Forsøk med endret myndighet for ordfører og forsøk med direkte valg av ordfører

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

KRDs invitasjonsbrev til alle landets kommuner.

Alle landets kommuner

Deres ref

Vår ref

Dato

02/1135

04.03.2002

Invitasjon til å delta i forsøk i valgperioden 2003-2007

Forsøk med direkte valg av ordfører og forsøk med endret myndighet for ordfører

Kommunal- og regionaldepartementet vil med dette invitere kommunene til å søke om å få delta i forsøk med direkte valg av ordfører og forsøk med endret myndighet for ordfører. Kommunene kan søke om å få drive forsøk med direkte valg av ordfører hvor dette kombineres med endret myndighet for ordføreren, forsøk med bare direkte valg av ordfører eller bare endret myndighet for ordfører.

Bakgrunn
Ved kommunevalget høsten 1999 ble det for første gang i Norge gjort forsøk med direkte valg av ordfører i 20 kommuner. Målene med forsøket var bl.a. økt valgdeltakelse, større engasjement og interesse blant innbyggerne og bedret rekruttering til lokalpolitikken. Forsøket evalueres av forskere ved Universitetet i Tromsø. I rapporten ”Demokratisk nyvinning eller mislykket eksperiment? En evaluering av forsøket med direktevalg på ordfører i 20 kommuner” (Buck, Larsen og Sagerup 2000), fremgår det bl.a. at forsøket har stor oppslutning blant innbyggerne i forsøkskommunene. Særlig interessant er det at de yngste velgerne oppgav at interessen for valget økte som en konsekvens av forsøket. Lokalvalgundersøkelsen 1999 viste at også et flertall av landets befolkning ønsker en slik ordning. Selv om ikke målsettingen om høyere valgdeltakelse ble nådd, er det likevel mange interessante og spennende virkninger av denne ordningen som gjør det ønskelig å prøve ut ordningen også i valgperioden 2003-2007.

Også Valglovutvalget anbefalte i NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte at ordningen med direktevalg av ordfører ble videreført også i neste valgperiode. Utvalget begrunnet dette med behovet for å få et bedre erfarings- og vurderingsgrunnlag, og pekte i den sammenheng særlig på at det var ønskelig å prøve ut denne valgmåten i noen større kommuner.

Hvem kan søke om å delta i forsøket?
En viktig side med forsøk er å få et godt erfarings- og kunnskapsgrunnlag for å vurdere om resultatene gjør det ønskelig med en lovendring. Dette betyr at det bør være en systematisk og bred evaluering av forsøket, noe som innebærer av det må være en viss kontroll over hvor mange enheter som deltar. På denne bakgrunn ønsker departementet å begrense antall forsøkskommuner til totalt om lag 40 kommuner.

Evalueringsmessig er det verdifullt for forsøket om de 19 kommunene som i dag deltar i forsøket ønsker å videreføre dette også i neste valgperiode. Kommunene må gjerne søke om å få fortsette med de samme vedtektene som de har i dag, men kan også søke om å få gjøre endringer/tilspasning i vedtektene.

Departementet er enig med Valglovutvalgets i at det er ønskelig å få erfaringer med direkte ordførervalg også i større kommuner. De 19 som i dag deltar i forsøket er forholdsvis små kommuner, og når nå forsøket skal utvides bør utvalget av forsøkskommuner ha en større variasjon når det gjelder størrelse. Departementet vil derfor legge vekt på kommunestørrelse som et kriterium for deltakelse i forsøket med direkte valg av ordfører.

I det pågående forsøket er det bare Lyngen kommune som har forsøk med endret myndighet for ordfører. Departementet vurderer dette som spennende og verdifullt for forsøket, og vil åpne for forsøk med endret myndighet for ordfører både der ordføreren velges direkte og der hvor ordføreren velges på vanlig måte.

Nedenfor vil departementet gi en veiledning mht hvilke problemstillinger kommunene bør drøfte når de skal vurdere å søke om deltakelse i forsøket/forsøkene i neste valgperiode.

I Forsøk med direkte valg av ordfører

Regler for hvordan forsøket skal gjennomføres
Etter kommuneloven § 9 velges ordfører og varaordfører av kommunestyret blant formannskapets medlemmer. Når kommunen lar innbyggerne velge ordfører direkte, må dette gjøres som et forsøk med hjemmel i forsøksloven. Kommunen må i tilfelle lage regler for hvordan dette skal gjøres. Reglene skal fastsettes i vedtektsform og formelt vedtas av kommunestyret. Vedtekten skal i etterkant godkjennes av departementet.

Vedtekten skal ha regler som i forsøksperioden skal gjelde i stedet for gjeldende bestemmelser i kommuneloven om valg av ordfører. Øvrige regler i kommuneloven gjelder med mindre det gjøres unntak i vedtekten. Dersom det er aktuelt å gjøre endringer i annet regelverk, må det også lages vedtektsbestemmelser som skal erstatte dette. Det må fastsettes regler for den praktiske gjennomføringen av valget, samt regler for hvilke overordnede prinsipp som skal legges til grunn ved direktevalget.

Fellesregler om den praktiske gjennomføringen av forsøket
Departementet vil fastsette et standard regelsett for alle kommunene når det gjelder den praktiske og administrative gjennomføringen av valget. Vi mener det er viktig at slike regler er felles for alle forsøkskommunene. Det gir et bedre evalueringsgrunnlag, noe som er nødvendig for på best mulig måte å ta stilling til om resultatene fra forsøket bør føre til lovendringer. Dette dreier seg blant annet om regler om stemmerett, manntall, valgbarhet, stemmesedler, prøving av stemmer og opptellingen. Dette er regler av en slik karakter at det er naturlig at samme regelverk følges av alle forsøkskommunene.

Valgfrie regler
Kommunen står fritt til selv å velge hvilke overordnede prinsipp forsøket skal gjennomføres etter. Departementet ønsker her ikke å legge noen føringer, men vil kun skissere noen problemstillinger knyttet til ulike modeller eller prinsipper som kan være aktuelle. Problemstillingene er ikke ment å være uttømmende. Dersom kommunen ønsker en løsning som avviker fra lov, må dette fastsettes i vedtekten.

  1. Direkte valg kun av ordfører, eller også varaordfører?

Kommunen bør ta stilling til om den i forsøket også ønsker at varaordfører skal velges ved direktevalg. Varaordfører kan for eksempel bli den som får nest flest stemmer. Det kan også tenkes en modell der ny direkte valgt ordfører peker ut varaordfører etter valget. Begge løsninger avviker fra kommuneloven og krever egne bestemmelser i vedtekt.

  1. Valgdeltakelse

Ønsker kommunen å stille krav til valgdeltakelsen ved selve ordførervalget? Vi skal kort peke på noen momenter: Et visst krav til deltagelse kan begrunnes i ønsket om en viss legitimitet rundt ordførervalget. Regelverket kan i tilfelle utformes slik at dersom en ikke oppnår en viss prosentvis valgdeltakelse, skal ordførervalget gjennomføres etter ordinære regler. Et eventuelt krav til prosentvis oppslutning bør være realistisk. Er det rimelig overfor kommunens innbyggere å stille slike krav? Et krav til valgdeltakelse innebærer at kommunen lar innbyggerne stemme på sin ordførerkandidat, men resultatet kan likevel bli at ordføreren velges av kommunestyret.

Et eventuelt krav til valgdeltakelse må fastsettes i vedtekt.

  1. Krav til prosentvis oppslutning om kandidaten?

Ønsker kommunen at det skal stilles krav om en viss oppslutning om den kandidaten som blir valgt ved direktevalg? Dette kan for eksempel gjøres ved å fastsette krav til minimum en viss prosentvis oppslutning om den kandidat som får flest stemmer. Dersom kandidaten ikke oppnår slik opplutning; skal valget da overlates til kommunestyret, eller skal det gjennomføres en 2. valgomgang der de to kandidatene som fikk flest stemmer i første omgang, er kandidater? Ellers kan regelen selvsagt også være at den som får flest stemmer, dvs. simpelt flertall, er valgt til ordfører uavhengig av prosentvis oppslutning.

Kommunen bør ta hensyn til at det bør være reelle muligheter til å få gjennomført et direktevalg. Det vil si at det ikke bør settes så høye krav til prosentvis oppslutning om den kandidaten som får flest stemmer, at kravet vanskelig kan oppnås.

Krav til prosentvis oppslutning om den kandidaten som vinner, må fastsettes i vedtekten.

  1. Nominasjon av ordførerkandidater

Kommunen må ta stilling til hvordan nominasjonen skal foregå. Skal hvem som helst kunne stille til valg? Eller er det bare de partier og lister som stiller ved kommunestyrevalget som skal kunne nominere kandidater. Det må i tilfelle også tas stilling til om partiet/gruppen skal kunne nominere mer enn én kandidat. Det mest aktuelle er å nominere én kandidat per parti eller gruppe. Alternativt to kandidater dersom det også skal velges varaordfører ved direktevalg.

Kommunen må også ta stilling til om de nominerte kandidatene også skal stå på liste ved kommunestyrevalget.

Nominasjonsregler må fastsettes i vedtekt.

  1. Krav om at kandidaten må være valgt inn i kommunestyret?

Det antas å være liten tvil om at også en direktevalgt ordfører skal sitte i både kommunestyre og formannskapet. Diskusjonen knyttes heller til spørsmålet om det skal være et krav for å bli valgt til ordfører at vedkommende også blir valgt inn i kommunestyret ved kommunestyrevalget. Stilles et slikt krav kan det innebære at den ordførerkandidaten som har fått flest stemmer ved ordførervalget, likevel ikke blir valgt til ordfører. For å sikre størst mulig sannsynlighet for at ordførerkandidatene også får plass i kommunestyret, må de stå på liste til kommunestyrevalget på ”sikker” plass. Stilles ikke slikt krav, og kommunen likevel ønsker at ordfører tar plass i kommunestyre og formannskap, kan dette reguleres nærmere gjennom vedtektsbestemmelser, se pkt. 6b.

  1. Hvordan skal ordfører ta plass i kommunestyret og formannskap?

Kommunen må diskutere og ta stilling til hvordan direktevalgt ordfører skal ta sete i kommunestyret og formannskapet. Erfaringsmessig har denne problemstillingen skapt de største spørsmålene rundt forsøket.

Ordfører kan ta plass i kommunestyret og formannskap på to måter:

  1. Ordfører tar plass på sitt parti eller sin gruppes kvote, dvs. at man først beregner partiets antall representantplasser – trekker fra ordførerkandidatens plass av denne kvoten, og fordeler resten etter listene.
  1. Ordfører tar sete på særskilt plass, dvs. at tallet på antall representanter reduseres med én, før man fordeler representantplasser etter parti eller liste. På denne måten kan det partiet som får ordførerkandidaten oppnå en ekstra plass. En annen konsekvens er at den som normalt ville fått siste plassen, skyves ut.
  1. Endret myndighet for direktevalgt ordfører i valgperioden?

Vi viser til det som er sagt under pkt II.

  1. Fritak og uttreden i perioden

Etter kommuneloven § 15 kan den som ikke uten ”uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet”, søke om fritak. Dersom det gis ”midlertidig” fritak rykker varaordfører opp, og det velges ny midlertidig varaordfører. Dersom det gis ”varig” fritak, skal det velges ny ordfører, jf. § 9 nr 2.

Kommunen bør ta stilling til om det bør fastsettes andre regler dersom ordføreren velges ved direkte valg. Det bør dessuten tas stilling til om eventuelt nyvalg skal skje i kommunestyret, eller om kommunenes innbyggere skal få velge ny ordfører.

Regler som fraviker fra kommuneloven må fastsettes i vedtekt.

II Forsøk med endret myndighet for ordfører

Søknad om forsøk med endret myndighet/rolle for ordfører kan fremmes både av kommuner som i tillegg ønsker å gjennomføre forsøk med direktevalg, og av kommuner som ikke ønsker forsøk med direktevalg.

I henhold til kommuneloven har ordfører følgende myndighet/oppgaver:

  • Lede møtene i kommunestyret og formannskapet (§ 9 nr. 3).
  • Ansvar for saksliste og innkalling til møtene (§ 32 nr. 2).
  • Kommunens rettslige representant (§ 9 nr. 3).
  • Underskriver på kommunens vegne i alle saker hvor myndigheten ikke er lagt til andre (§ 9 nr. 3).
  • Møte- og talerett i alle folkevalgte organ. Stemme- og forslagsrett i de organ vedkommende er medlem av (§ 9 nr. 4).

Kommuneloven tillegger ikke ordføreren vedtaksmyndighet direkte. Kommunestyret kan imidlertid gi ordføreren myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning (§ 9 nr. 5).

På tross av relativt liten formell myndighet, oppleves ofte ordføreren av kommunens innbyggere som kommunens øverste ”sjef”. Ordføreren er en politisk frontfigur, vedkommende representerer kommunen utad, og er den samlende politiske skikkelse innad. Ordføreren er bindeledd og formidler mellom folkevalgte organ og administrasjonen.

Dersom kommunen i et forsøk ønsker å gi ordfører større myndighet/ansvar enn den som fremgår av kommuneloven, må bestemmelser om ordførerens myndighet fremgå av vedtekt. Vi gjør oppmerksom på at dersom kommunestyret ønsker å delegere myndighet i henhold til kommuneloven § 9 nr. 5 er det ikke nødvendig å fastsette dette i vedtekten. Slik myndighet kan delegeres i ordinært delegasjonsvedtak, når som helst i valgperioden.

Departementet vil også se det som ønskelig om kommuner søker om forsøk som innebærer at ordfører må fratre under valgperioden dersom han/hun har mistillit fra kommunestyret, dvs. såkalt ”miniparlamentarisme”. Vi anser at et slikt forsøk vil være mest egnet i en kombinasjon med indirekte valg av ordfører.

III Generelle opplysninger

Krav til søknader
Det er kommunestyret som skal ta stilling til om kommunen skal fremme søknad om forsøk. I søknader som gjelder direkte valg av ordfører bør det gå fram hvilke regler (jf. de valgfrie reglene ovenfor) kommunen vil gjennomføre forsøket etter. Ønsker kommunen et forsøk med endret myndighet for ordfører, må søknaden inneholde en redegjørelse for hvilken myndighet ordføreren skal ha i forsøksperioden. I begge tilfeller må søknadene begrunnes. Sammen med søknaden(e) bør det ligge et utkast til hva vedtektene skal inneholde til erstatning for eller eventuelt i tillegg til dagens regler. Detaljerte vedtekter kan utarbeides etter at kommunen er valgt ut som forsøkskommune. Ved behov kan departementet yte en viss bistand ved utarbeidelsen av vedtektene, basert på det regelsettet/modellen kommunen har valgt.

Kommunene som velges ut som forsøkskommuner kan ikke se bort fra at de vil måtte behandle ”forsøkssaken” i to omganger. Kommunestyret må først ta stilling til om en ønsker å delta i forsøk, hvilken modell en ønsker å bruke og hvilke mål en ønsker å oppnå. Dersom en velges ut som forsøkskommune må også forsøksvedtektene vedtas av kommunestyret.

Også kommunene som nå deltar i forsøket med direktevalg av ordfører må søke på nytt. Kommunestyret i disse kommunene kan bestemme at forsøket skal gjennomføres etter tidligere vedtekter.

Alle vedtekter må formelt godkjennes av departementet.

Evaluering
Departementet vil besørge at forsøkene blir evaluert samlet på en systematisk og bred måte slik vi har gjort med det pågående forsøket. Det er likevel viktig at kommunene også foretar en egenevaluering og på den måten bidrar til å få fram erfaringer som også eventuelt kan brukes i den nasjonale evalueringen. Det er også en selvfølge at forsøkskommunene stiller seg til disposisjon for en uavhengig instans som skal evaluere forsøkene.

Departementet tar sikte på å samle nye og ”gamle” forsøkskommuner til høsten hvor det vil bli gjort en oppsummering av forsøkserfaringer hittil og hvor det kan utveksles synspunkter mellom forsøkskommunene.

Søknadsfrist
Departementet legger opp til en samlet vurdering av de søknader vi mottar. For at avklaringen av hvilke kommuner som skal delta i forsøket skal kunne skje i god tid før nominasjonsprosessene starter opp, må søknadene være departementet i hende innen 10. juni 2002.

Med hilsen

Eivind Dale e.f.
ekspedisjonssjef

Erna Øren
Underdirektør

Vedlegg: Lov om forsøk i offentlig forvaltning