Høring - forslag til endringer i forskrift til åndsverkloven på bakgrunn av tjenesteloven

Høring - forslag til endringer i forskrift til åndsverkloven på bakgrunn av tjenesteloven

Kultur- og kirkedepartementet legger med dette frem et høringsnotat med forslag om endringer i forskrift 21. desember 2001 nr. 1563 (forskrift til åndsverkloven). De foreslåtte endringene fastsetter en saksbehandlingsfrist for godkjenningsordningene i åndsverkloven (§§ 13b, 38a, 38c og 45b) og regulerer forholdet til tjenestelovens regel om automatisk innvilgelse ved fristoversittelse.

Kultur- og kirkedepartementet ber om eventuelle merknader innen 1. desember 2009.

Vi ber om at høringsuttalelser også blir oversendt elektronisk til e‑postadresse postmottak@kkd.dep.no. Høringsnotatet vil også bli lagt ut på Kultur- og kirkedepartementets hjemmesider www.regjeringen.no/kkd

Dersom det er spørsmål til høringsnotatet, vennligst ta kontakt med Espen Arneberg Børset pr. e-post eab@kkd.dep.no eller telefon 22 24 87 80.

Med hilsen

Bengt O. Hermansen e.f.
avdelingsdirektør

Espen Arneberg Børset
seniorrådgiver

Høringsnotat

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT TIL ÅNDSVERKLOVEN PÅ BAKGRUNN AV TJENESTELOVEN

1.   Innledning

Kultur- og kirkedepartementet legger med dette frem forslag om endringer i forskrift 21. desember 2001 nr. 1563 til åndsverkloven (lov 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v.). Endringene fastsetter en saksbehandlingsfrist for tillatelsesordningene (godkjenningsordningene) i åndsverkloven samt regulerer forholdet til tjenestelovens regel om automatisk innvilgelse.

Lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) vil tre i kraft 28. desember 2009. Loven har blant annet til formål å gjøre det enklere å etablere tjenestevirksomhet og yte grenseoverskridende tjenester. Loven er en gjennomføring av tjenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF).

For såkalte tillatelsesordninger, se lovens § 5 bokstav f), oppstiller loven særskilte saksbehandlingsregler. Disse saksbehandlingsreglene forutsetter at utfyllende regler gis i sektorlovgivningen, hovedsakelig om saksbehandlingsfrister og dersom fristoverskridelse skal ha annen følge enn automatisk innvilgelse. Slike utfyllende regler skal tre i kraft senest samtidig som tjenesteloven.

Lov 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v. (åndsverkloven) inneholder fire tillatelsesordninger (godkjenningsordninger) som vil være omfattet av tjenesteloven. Dette gjelder godkjenning av opptakssentral (§ 13b), godkjenning av organisasjoner som kan inngå avtale etter avtalelisensbestemmelsene (§ 38a), godkjenning av oppkrevings- og fordelingsorganisasjon for vederlagskrav etter følgeretten (§ 38c) og godkjenning av oppkrevings- og fordelingsorganisasjon som oppkrever og fordeler vederlag for offentlig fremføring av lydopptak (§ 45 b).

Tjenesteloven § 29 nr. 4 endrer lov 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v. (åndsverkloven). Ny § 51 lyder:

Departementet kan for godkjenning etter §§ 13b, 38a, 38c og 45b gi saksbehandlingsregler til utfylling av reglene i tjenesteloven, herunder om saksbehandlingsfrist og rettsvirkninger av fristoverskridelse. Unntak fra tjenesteloven § 11 andre ledd kan bare gjøres når det er begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn, herunder hensynet til privatpersoners beskyttelsesverdige interesser.

2.   Nærmere om tillatelsesordningene i åndsverkloven

Åndsverkloven har følgende tillatelsesordninger/godkjenningsordninger:

§ 13b andre ledd

Etter § 13b andre ledd kan departementet godkjenne opptakssentral som til bruk i undervisningsvirksomhet kan gjøre opptak av kringkastingssending. Vilkåret er at søker faktisk er en opptakssentral og at denne oppfyller betingelsene for avtalelisens i § 36 første ledd. Ordningen skal bl.a. ivareta rettighetshavernes og brukernes interesser ved en forenklet forvaltning av opphavsretten.

§ 38a første ledd

Organisasjoner (kollektive forvaltningsorganer) som inngår avtaler med avtalelisensvirkning må etter § 38a første ledd godkjennes av departementet.

Det følger av loven at forvaltningsorganisasjonene må representere en vesentlig del av opphavsmenn til verk som brukes i Norge for å kunne godkjennes. Dette kravet er praktisk nødvendig fordi avtalene med organisasjonene også vil være bindende for ikke-medlemmer. Ordningen skal ivareta rettighetshavernes og brukernes interesser ved en forenklet forvaltning av opphavsretten.

§ 38c sjette ledd

Etter § 38c sjette ledd kan departementet godkjenne oppkrevings- og fordelingsorganisasjon for å gjøre vederlagskrav gjeldende etter følgeretten. Det følger av Ot.prp. nr. 88 (2005-2006) side 14-15 at den aktuelle organisasjonen må representere rettighetshavere til kunstverk som omfattes av reglene om følgerett og som omsettes i Norge, eller være en forvaltningsorganisasjon for rettighetene til slike kunstverk. Ordningen skal ivareta rettighetshavernes og brukernes interesser ved en forenklet forvaltning av opphavsretten.

§ 45b andre ledd

Etter § 45b andre ledd kan departementet godkjenne oppkrevings- og fordelingsorganisasjon som oppkrever og fordeler vederlag for lydopptak av utøvende kunstneres prestasjoner. Det følger av forskrift til åndsverkloven § 3-2 at forvaltningsorganisasjonen må representere en vesentlig del av de vederlagsberettigede. Dette kravet er praktisk nødvendig fordi avtalene med organisasjonene også vil være bindende for ikke-medlemmer. Ordningen skal ivareta rettighetshavernes og brukernes interesser ved en forenklet forvaltning av opphavsretten.

Det er et svært lavt antall søknader til tillatelsesordningene i åndsverkloven. For §§ 38a, 38c og 45b har dette bl.a. bakgrunn i vilkår om at organisasjonen/selskapet må representere en vesentlig del av rettighetshaverne (til verk som brukes i Norge) på området. Dette kravet vil de facto medføre at det til enhver tid vil være svært få organisasjoner som kan godkjennes etter loven. For godkjenning etter § 13b stilles det krav om at organisasjonen/selskapet faktisk er en opptakssentral for undervisningsvirksomhet. Markedet for slike opptakssentraler er naturlig nok svært begrenset.

Siden 2000 har departementet behandlet syv søknader om godkjenning. Fire av disse har innkommet som en direkte følge av lovendringer/utvidelse av avtalelisensordningen. Når departementet mottar søknader vil søknadsprosessen og saksbehandlingen uten unntak skje i tett dialog mellom søker og departement.

3.   Fastsettelse av saksbehandlingsfrist

Tjenesteloven § 11 første ledd forutsetter at det for behandlingen av søknader om tillatelse fastsettes en saksbehandlingsfrist. Saksbehandlingsfristen regnes fra den dagen da nødvendig dokumentasjon har kommet inn til ansvarlig myndighet. Loven sier ikke hvordan saksbehandlingsfristen fastsettes. Fristen kan fastsettes til et visst antall dager, uker, måneder eller lignende, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008-2009) side 82.

Direktivet krever at saksbehandlingsfristen skal være ”rimelig” (artikkel 13 nr. 3). Dette forutsetter en individuell vurdering av hver tillatelsesordning. Verken denne ordlyden eller andre tolkningsmomenter i direktivet (artikkel 13 nr. 1 og 2) tilsier imidlertid en streng standard. Det er en ubegrunnet lang saksbehandling direktivet ønsker å forhindre.

Utgangspunktet for vurderingen tas i den tidsperiode som en forsvarlig utredning av saken krever etter forvaltningsloven § 17. Det ses i sammenheng med at forvaltningen etter forvaltningsloven § 11 a har en plikt til å forberede og avgjøre sakene uten ”ugrunnet opphold”.

I brev av 7. juli 2009 har Justisdepartementet gitt en veiledning til departementene og underliggende etater som grunnet tjenesteloven må gjøre endringer i saksbehandlingsreglene for tillatelsesordninger. Justisdepartementet uttaler i sin veiledning følgende om fristfastsettelsen:

”I vurderingen av hvor lang tid en forsvarlig utredning vil ta, må det forutsettes at ansvarlig organ har forsvarlig kapasitet og avvikling av saker. Vanskelig ressurssituasjon, stor arbeidsbelastning eller andre såkalte ”økonomiske hensyn” er det som den store hovedregel ikke adgang til å ta hensyn til etter EØS-retten. Har forvaltningen forsvarlig kapasitet og avvikling av saker, må det imidlertid være berettiget å ta høyde for at søknaden av objektive grunner og i rimelig utstrekning må avvente behandlingen av andre saker. Objektive grunner vil for eksempel være at saker er innkommet ansvarlig myndighet før i tid, eller at manglende avgjørelse i andre saker vil medføre fare for skade eller lignende.

Selv om saksbehandlingsfristen forutsetter en individuell vurdering av hver tillatelsesordning, kan fristen innenfor den enkelte tillatelsesordning være standardisert. Fastsettelsen av saksbehandlingsfristen må derfor kunne settes ut fra en ”normalsak”.”

Som nevnt løper saksbehandlingsfristen fra den dag da nødvendig dokumentasjon har kommet inn til ansvarlig myndighet. Om hva som menes med ”nødvendig dokumentasjon” er det uttalt i Ot.prp. nr. 70 (2008-2009) side 144:

”Hva som omfattes av begrepet ”nødvendig dokumentasjon” må ses i sammenheng med kravene oppstilt i § 10, jf. direktivet artikkel 10, og må av den grunn tolkes restriktivt. For det første vil begrepet omfatte slik dokumentasjon som hjemmelsgrunnlaget for tillatelsesordningen eksplisitt krever at søker skal innsende. I tillegg vil det også omfatte slik dokumentasjon som klart forutsettes av lov- eller forskriftsteksten. Hvor det kreves at søker er over 18 år, må for eksempel dette forstås som krav til fremleggelse av kopi av pass eller annet offisielt identifikasjonspapir. Det kan imidlertid være uklart hva som kreves av dokumentasjon for å oppfylle tillatelsesordningens krav, eksempelvis et krav om egnethet. Hvor krav til dokumentasjon ikke er spesifisert i eller følger forutsetningsvis av hjemmelsloven, vil det falle utenfor begrepet ”nødvendig dokumentasjon” i § 11.”

Åndsverkloven og forskriften angir eksplisitt at godkjenning etter §§ 38a og 45b forutsetter at organisasjonen/selskapet må representere en vesentlig del av rettighetshaverne på området. For § 38c følger kravet om representasjon forutsetningsvis av at det i loven vises til ”oppkrevings- og fordelingsorganisasjon”. Videre følger det av forarbeidene at den aktuelle organisasjonen må representere rettighetshavere til kunstverk som omfattes av reglene om følgerett og som omsettes i Norge, eller være en forvaltningsorganisasjon for rettighetene til slike kunstverk. For godkjenning av opptakssentral etter § 13b følger det av loven at søker faktisk må være en opptakssentral og at denne oppfyller betingelsene for avtalelisens i § 36 første ledd.

Med dette som utgangspunkt antar departementet at åndsverkloven med forskrift i tilstrekkelig grad spesifiserer hva som kreves av ”nødvendig dokumentasjon”. Selv om det vil være klart hva som skal dokumenteres, vil det i de fleste saker være spørsmål knyttet til hvordan denne dokumentasjonen skal presenteres. Eksempelvis hvordan søker skal presentere dokumentasjon på at hver medlemsorganisasjon har tilstrekkelige fullmakter fra sine medlemmer, og at disse er gitt videre til søker. Søknadsprosessen vil på denne bakgrunn alltid skje i tett dialog mellom søker og departement.

Behandlingstiden for tillatelsesordningene vil i stor grad variere alt etter sakens kompleksitet. I de syv søknadene departementet har behandlet siden 2000 har saksbehandlingstiden variert mellom 1 og 28 måneder. I store og komplekse saker vil mye av tiden gå med til innhenting av nødvendig dokumentasjon fra søker.

Tillatelsesordningene i åndsverkloven er nært beslektet og det er, på grunnlag av det begrensede sakstilfanget, ikke mulig å identifisere at enkelte av ordningene utmerker seg som mer tidkrevende enn andre. Siden alle de fire tillatelsesordningene er så vidt like når det gjelder krav til dokumentasjon og tidsbruk, foreslår departementet at saksbehandlingsfristen for alle ordningene samles i en felles bestemmelse i forskriften.

Departementet antar at en frist på 6 måneder for alle fire ordningene vil være rimelig.

4.   Forlengelse av saksbehandlingsfrist

I tjenesteloven § 11 første ledd annet punktum finnes hjemmel til å forlenge saksbehandlingsfristen én gang dersom dette er begrunnet i sakens kompleksitet. Når og på hvilken måte fristforlengelse kan skje, følger av tjenesteloven § 11 første ledd annet og tredje punktum, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008-2009) side 144.

Det vil også fastsettes en egen forskrift til tjenesteloven. I en slik forskrift vil det gis regler om hvilke deler av forvaltningsforskriften kapittel 9 som vil gi grunnlag for forlengelse av saksbehandlingsfristen. Det er derfor ikke nødvendig å regulere fristforlengelse ytterligere i sektorlovgivningen.

5.   Følgene av fristoversittelse

Tjenesteloven § 11 annet ledd bestemmer at en søknad om tillatelse skal anses innvilget, hvis ikke søknaden er avgjort innen saksbehandlingsfristen. Det kan i lov eller i medhold av lov gjøres unntak fra denne hovedregelen.

Ansvarlig myndighet kan bare fravike regelen om automatisk innvilgelse når det er ”begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn, herunder hensynet til privatpersoners beskyttelsesverdige interesser” (tjenestedirektivet artikkel 13 nr. 4). I dette ligger det tre vurderinger som ansvarlig myndighet må foreta:

a)     Ansvarlig myndighet må vurdere hvilke hensyn som kan begrunne at regelen om automatisk innvilgelse fravikes. Her vil det være naturlig å se på hvilke konsekvenser en ordning med automatisk innvilgelse vil kunne ha. Det er kun hensyn som er såkalte tvingende allmenne hensyn som kan begrunne unntak, se om ”tvingende allmenne hensyn” i tjenesteloven § 5 bokstav h, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008-2009) side 136-137.

b)     Det må vurderes om unntak for automatisk innvilgelse er egnet til å oppnå de nevnte hensyn. Hvis konsekvensene av en automatisk innvilgelse uansett ville ha inntruffet, vil ikke unntaket fra automatisk innvilgelse være egnet.

c)      Til slutt må det spørres om et unntak fra automatisk innvilgelse er nødvendig for å oppnå hensynet. Dette krever en vurdering av om det finnes alternative virkemidler for å oppnå de samme hensyn, men som er mindre inngripende for tjenesteyter.

d

Tillatelsesordningene i åndsverkloven §§ 13b, 38a, 38c og 45b er alle begrunnet med at ordningene skal ivareta rettighetshavernes og brukernes interesser ved en forenklet forvaltning av opphavsretten. De skal også ivareta kulturelt mangfold, vern av nasjonalt språk og bidra til å bevare den nasjonale kunstneriske arv. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at ordningene i åndsverkloven er begrunnet i tvingende allmenne hensyn.

Avtaler med avtalelisensvirkning mellom organisasjonene og brukerne kan gjøres gjeldende for verk innen samme kategori og er også bindende for ikke-medlemmer. Av samfunnsmessige hensyn og ut fra behov for oversiktlighet, forutberegnlighet og transparens mellom avtalepartene og mellom brukere og rettighetshavere er det nødvendig at departementet forhåndskontrollerer hvilke organisasjoner/selskaper som kan benytte det system loven legger opp til. Systemet forutsetter derfor myndighetskontroll. Dersom virksomhetsutøvelsen lovlig kan igangsettes uten at det foreligger godkjenning fra departementet, vil dette for eksempel kunne medføre at organisasjonen kan opptre på vegne av rettighetshavere uten tilstrekkelig fullmakter, kompetanse mv. Det må således anses for å være en legitim interesse for en tredjepart at det ikke automatisk gis godkjenning dersom saksbehandlingsfristen oversittes. Departementet kan ikke se at det kan iverksettes andre tiltak enn unntak for automatisk innvilgelse for ivareta nevnte interesser.

Det foreslås derfor å gjøre unntak fra hovedregelen i tjenesteloven § 11 annet ledd om at en søknad om tillatelse skal anses innvilget hvis ikke søknaden er avgjort innen saksbehandlingsfristen.

6.   Økonomiske og administrative konsekvenser

Kultur- og kirkedepartementet mottar svært få søknader om godkjenning etter åndsverkloven §§ 13b, 38a, 38c og 45b. Etter departementets vurdering vil derfor fastsettelse av en absolutt saksbehandlingsfrist ha minimale økonomiske og administrative konsekvenser.

7.   Forslag til forskriftsendring

I forskrift 21. desember 2001 nr. 1563 til åndsverkloven (lov av 12. mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v.) gjøres det slike endringer:

Overskrift til kapittel III skal lyde:

Kapittel III – Bestemmelser om godkjenning av organisasjoner etter åndsverkloven § 13b, § 38a, § 38c og § 45b

Ny avsittoverskrift til § 3-8 skal lyde:

Saksbehandlingsfrist for søknad om godkjenning etter § 13b, § 38a, § 38c og § 45b

Ny § 3-8 skal lyde:

§ 3-8. For søknad om godkjenning etter §§ 13b andre ledd, 38a første ledd, 38c sjette ledd og 45b andre ledd skal saksbehandlingsfrist, som nevnt i tjenesteloven § 11 første ledd første punktum, være 6 måneder.    

Tjenesteloven § 11 andre ledd om at tillatelse anses gitt når saksbehandlingsfristen er utløpt, gjelder ikke for disse ordningene.

Høringsinstanser

Departementene

Abelia

ABM-utvikling

Akademikerne

Bildende Kunstneres Hjelpefond

BONO - Billedkunst Opphavsrett i Norge

Den Norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Den Norske Fagpresses Forening

Den norske Forfatterforening

Den norske Forleggerforening

Den norske UNESCO-kommisjonen

Det Norske Komponistfond

Elektronikkbransjen

Elektronisk Forpost Norge

FONO

Forbundet Frie Fotografer

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Grafill - Norske grafiske designere og illustratører

GRAMART

GRAMO

Handel- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

IFPI Norge

IKT-Norge

Kabel Norge

Kopinor

KS

Landsforeningen Norske Malere

Landsorganisasjonen - LO

LINO - forvaltningsorganisasjonen

Mediebedriftenes Landsforening

Musikernes fellesorganisasjon

Musikkfondene

Nasjonalbiblioteket

NAViO

NOPA

Nordisk Copyright Bureau

Norges Blindeforbund

Norges Fotografforbund

Norges Juristforbund

Norsk Artistforbund

Norsk Bibliotekforening

Norsk Billedhoggerforening

Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening

Norsk Filmforbund

Norsk Filmklubbforbund

Norsk Folkemusikk- og Danselag

Norsk forening for jus og edb

Norsk forening for opphavsrett

Norsk Forskerforbund

Norsk Journalistlag

Norsk Komponistforening

Norsk Kritikerlag

Norsk Lokalradioforbund

Norsk Musikkforleggerforening

Norsk Operasangerforbund

Norsk Oversetterforening

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Revyforfatterforening

Norsk Sceneinstruktørforening

Norsk Skuespillerforbund

Norsk Videogramforening

Norske Arkitekters Landsforbund

Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere, NBU

Norske Bildebyråers Forening

Norske Billedkunstnere

Norske Dansekunstnere

Norske Dramatikeres Forbund

Norske film- og TV-produsenters forening

Norske Filmregissører

Norske Grafikere

Norske Kunsthåndverkere

Norske Reklamefotografer

Norske Scenografer

Norske Tekstilkunstnere

NORWACO

NRK AS

Næringslivets Hovedorganisasjon  - NHO

P4 Radio Hele Norge

Riksarkivet

Samisk Faglitterær Forfatter- og Oversetterforening

Samisk Kunstnerråd

SBS Radio Norge AS

Styret for industriell rettsvern

Tegnerforbundet

TONO

TV 2 AS

TVNorge AS

UBON, c/o advokatfirmaet Lassen & Ricard

Unge Kunstneres Samfund

Universitets- og høgskolerådet

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund