Høring til plan- og bygningsloven - Hjemmel for forskrifter om krav ved tiltak på eksisterende byggverk

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår å innføre en ny forskriftshjemmel i plan- og bygningsloven § 31-2. Hjemmelen skal gi departementet mulighet for å regulere hvilke materielle krav som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse.

Kort om forslaget

Behovet for en forskriftshjemmel knytter seg særlig til to forhold:

- Når det utføres tiltak på eksisterende bebyggelse, gjelder i utgangspunktet de samme kravene som for nybygg. Det er ikke alltid disse kravene er egnet. Det bør åpnes for at man i forskrift tilpasser de krav som kan stilles ved arbeid på eksisterende byggverk. Nye kravene bør bare slå inn der de har en påviselig effekt, og ikke innebære urimelig kostnadsøkning.

- Det bør gis regler som åpner for at det fortsatt kan gjennomføres mindre tiltak på eksisterende bebyggelse i fareområder, slik at personsikkerhet ivaretas samtidig som brukskvalitet i bebyggelsen kan opprettholdes.

Bakgrunnen for lovforslaget er at det ofte er vanskelig å tilpasse nye tekniske krav ved arbeider på eksisterende bebyggelse. Forskriftene som kan gis med hjemmel i de foreslåtte reglene vil i all hovedsak kodifisere og klargjøre en tolking av loven som allerede følger av veiledning og uttalelser. Det vil være en fordel om reglene også kommer klart til uttrykk i forskrift.

Høringen

Frist for høringen er fredag 16. desember. Vi ber om at høringsuttalelsene sendes elektronisk i Word-format eller lignende til postmottak@krd.dep.no. , og at e-posten merkes ”Sak 11/1911”.

Kommunal- og regionaldepartementet

Prop.  L

(2011-2012)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

Tilråding fra Kommunal- og regionaldepartementet av X. oktober 2011,
godkjent i statsråd samme dag.
(Regjeringen Stoltenberg II)
 

1 Innledning

1.1 Grunntrekkene i forslaget – Innføre en forskriftshjemmel for tilpasning av tekniske krav for tiltak i eksisterende bygg

Stortinget vedtok 8. mai 2009 byggesaksdelen til plan- og bygningsloven. Endringene trådte i kraft 1. juli 2010.
De foreslåtte lovendringene i denne proposisjonen skal gi forskriftshjemmel for å avklare hvilke krav som skal stilles ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Behovet for en for-skriftshjemmel knytter seg særlig til to forhold:
- Når det utføres tiltak på eksisterende bebyggelse, gjelder i utgangspunktet de samme kravene som for nybygg. Det er ikke alltid disse kravene er egnet. Det bør åpnes for at man i forskrift tilpasser de krav som kan stilles ved arbeid på eksisterende byggverk. Nye kravene bør bare slå inn der de har en påviselig effekt, og ikke innebære urimelig kostnadsøkning.
- Det bør gis regler som åpner for at det fortsatt kan gjennomføres mindre tiltak på eksisterende bebyggelse i fareområder, slik at personsikkerhet ivaretas samtidig som brukskvalitet i bebyggelsen kan opprettholdes.

Det foreslås derfor en forskriftshjemmel fremfor å ta inn slike regler i loven, særlig siden reglene kan bli tekniske og detaljerte.
Bakgrunnen for lovforslaget er at det ofte er vanskelig å tilpasse nye tekniske krav ved arbeider på eksisterende bebyggelse. Slik tilpasning kan bli dyrt, uten at effekten av å oppfylle kravene nødvendigvis blir stor, siden byggverket for øvrig ikke har samme standard. Forskriftene som kan gis med hjemmel i de foreslåtte reglene vil i all hovedsak kodifisere og klargjøre en tolking av loven som allerede følger av veiledning og uttalelser. Det vil være en fordel om reglene også kommer klart til uttrykk i forskrift.

Endringsloven bør tre i kraft straks.

1.2 Høringen

Lovforslaget ble sendt på høring xx.xx.2011, med høringsfrist xx.xx.2011

2 Endringsbehov og merknader til bestemmelsene

2.1 Utgangspunkt i plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens krav til byggetiltak følger av lovens fjerde del: Byggesaksdel. Kravene i byggesaksdelen gjelder både prosessen tiltakene skal følge og de materielle kravene som skal oppfylles. Tiltakene som omfattes av byggesaksdelen er listet opp i lovens § 20-1. Bestemmelsen en uttømmende opplisting av hvilke tiltak som skal følge saksbehandlingsreglene og oppfylle de materielle kravene i byggesaksbestemmelsene. De materielle kravene til infrastruktur i kapittel 27, krav til byggetomta i kapittel 28 og krav til tiltaket (bebyggelsen) i kapittel 29 retter seg med andre ord mot alle tiltak som beskrevet i § 20-1.

Lovens kapittel 31 gir særskilte regler for eksisterende bebyggelse. Paragraf 31-2 angir hvilke tekniske krav som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Utgangspunktet er at alle krav gjelder for tiltaket. For eksempel skal  tilbygg som hovedregel oppføres fullt ut etter gjeldende krav. Ved arbeid på del av bygget slår likevel kravene kun inn for den aktuelle delen (for eksempel bare tilbygget). Unntaket er der kommunen finner at byggverket er i for dårlig stand, og kan kreve at også andre deler av byggverket enn det tiltaket gjelder, skal settes i forsvarlig stand, jf. § 31-2 andre ledd.

Etter § 31-2 gjelder krav i bygningslovgivningen for ”tiltak”. Med begrepet ”tiltak” menes arbeider som listet opp i plan- og bygningsloven § 20-1. Dette vil vanlig vis være ”vesentlig endring eller vesentlig reparasjon” etter lovens § 20-1 bokstav b. En rekke mindre arbeider vil da ikke omfattes, for eksempel:

- som hovedregel utskifting av ett eller flere vinduer
- utskifting av deler av kledning,
- omlegging av deler av tak (herunder utskifting av all taksteinen),
- utskifting av inngangsdør av tilsvarende størrelse og type,
- mindre innvendige ombygginger, herunder flytting og oppføring av lettvegger,
- mindre rørleggerarbeider, som utskifting av armaturer og rør.

Tiltak som er omfattet av tiltaksbegrepet etter § 20-1 er bl.a.:

- tilbygg og påbygg,
- vesentlig reparasjon og ombygging, herunder hovedombygging,
- bruksendring (som omfatter endret bruk av kjeller/loft (tilleggsdel) som boareal (hoveddel))

2.2 Behov for forskriftshjemmel for tiltak på eksisterende bebyggelse

2.2.1 Tilpasning av tekniske krav

Reglene i forskrift 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) gjelder for alle tiltak etter byggesaksreglene, også tiltak på eksisterende bebyggelse. På eksisterende bebyggelse retter kravene seg i hovedsak kun mot det arbeidet og/eller den delen av byggverket arbeidet utføres på. Reglene i byggteknisk forskrift er imidlertid for en stor del utformet med tanke på nye byggverk. Det er ikke alltid kravene lar seg tilpasse det eldre bygget på en fornuftig og regningssvarende måte. Denne problemstillingen blir mer og mer aktuell jo eldre byggene blir. Kravene i byggteknisk forskrift har endret seg betydelig over tid, og for eldre bygg er det store forskjeller i opprinnelige kvalitetskrav og de kravene som stilles i dag. Det gjelder ikke minst krav til energieffektivitet, tilgjengelighet, brann, mv. Videre er adgangen for kommunen til å gi tillatelse uten å følge de tekniske kravene snevret inn. Problemstillingen har blitt ytterligere aktualisert når kravene i byggteknisk forskrift har blitt mer ambisiøse på en rekke områder. Kravene i teknisk forskrift var tidligere ikke så markert forskjellige fra kravene som gjaldt da byggverket ble oppført som de er i dag. For eksempel innebærer kravene til energieffektivitet som er innført de senere årene at de någjeldende kravene til isolasjon forutsetter langt tykkere vegger og tak enn det som er vanlig i eldre bygg.

Tilpasningen av tekniske krav til tiltak på eksisterende bebyggelse kan i en rekke tilfeller gjøres i hvert enkelt tiltak, fordi § 31-2 innebærer at det er ”relevante” tekniske krav som gjelder, jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008). Dette innebærer at kravene gjelder den delen eller funksjonen tiltaket omfatter. En fasadeendring kan ikke medføre at det stilles nye krav til parkering. ”Relevant” innebærer også at det tekniske kravet fyller en funksjon og har en effekt i byggverket. Oppfyllelse av energikrav må innebære at bygget blir mer energieffektivt. For eksempel vil energikrav til en del av en vegg ha liten effekt for byggverkets samlede energieffektivitet, og det er derfor mindre grunn til å kreve at fulle isolasjonskrav gjelder for arbeidet på veggen. Motsatt kan en utskifting av flere vinduer som ha en effekt på byggets energibruk. I slike tilfeller bør derfor kravene til kvaliteten på vinduene gjelde fullt ut.

2.2.2 Tiltak i fareområder

En noe annerledes problemstilling gjelder ved bygging i fareområder. Det er et sentralt hensyn i plan- og bygningsloven at bebyggelsen skal være tilstrekkelig sikret mot mulig fare. Krav om tilstrekkelig sikkerhet mot fare for skade som følge av naturforhold følger av lovens § 28-1. Bestemmelsen er nærmere presisert i byggteknisk forskrift kapittel 7. Bestemmelsen skal hindre fare for skade på både person og eiendom. Tiltak kan ikke tillates der det er fare for personskade, mens det er noe mer fleksibelt ved fare for skade på eiendom.

Hovedformålet med reglene er å sikre mot tap av liv, men reglene skal også hindre større materielle tap. Kravene som følger av § 28-1 og byggteknisk forskrift kapittel 7 skiller i utgangspunktet ikke mellom personlig og materiell sikkerhet. Regelverket har imidlertid vært forstått og praktisert slik at er en svært lav aksept for å tillate bygging ved fare for tap av menneskeliv. Tiltak som kan føre til skade på materielle verdier ved for eksempel flom vil i større grad kunne aksepteres. Sikkerhetsklassene angitt i byggteknisk forskrift kapittel 7 forstås dermed slik at de skal vurderes strengere for forhold som kan utgjøre fare for liv og helse enn der det bare er fare for skader på materielle verdier.

Etter § 28-1 skal byggverk ha tilfredsstillende sikkerhet mot å bli skadd av naturpåkjenninger. Hvordan dette nivået skal oppfylles, vil avhenge av de konkrete naturforholdene.  Det er tre sikkerhetsklasser for skred i byggteknisk forskrift, sortert etter konsekvens og største nominelle årlige sjanse for skred. Kravene er formulert ut i fra at jo større konsekvensen av et skred kan være, jo lavere nominell sjanse for skred kan aksepteres. Kravene til tilfredsstillende sikkerhet er oppfylt når kravene til nominell årlig sjanse for skred er overholdt, slik disse kravene er formulert i byggteknisk forskrift§ 7-3.

I veiledningen til byggteknisk forskrift og temaveiledning H-01/2008 Utbygging i fareom-råder er det gitt eksempler på ulike byggverk som sorterer inn under de tre sikkerhetsklassene for skred. Frittstående byggverk som garasjer, båtnaust, lagerbygninger der folk sjelden eller aldri opphold seg, og mindre brygger/kaianlegg er plassert i sikkerhetsklasse 1 (nominell årlig sjanse for skred 1 / 100). Slike byggverk er det dermed lettere å gi tillatelse til å oppføre i fareområder.
Etter plan- og bygningsloven av 1985 §§ 87 og 88 ble det ansett som mulig å tillate en viss utbygging i fareområder slik at bokvaliteten kan opprettholdes. For eksempel ble det etter §§ 87 og 88 ansett som akseptabelt å kunne tillate oppføring av vindfang eller utvidelse av kjøkken/stue selv om kravene til sikkerhet ikke var oppfylt. Oppgradering av husets standard ble også ansett som kurant.

Denne forståelsen er i all hovedsak videreført i gjeldende plan- og bygningslov. Kommunen anses å kunne tillate tiltaket selv om ikke alle materielle krav er oppfylt, jf. § 31-2 fjerde ledd. Ut fra sin ordlyd åpner imidlertid ikke § 31-2 for å tillate oppføring av tilbygg eller påbygg, som for eksempel veranda, carport eller garasje i tilknytning til huset når tiltaket er i strid med § 28-1. Dette fremstår en endring i forhold til plan- og bygningsloven av 1985. Denne tilsynelatende innstrammingen av § 31-2 var utilsiktet fra departementets side og har også medført uønskede uklarheter. Kommunal- og regionaldepartementet ser det derfor som en fordel at regelverket klargjøres slik at kommunene igjen kan tillate oppføring av enkelte mindre tiltak selv i fareutsatte områder. Begrunnelsen er at bruksmulighetene og bruksverdien over tid kan bli mye dårligere enn for annen bebyggelse hvis ikke bebyggelsen kan oppgraderes. Det kan dreie seg om utvidelse av oppholdsrom, bygging av vindfang eller lignende, i tråd med den standardhevingen som skjer i samfunnet for øvrig. Det vil ofte kunne være en urimelig begrensing for beboere/brukere som lovlig kan benytte bebyggelsen hvis deres bolig ikke kan opprettholde en viss standard. Samtidig er det viktig at tiltak på bebyggelse i fareområder ikke medfører at flere personer bringes i fare. Det er relativt strenge kriterier i loven for unntak.

2.3 Kommunens adgang til å gi tillatelse når det ikke er mulig å tilpasse byggverket til tekniske krav

Etter fjerde ledd i § 31-2 kan kommunen gi byggetillatelse selv om tiltaket ikke oppfyller de tekniske krav som gjelder. For at kommunen skal kunne gi slik tillatelse uten å dispensere etter lovens kapittel 19, må en rekke kriterier være oppfylt:

- Det er uforholdsmessige kostnader ved å oppfylle dagens tekniske krav
- Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er forsvarlig for å sikre hensikts-messig bruk.
- Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er nødvendig for å sikre hen-siktsmessig bruk

Det har kommet signaler om at noen kommuner er usikre på hvordan disse kriteriene skal forstås, og da særlig vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre en hen-siktsmessig bruk.  Departementet anser det som hensiktsmessig at det gis hjemmel for å gi forskrift til bestemmelsen for å avklare eventuelle uklarheter.

2.4 Behovet for forskriftshjemmel

Til tross for at tilpasning av kravene for en stor del løses gjennom tillatelser fra kommunen og tolkning av loven, skjer dette gjennom utstrakte skjønnsmessige grensedragninger. Det er uheldig at viktige grenser trekkes i tolkingspraksis i stedet for i regelverket. Det bør derfor vurderes regler som trekker opp grensene mer konkret. Hvordan tilpasningen bør skje, kan variere over tid. En grunn til dette er at kravsnivået i byggteknisk forskrift endres. Kommunal- og regionaldepartementet mener derfor det er best om tilpasning av nye krav til eldre bygg skjer i forskrift, i stedet for å vedta reglene i lov. Det foreslås en relativt åpen forskriftshjemmel, som åpner for justeringer av krav til ovennevnte tilfeller, men som også kan dekke eventuelle andre nye tilfeller.

2.5 Ikrafttreden

Forslaget gir hjemmel for forskrifter, og vil i seg selv ikke ha konsekvenser for kommuner, foretak eller privatpersoner. Reglene kan derfor tre i kraft straks.

3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Innføringen av forskriftshjemler i loven innebærer ikke administrative eller økonomiske konsekvenser.
Innføring av forskrifter som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse vil i all hovedsak være avklaringer og preiseringer innenfor loven, og vil derfor kun ha begrensede administrative eller økonomiske konsekvenser. Klarere rammer gitt i regelverket antas imidlertid å gi en administrativ og økonomisk gevinst for både bygningsmyndighetene og partene.

Kommunal- og regionaldepartementet

t i l r å r :

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen).

Vi HARALD, Norges konge,

s t a d f e s t e r :

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag til lov om endringer i lov 27. juni 20088 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

I

§ 31-2 nytt femte ledd skal lyde:
 Departementet kan gi forskrifter om hvilke krav som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Departementet kan også gi forskrifter om rammer for kommunens vedtak etter fjerde ledd.

II

Endringene trer i kraft straks

Høringsinstanser - Forskriftshjemmel for forskrifter om krav ved tiltak på ekeisterende byggverk