsyn, og for visse typer enkeltsaker, bør statsrådenes instruksjonsmyndighet helt eller delvis avskjæres i lov. Der slik avskjæring er innført, bør det opprettes uavhengige klagenemnder for behandling av klager på tilsynsvedtak. Meldingen foreslår videre at ”på enkelte områder eller der det foreligger viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn”, skal vedtak av tilsyn likevel kunne overprøves av Kongen i statsråd. Stortingets flertall har gjennom behandlingen av Innst. S. Nr. 222 (2002-2003) gitt sin tilslutning til det nevnte forslaget .

Et annet eksempel på at Kongen i statsråd er klageinstans for vedtak som ikke er fattet av et departement, finnes i personopplysningsloven av 14. april 2000 nr. 31. Klager på Datatilsynets avgjørelser om retting og sletting av personopplysninger som behandles for historiske formål, kan påklages videre til Kongen i statsråd i stedet for til Personvernnemnda.

Det er særlig to forhold som taler for å la Kongen i statsråd være klageinstans for saker som vedrører hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn. Det første forholdet er den karakter disse sakene har . I motsetning til andre utlendingssaker vil disse sakene normalt ha en utpreget politisk karakter. Kongen i statsråd vil derfor være mer egnet til å overprøve denne type saker enn Utlendingsnemnda (eventuelt Utlendingsdirektoratet, der politi eller utenriksstasjon er førsteinstans).

Det andre forholdet er viktigheten av å ha en reell klagebehandling. Det er et grunnleggende prinsipp i norsk rett å ha en toinstansbehandling av saker. Dette blir ivaretatt med dagens klageordning for utlendingssaker. Det er viktig at klagebehandlingen av slike saker er mest mulig reell. Dagens klageordning, der departementet kan instruere både førsteinstansen og klageinstansen i saker som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn, kan medføre tvil om klagebehandlingen er reell. Ved å la Kongen i statsråd være klageinstans for disse sakene, vil man bedre denne situasjonen. Departementet vil imidlertid fungere som sekretariat for Kongen i statsråd ved klagebehandlingen.

Enkelte tvilsspørsmål kan oppstå som følge av departementets forslag om Kongen i statsråd som klageinstans. Det kan for eksempel tenkes at departementet ikke instruerer i saker som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn. Spørsmålet er da om det er hensiktsmessig at Kongen i statsråd skal behandle klagen. Departementet legger til grunn at problemstillingen ikke så ofte vil komme opp i praksis, siden det må antas at departementet normalt vil benytte sin instruksjonsmyndighet der det er gjort oppmerksom på denne type saker. Departementet vil imidlertid vurdere spørsmålet på ny i lys av høringsuttalelsene.

Et annet spørsmål er hvordan man skal forholde seg der en sak behandles i direktoratet, og man ikke er klar over at saken innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Dette blir f.eks. først oppdaget av nemnda ved klagebehandlingen. Man kan også tenke seg at det ikke forelå slike hensyn da direktoratet behandlet saken, men at det på grunn av senere hendelser oppstår slike hensyn i en sak som nemnda har fått til behandling. I slike tilfeller må nemnda sende den aktuelle saken tilbake til direktoratet. Direktoratet må forelegge saken for departementet, som tar stilling til hvorvidt det skal instruere i saken. Avhengig av den konkrete saken og eventuell instruks fra departementet, må direktoratet vurdere hvorvidt vedtaket skal opprettholdes eller omgjøres, eller hvorvidt nytt vedtak skal treffes i saken. Dersom vedtaket deretter påklages, sendes saken til departementet for behandling av Kongen i statsråd som beskrevet ovenfor.

Et tredje spørsmål er om Kongen i statsråd bare skal være klageinstans for de deler av en sak som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om øvrige deler av saken skal overlates til klagebehandling i det ordinære klageorganet. En slik splitting av en sak vil imidlertid være problematisk bl. a. fordi en sak må vurderes i sin helhet før endelig vedtak kan fattes, og fordi det kan være svært vanskelig å skille mellom de ulike sider av en sak. Det samme spørsmålet reiser seg for departementets instruksjonsmyndighet i denne type saker. Departementet legger imidlertid i dag til grunn at det kan instruere om alle sider av saken dersom et eller begge hensynene gjør seg gjeldende i saken. Kongen i statsråd bør av den grunn foreta en samlet behandling av en slik sak. Departementet mener derfor at Kongen i statsråd skal kunne overprøve disse sakene i sin helhet.

Likeledes kan det oppstå spørsmål om hva som skal anses som én sak som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Departementet legger til grunn at også der det formelt sett dreier seg om flere enkeltstående vedtak kan disse sees som deler av en og samme sak, avhengig av den innbyrdes sammenhengen.

Departementet foreslår at utlendingsloven § 38 tredje ledd endres til følgende:

”Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. Kongen i statsråd er klageinstans i saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda”

5. § 38 b første, annet, fjerde (någjeldende tredje) og femte (någjeldende fjerde ledd) - opprettelsen av stornemnd

5.1 Innledning

Som nevnt i St. meld. nr. 21 (2003-2004), finner departementet det hensiktsmessig å opprette en stornemnd som en alternativ behandlingsform i Utlendingsnemnda. Hensikten med en slik opprettelse er å bidra til å sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utendingsforvaltningen enn dagens ordning. Samtidig vil departementet la dagens koordineringsutvalg bortfalle.

Departementets forslag har sin bakgrunn i at Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda på enkelte områder har noe ulik praksis. Også internt i nemnda har ulik praksis vært et problem. Til tross for behov og ønsker, eksisterer det i utlendingsforvaltningen i dag ikke en ordning som kan sikre lik praksis i de ulike instansene, og dermed likebehandling. For å få til dette, er det nødvendig at det på et nivå i utlendingsforvaltningen fattes vedtak i enkeltsaker som kan være presedensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende saker senere.

Det eksisterende Koordineringsutvalget har ikke denne presedensskapende funksjonen, da det må betraktes som et rent rådgivende organ som skal overvåke praksisen i nemnda. I følge UNE-evalueringen er ikke dette en tilfredsstillende ordning. Mangelen på en presedensskapende instans fører i følge evalueringen til fare for inkonsekvente og gale avgjørelser. Videre får direktøren og sekretariatet et urimelig press på seg. De får ansvaret for å sikre riktig og lik nemndspraksis, uten å ha blitt tildelt formell beslutningsmyndighet som synliggjør et slikt ansvar, eller setter dem i stand til å følge opp dette ansvaret på en effektiv måte. På denne bakgrunn anbefales det i evalueringen at en stornemnd opprettes og at vedtakene stornemnda fatter, skal ha presedensskapende virkning. Det anbefales også at koordineringsutvalget legges ned.

Så langt departementet kjenner til, er det bare Sverige blant de land det er naturlig å sammenlikne seg med, som har en ordning med stornemnd. Generaldirektøren i Utlänningsnämnden (UN) leder den svenske stornemnden. Det er en nemndleder som vurderer om saken er av prinsipiell betydning, om saken vil føre til endring av praksis etc., slik at stornemndsbehandling er nødvendig. Klageren kan ikke kreve stornemndsbehandling. Vedtak fattes med et flertall av lekmenn.

5.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 b regulerer dagens behandlingsformer i Utlendingsnemnda. I bestemmelsens første ledd første punktum og i annet ledd heter det:

”I den enkelte sak deltar en leder og to medlemmer, jfr. likevel annet ledd.”

”Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Saker som kan avgjøres av en leder alene, er bl.a. klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse. Det samme gjelder anmodning om omgjøring av vedtak truffet av Utlendingsnemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. På samme vilkår kan en leder under behandlingen av slik anmodning beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken.”

En sak kan altså etter nærmere kriterier enten behandles i nemndmøte med eller uten personlig oppmøte, av sekretariatet eller av nemndleder alene.

Om koordineringsutvalget heter det i utlendingsloven § 38 a fjerde ledd:

”Nemnda skal ha et koordineringsutvalg med en leder og fire medlemmer, ett fra hver medlemsgruppe, jfr. tredje ledd. De oppnevnes av departementet for fire år, fortrinnsvis blant dem som har erfaring med nemndarbeidet. Utvalget behandler spørsmål om alminnelige retningslinjer for nemndas arbeid m.v.”.

5.3 Departementets forslag

5.3.1 Stornemndas funksjon

Departementet mener at en stornemnd vil bidra til å sikre lik praksis og likebehandling i større grad enn dagens ordning. Det vil bli mulig å behandle prinsipielle saker i forkant, mens koordineringsutvalget i dag må vente på en opphopning av saker før sakstypen kan vurderes. For å hindre utvikling av ulik praksis, er det viktig at den presedensskapende virkningen gjelder både overfor UDI og UNE. Departementet vil presisere at praksis etablert gjennom stornemndsbehandling ikke kan ha en absolutt tvingende virkning. Praksis vil være èn relevant rettskilde saksbehandlere må vurdere, i tillegg til andre rettskilder. I denne sammenheng vil også stornemndsvedtakets alder være av betydning. Man skal likevel ikke undervurdere den rettsskapende virkningen stornemndas vedtak kan ha. Et annet forvaltningsområde kan tjene som eksempel her; Rikstrygdeverket tar hensyn til Trygderettens avgjørelser ved utarbeidelsen av sine rundskriv, slik at de blir førende for fremtidig praksis.

Stornemnda skal ikke overprøve vedtak som allerede er fattet i UNE, men treffe førstegangs nemndvedtak. Dette skyldes hensynet til effektivitet og ryddighet. En kunne tenkt seg at stornemnda skulle ha anledning til å behandle saker som er behandlet i UNE. Departementet ser imidlertid ingen grunn til å fravike prinsippet i forvaltningsloven § 28 første ledd annet punktum om at klageinstansens vedtak i en klagesak ikke kan påklages. En slik ordning ville gitt stornemnda en overordnet rolle i organet, og ville også gått sterkt utover effektiviteten i nemnda.

Oppgavene til stornemnda skal være å behandle UDIs vedtak når de er av prinsipiell karakter eller særlig betydningsfulle av andre grunner. Det er et spørsmål om stornemnda også skal ha anledning til å komme med rådgivende uttalelser til UDI før direktoratet fatter vedtak. Dette ville imidlertid etter departementets syn føre til uryddige og uklare forhold forvaltningsrettslig sett. Der UDIs vedtak senere blir påklaget til UNE, kan en slik rådgivende funksjon for stornemnda for eksempel medføre at det ikke blir en reell saksbehandling i to instanser.

Det må være strenge vilkår for behandling av saker for at stornemnda skal fungere som forutsatt. Departementet vil oppstille slike kriterier gjennom forskrift eller instruks om saksbehandling. Saker som det kan være aktuelt å legge til stornemnda, er saker av stor prinsipiell betydning, saker som kan få konsekvenser for mange likeartede saker, og saker der det kan være tendenser til ulik praksis i UDI og UNE. I visse tilfelle kan også anmodninger om omgjøring av UNEs vedtak være gjenstand for behandling i stornemnd. I tillegg vil stornemnda få til vurdering positive vedtak fra UDI som departementet beslutter at UNE skal vurdere. Som det fremgår av punkt 2.3, skal stornemnda etter departementets forslag vurdere enkeltvedtakog gi en prinsipputtalelse på bakgrunn av saken. Prinsipputtalelsen blir retningsgivende for den fremtidige praksisen i utlendingsforvaltningen.

Samtidig anser departementet at koordineringsutvalget bør legges ned. Behovet for et slikt utvalg vil bli vesentlig redusert ved opprettelsen av stornemnd.

I praksis kan det oppstå konflikt mellom stornemndas prinsipputtalelser og vedtak, og de generelle instrukser som departementet gir UDI. Departementets syn er at UDI i et slikt tilfelle må følge departementets instrukser. Departementet vil imidlertid ikke ha adgang til å instruere UNE pga. hensynet til UNEs uavhengighet. Det kan derfor være aktuelt å lov- eller forskriftsfeste instruksen, dersom departementet ikke er enig i stornemndas vedtak. Departementet kan eventuelt i kombinasjon med dette kreve at behandlingen av den aktuelle sakstypen blir stilt i bero.

5.3.2 Myndighet til å be om og avgjøre stornemndsbehandling

Departementet mener at Kommunal- og regionaldepartementet, UDI og nemndledere i UNE skal kunne be om å få en sak behandlet i stornemnda. Dette har sammenheng med at stornemndsvedtakene skal danne presedens for UNE og UDI, og ønsket om å styrke styringsmulighetene for departementet.

Etter departementets syn bør muligheten for direktøren i UNE til å kunne be om å få en sak behandlet i stornemnda, avhenge av om direktøren skal være leder i stornemnda eller ikke (se punkt 5.3.3 nedenfor). Departementet viser til evalueringen av UNE på dette punktet, og er enig i prinsippene i argumentasjonen som fremgår der. Dersom direktøren i UNE skal kunne be om at saker blir behandlet i stornemnd, og er leder eller medlem av stornemnda i tillegg, vil det kunne skape uklare forhold mellom direktøren og stornemnda.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal avgjøre hvilke saker som skal behandles i stornemnd, kan kompetansen for eksempel legges til den som til enhver tid er stornemndsleder. Alternativt kan en tenke seg at stornemnda selv beslutter dette. Avgjørelsen vil imidlertid måtte treffes på grunnlag av forskrift eller instruks fra departementet om hva slags saker som skal behandles i stornemnd.

5.3.3 Stornemndas sammensetning og organisering

I dag er det et lekmannsinnslag i nemndmøtene, der lekmennene er i flertall. Departementet finner det naturlig å videreføre dette prinsippet ved etableringen av stornemnd. Hensynet til demokrati og nemndas tillit utad taler også for dette. For å sikre juridisk holdbare vedtak, er det viktig at stornemnda også består av flere nemndledere. Departementet foreslår en sammensetning av fire lekmenn og tre nemndledere, hvorav en er stornemndleder. Med en slik sammensetning vil det være lite sannsynlig at stornemnda fatter juridisk gale vedtak.

Det er videre et spørsmål om stornemndlederen, de to øvrige nemndlederne og lekmedlemmene skal sitte på fast basis, eller ta del i en rullerende ordning.

Fordelene med en stornemnd på fast basis vil bl.a. være at man sikrer kontinuitet, kompetanse og lik praksis i stornemnda. Dersom sammensetningen skal være fast, er det i utgangspunktet naturlig at direktøren i UNE, som også er nemndleder, leder stornemnda. Med en annen stornemndleder vil man etablere en ordning med en uformell juridisk leder i tillegg til den formelle ledelsen i UNE. Som nevnt i punkt 5.1, er ordningen i Sverige at Generaldirektøren i Utlänningsnämnden (UN) også leder den svenske stornemnden. Et spørsmål som imidlertid må vurderes nærmere dersom en kommer til at stornemnda bør ledes av direktøren, er hvorvidt en slik funksjon lar seg kombinere med funksjonen som direktør rent kapasitetsmessig.

Det forhold at stornemnda er tenkt å fungere som en alternativ behandlingsform i UNE, og ikke som en overordnet instans i nemnda, kan tale for en rullerende ordning, i hvert fall når det gjelder stornemndsleder og øvrige nemndledere. Departementet ser det som viktig at alle nemndledere får mulighet til å delta i stornemndsbehandling av saker. Spørsmålet om direktøren i UNE skal lede stornemnda vil for øvrig være mindre aktuelt med en rullerende ordning, da det her ikke vil være fare for at det etableres en uformell juridisk leder i tillegg til den formelle ledelsen i UNE.

Når det gjelder lekmenn, mener departementet derimot at disse uansett bør sitte på fast basis i en lengre periode for å sikre kontinuitet og kompetanse. I dag oppnevnes de lekmenn som deltar i Koordineringsutvalget for en periode på fire år. Det er naturlig at også lekmenn som skal delta i stornemnd oppnevnes av departementet for fire år. For å sikre en bred sammensetning av stornemnda, er det videre hensiktsmessig at de representerer hver sin medlemsgruppe (nemndmedlemmer oppnevnt etter forslag fra henholdsvis Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner). Også dette er i tråd med sammensetningen av dagens koordineringsutvalg.

Flere av de forhold som er nevnt ovenfor, vil måtte reguleres nærmere i utlendingsforskriften og/eller instruks fra departementet. Departementet foreslår følgende endringer i utlendingsloven:

Bestemmelsen om koordineringsutvalg i § 38 a fjerde ledd bortfaller.

§ 38 b første ledd første punktum skal lyde:

”I den enkelte sak deltar en nemndleder og to medlemmer, jfr. likevel annet og tredje ledd.”

§ 38 b annet ledd skal lyde:

Kongen gir regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd. Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire medlemmer, et fra hver medlemsgruppe, jf. § 38 a tredje ledd. Medlemmene oppnevnes av departementet for fire år.

Det gjøres oppmerksom på at dersom direktøren skal lede stornemnda, bør antakelig ordlyden endres slik at dette fremgår uttrykkelig av lovbestemmelsen.

Någjeldende § 38 b annet til sjette ledd blir tredje til nytt sjuende ledd.

§ 38 b fjerde ledd skal lyde:

Nemnda bestemmer selv behandlingsformen, med unntak av saker som behandles etter annet ledd. Saker som behandles etter første eller annet ledd, avgjøres ved flertallsvedtak.

§ 38 b femte ledd første punktum skal lyde:

I § 38 b femte ledd om adgang til å møte i nemnda må det videre føyes til en henvisning til § 38 b annet ledd.

5.3.4 Fri rettshjelp

Et spørsmål som det må tas stilling til, er om det skal gis fri rettshjelp til utlendingen ved stornemndsbehandling. Det er foreslått at utlendingen skal ha krav på dette der stornemnda behandler UDIs positive vedtak (se punkt 2.3 ovenfor). Videre vil utlendingen etter dagens regler som hovedregel ha krav på fri rettshjelp i sak om bortvisning, utvisning og tilbakekall av gitt tillatelse og når utlendingen søker asyl, jf. utlendingsloven § 42 tredje ledd. Spørsmålet gjelder saker for stornemnda der UDI ikke har truffet positivt vedtak, og der utlendingen heller ikke har krav på fri rettshjelp etter dagens regler. Det forhold at saken ofte vil være av prinsipiell betydning, taler for at fri rettshjelp gis. På den annen side kan det være vanskelig å se at det forhold at saken behandles i stornemnd, noe som normalt vil innebære en særskilt trygg behandlingsform, i seg selv skulle tilsi at fri rettshjelp må gis. Synspunkter fra høringsinstansene imøtesees.

6. § 38 a annet ledd - nemndledernes tilsettingsforhold

6.1 Innledning

Utlendingsloven § 38a annet ledd lyder i dag:

”Utlendingsnemnda ledes av en direktør. Nemnda skal videre ha nemndledere i heltids- eller deltidsstilling. Direktøren og nemndlederne må fylle kravene til dommere og beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Åremålsperioden er seks år for direktøren og fire år for nemndlederne. Gjenoppnevning kan foretas for én periode”.

I rapporten om evalueringen av UNE foreslås det å omgjøre nemndlederstillingene fra åremålsstillinger til faste stillinger. I rapporten pekes det på at nemndlederne er helt sentrale aktører, både på grunn av sitt lederverv, sin faglige kompetanse og erfaringsgrunnlag, og på grunn av fullmakten i loven til å avgjøre hvilke saker som skal nemndbehandles og hvilke som skal avgjøres av nemndleder selv. I rapporten heter det at det anses som ”avgjørende viktig at det ikke kan reises spørsmål om Regjeringen ved […] gjenoppnevning av nemndlederne legger vekt på andre hensyn enn rent faglige kvalifikasjoner, for eksempel vedkommendes generelle innstilling når det gjelder praktisering av utlendingsloven, eller om vedkommende i en tidligere periode har vist stor eller liten vilje til å avlaste nemndapparatet ved å avgjøre mange saker selv.”

I rapporten vises det videre til at åremålstilsetting av dommere anses som meget betenkelig av hensyn til dommernes uavhengighet. Det pekes også på at fagdommerne i Trygderetten er utnevnt som faste medlemmer, likeledes nemndlederne i fylkesnemndene for sosiale saker.

6.2 Departementets forslag

Departementet har nøye vurdert forslaget i evalueringsrapporten om å omgjøre nemndlederstillingene til faste stillinger.

Det sies ikke så mye i forarbeidene til dagens lovbestemmelse om hvorfor en valgte åremålsstillinger, men i Ot.prp. nr. 17 (1998-99) vises det til at med åremålsstillinger vil det med jevne mellomrom komme inn nye personer til å behandle sakene. Departementet antar derfor at hensikten var å sikre en viss utskifting av nemndledere over tid. En slik ordning vil sannsynligvis bygge opp under almennhetens tillit til UNE i større grad enn en mer ”lukket” ordning. Videre kan et system med lite nyrekruttering utenfra over tid føre til mangel på faglig nyorientering. Særlig på utlendingsfeltet vil evne til faglig nytenkning være viktig for å få en hensiktsmessig og god praksis. Dette er et fagområde som preges av store omskiftninger, bl.a. som følge av globalisering , nye internasjonale forpliktelser og en voksende andel av befolkningen med innvandrerbakgrunn.

Departementet legger stor vekt på ovennevnte hensyn, og ønsker derfor ikke å gjøre nemndlederstillingene faste. For å ivareta hensynene som det pekes på i evalueringsrapporten, mener imidlertid departementet at åremålet for nemndlederstillingene bør forlenges. En åremålsperiode på åtte år fremstår som naturlig, på bakgrunn av dagens bestemmelse om åremålsperiode på fire år med adgang til gjenoppnevning for én periode. Samtidig bør det ikke lenger være mulighet for gjenoppnevning. Dette vil sikre utskiftning av nemndledere over tid. Siden det ikke skal foretas gjenoppnevning, vil det imidlertid ikke lenger kunne oppstå mistanke om at tilsettingsmyndigheten ved tilsetting av nye nemndledere, benytter anledningen til å bli kvitt nemndledere fordi man er uenig i deres praksis.

Departementet foreslår at § 38a annet ledd endres til følgende:

”Utlendingsnemnda ledes av en direktør. Nemnda skal videre ha nemndledere i heltids- eller deltidsstilling. Direktøren og nemndlederne må fylle kravene til dommere og beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Åremålsperioden er seks år for direktøren. Gjenoppnevning kan foretas for én periode. Åremålsperioden er åtte år for nemndlederne. Gjenoppnevning kan ikke foretas”.

7. Ny § 38 c - begrensning i UNEs kompetanse til å omgjøre gyldig nemndvedtak til gunst for utlendingen

7.1 Innledning

Departementets forslag har sin bakgrunn i det store antall omgjøringsanmodninger UNE mottar hvert år, og som legger beslag på store ressurser i nemnda. Omgjøringsanmodningene innebærer normalt at søkeren ber om at et endelig, negativt vedtak i UNE omgjøres til gunst for utlendingen.

Statistikk for 2001 og 2002 viser at om lag 15 % av alle sakene som UNE mottok var omgjøringsanmodninger. Av anmodningene som ble behandlet i samme tidsrom, gjaldt 80 % vedtak i asylsaker og 20 % vedtak i andre saker. I 13 % av sakene ble UNEs vedtak omgjort. I løpet av de 8 første måneder i 2003 utgjorde omgjøringsanmodningene om lag 12 % av sakene i UNE. 77 % av omgjøringsanmodningene gjaldt asylsaker. Tallene må sees i sammenheng med at nemnda behandler flere asylsaker enn andre saker, og at flere med endelig avslag på søknad asyl fremdeles oppholder seg i Norge, noe som gjør det lettere å anmode om omgjøring.

7.2 Gjeldende rett

I utlendingsloven er det i dag ingen regulering av når nemnda kan eller skal omgjøre sine endelige vedtak. Det er dermed de alminnelige forvaltningsrettslige reglene som gjelder for nemndas kompetanse og eventuelle plikt til å omgjøre egne vedtak.

En omgjøringsanmodning er en oppfordring til forvaltningsorganet om å benytte sin kompetanse til å omgjøre sitt opprinnelige vedtak. Det er bl.a. hensynet til at en sak skal belyses så godt som mulig, og at det overordnede målet for arbeidet må være å komme til materielt riktig resultat i saken, som begrunner en vurdering av en omgjøringsanmodning. Omgjøring er imidlertid ikke noe enkeltindividet har krav på uten videre, særlig ikke der vedtaket er gyldig.

Det er på det rene at et forvaltningsorgan har kompetanse til å omgjøre sine vedtak i relativt stor utstrekning, så vel etter lovfestet som ulovfestet rett. Forvaltningsloven § 35 gir regler om i hvilken utstrekning et forvaltningsorgan har omgjøringskompetanse. Kompetansen er avhengig av om en omgjøring vil gripe inn i berettigede forventninger eller ikke. Spørsmål om omgjøring etter § 35 kan bli tatt opp av myndighetene av eget tiltak, eller det kan være en part eller annen privatperson som ber om det.

§ 35 første ledd som gjelder vedtaksorganets omgjøringskompetanse, sondrer mellom gyldige og ugyldige vedtak. Gyldige vedtak kan omgjøres til gunst for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, jf. bokstavledd a. Gyldige vedtak kan også omgjøres til skade for vedkommende dersom underretning om vedtaket ennå ikke er kommet frem, jf. bokstavledd b. Forvaltningsorganet kan videre omgjøre eget vedtak dersom det må anses ugyldig, jf. bokstavledd c. Dette gjelder uten hensyn til om det er forvaltningen eller den private part som kan bebreides for feilen som har medført ugyldighet. Det fremgår av forvaltningsloven § 35 siste ledd at reglene i § 35 ikke er uttømmende. De suppleres bl.a. av ”alminnelige forvaltningsrettslige regler”. Dette er imidlertid ikke særlig praktisk på utlendingsfeltet. De ulovfestede reglene gjelder tilfeller hvor det er skapt en berettiget forventning, men hvor offentlige hensyn likevel tilsier en omgjøringsadgang, med andre ord en omgjøring til skade for noen vedtaket retter seg mot.

Som utgangspunkt har forvaltningen ikke plikt til å omgjøre et vedtak selv om det har kompetanse til det. For ugyldige vedtak følger det imidlertid av alminnelige forvaltningsrettslige regler at dersom ugyldigheten er til skade for en part, og omgjøring ikke går ut over en rettsposisjon som en annen part har oppnådd med vedtaket, har forvaltningen plikt til å treffe nytt vedtak når den er oppmerksom på at det første vedtaket er ugyldig.

Dersom forvaltningen omgjør sitt eget vedtak, treffes et nytt enkeltvedtak. Et avslag på en omgjøringsanmodning er derimot ikke et enkeltvedtak. Reglene i forvaltningsloven kap. IV-VI gjelder følgelig ikke. Det er det opprinnelige vedtaket som er bestemmende for rettigheter og plikter.

Det kan foreligge gode grunner for å begrense forvaltningsorganets omgjøringskompetanse der en slik plikt ikke foreligger, og særlig der en sak har fått en tilfredsstillende behandling i flere instanser allerede. En skranke for adgangen til å omgjøre eget vedtak finnes ved forelegg av politiet som er en spesiell form for forvaltningsvedtak. Et forelegg kan ikke omgjøres av påtalemyndigheten selv om det er til fordel for parten og etter hans anmodning. Begrensingene i muligheten for gjenopptagelse av straffesaker kan også være illustrerende for problemstillingen. Utgangspunktet i straffeprosessloven er at rettskraftige avgjørelser ikke kan angripes. Det er imidlertid mulig å få en sak gjenopptatt der en senere blir oppmerksom på alvorlige saksbehandlingsfeil eller vesentlige mangler ved grunnlaget for avgjørelsen. Man kan derimot ikke kreve gjenopptagelse bare fordi man er misfornøyd med resultatet av dommen. Bakgrunnen for de relativt strenge reglene for gjenopptagelse skyldes at saken antas å ha fått en tilfredsstillende behandling frem til den endelige avgjørelsen, og hensynet til et effektivt rettsapparat som skal slippe å bli belastet med den samme saken om igjen etter endelig avgjørelse.

Utlendingsloven § 38 b annet ledd inneholder en regel om behandlingsform for omgjøringsanmodninger, samt muligheter for avskjæring av bevismidler:

”(…) Saker som kan avgjøres av en leder alene, er bl.a. klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse. Det samme gjelder anmodning om omgjøring av vedtak truffet av Utlendingsnemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. På samme vilkår kan en leder under behandlingen av slik anmodning beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken.”

7.3 Andre land

7.3.1 Sverige

I Sverige har man et lignende problem med et høyt antall ”nya ansökningar om uppehållstillstånd” (såkalt NUT) etter at Utlänningsnemnden som siste instans har fattet vedtak om avvisning eller utvisning.

I den svenske utlendingsloven reguleres vilkårene for når Utlänningsnemnden har kompetanse til å omgjøre sine tidligere vedtak, og gi oppholdstillatelse i stedet. Vilkårene er at:

1. det fremkommer nye opplysninger (dvs. omstendigheter som ikke har blitt prøvet tidligere) som enten gir rett til asyl, eller oppholdstillatelse på ”alternativ skyddsgrunn”, eller
2. det vil stride mot ”humanitetens krav” å iverksette det endelige vedtaket.

I forarbeidene heter det bl.a. at det stort sett alltid må kunne kreves at utlendingen gir alle relevante opplysninger i den ordinære klagebehandlingen, og at tillatelse ikke bør gis der utlendingen på iverksettelsesstadiet påberoper seg tilknytning til Sverige. Til tross for disse kriteriene, mottar nemnden tusenvis av anmodninger hvert år. For 2003 ser det ut til at tallet kan bli så høyt som 5000 anmodninger.

I november la den svenske regjeringen frem for Riksdagen forslag til lovendringer. Det foreslås at dagens ordning opphører. I stedet skal et endelig vedtak om avvisning eller utvisning kunne oppheves av Migrationsverket, dersom det fremkommer nye omstendigheter som ikke har vært vurdert tidligere og som innebærer at iverksetting ikke kan gjennomføres eller at utlendingen må anses å ha et beskyttelsesbehov. Et endelig vedtak skal også kunne oppheves om iverksetting ikke kan gjennomføres pga. en medisinsk hindring eller av andre særlige grunner.

Dersom utlendingen påberoper seg nye omstendigheter og Migrationsverket kommer til at disse kan utgjøre en hindring for iverksetting pga. utlendingens beskyttelsesbehov, og omstendighetene ikke har kunnet påberopes tidligere eller utlendingen har hatt gyldig grunn til å ikke gjøre det, skal Migrationsverket ta opp spørsmålet om oppholdstillatelse til ny vurdering. Migrationsverkets beslutning om å ikke ta opp spørsmålet om oppholdstillatelse til ny vurdering, skal kunne påklages til Utlänningsnemnden.

7.3.2 Danmark

Den danske utlendingsloven inneholder ingen bestemmelser om begrensninger i kompetansen til et forvaltningsorgan på utlendingsfeltet til å omgjøre sine gyldige vedtak til gunst for utlendingen.

Flyktningenævnet i Danmark, som behandler klager over vedtak i asylsaker, har i likhet med UNE plikt til å behandle omgjøringsanmodninger som inneholder anførsler om asyl eller flyktningelignende grunner, bl.a. grunnet internasjonale forpliktelser som Flyktningskonvensjonen. I 2002 behandlet Nævnet 400 omgjøringsanmodninger av totalt 1880 spontansaker, dvs. saker der det er søkt fra Danmark. I de første 7 måneder av 2003 behandlet Nævnet 223 omgjøringsanmodninger, og avgjorde 1191 saker der det var søkt fra Danmark. Andelen ligger således på ca. 20 % av de avgjorte sakene. Flertallet av anmodningene avslås av formannen i Nævnet, fordi anmodningen ikke inneholder vesentlige nye opplysninger eller synspunkter, jf. udl. § 53 stk. 6. Anmodningen medfører ikke oppsettende virkning med mindre særlige grunner taler for dette, jfr. udl. § 33, stk. 7. Slike grunner anses å foreligge dersom de nå fremlagte opplysningene vurderes slik at de vil kunne føre til en endret vurdering av saken.

7.4 Departementets forslag

Departementet finner det hensiktsmessig å begrense Utlendingsnemndas kompetanse til å omgjøre sine endelige vedtak ved å regulere de materielle vilkår for når omgjøring kan finne sted. Forslaget gjelder bare nemndas gyldige vedtak. Videre innebærer forslaget bare en begrensning av kompetansen til å omgjøre et vedtak til gunst for noen som vedtaket retter seg mot. Det foreslås altså begrensinger i kompetansen som følger av forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a.

Departementet vil presisere at lovforslaget ikke vil endre nemndas plikt til å lese gjennom alle innkommende omgjøringsanmodninger, og vurdere om de inneholder opplysninger som gir grunn for omgjøring. Forslaget vil heller ikke begrense nemndas kompetanse og plikt til å omgjøre dersom det viser seg at det opprinnelige vedtaket er ugyldig. Nemndas kompetanse til å omgjøre til skade berøres heller ikke.

Departementet vil understreke at det høye antall omgjøringsanmodninger nemnda mottar, i stor grad skyldes at en utlending ikke etterlever det endelige vedtaket som er truffet av nemnda i den ordinære klagebehandlingen. Generell erfaring og evalueringen av UNE viser at nemndas saksbehandling er god. Rettssikkerheten er således godt ivaretatt i den ordinære klagebehandlingen. Det er derfor ingen selvfølge at utlendingen har et berettiget behov for å få et endelig vedtak vurdert på ny.

I utlendingssaker er det likevel viktig å huske på at forholdene raskt kan endre seg etter et endelig vedtak, for eksempel gjennom en klart forverret situasjon i hjemlandet, eller gjennom livstruende sykdom. I slike saker er det derfor viktig å ha en adgang til ny prøving av saken, og til en viss grad vil internasjonale forpliktelser gjøre det påkrevd. Omgjøring er likevel et ekstraordinært middel til bruk i unntakstilfeller. Dessverre er det slik at dette middelet i stadig større grad oppfattes som ordinært. Dette kan underminere den ordinære klagebehandlingen, og går utover effektiviteten i Utlendingsnemnda.

Departementet foreslår at nemndas kompetanse til å omgjøre sine gyldige vedtak til gunst for utlendingen, begrenses til de tilfeller der det enten foreligger en situasjon som nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd, internasjonale forpliktelser som gjør omgjøring påkrevd, eller særlig sterke menneskelige hensyn.

Utlendingsloven § 15 første ledd regulerer utlendingers vern mot utsendelse. En utlending må ikke sendes til noe område der vedkommende kan frykte forfølgelse som kan begrunne anerkjennelse som flyktning, eller ikke vil være trygg mot å bli sendt videre til slikt område. Et tilsvarende vern gjelder for utlendinger som av liknende grunner som angitt i flyktningdefinisjonen står i en nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling.

Nemnda må ha kompetanse til å behandle omgjøringsanmodninger som inneholder anførsler om asyl eller flyktninglignende grunner. Dersom vilkårene i § 15 første ledd foreligger, vil nemnda dessuten ha en plikt til å omgjøre vedtak som innebærer at utlendingen skal forlate landet. Dette følger av våre internasjonale forpliktelser, bl.a. prinsippet i Flyktningkonvensjonen om ”non-refoulement” (prinsippet om at ingen skal sendes tilbake til forfølgelse). Nemnda må også ha kompetanse til å omgjøre vedtak til gunst for utlendingen dersom dette følger av andre internasjonale regler som Norge er bundet av, for eksempel Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Departementet mener videre at enkelte andre saker er av en slik art at omgjøring bør kunne finne sted også her. Dette er bakgrunnen for forslaget om at nemnda skal ha kompetanse til å omgjøre vedtak dersom ”særlig sterke menneskelige hensyn” gjør seg gjeldende. Dette innebærer en heving av terskelen for å innvilge arbeids- eller oppholdstillatelse sammenliknet med vilkåret om ”sterke menneskelige hensyn” i utlendingsloven § 8 annet ledd. Uttrykket er ment som en sikkerhetsventil for de helt spesielle tilfellene, og det må normalt kreves at situasjonen har endret seg drastisk siden vedtak ble truffet i klageomgangen. Forhold som skyldes at utlendingen nekter å etterleve vedtaket som er truffet av nemnda i den ordinære klagebehandlingen, f.eks. sterkere tilknytning til Norge som følge av tiden som har gått, skal som hovedregel ikke tillegges vekt.

Konkret foreslår departementet at det inntas en ny bestemmelse i utlendingsloven med følgende ordlyd:

§ 38 c. Omgjøring av nemndvedtak

Utlendingsnemnda kan bare omgjøre til gunst for utlendingen et gyldig nemndvedtak dersom det foreligger omstendigheter som nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd eller særlig sterke menneskelige hensyn eller dersom omgjøring er nødvendig som følge av internasjonale regler Norge er bundet av.

Saker som gjelder anmodning om omgjøring av nemndvedtak kan avgjøres av nemndleder alene når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. For øvrig gjelder reglene i § 38 b.

Forslaget innebærer at dagens regel i § 38 b annet ledd om behandlingsform for omgjøringsanmodninger flyttes inn i den nye bestemmelsen. Regelen om avskjæring av bevismidler i nåværende § 38 b annet ledd oppheves imidlertid. Denne regelen har aldri vært anvendt, fordi UNE må vurdere ny informasjon som blir fremlagt etter den ordinære klagebehandlingen bl.a. med sikte på om det skulle være tale om tilfeller som omfattes av utlendingsloven § 15 første ledd.

ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

1. Adgang til å instruere UDI

Dersom instruksjonsmyndigheten skal være et effektivt styringsmiddel, vil det kreve en styrking av så vel direktoratet som departementet, fordi det vil forutsette at man har god kunnskap og informasjon om praksis og mulige praksisendringer. Direktoratet vil måtte legge ned tid og ressurser i å gi departementet systematisk og god informasjon. Departementet på sin side vil trenge økt kompetanse og kapasitet når det gjelder å bestille og analysere informasjon fra direktoratet, sammenlikne med andre lands praksis og utarbeide instrukser. Til sammen vil det være snakk om rundt 12 årsverk, de fleste i departementet. Dette utgjør ca. 7 mill. kr.

2. Adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE

Forslaget om at departementet skal kunne bestemme at et positivt vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet skal vurderes på nytt i UNE, er en ordning som bare skal brukes unntaksvis. Det vil ikke føre til noen særlig økning i saksmengden i UNE.

Dersom adgangen til å få en slik vurdering skal være et effektivt styringsmiddel, vil det kreve en styrking av så vel direktoratet som departementet. Direktoratet må vurdere om et vedtak skal forelegges departementet og i tilfelle hvorfor, og departementet må ta stilling til om det skal besluttes at vedtaket skal vurderes på nytt av UNE. Dette bør skje hurtig, og beslutningen skal begrunnes, noe som fordrer at departementet har relativt inngående kunnskap om praksis. Forslagets økonomiske og administrative konsekvenser bør på dette punkt sees i sammenheng med den generelle instruksjonsmyndigheten som er omtalt i punkt 1 ovenfor, og antas å dekkes innenfor de samme rammene.

Som tidligere nevnt legger departementet til grunn at vurdering av UDIs positive vedtak vil skje i stornemnd. Forslaget antas ikke å medføre nevneverdige ekstra utgifter i Utlendingsnemnda utover utgifter ved behandling i stornemnd, se punkt 4 nedenfor. Omleggingen antas å omfatte ca. 10-15 saker årlig.

I tillegg vil det påløpe utgifter ved at utlendingen gis fritt rettsråd uten behovsprøving. Forutsatt at ordningen omfatter 10-15 saker årlig vil utgiftene beløpe seg til 50 000 – 75 000 kr.

3. Kongen i statsråd som klageinstans

Forslaget om Kongen i statsråd som klageinstans i stedet for Utlendingsnemnda i saker vedrørende rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn, antas ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Utlendingsdirektoratet vil ikke få endrede oppgaver i klageforberedelsen. Utlendingsnemnda vil ikke lenger ha ansvaret for klagebehandlingen av denne type saker, men nemnda har til nå ikke behandlet noen slike saker. I tillegg antas det å ville være så få saker av denne type hvert år, anslagsvis under fem saker, at Kongen i statsråd ikke vil få økt sin arbeidsbyrde i særlig stor grad. Departementet vil få noen økte utgifter, men vil ikke bli nevneverdig berørt som sekretariat for Kongen i statsråd. Dette skyldes at departementet oftest allerede kjenner saken godt.

4. Opprettelse av stornemnd

Det antas at den skisserte stornemndsordningen ikke vil medføre særlig store økonomiske eller administrative konsekvenser. Hensikten er å bidra til å skape en mer ensartet praksis og likebehandling. Dette vil trolig gi større effektivitet i saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen fordi man raskere får avklart tvilsspørsmål i vanskelige saker. Det kan dreie seg om ca. 30 saker hvert år som kommer til stornemnda. Merutgiftene i forbindelse med opprettelse av stornemnd anslås til 0,7 mill.kr. Innsparingen ved oppløsning av Koordineringsutvalget er da trukket fra. Sekretariatet i UNE vil få noe merarbeid, bl.a. med å spre informasjon om stornemndas praksis. Det kan derfor bli behov for et nytt årsverk i nemnda, det vil si kostnader på ca. 0,6 mill. kr.

5. Nemndledernes tilsettingsforhold

Forslaget om å forlenge åremålet for nemndlederstillingene til åtte år, uten mulighet for gjenoppnevning, antas ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

6. UNEs kompetanse til å omgjøre gyldig nemndvedtak

Forslaget om å begrense nemndas kompetanse til å omgjøre gyldige nemndvedtak til gunst for utlendingen, vil innebære økonomiske innsparinger av betydning.

Som nevnt vil nemnda fortsatt måtte gjennomgå hver eneste omgjøringsanmodning for å vurdere om det nå foreligger slike forhold som omtalt i utlendingsloven § 15 første ledd, ”særlig sterke menneskelige hensyn” eller internasjonale forpliktelser som taler for at vedtaket omgjøres. Departementet antar imidlertid at antall anmodninger vil bli redusert etter de nye reglene, da det i mange tilfeller må antas å bli klart for klager at det ikke vil ha noen hensikt å anmode om omgjøring. For det andre vil det være enklere for nemnda å fastslå om vilkårene for omgjøring er oppfylt eller ikke. Når nemnda i klageomgangen kommer til at det ikke foreligger ”sterke menneskelige hensyn”, må situasjonen ha endret seg betraktelig for at det nå skal foreligge ”særlig sterke menneskelige hensyn”. Det antas derfor at det ikke vil gå med mye tid til å skille ut de sakene som må behandles mer inngående.

Alle anmodninger må imidlertid besvares, men dette kan gjøres av sekretariatet i en kortfattet form der nemnda meddeler at den ikke har kompetanse til å omgjøre. Det anslås at behandling av 140 omgjøringsanmodninger representerer ett årsverk. I tidsrommet 01.01.03-31.08.03 mottok nemnda 8 835 saker, hvorav 1 081 var omgjøringsanmodninger. Dersom det legges til grunn at behandling av 140 omgjøringsanmodninger krever ett årsverk, legger de 1 081 omgjøringsanmodningene som har innkommet pr. 31.08.03 beslag på ca 7,7 årsverk. Dette innebærer ca 11,5 årsverk totalt dersom det legges til grunn et tilsvarende antall omgjøringsanmodninger de gjenstående 4 månedene av 2003.

Det er vanskelig å tallfeste nøyaktig hva forslaget vil kunne innebære av innsparinger, men det antas at man vil kunne klare seg med ca halvparten av de ressurser som i dag går med til å vurdere og behandle omgjøringsanmodninger. Dette innebærer en innsparing på 5-6 årsverk.

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 24. JUNI 1988 NR. 64 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER

§ 38 skal lyde:

§ 38. Instruksjonsmyndighet og overprøving av vedtak

Departementet kan ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan ikke instruere Utlendingsdirektoratet eller andre offentlige instanser som utøver myndighet etter loven om avgjørelsen av enkeltsaker, med unntak av saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.

Departementet kan instruere om prioritering av saker.

Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. Kongen i statsråd er klageinstans i saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.

Kommunal- og regionaldepartementet kan beslutte at vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet til gunst for utlendingen, skal overprøves av Utlendingsnemnda. Beslutningen skal grunngis. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for slik beslutning. Kommer Utlendingsnemnda til at vedtaket er ugyldig, kan den selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til Utlendingsdirektoratet til helt eller delvis ny behandling. Kommer nemnda til at vedtaket er gyldig, kan vedtaket ikke endres. Nemnda skal likevel avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sider. Uttalelsen er retningsgivende for fremtidig praksis i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda.

Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om saksforberedelse og Utlendingsnemndas kompetanse i slike saker.

§ 38 a første og annet ledd skal lyde:

Utlendingsnemnda avgjør som et uavhengig organ de saker som er lagt til den i § 38 tredje og fjerde ledd.

Utlendingsnemnda ledes av en direktør. Nemnda skal videre ha nemndledere i heltids- eller deltidsstilling. Direktøren og nemndlederne må fylle kravene til dommere og beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Åremålsperioden er seks år for direktøren. Gjenoppnevning kan foretas for én periode. Åremålsperioden er åtte år for nemndlederne. Gjenoppnevning kan ikke foretas.

§ 38 a fjerde ledd bortfaller. Nåværende femte ledd blir fjerde ledd.

§ 38 b skal lyde:

§ 38 b. Behandlingsformer m.v. i Utlendingsnemnda

I den enkelte sak deltar en nemndleder og to medlemmer, jfr. likevel annet og tredje ledd. Det ene medlemmet trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. Det andre medlemmet trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. Den enkelte nemnd kan behandle flere saker.

Kongen gir regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd. Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire medlemmer, et fra hver medlemsgruppe, jf. § 38 a tredje ledd. Medlemmene oppnevnes av departementet for fire år.

Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Saker som kan avgjøres av en leder alene, er bl.a. klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse.

Nemnda bestemmer selv behandlingsformen, med unntak av saker som behandles etter annet ledd. Saker som behandles etter første eller annet ledd, avgjøres ved flertallsvedtak.

Utlendingen kan gis adgang til å møte personlig og uttale seg i sak som behandles etter første eller annet ledd. I asylsaker skal slik adgang som hovedregel gis. Utlendingens advokat eller en annen representant for utlendingen kan møte sammen med utlendingen. Også andre kan gis adgang til å møte og avgi uttalelse.

Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for beslutninger om behandlingsform og personlig fremmøte.

Kongen kan gi regler om nemndas arbeidsform og om den nærmere behandlingen av sakene.

Ny § 38 c skal lyde:

§ 38 c. Omgjøring av nemndvedtak

Utlendingsnemnda kan bare omgjøre til gunst for utlendingen et gyldig nemndvedtak dersom det foreligger omstendigheter som nevnt i utlendingsloven § 15 første ledd eller særlig sterke menneskelige hensyn eller dersom omgjøring er nødvendig som følge av internasjonale regler Norge er bundet av.

Saker som gjelder anmodning om omgjøring av nemndvedtak kan avgjøres av nemndleder alene når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. For øvrig gjelder reglene i § 38 b.

§ 42 fjerde ledd skal lyde:

I sak som nevnt i § 38 fjerde ledd har utlendingen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving.

Nåværende fjerde ledd blir nytt femte ledd.

Med hilsen



Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Sissil Pettersen
avdelingsdirektør