Høring - Beskyttelse mot tvangsekteskap — tiltak for å motvirke at unge personer sendes til og holdes tilbake i opprinnelseslandet for å tvangsgiftes

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist: 23.11.2006

  • Høringsfrist: 23.11.2006

Vår ref.:

Høringsinstanser

Deres ref

Vår ref

Dato

200603652-/ CEF

12.10.2006

Beskyttelse mot tvangsekteskap – tiltak for å motvirke at unge personer sendes til og holdes tilbake i opprinnelseslandet for å tvangsgiftes

I Soria Moria-erklæringen fastsettes det blant annet at regjeringen skal vurdere regelverket for familiegjenforening. Videre varsles det at regjeringen vil iverksette nye, langsiktige og målrettede tiltak for å bekjempe tvangsekteskap.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag til ulike alternative tiltak for å motvirke at unge personer sendes tilbake til opprinnelseslandet og holdes igjen der mot sin vilje, i den hensikt å tvangsgiftes. Høringsinstansene oppfordres også selv til å komme med forslag. På bakgrunn av høringsuttalelsene som kommer inn, vil departementet vurdere om ett eller flere av tiltakene skal lovfestes i kommende odelstingsproposisjon om ny utlendingslov.

Innledningsvis i punkt 1 nedenfor stilles det en del spørsmål om forslagene, som departementet ønsker høringsinstansenes synspunkter på. Dernest redegjøres det for bakgrunnen for forslagene i punkt 2, og kort om ekteskap inngått under ulike grader av press og tvang i punkt 3. I punkt 4 presenteres statistikk og noen undersøkelser på feltet. I punkt 5 beskrives mulige konsekvenser av tvangs- og henteekteskap. Gjeldende rett, internasjonale forpliktelser og rettstilstanden i EU og enkelte andre land beskrives i henholdsvis punkt 6, 7 og 8. I punkt 9 presenteres departementets tre alternative forslag til tiltak. Det redegjøres for økonomiske og administrative konsekvenser i punkt 10. Til slutt presenteres forslag til lovtekst i punkt 11.

Liste over høringsinstanser ligger ved. Høringsinstansene bes vurdere om forslagene også bør forelegges eventuelle underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 23. november 2006. Det bes om at eventuelle uttalelser i tillegg sendes pr. e-post til cef@aid.dep.no .

Det er ønskelig at et eventuelt lovforslag om å innføre et av tiltakene som foreslås i herværende høringsbrev, kan innarbeides i odelstingsproposisjon om ny utlendingslov. Av hensyn til fremdriften med arbeidet med ny utlendingslov, er høringsfristen derfor satt til seks uker. For å bistå høringsinstansene med å sette seg inn i forslagene så raskt som mulig, inviterer Arbeids- og inkluderingsdepartementet til et møte om forslagene i høringsbrevet. Møtet ledes av arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen og holdes tirsdag 24. oktober 2006 kl. 10.30i Auditoriet i Akersgt. 59 (R5). Deltakere bes møte opp kl. 10.15 for registrering. For å spare tid ved registreringen, ber vi om at påmelding til møtet sendes på e-post til cef@aid.dep.no eller på tlf. 22 24 71 20/73 innen mandag 23. oktober 2006 kl. 12.00. Påmeldingen må inneholde navn på deltakere og eventuelt hvilken organisasjon de tilhører.

Det understrekes at hensikten med møtet ikke er å være et høringsmøte hvor instansene muntlig kan gi uttrykk for sine synspunkter på forslagene. Høringsinstansene forutsettes å levere sine synspunkter i form av skriftlige høringsuttalelser innen høringsfristen (23. november 2006). Møtet skal først og fremst være et forum hvor høringsinstansene, etter å ha satt seg inn i forslagene, kan stille oppklarende spørsmål om disse, slik at instansene får et så godt grunnlag som mulig for å utforme sine høringsuttalelser.

1. Spørsmål til høringsinstansene

I det følgende stilles det noen spørsmål som departementet ønsker høringsinstansenes synspunkter på. Departementet ser gjerne at høringsinstansene disponerer høringsuttalelsene sine etter denne malen.

1.1 Hvis det innføres et alderskrav på 21 år for oppholdstillatelse for ektefeller/samboere, jf. punkt 2 nedenfor, bør dette da kombineres med tiltak for å forhindre at unge personer holdes tilbake i opprinnelseslandet til 21-årskravet er oppfylt, jf. forslagene i punkt 9?
Departementet imøteser alle høringsinstansenes svar på dette, også fra de instansene som eventuelt ikke ønsker å innføre et 21-årskrav.

1.2 Hvilket av de tre alternative forslagene i punkt 9 foretrekkes?
Departementet ber høringsinstansene rangere de tre forslagene i forhold til hverandre, slik at det fremgår hvilket tiltak som anses mest hensiktsmessig og hvilket som anses minst hensiktsmessig av de tre, og gjerne begrunne dette. Departementet imøteser også eventuelle forslag til justeringer av forslagene, herunder unntaksforslagene (jf. punkt 9.2), dersom høringsinstansene mener det er behov for det.

1.3 Departementet foreslår at forslagene som skisseres i punkt 9 oppheves når herboende fyller 26–28 år. Bør aldersgrensen settes til 26, 27 eller 28 år?
Det vises til punkt 9.2.2 for en redegjørelse for forslag til aldersgrense.

1.4 Forslag fra høringsinstansene
Høringsinstansene inviteres til å komme med forslag og innspill til eventuelle andre tiltak enn de som er skissert i punkt 9, som kan motvirke at noen holdes tilbake i hjemlandet som konsekvens av et 21-årskrav.

Instansene inviteres også til å foreslå andre målrettede tiltak for å motvirke tvangsekteskap.

1.5 Eventuelle andre merknader/synspunkter
Høringsinstansenes eventuelle kommentarer til lovtekst, saksfremstilling eller annet.

2. Bakgrunn for forslagene

Et utvalg som skulle komme med forslag til ny utlendingslov, Utlendingslovutvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember 2001. Utvalget avga sin utredning NOU 2004: 20 Ny utlendingslov til Kommunal- og regionaldepartementet 19. oktober 2004. Ved høringsbrev av 23. desember 2004 sendte Kommunal- og regionaldepartementet utredningen på bred høring, med høringsfrist 1. juli 2005.

Utlendingslovutvalget drøfter flere tiltak mot tvangsekteskap, jf. NOU 2004: 20 kapittel 8.5.4.9. Blant annet foreslår utvalget å innføre et forhøyet alderskrav for familieinnvandring i forhold til ektefeller, på 21 år. I dag er aldersgrensen 18 år. Tanken bak et 21-årskrav er at eldre parter, både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig posisjon i forhold til familien, har større mulighet til å motsette seg press fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg. Utlendingslovutvalget uttaler:

”En heving av aldersgrensen til 21 år vil innebære en større sannsynlighet for at partene har oppnådd modenhet og en selvstendighet i forhold til egen familie som gjør dem bedre rustet til å hevde egne interesser og ønsker også på tvers av familiens vilje. Utvalget vil bemerke at man allerede i utgangspunktet er skeptiske til at arrangerte ekteskap tilrettelegges av familien eller andre i forhold til parter som er under 21 år. Samtidig anser utvalget at det må være forsvarlig å anta at man gjennom en slik begrenset heving av alderskravet til 21 år, skaper et sterkt redusert potensiale for at mange seriøse og frivillig etablerte ekteskapsforhold rammes som en utilsiktet konsekvens, sammenliknet med for eksempel et 24-årskrav.”

På bakgrunn av forslaget i NOU 2004: 20 og innspill i høringsrunden, vurderer Arbeids- og inkluderingsdepartementet nå hvorvidt en 21-årsgrense bør foreslås i utkast til ny utlendingslov.

Utvalget og noen av høringsinstansene peker imidlertid også på viktige argumenter mot å innføre et forhøyet alderskrav for familiegjenforening. Dersom det innføres en 21-årsgrense, kan det være en risiko for at unge personer (særlig jenter) likevel blir brakt til opprinnelseslandet og giftet bort mot sin vilje, og at de således blir utsatt for et ytterligere overgrep ved at de i tillegg blir holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil 21-årsgrensen er oppfylt.

Departementet ønsker med herværende høringsbrev å presentere ulike alternativer for hvordan mulige uønskede effekter av et forhøyet alderskrav kan motvirkes, og forhindre at ungdom holdes tilbake i opprinnelseslandet og tvangsgiftes. Eventuelle tiltak bør i tillegg være egnet til å fremme integreringen i Norge.

3. Ekteskap inngått under ulike grader av press og tvang

Tvangsekteskap kan forstås som ekteskap som kan utløse straffeansvar etter straffeloven eller som kan kjennes ugyldige etter ekteskapsloven. Dette vil ikke nødvendigvis dekke alle de tilfeller av arrangerte ekteskap hvor det er utøvet et så alvorlig press at det foreligger et overgrep i forhold til den enkeltes frihet til selv å velge ektefelle. Partene i arrangerte ekteskap er ofte svært unge og har begrenset mulighet og evne til å hevde sine egne interesser når disse kommer i konflikt med familiens og slektens ønsker. Særlig gjelder dette for de som er økonomisk og sosialt avhengige av foreldrene og familien ellers. Det sosiale presset kan oppleves så sterkt at ungdom føler at de ikke har noe annet valg enn å adlyde foreldrene. Sosial utstøting er en stor personlig belastning for den som rammes, og opprivende og vondt for alle involverte parter. Et brudd med familien vil ofte være ekstra vanskelig for barn av innvandrere fordi det foreløpig er lite samarbeid og kontakt på tvers av kultur og religion mellom minoritetsmiljøer og majoritetsbefolkningen. De unge risikerer å bli stående alene etter et eventuelt brudd. Selv om det ikke forekommer direkte trusler, kan det derfor tenkes tilfeller hvor en eller begge parter blir overtalt under slike omstendigheter at det kan stilles spørsmål ved graden av selvstendighet og frihet knyttet til vedkommendes valg.

På bakgrunn av henvendelsene til hjelpeapparatet (se punkt 4 nedenfor) og erfaringer fra utenriksstasjonene, er det grunn til å tro at de fleste tvangsekteskap skjer på tvers av landegrensene. Årsakene til tvangsekteskap på tvers av landegrensene kan være sammensatte og mange. Noen årsaker kan imidlertid kort oppsummeres som følger:

  • Det er inngått avtale mellom familie/slekt i opprinnelseslandet allerede da personen var liten, eller før vedkommende var født. Eksempelvis kan én gren av familien skylde en annen gren å gifte en eller flere døtre inn i den andre familiegrenen. Dette vil skape press på familien i Norge.
  • Foreldrene har lånt penger fra familie/naboer for å reise til Norge mot at de bringer andre familiemedlemmer til landet via ekteskap. Ekteskapsinngåelse blir således benyttet som virkemiddel i en migrasjonsstrategi, og det medfører press på familiemedlemmer i Norge om å innfri sin del av avtalen.
  • Medfølelse og sympati med fattige slektninger i hjemlandet fungerer som moralsk press på ungdom i Norge til å inngå ekteskap mot sin vilje med fattige familiemedlemmer i opprinnelseslandet for at disse skal få en bedre fremtid her.
  • Ved å sende en ungdom som er vokst opp i Norge til opprinnelseslandet for å få ham/henne gift, kan foreldrene forhindre et potensielt kjærlighetsekteskap i Norge mellom personer som har ulik kaste, klan, kulturell eller religiøs bakgrunn.
  • Foreldrene føler at ungdommen er blitt ”for norsk” og til dels moralsk ødelagt av påvirkningen fra det norske samfunnet, og de vil ”rette opp feilen” gjennom ekteskap arrangert i opprinnelseslandet.
  • Et liv i utlendighet skaper behov for å bygge bånd tilbake til opprinnelseslandet for å styrke egne verdier og relasjoner og forhindre fornorskning. Tvangsekteskap inngås som ledd i relasjonsbygging og verdistyrking.
  • Foreldrene antar at jenter fra opprinnelseslandet er mer lydige enn jenter oppvokst i Norge, og de presser på for at ekteskap skal inngås med personer i opprinnelseslandet som de tror vil fungere bedre i rollen som oppofrende svigerdatter/ektefelle.
  • Foreldrene har mer kontroll med selve prosessen når ekteskap tvinges igjennom i opprinnelseslandet. Det kan ordnes på forholdsvis kort tid når akutte behov oppstår – eksempelvis at man trenger arbeidskraft i familien grunnet sykdom m.m.

Til tross for at enkelte foreldre selv kan føle at de har gode grunner for å benytte press og tvang mot barna, er tvangsekteskap et overgrep mot det enkelte menneskets rett til selv å velge sin ektefelle. Det norske samfunn skal ikke tolerere at unge i Norge presses til å inngå ekteskap som de ikke ønsker.

Tvangsekteskap må forstås i lys av tradisjonen med arrangerte ekteskap. Arrangerte ekteskap kan være ønsket av de som skal inngå ekteskap, men et arrangert ekteskap kan også innebære varierende grad av press og tvang. Det er ikke alltid lett å trekke grensene mellom utilbørlig press som kan utgjøre tvang, og mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra foreldre med mer eller mindre sterke synspunkter på hvem deres barn bør gifte seg med. Men når et menneske presses eller trues til å inngå ekteskap, er det alltid et meget alvorlig overgrep, som samfunnet er nødt til å reagere mot.

Regjeringen har som mål at alle skal sikres frihet i valg av ektefelle, jf. FN-konvensjonen om samtykke til ekteskap, se punkt 7.2.2 nedenfor. Regjeringen vil derfor søke å beskytte personer ikke bare mot ekteskap inngått under utilbørlig press og tvang, men også mot ekteskap inngått under alvorlige grader av press og overtalelse fra andre pårørende. Det finnes ingen direkte politiske virkemidler som kan regulere alle de ulike situasjonene som er omtalt ovenfor. For å bekjempe at unge personer utsettes for utilbørlig press ved valg av ektefelle, må det derfor settes inn ulike typer virkemidler. Hvilke virkemidler som vil være effektive i hvert enkelt tilfelle vil blant annet variere ut fra konfliktnivået i den enkelte sak, motivene bak ekteskapsinngåelsen, hvem som utøver presset mv. I herværende høringsbrev presenteres forslag om å bruke utlendingsloven som virkemiddel mot ekteskapspress. Utlendingsloven vil først og fremst være et effektivt virkemiddel i de tilfellene hvor ekteskapet er motivert ut fra migrasjonshensyn (skaffe ektefellen oppholdstillatelse i Norge) eller hvor personene som utøver presset av andre grunner foretrekker at partene bosetter seg i Norge (for eksempel ønsker å få en oppofrende svigerdatter fra opprinnelseslandet til å hjelpe til i husholdningen i Norge). Selvhjelpsgrupper, rådgivningstjenester, krisesentre og meglingsinstanser er eksempler på tiltak som vil kunne være aktuelle i andre situasjoner eller som supplement til forslagene som skisseres i punkt 9.

4. Statistikk og presentasjon av enkelte undersøkelser

4.1 Statistisk sentralbyrå
4.1.1 Rapporten ”Ekteskapsmønstre i det flerkulturelle Norge”
Statistisk sentralbyrå (SSB) utga i 2004 rapporten: ”Ekteskapsmønstre i det flerkulturelle Norge” (2004/1). I rapporten understrekes det at det kan være vanskelig å trekke konklusjoner av resultatene, ettersom undersøkelsene er basert på lave tall. Det er fremdeles få etterkommere (personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre) som er gift. Alderen for ekteskapsinngåelse synes også å være høyere for etterkommerne enn for førstegenerasjonen.

Rapporten beskriver ekteskapsmønstre i innvandrerbefolkningen i perioden 1990–2001, og ekteskap mellom innvandrere og personer uten innvandrerbakgrunn. ”Innvandrerbefolkningen” er definert som personer med to utenlandsfødte foreldre. Tolv særlig aktuelle nasjonalitetsgrupper er trukket frem og analysert: Pakistan, Vietnam, Irak, Tyrkia, Marokko, Sri Lanka, India Bosnia-Hercegovina, Somalia, Gambia, Filippinene og Thailand. I denne perioden ble det inngått 9 230 ekteskap. Litt over halvparten (5 080) representerer såkalte ”henteekteskap” som har gitt grunnlag for familieetablering.

Når betegnelsen henteekteskap er brukt, er det lagt til grunn at ekteskapet er inngått mellom en person som er bosatt i Norge og en som ikke er bosatt i Norge ved ekteskapsinngåelsen. Henteekteskap omfatter således både ekteskapsinngåelser der en innvandrer gifter seg med en ikke-bosatt utlending, og ekteskap mellom en norsk statsborger uten innvandrerbakgrunn og en ikke-bosatt utlending. Det er anført at tre av fire førstegenerasjonsinnvandrere med pakistansk bakgrunn finner sin ektefelle i utlandet. I perioden 1996–2001 ble det blant førstegenerasjons innvandrerkvinner fra Pakistan inngått 479 ekteskap. Kun tre ekteskap ble inngått med norske menn og seks med menn med annen utenlandsk bakgrunn. I 121 av ekteskapene hadde mannen pakistansk bakgrunn og var allerede bosatt i Norge, og i 349 av ekteskapene var mannen bosatt i utlandet. I samme periode ble det inngått langt flere ekteskap blant pakistanske menn enn blant pakistanske kvinner, og også her var andelen inngåtte ekteskap hvor den andre parten bodde i utlandet høy (75 prosent).

Ikke alle grupper i innvandrerbefolkningen ”henter” ektefelle fra opprinnelseslandet så ofte som innvandrere med pakistansk bakgrunn. Av de nasjonalitetsgruppene som er representert i Norge i noe omfang, er det særlig grupper fra Pakistan, Tyrkia, Irak, Somalia, India, Marokko, Sri Lanka og Afghanistan som har tradisjon for arrangerte ekteskap. I perioden 1996–2001 var 63 prosent av førstegenerasjons irakiske menns ekteskapsinngåelser med kvinner som var bosatt i utlandet. 13 prosent giftet seg med irakisk kvinne bosatt i Norge. Blant tyrkere var andelen som fant ektefelle i utlandet noenlunde lik for tyrkiske kvinner og menn (77,4 mot 75,9 prosent). Av førstegenerasjons marokkanere fant 68 prosent av kvinnene og 73 prosent av mennene ektefelle i utlandet. Av innvandrere fra India var det 63 prosent av mennene og 54 prosent av kvinnene som fant ektefelle i utlandet. Dersom man ser på alle gruppene som har vært vurdert under ett, var det 45 prosent som fant ektefelle i Norge, mens 55 prosent fant ektefelle i utlandet.

4.1.2 Nye tall fra Statistisk sentralbyrå
Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at det i 2004 var 84 prosent av ekteskapsinngåelsene blant menn uten innvandrerbakgrunn, som var med en kvinne med samme bakgrunn. Hele 91 prosent av kvinner uten innvandrerbakgrunn inngikk ekteskap med menn med samme bakgrunn det samme året. Kvinner uten innvandrerbakgrunn finner seg altså i større grad ektefeller med samme bakgrunn som dem selv, enn menn uten innvandrerbakgrunn gjør det.

Tall fra SSB viser at det fortsatt er store variasjoner i innvandrerbefolkningen mellom ulike landgrupper når det gjelder i hvilken grad personer finner seg ektefeller med samme landbakgrunn som dem selv. Av de ikke-vestlige landgruppene SSB har undersøkt (ekteskapsinngåelser 1996–2004), giftet personer med bakgrunn fra Pakistan, Vietnam, Bosnia-Hercegovina og en del andre ikke-vestlige land seg som oftest med en person med samme landbakgrunn. Det er også variasjoner i hvor mange som gifter seg med en person som ikke er bosatt i Norge. Blant personer med bakgrunn fra Pakistan var det i gjennomsnitt rundt 75 prosent som giftet seg med en ikke-bosatt person, både for førstegenerasjons menn og kvinner. Når det gjelder de andre gruppene, kan det virke som om personer med bakgrunn fra Tyrkia har noe av det samme mønsteret, men litt flere menn enn i den pakistanske gruppen finner partnere i Norge, dvs. rundt 70 prosent av mennene gifter seg med en fra utlandet. Av marokkanerne giftet 65 prosent av førstegenerasjons innvandrerkvinner og 71 prosent av mennene seg med en ikke-bosatt person. Blant Sri Lankeserne er det halvparten som finner ektefelle i utlandet. Av ekteskap blant inderne var det rundt 62 prosent som fant ektefelle i utlandet. Blant somalierne var det 70 prosent av mennene i førstegenerasjonen som giftet seg med en kvinne som ikke var bosatt i Norge, og blant kvinnene var det ca. 53 prosent som fant ektefelle i utlandet.

De etterkommerne med pakistansk bakgrunn som har giftet seg, følger i stor grad førstegenerasjons ekteskapsmønster. Blant de kvinnelige etterkommerne i det pakistanske materialet fra 1996–2004, ble det inngått 586 ekteskap i perioden 1996–2004. 21 prosent fant ektefelle med pakistansk landbakgrunn i Norge, og 77 prosent fant ektefelle i utlandet. For mennene (etterkommerne) var mønsteret noenlunde likt med kvinnene, med 20 prosent (av 475 ekteskap) som fant ektefelle fra samme bakgrunn i Norge, og 76 prosent som fant ektefelle i utlandet.

Det er imidlertid verdt å merke seg at de fleste etterkommerne fortsatt er svært unge, og følgelig er det få som har giftet seg. Ved inngangen til 2006 var over 80 prosent av etterkommerne under 18 år, og flest etterkommere over 18 år finner vi blant personer med bakgrunn fra Pakistan, Tyrkia og Vietnam. Ved inngangen til 2006 var det bare 5 prosent av etterkommere i alderen 18–21 år med pakistansk bakgrunn som var gift. Etterkommere ser i større grad enn førstegenerasjonsinnvandrere ut til å utsette giftemålet. Mens 20 prosent av kvinnelige etterkommere som var 21 år var gift, var 39 prosent av førstegenerasjonsinnvandrere gift ved samme alder. For mannlige etterkommere var andelen gifte 7 prosent, mot 15 prosent av førstegenerasjonsinnvandrere. Etterkommere ser altså ut til å gifte seg langt senere enn førstegenerasjonsinnvandrere med samme bakgrunn. Vi ser et lignende mønster blant etterkommere med bakgrunn fra Tyrkia, og blant etterkommere med bakgrunn fra Vietnam har knapt noen giftet seg.

De følgende tallene angir hvor mange ekteskap som vil bli omfattet av forslagene i punkt 9 nedenfor, dvs. antall ekteskap inngått mellom bosatte personer opp til en viss alder og ikke-bosatte personer. Tallene for 2005 viser at dersom aldersgrensen settes til 26, 27 eller 28 år (jf. punkt 9.2.2 nedenfor), vil antall ekteskap som blir omfattet av tiltakene være henholdsvis 1184, 1363 og 1542. Det vises til vedlagte tabeller over antallet bosatte kvinner og menn under 29 år som inngikk ekteskap med ikke-bosatte personer i 2005 og som registrerte ekteskapene i Norsk folkeregister. Tabellene viser at de største gruppene av transnasjonale ekteskap hvor herboende var under 29 år, var ekteskap inngått med en ikke-bosatt person fra Pakistan, Tyrkia, USA og Serbia og Montenegro.

De følgende tallene angir hvor mange ekteskap som vil bli omfattet av forslagene i punkt 9 nedenfor, dvs. antall ekteskap inngått mellom bosatte personer opp til en viss alder og ikke-bosatte personer. Tallene for 2005 viser at dersom aldersgrensen settes til 26, 27 eller 28 år (jf. punkt 9.2.2 nedenfor), vil antall ekteskap som blir omfattet av tiltakene være henholdsvis 1184, 1363 og 1542. Det vises til vedlagte tabeller over bosatte kvinner og menn under 29 år, som inngikk ekteskap med ikke-bosatte personer i 2005 og som registrerte ekteskapet i Folkeregisteret. Tabellene viser at de største gruppene av transnasjonale ekteskap, var ekteskap inngått med en ikke-bosatt person fra Pakistan, Tyrkia, USA og Serbia og Montenegro.

Tabell 4.1 Inngåtte ekteskap i 2005 mellom bosatte personer under 29 år og ikke-bosatte personer

Ekteskap inngått med ikke-bosatt partnerI alt
Herboendes alder171819202122232425262728
Menn, inngått ekteskap720410253741667982801139291
Kvinner, inngått ekteskap82266651687968758178759679

4.2 Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) er en organisasjon som arbeider med flere spørsmål som berører innvandrere og flyktninger. SEIF mottar driftstøtte fra det offentlige som landsdekkene organisasjon, i tillegg til prosjektstøtte. Det er etablert mindre kontorer i Tromsø, Trondheim, Bergen, Kristiansand og Ålesund. De siste årene har den største innsatsen vært rettet mot arbeidet mot ekteskap der det inngår tvang. SEIF er et av de miljøene som arbeider med enkeltsaker der ungdom er kommet i en kritisk situasjon.

Henvendelser fra ungdom generelt lå på rundt 900 i 2005, hvorav ca. halvparten av henvendelsene dreier seg om problematikken tvangsekteskap/arrangerte ekteskap. Når det gjelder ”krise-krisesaker”, som SEIF betegner dem, har det vært en betydelig økning i antall henvendelser i løpet av de siste 5–6 årene. I 2005 bisto SEIF 79 ungdommer i en slik situasjon, noe som var en økning fra året før. Ut fra de første månedenes arbeid, forventes det en økning også i 2006.

I årsrapporten til SEIF for 2004 er det blant annet gitt følgende oversikt over antall henvendelser vedrørende arrangerte ekteskap under større eller mindre grad av tvang:

”Med støtte fra Barne- og familiedepartementet, videreførte vi vårt arbeid blant unge også i 2002, og antall henvendelser fra de unge økte da til totalt 956. I 2003 økte antall henvendelser til 1316, og som vi ser av tallmaterialet i 2004, mottok vi da totalt 1410 henvendelser. Disse totale henvendelsene kom fra ungdom med behov for bistand på vidt forskjellige områder, men nærmere halvparten av henvendelsene dreier seg om problematikken arrangerte ekteskap under større eller mindre grad av tvang og omskjæring.

SEIF er etter hvert blitt det stedet hvor ungdom i alvorlige krisesituasjoner henvender seg. Det dreier seg her ofte om grov vold mot de unge, planlagte eller allerede inngåtte tvangsekteskap og alvorlige trusler om represalier dersom de unge motsetter seg familiens planer. I de første 3 årene i vårt arbeid mot arrangert ekteskap under større eller mindre grad av tvang, mottok SEIF 15–20 henvendelser hvert år fra ungdom i det vi kaller krise-krise situasjoner. I 2002 steg antall krise-krise saker drastisk til 45. I 2003 opplevde vi en ytterligere økning av ungdom i krise-krise og mottok til sammen 57 slike henvendelser. I 2004 steg antallet ytterligere til 75. Det dreier seg her både om jenter, gutter og par i en ”Romeo og Juliette”-situasjon.”

4.3 Informasjonstelefon om tvangsekteskap
Informasjonstelefonen om tvangsekteskap (tlf. 815 55 201) ble opprettet av Barne- og familiedepartementet i april 2000 og drives i regi av Oslo Røde Kors. Telefonen er landsdekkende og skal bistå innringere med råd og veiledning i forhold til hvordan man kan forholde seg i situasjoner der tvangsekteskap er aktuelt. I tillegg til råd og veiledning per telefon er det også mulig å komme til samtale med oppfølgning på kontoret.

Antall henvendelser som gjelder et konkret problem knyttet til tvangsekteskap har økt fra oppstarten i år 2000 (170) og fram til 2004 (252). Innringerne er blant annet personer som føler seg truet, venner av disse og ansatte ved skoler og krisesentre. I 2005 sank imidlertid antall henvendelser til 175. En medvirkende årsak til dette er trolig at flere nå i økende grad henvender seg til Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, som ble opprettet i november 2004. I årsrapporten for 2005 fremgår det at det fremdeles er unge som har foreldre fra Pakistan som er den største gruppen som tar kontakt fordi de frykter tvangsekteskap.

Tabell 4.2 Statistikk over henvendelser f.o.m. april 2000 t.o.m. 2005: Informasjonstelefonen om tvangsekteskap.OsloRøde Kors.

ÅrstallKonkrete henvendelserGenerell info.Totalt antall henvendelser
AntallOppfølging
år 2000 *1700 av 17036206
år 2001 *16826 av 16877245
år 200223684 av 236116352
år 200322356 av 22393316
år 200425250 av 252104356
år 200517557 av 17578253
Totalt1224273 av 12248261728

* Følgende må tas hensyn til vedrørende data i statistikkene: Informasjonstelefonen ble etablert 03.04.00. Oppfølging av konkrete saker kom ikke i gang før 2. halvår i 2001.

4.4 Kompetanseteam mot tvangsekteskap
Høsten 2004 ble det etter initiativ fra Utlendingsdirektoratet (UDI) opprettet et kompetanseteam mot tvangsekteskap bestående av ressurspersoner fra Norges Røde Kors, Politiet, UDI og etter hvert også Barnevernet. I tillegg til denne faste kjernen blir andre personer/instanser trukket inn ved behov. Kompetanseteamet er en andrelinjetjeneste, til hjelp for det øvrige hjelpeapparatet (politi, barnevern, skoler, Røde Kors og annet hjelpeapparat), men mange unge tar kontakt direkte. Siden opprettelsen i november 2004 har teamet hatt ca. 180 saker. I årsrapporten for 2005 fra UDIs kompetanseteam mot tvangsekteskap fremgår det at et flertall av teamets saker gjelder personer av pakistansk eller kurdisk (irakisk eller iransk) bakgrunn. Dette opplyses å være en tendens som har holdt seg i hele perioden. Av andre nasjonaliteter nevnes India, Somalia, Marokko, Tyrkia og Afghanistan. Det opplyses å være store variasjoner i forhold til tradisjoner innad i disse landene, noe som også kommer fram i sakene til teamet.

4.5 Krisesentrene
I Ot.prp. nr. 100 (2005–2006) gjengis det tall fra krisesentrene fra 2003. Tallene viser at 52 av totalt 1 853 opphold opplyses å gjelde tvangsgifte. Ni av disse tilfellene gjaldt gjentatte opphold på sentrene i 2003. Tallene for 2004 viser at 63 av totalt 1 697 opphold opplyses å gjelde tvangsgifte ved første opphold på krisesentrene. I 2005 oppgav 64 personer (7 prosent) at tvangsekteskap var grunn for første opphold. Det har følgelig skjedd en økning fra 2003 til 2005 i saker hvor tvangsgifte oppgis å være årsaken til henvendelsen.

4.6 MiRA ressurssenter for flyktning- og innvandrerkvinner
MiRA-senteret har ingen egen oversikt over henvendelser som gjelder tvangsekteskap, men operer med en samlekategori for henvendelser kalt ”unge jenter: familiekonflikt, tvangsekteskap, kriminalitet, rusproblemer, seksuelle overgrep”. Hovedtyngden av henvendelsene i denne kategorien opplyses imidlertid å være knyttet til familiekonflikt og tvangsekteskap. Det er en økning i henvendelser i denne kategorien fra 2004 (320) til 2005 (350). MiRA-senteret har angitt at antallet akutte tvangsekteskapssaker er omtrent 70 årlig.

4.7 Human Rights Service (HRS)
Human Rights Service (HRS) er en stiftelse som arbeider med tema knyttet til det nye fleretniske og flerreligiøse Norge og Europa. Deres arbeid har vært innrettet mot dokumentasjon, informasjon og analyse av ulike sider av innvandrings- og integreringsfeltet. De har særlig rettet oppmerksomheten mot omskjæring, tvangsekteskap og henteekteskap. HRS hevder at ekteskapsmønstrene fra førstegenerasjonen fortsetter i den neste generasjonen:

”Sammenligner vi første- og andregenerasjon kvinner, kan det se ut som om andregenerasjon kvinner i større grad enn førstegenerasjon kvinner gifter seg med mann med samme landbakgrunn: 96 prosent av andregenerasjon kvinner giftet seg med mann med samme landbakgrunn, mot 75 prosent blant førstegenerasjon (eller 87 prosent hvis vi ser bort fra thailandske og filippinske kvinner).”

4.8 Departementets vurdering av statistikken på området
Det finnes ingen sikre opplysninger om hvor omfattende problematikken knyttet til tvang eller alvorlig press er i praksis. Noe sikkert tallmateriale vil være vanskelig å etablere, særlig fordi det vil være sannsynlighet for store mørketall. Ved tallene som er oppgitt ovenfor vil det dessuten kunne hefte unøyaktigheter, blant annet grunnet ulike statistikkføringsmetoder (for eksempel ulike skiller mellom hva som anses som en ”henvendelse” og hva som anses som en ”sak”). Det kan også forekomme dobbeltregistreringer ved at samme person har henvendt seg med en sak til flere av hjelpeinstansene. Uansett vil man imidlertid måtte anta at antall ekteskap hvor det inngår press er høyere enn tallene ovenfor tilsier, da det sannsynligvis er store mørketall på dette området.

Når det gjelder framskrivninger av hvordan ekteskapsmønsteret for innvandrerbefolkningen vil bli i fremtiden (jf. punkt 4.7), vil departementet bemerke at det hefter stor usikkerhet ved slike prognoser. Dagens tallmateriale er for lite til at det kan brukes som grunnlag for å trekke bastante konklusjoner. Det er ikke mange etterkommere (andregenerasjon) som har giftet seg, og de som har giftet seg, har gjort dette i ung alder.

Tallene fra SSB (jf. punkt 4.1) viser at etterkommere gifter seg senere enn førstegenerasjonsinnvandrere. Vi vet lite om ekteskapsmønsteret til de som utsetter ekteskapet. Det er imidlertid en liten gruppe av etterkommere som gifter seg i ung alder. I denne gruppen inngår en høy andel ekteskap med en ikke-bosatt person med samme landbakgrunn. På bakgrunn av at personer er mer sårbare for press fra foreldrene jo yngre de er, og på bakgrunn av at det er grunn til å tro at de fleste tvangsekteskap skjer på tvers av landegrensene, mener departementet at dette kan tilsi at det er behov for tiltak som kan beskytte denne gruppen. Det er videre grunn til å anta at antallet ungdom som risikerer tvangsgifte vil øke etter hvert som stadig flere av etterkommerne kommer i gifteklar alder.

5. Mulige Konsekvenser av tvangs- og henteekteskap

5.1 Konsekvenser for individet og familien
Et tvangsekteskap er et alvorlig overgrep mot de det gjelder, og det kan få irreversible, drastiske konsekvenser. Traumatiske opplevelser av blant annet tvungen sex og en uønsket graviditet som følge av et påtvunget samliv kan gi store psykiske og fysiske skadevirkninger, både på kort og lang sikt. At et ekteskap er inngått under tvang får normalt også konsekvenser i forhold til tillit og nærhet mellom partene, det emosjonelle klima som barn skal vokse opp innenfor, og den toleranse og respekt man ideelt bør vise hverandre som ektefeller.

I tillegg vil det være en rekke praktiske utfordringer og problemer som et transnasjonalt tvangsekteskap vil dele med arrangerte henteekteskap, som vil føre til enda sterkere belastninger for de som har vært utsatt for tvang. I de tilfeller hvor mannen flytter inn i kvinnens familie, kan det være en stor belastning for mannen, ettersom det tradisjonelle mønsteret i mange ikke-vestlige land er at kvinnen flytter til mannen ved ekteskapsinngåelsen. Når det er mannen som flytter til kvinnen, snur det om på forventningene. Mannen kan oppleve seg svak og sårbar ved at rollene er snudd om, noe som i enkelte tilfeller kan lede til voldshandlinger i et forsøk på å gjenopprette hans posisjon og eventuelt ære. Motsatt kan den nye kvinnelige ektefellens hjelpeløshet også bli et problem for en herboende ektemann.

Eventuelle språkproblemer og arbeidsledighet vil kunne komme inn som ekstra utfordringer. Selv i en periode med et gunstig arbeidsmarked er ledigheten langt høyere i innvandringsbefolkningen enn i befolkningen for øvrig. En nyankommet ektefelle som ikke kjenner sine rettigheter, ikke har tilstrekkelig kompetanse, eller ikke snakker norsk, kan få problemer med å finne en jobb. Det er også en reell fare for at han/hun blir utnyttet av familien.

Gutter gis gjerne større frihet enn jenter, men også de risikerer tvangsekteskap. Ofte blir de unge guttenes problemer oversett i debatten om tvangsekteskap. Også gutter kan oppleve å bli utstøtt fra familie og/eller bli truet og må gå i skjul når de bryter med familiens vilje.

5.2 Konsekvenser forsamfunnet
Dersom mange ektefeller hentes fra utlandet, og spesielt hvis de hentes uten partenes egen vilje, vil det kunne påvirke integreringen. For barn vil det innebære at de ikke vokser opp i en familie hvor begge foreldre har hatt sin oppvekst i Norge, men i en familiesituasjon hvor den ene forelderen er en førstegenerasjonsinnvandrer. Det kan bety at også barnebarn vokser opp i en familiekontekst hvor det bare snakkes opprinnelseslandets språk og hvor opprinnelseslandets verdier og væremåter er rådende. Ved omfattende bruk av transnasjonale ekteskapsinngåelser (henteekteskap), både de som inngås frivillig og de som inngås under tvang, vil stadig flere unge mennesker innenfor innvandrermiljøene ikke ha fått del i en felles plattform i det norske samfunnet gjennom norsk skolegang. Verdier som i Norge anses å være grunnleggende, som respekt for individet, kjønnslikestilling og frihet, blir dermed ikke nødvendigvis en selvfølge for alle. Denne type ekteskap muliggjør også at et klan- og kastesystem kan vedlikeholdes innenfor noen av innvandrermiljøene i Norge.

I NOU 2004: 20 heter det at det vil være delte oppfatninger om hvorvidt en praksis med familieetablering gjennom arrangerte ekteskap på tvers av landegrensene kan anses å ha en negativ effekt ut fra et integreringsperspektiv. De gruppene i Norge som praktiserer tradisjoner med arrangerte ekteskap, er samtidig grupper som generelt møter betydelige utfordringer i forhold til sin tilpasning. Praksisen med å inngå ekteskap med en person fra opprinnelseslandet kan samtidig i visse sammenhenger forsinke og forvanske tilpasningsprosessene. ”I et bredere perspektiv kan tradisjonen med arrangerte ekteskap i visse sammenhenger bidra til å skape og bevare etniske minoritetsmiljøer som eksisterer utenfor storsamfunnet” (NOU 2004: 20 side 241).

Det er grunn til å anta at et stort antall henteekteskap i enkelte minoritetsmiljøer vil kunne forsinke tilpasningen på overordnet nivå, en tilpasning som i seg selv vil kunne forebygge og forhindre tvangsekteskap.

6. Gjeldende rettog iverksatte tiltak mot tvangsekteskap

Det er i de senere år iverksatt flere tiltak for å bekjempe tvangsekteskap. Siden 2003 har straffeloven § 222 hatt en skjerpet strafferamme på fengsel inntil seks år for den som ved vold, frihetsberøvelse, utilbørlig press eller annen rettsstridig atferd eller ved å true med slik atferd tvinger noen til å inngå ekteskap. Den første Handlingsplanen mot tvangsekteskap forelå i 1998 og hadde 40 tiltak. Ytterlige 30 tiltak ble lagt frem i 2002, og ny innsats er bebudet. Det er over flere år gitt betydelig beløp til krisetiltak og forebyggende arbeid. Midlene er særlig kanalisert gjennom frivillige organisasjoner. Opplæringstiltak, kompetansehevende tiltak og regelverksendringer har også vært omfattende. Det er opprettet informasjonstelefon, kompetanseteam og et omfattende system for kriseboliger. I desember 2005 undertegnet Norge en bilateral avtale (kalt familieprotokollen) med Pakistan. Avtalen legger rammer for et rådgivende organ som skal behandle familierelaterte problemstillinger. Det rådgivende organet hadde sitt første møte i september 2006. I Ot.prp. nr. 100 (2005–2006) har regjeringen fremmet forslag om endringer i ekteskapsloven som skal søke å forhindre tvangsekteskap, herunder barneekteskap, legge begrensninger i adgangen til å gifte seg med stedfortreder, hjelpe partene ut av et tvangsekteskap m.m.

Det er også gjennomført tiltak mot tvangsekteskap i utlendingslovgivningen. Blant annet er underholdskravet delvis begrunnet i dette hensynet. Det følger av utlendingsloven § 9 at underholdet som hovedregel må være sikret for at en ektefelle eller samboer skal få oppholdstillatelse. Underholdskravet skal innfris av herboende hvis en av partene er under 23 år. Hvis begge parter er over 23 år gjøres det som hovedregel unntak fra underholdskravet dersom søkeren er ektefelle eller samboer til norsk borger bosatt i riket. Departementet nevner i denne sammenheng at mange unge personer med innvandrerbakgrunn er norske statsborgere.

Det er også innført bestemmelser i utlendingsloven om at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen på forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse eller dersom det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje. For å sikre at bestemmelsene blir effektive, er det innført en bestemmelse om at den som har giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke skal få innvilget oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene. Bestemmelsen tar særlig sikte på å hindre at noen blir presset til å inngå ekteskap mot sin vilje under ferieopphold eller tilsvarende i utlandet. Bestemmelsen er ennå ikke iverksatt. Departementet arbeider med forskrifter som må på plass før bestemmelsen kan iverksettes.

7. Internasjonale forpliktelser

7.1 Innledning
Flere internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt inneholder bestemmelser som skal sikre retten til å inngå ekteskap, og som også tar sikte på å avskaffe tvangsekteskap. Disse redegjøres det for i punkt 7.2 nedenfor. Her fremgår det blant annet at statene skal ta alle mulige forholdsregler for å avskaffe skikker som ikke sikrer enhver full frihet i valg av ektefelle. Samtidig må slike forholdsregler for å bekjempe tvangsekteskap ikke krenke andre menneskerettigheter, som retten til familieliv og forbudet mot diskriminering. I punkt 7.3 nedenfor redegjøres det for menneskerettigheter som setter skranker for hva slags utlendingsrettslige tiltak som kan iverksettes for å bekjempe tvangsekteskap.

7.2 Beskyttelse mot tvangsekteskap
7.2.1 FNs Menneskerettighetserklæring
Retten til å inngå ekteskap er inntatt som en av de grunnleggende rettighetene i FNs universelle erklæring om menneskerettigheter av 10. desember 1948. I erklæringen er det uttalt at voksne menn og kvinner har rett til, uten noen innskrenkning på grunn av rase, nasjonalitet eller religion, å inngå ekteskap og å danne familie, jf. artikkel 16 nr. 1. Artikkel 16 nr. 2 fastsetter at ekteskap skal inngås frivillig, ”with the free and full consent of the intending spouses.”

7.2.2 FN-konvensjon om samtykke til ekteskap
FNs konvensjon av 10. desember 1962 om samtykke til ekteskap, minstealder for ekteskap og registrering av ekteskap har tilslutning fra et stort antall land og ble ratifisert av Norge 10. september 1964. I konvensjonens innledning sies det blant annet at: ”de kontraherende parter […] skal ta alle mulige forholdsregler med sikte på å avskaffe slike skikker, gamle lover og sedvaner, ved blant annet å sikre fullstendig frihet i valg av ektefelle, […]”.

7.3.3 FNs kvinnekonvensjon
Retten til fritt å velge sin ektefelle og å inngå ekteskap frivillig fremkommer også av FNs kvinnekonvensjon av 18. desember 1979 1De forente nasjoners internasjonale konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (i kraft 3. september 1981). Norge ratifiserte kvinnekonvensjonen 21. mai 1981.. Konvensjonens artikkel 16 omhandler kvinners rettigheter i ekteskap og familieforhold. Det følger av artikkel 16 nr. 1 bokstav a at kvinner og menn skal ha samme rett til å inngå ekteskap. I artikkelens bokstav b fastslås det at kvinner og menn skal ha ”den samme retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare når det skjer på fritt grunnlag og med fullt samtykke.”

Stortinget vedtok den 26. mai 2005 at kvinnekonvensjonen skal inkorporeres i likestillingsloven. Dette innebærer en styrking av konvensjonens bestemmelser i norsk rett. 2Ot.prp. nr. 35 (2004–2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. (Gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/73/EF og innarbeiding av FN-konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i norsk lov), Innst. O. nr. 70 (2004–2005) og Besl. O. nr. 71 (2004–2005).<br > Endringen trådte i kraft 1. juli 2005.

Det følger av regjeringens tiltredelseserklæring at regjeringen vil inkorporere konvensjonen i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). En inkorporering i menneskerettsloven vil innebære en ytterligere styrking av kvinnekonvensjonens bestemmelser i norsk rett, i og med at menneskerettsloven har forrang ved motstrid. Menneskerettsloven § 3 fastslår at bestemmelsene i de inkorporerte konvensjoner og protokoller ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

7.3 Skranker for statenes tiltak for å bekjempe tvangsekteskap
7.3.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)
Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) inneholder i artikkel 8 en bestemmelse om rett til respekt for privat- og familielivet. Bestemmelsen lyder i norsk oversettelse:

  1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.
  2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte mot helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Et inngrep i retten til respekt for familielivet innebærer ikke nødvendigvis noen krenkelse av konvensjonen. En stat kan i realiteten foreta en rekke inngrep på området for artikkel 8 uten å krenke folkeretten. Grensene for lovgivers frihet må derfor defineres ved at artikkel 8 punkt 1 og punkt 2 ses i sammenheng. I punkt 2 er det forutsatt at et inngrep etter omstendighetene kan godtas etter EMK hvis formålet med inngrepet er legitimt og det har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag. Å beskytte personer mot tvangsekteskap vil være et legitimt formål i denne sammenheng (”beskytte andres rettigheter”). Dersom det beskyttende inngrepet fastsettes i lov, vil også kravet til hjemmel være tilfredsstilt. Det er det tredje kravet som skaper behov for en særskilt vurdering, nemlig kravet om at det konkrete inngrepet må kunne anses som ”nødvendig i et demokratisk samfunn”. Det avgjørende her er at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt og skjønnspreget tema, hvor det avgjørende langt på vei er hva Menneskerettsdomstolen på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig.

Selv om EMK først og fremst beskytter mot atskillelse av familier som allerede eksisterer som en enhet, kan det ikke utelukkes at et avslag på en søknad om innreise for det formål å etablere et familieliv mellom voksne, vil kunne innebære et inngrep i konvensjonens forstand. Det gjelder imidlertid ingen universell rett til familieinnvandring, og enda mindre en ubetinget generell rett til å innvandre til et annet land. På denne bakgrunn har Menneskerettsdomstolen utviklet en lære om at EMK artikkel 8 ikke gir rett til familieinnvandring hvis det med rimelighet kan kreves at familielivet alternativt kan utøves i et annet land, typisk i hjemlandet til en av kjernefamiliens voksne medlemmer. Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å forenes i et annet land, skal det svært mye til før det å nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep i familielivet. At familien får en lavere levestandard enn den ville kunne hatt i et medlemsland tilsluttet EMK, er ikke nok til at inngrepet skal anses som uforholdsmessig. En kan si at det i alle fall er en grunnforutsetning at det i praksis ikke finnes alternative bosettingsmuligheter for familien som enhet. I denne sammenheng kan det også bemerkes at det er blitt vektlagt i disfavør av individet at familien er splittet som følge av foreldrenes valg. En rent teoretisk mulighet for opphold i et annet land er på den annen side ikke nok. Det vil heller ikke alltid være slik at en oppholdsmulighet i et annet land er en løsning som kan forventes hvis det er svært vanskelig for familien å skulle bosette seg der.

I NOU 2004: 20 Ny utlendingslov heter det:
”På grunn av det beskjedne omfanget av domspraksis fra Menneskerettsdomstolen, er det ikke mulig å trekke noen sikre slutninger om hvilke skranker for den statlige suverenitetsutøvelsen som følger av forholdsmessighetsprinsippet. De domsavgjørelser som foreligger er i liten grad egnet til å kaste noe oppklarende lys over de vanskeligste grensespørsmålene. Likevel kan man med temmelig stor sikkerhet fastslå at gjeldende norsk praksis ligger trygt innenfor de rammene som følger av EMK artikkel 8.”

7.3.2 FNs barnekonvensjon
Barnekonvensjonen fastsetter i artikkel 10 nr. 1 at søknader fra et barn eller dets foreldre ”om å reise inn i eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening, behandles av partene på en positiv, human og rask måte. Partene skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative følger for søkerne og for medlemmene av deres familie.” I artikkel 10 nr. 2 slås det fast at ”Hvis foreldrene til et barn bor i forskjellige land, skal barnet ha rett til, unntatt under særlige omstendigheter, å opprettholde regelmessige, personlige forbindelser og direkte kontakt med begge foreldrene. For dette formål og i samsvar med partenes forpliktelse etter artikkel 9 nr. 1 skal partene respektere barnets og dets foreldres rett til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn i sitt eget land. Retten til å forlate ethvert land skal bare være underlagt begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public), offentlig helse eller moral eller andres rettigheter og friheter, og som er forenlige med de øvrige rettigheter som er anerkjent i denne konvensjon.”

I fortalen til barnekonvensjonen er det for øvrig understreket at ”familien, som den grunnleggende enhet i samfunnet og den naturlige ramme for alle sine medlemmers og særlig barns vekst og trivsel, bør gis den nødvendige beskyttelse og hjelp slik at den fullt ut kan påta seg sine forpliktelser i samfunnet”.

Det vises videre til den generelle forpliktelsen i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 om at ”barnets beste skal være et grunnleggende hensyn” ved alle handlinger som berører barn. Statene er forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, ikke som det eneste hensynet. Barnekonvensjonen fastsetter imidlertid ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om familiegjenforening, og det er for øvrig overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser.

8. Rettstilstanden i EU og enkelte andre land

8.1 Generelt
Direktiv 2003/86 EC (familiegjenforeningsdirektivet) ble vedtatt 22. september 2003, og fastsetter minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser for familiegjenforening som EU-landene må operere med. Direktivet gjelder bare i de tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

Direktivet fastsetter at statene, for å sikre bedre integrering og for å forhindre tvangsekteskap, kan innføre et forhøyet alderskrav på maksimum 21 år for familieinnvandring for ektefeller. Direktivet fastsetter videre at det, i forhold til andre referansepersoner enn flyktninger, kan stilles som vilkår for oppholdstillatelse at referansepersonen har hatt lovlig opphold i medlemsstaten i inntil to år før søkeren kan gis opphold. Toårskravet er hovedsakelig begrunnet i at mange medlemsstater opererer med en såkalt kvalifiseringsperiode før en person kan få familiegjenforening, for å se om referansepersonen er i stand til å klare seg selv materielt og på andre måter. Det dreier seg om en tilpasningsperiode der medlemsstatene gis anledning til å forsikre seg om at personen er skikket til å ta imot sin familie og forsørge den. Ut fra samme hensyn, kan statene også stille vilkår om at søkeren er sikret underhold og bolig for inntil ett år, og det kan stilles vilkår om at søkeren oppfyller integreringsforutsetninger i samsvar med nasjonal lovgivning.

Flere land i Europa har i den senere tid innført strengere krav til familieinnvandring. I Danmark gjelder et 24-årskrav for familieinnvandring for ektefeller. Nederland har innført et 21-årskrav for familieetablering fra november 2004. Fra mars 2006 har de innført en obligatorisk eksamen i nederlandsk språk og samfunn, for de som ønsker et lengre opphold. Testen gjøres i det land hvor personen opprinnelig bor. Tyskland har spørsmålet om et 21-årskrav til vurdering, sammen med et krav om at også den innreisende ektefelle til en viss grad skal beherske det tyske språk. Begge forslagene begrunnes med at de skal fremme integrering og forhindre tvangsekteskap. Island har i likhet med Danmark innført et 24-årskrav. I tillegg har Danmark innført et tilknytningskrav med den begrunnelse å forebygge tvangsekteskap, fremme integrering og begrense nettoinnvandringen. Danske myndigheter vurderer også å innføre en språktest som den nederlandske.

8.2 Særlig om Danmark
I år 2000 ble det innført et tilknytningskrav for familieinnvandring for ektefeller og samboere i dansk utlendingslov. Fra 1. juli 2002 ble tilknytningskravet skjerpet og gitt den form det har i dag. Tilknytningskravet gjelder i kombinasjon med en 24-årsgrense for familieinnvandring for ektefeller/samboere.

Tilknytningskravet innebærer at ektefellenes/samboernes samlede tilknytning til Danmark skal være sterkere enn deres samlede tilknytning til et annet land. Hvis referansepersonen har en sterk (”væsentlig”) tilknytning til Danmark, for eksempel har hatt en fast arbeidsmarkedstilknytning i 4–5 år med stor grad av integrering, kan det være tilstrekkelig at ektefellen har en svakere tilknytning. Et 3-måneders visumopphold for søker kan for eksempel være tilstrekkelig. Tilknytningskravet gjelder ikke hvis personen som bor i Danmark har hatt dansk statsborgerskap i over 28 år, eller siden barndommen (3–5-årsalderen) uavbrutt har oppholdt seg lovlig i Danmark i over 28 år.

Avgjørelsen av om tilknytningskravet er oppfylt foretas etter en skjønnsmessig helhetsvurdering, hvor en rekke ulike forhold kommer i betraktning. Disse er nærmere redegjort for i notat av 1. desember 2005 fra Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration og Udlændingestyrelsen om anvendelsen av tilknytningskravet. Notatet kan lastes ned fra følgende nettside:
www.nyidanmark.dk/NR/rdonlyres/F4A873D9-5E4A-4C36-B735-A0B001A72C23/0/Praksisnotat_om_tilknytningskravet_af_1_december_2005.pdf

De overordnede formålene bak innstramningene som ble gjort i den danske utlendingsloven i 2002, herunder tilknytningskravet, var dels å bekjempe tvangsekteskap, dels å skape et mer solid grunnlag for integrering av nyankomne innvandrere og dels å begrense nettoinnvandringen.

Det kan gjøres unntak fra tilknytningskravet (og 24-årsgrensen) som følge av internasjonale forpliktelser til å beskytte retten til familieliv. Det kan videre gjøres unntak hvor hensynet til det danske samfunnets interesse i å beholde arbeidskraft taler for det. Tilsvarende gjelder hvis referansepersonen arbeider i staten og har en stilling med særlig utenriks- eller sikkerhetspolitisk betydning for Danmark.

9. Departementets forslag

9.1 Utgangspunkt
Nedenfor skisseres tre alternative lovbestemmelser som alle har som overordnet mål å hindre tvangsekteskap. Bestemmelsene er ment som et supplement til en eventuell 21-årsgrense for familieinnvandring for ektefeller (se punkt 2 ovenfor), for å forhindre at unge personer blir brakt til opprinnelseslandet og tvangsgiftet der, og blir holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil 21-årskravet er oppfylt. Felles for forslagene er at de er rettet mot situasjoner hvor ekteskap inngås på tvers av landegrensene. Det stilles i dag krav om sikret underhold overfor herboende og søker for å få innvilget søknad om familieinnvandring (norske statsborgere som får ektefellen hit er imidlertid unntatt når begge parter er har fylt 23 år, jf. punkt 6 ovenfor). Hovedhensikten med eventuelt å stille ytterligere vilkår, er å avverge at unge personer blir sendt til opprinnelseslandet for å giftes bort mot sin vilje og siden holdes tilbake der inntil en forhøyet aldersgrense for familieinnvandring er nådd. Departementet er opptatt av å finne løsninger på hvordan en slik uønsket effekt av et forhøyet alderskrav kan motvirkes, før det tas endelig stilling til om et forhøyet alderskrav eventuelt skal foreslås overfor Stortinget.

Henvendelser til hjelpeapparatet i forbindelse med tvangsekteskap har økt de senere år, jf. ovenfor i punkt 4. Samtidig er det grunn til å anta at mange personer ikke fanges opp av de tiltakene som allerede er iverksatt. Det skal mye til for å bryte med familiens press. Personer som prinsipielt er imot tvangsekteskap kan likevel måtte bøye seg stilltiende for press, fordi det koster for mye å gjøre opprør. Den norske ambassaden i Islamabad møter hvert år flere unge kvinner og menn som har vært utsatt for tvang ved ekteskapsinngåelsen. Ambassaden rapporterer at det kan være svært farlig for disse dersom det blir kjent at de har gitt opplysninger om den tvangen de har vært utsatt for. Slike episoder er også kjent fra andre utenriksstasjoner. Dette viser at de som våger å søke hjelp er spesielt utsatt, og at det derfor kan være mange unge kvinner og menn som ikke benytter seg av den hjelpen som finnes. Spesielt for disse kan det være nødvendig med supplerende tiltak mot tvangsekteskap. Videre fremstår det som sannsynlig at de aller fleste tilfeller av ekteskap som inngås med tvang eller etter alvorlig press, inngås i utlandet. De fleste kjente tilfeller av tvangsekteskap er gjennomført etter at den parten som er bosatt i Norge er brakt til opprinnelseslandet av foreldrene, uten å vite at foreldrene planlegger en ekteskapsinngåelse.

Ved å holde barna tilbake i opprinnelseslandet, kan foreldre som ønsker å tvangsgifte sine barn oppnå at hjelpeapparatet i Norge ikke kan komme barna til unnsetning. De unge vil i større grad kunne føle seg maktesløse når slektninger presser på, og de vil kunne føle at deres rettigheter etter norsk lov ikke er reelle. Ved å ”dumpe” barna i opprinnelseslandet, vil barna således bli utsatt for et ytterligere overgrep, i tillegg til tvangsekteskap. Forslagene her er derfor innrettet slik at de skal motvirke at unge giftes bort mot sin vilje og holdes tilbake i opprinnelseslandet. Det foreslås ulike vilkår om botid/arbeid/studier/tilknytning til Norge i perioden forut for familieinnvandringen.

9.2 Avgrensning og behovet for unntak
9.2.1 Avgrensning av personkrets
Ingen av lovbestemmelsene som foreslås her vil gjelde i de situasjoner hvor ekteskapet var inngått før tidspunktet for herboendes innreise til Norge. Bestemmelsen vil heller ikke berøre retten til oppholdstillatelse i medhold av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonens bestemmelser om fri bevegelse.

Det gjøres videre unntak når partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse, jf. det tilsvarende unntaket som er foreslått av Utlendingslov­utvalget for 21-årskravet.

9.2.2 Unntak for personer over 26–28 år
I dansk rett opereres det med et unntak fra tilknytningskravet, knyttet til statsborgerskap og botid i 28 år, jf. punkt 8.2.1 ovenfor. I høringsbrevet her foreslås det at bestemmelsene ikke skal gjelde for personer over en viss alder, uavhengig av statsborgerskap og botid i Norge. Denne aldersgrensen må settes høyere enn 21 år dersom forslagene nedenfor skal ha noen effekt i forhold til å forhindre at unge personer holdes tilbake i opprinnelseslandet inntil et eventuelt alderskrav på 21 år er oppfylt. Jo høyere aldersgrensen settes, jo mer inngripende vil forslagene bli overfor parter som har inngått ekteskap frivillig. Samtidig blir tiltakene mindre effektive jo lavere aldersgrensen settes: Hvis for eksempel aldersgrensen settes til 22 år, er det en mulighet for at ofre for tvangsekteskap holdes tilbake i opprinnelseslandet i enda ett år – inntil fylte 22 år – istedenfor inntil alderskravet på 21 år er oppfylt. Aldersgrensen for tiltakene som foreslås må altså settes såpass høyt at foreldrene ikke velger å sende barnet sitt til opprinnelseslandet for en så lang periode, men heller utsetter ekteskapsplanene til alderskravet på 21 år er oppfylt.

Departementet anser at aldersgrensen for tiltakene som foreslås bør være et sted mellom 26 og 28 år. Hvorvidt denne aldersgrensen skal settes ved 26 år eller 28 år, ber vi om innspill fra høringsinstansene på. Som nevnt ovenfor, vil fordelen med å sette aldersgrensen til 26 år i stedet for 28 år være at det vil gjøre forslagene mindre inngripende, samtidig som færre personer utenfor målgruppen rammes. På den annen side vil ulempen være at forslagene vil virke mindre effektivt, siden sjansen for at de unge holdes tilbake i opprinnelseslandet antagelig vil være større ved en 26-årsgrense enn ved en 28-årsgrense.

9.2.3 Unntak dersom særlige grunner taler for det
Det må tas hensyn til Norges internasjonale forpliktelser ved utformingen av bestemmelsene. Samtidig kan det være ønskelig å gjøre unntak fra bestemmelsene også i andre tilfeller. På denne bakgrunn foreslås det en unntaksadgang dersom ”særlige grunner” taler for det. Hva som utgjør særlige grunner må vurderes konkret, men ett moment foreslås uthevet i lovteksten: Hensynet til familiens enhet.

”Særlige grunner” vil omfatte både tilfeller hvor Norge er forpliktet til å gjøre unntak fra vilkåret for å unngå at et vedtak kommer i strid med våre internasjonale forpliktelser, men det vil også omfatte visse tilfeller utover dette. I saker hvor det foreligger spesielle omstendigheter, må det alltid foretas en skjønnsmessig vurdering og en vurdering i forhold til EMK artikkel 8.

Særlige grunner kan også sies å foreligge dersom herboende ikke har hatt opphold i Norge de siste årene grunnet studieopphold ved utenlandsk utdannelsesinstitusjon. Det må kreves at utenlandsoppholdet skyldes studier på høyere nivå enn videregående skole, det vil si på nivå tilsvarende norsk universitet eller høgskole. Det må også stilles krav om en viss studieprogresjon (avlagt eksamen). Det er ikke ønskelig å åpne for et generelt unntak for personer som tar videregående utdanning i utlandet, da dette vil kunne åpne for omgåelse av forslagene. Foreldrene vil for eksempel kunne ta med seg datteren sin til opprinnelseslandet når hun er 18 år gammel og tvinge henne til å gifte seg der. Så lenge foreldrene sikrer at datteren går på videregående skole i opprinnelseslandet de neste tre årene, kan hun holdes tilbake der til hun er 21 år. Når hun fyller 21 år, kan ektefellen få oppholdstillatelse i Norge på tross av at datteren er blitt holdt tilbake i opprinnelseslandet. Departementet anbefaler på denne bakgrunn at man ikke gjør unntak for tilfeller hvor herboende går på videregående skole i utlandet. Departementet viser for øvrig til at omfanget av personer som går på videregående skole i utlandet etter fylt 18 år ikke er stort, så dette vil ikke medføre at forslagene rammer mange utenfor målgruppen. De aller fleste i gruppen som er over 18 år og som tar videregående skole i utlandet, vil videre avslutte skolegangen ved 19-årsalderen. Etter dette vil de kunne oppfylle vilkårene som foreslås, enten ved å flytte tilbake til Norge i tre år eller ta høyere utdannelse i utlandet i tre år. Dette innebærer at de vil kunne få en utenlandsk ektefelle til Norge når de er fylt 22 år.

Departementet vil også vurdere om det i forskrift kan gjøres unntak i særskilte situasjoner hvis referansepersonen har hatt botid i Norge hele det siste året før det søkes om oppholdstillatelse.

Tilsvarende kan det gjøres unntak dersom herboende ikke har hatt opphold i Norge de siste årene og utenlandsoppholdet skyldes visse typer arbeidsforhold (for eksempel utstasjonering i forbindelse med ansettelse hos norske myndigheter, internasjonale organisasjoner eller hos en norsk virksomhet).

Det vil også kunne gjøres unntak for å beholde/tiltrekke arbeidskraft til Norge, for eksempel unntak for søkere som har en nærmere angitt faglig kompetanse.

Departementet foreslår ikke å innføre et generelt unntak for parter som har barn sammen. Dersom man generelt åpner for unntak i forhold til parter som har felles barn, vil dette kunne føre til at kvinner presses inn i ufrivillige svangerskap for å omgå regelverket.

Begrepet ”særlige grunner” vil kunne utdypes nærmere i forskrift og retningslinjer, i tråd med hva som er skissert ovenfor.

9.3 Integreringsmessige incentiver
I forslag 1 ligger det ingen integreringsmessige incentiver. I forslag 2 og 3 nedenfor er det derimot bygget inn slike incentiver, ut fra den tankegang at integrering i seg selv vil forebygge tvangsekteskap. Med integrering menes at enkeltindividet innlemmes i samfunnsfellesskapet. Departementet understreker at integreringsprosessen er gjensidig og at den derfor berører både enkeltindividet og befolkningen for øvrig. Forslagene nedenfor inneholder imidlertid bare integreringsmessige incentiver i forhold til enkeltindividet (først og fremst til herboende), og ikke til samfunnet for øvrig. Integreringsfremmende incentiver rettet mot samfunnsfellesskapet er fremmet gjennom andre virkemidler, blant annet gjennom den generelle politikkutformingen for arbeidsmarked, skole mv., og – mer spesielt – gjennom tidligere handlingsplaner mot rasisme og diskriminering og Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen som ble lagt fram i oktober 2006.

Inkludering og deltagelse er en overordnet målsetting for regjeringens utlendingspolitikk. Hvis herboende er dårlig integrert, vil det normalt også være ufordelaktig for integreringen av ektefellen som søker om familieinnvandring. I forslag 2 er de integreringsmessige incentivene kun rettet mot herboende, mens det i forslag 3 også gis incentiv for søker, dersom herboende er dårlig integrert. Dersom herboende ikke er godt integrert, vil det for forslag 3 være nødvendig at søkeren kan dokumentere at vedkommende har gått på norskkurs, har vært i Norge tidligere, for eksempel på et visumopphold, eller på annen måte har en tilknytning til Norge som styrker parets samlede tilknytning og integrering.

9.4 Nærmere om forslagene

Forslag 1:
Herboende må ha bodd i Norge de siste tre årene før oppholdstillatelse for ektefellen/samboeren kan innvilges

Det stilles som vilkår for oppholdstillatelse for søkeren (herboendes ektefelle eller samboer) at herboende har bodd i Norge de siste tre årene før søknaden kan innvilges. Det er i perioden forut for at et eventuelt 21-årskrav er oppfylt, at risikoen for at herboende blir holdt tilbake i opprinnelseslandet er størst. Ved å kreve tre års botid i Norge i forkant av innvilgelse, er bestemmelsen med på å redusere risikoen for at herboende blir holdt tilbake i opprinnelseslandet mot sin vilje. Tre år er valgt fordi det gjenspeiler perioden mellom lovlig ekteskapsalder (18 år) og foreslått minimumsalder for familiegjenforening (21 år). Kravet vil imidlertid også omfatte personer som gifter seg mellom fylte 21 og 26, eventuelt 28, år, jf. nedenfor. Det må være tale om tre års sammenhengende botid i Norge, likevel slik at ferieopphold i utlandet på inntil 2 måneder pr. år ikke får betydning. Departementet viser til at EU-direktivet åpner for at medlemsstatene kan kreve at referansepersonen har hatt lovlig opphold i riket i to år før familiemedlemmene kan få oppholdstillatelse, jf. punkt 8.1 ovenfor.

Kravet om tre års botid i Norge faller bort når herboende fyller 26 år, eventuelt 28 år, jf. punkt 9.2.2 ovenfor. Det vil også være mulig å gjøre unntak fra botidskravet ved for eksempel utdanning i utlandet, jf. punkt 9.2.3. Som redegjort for i punkt 9.2.1, vil kravet ikke gjelde når ekteskapet var inngått før tidspunktet for herboendes innreise til Norge eller for ektefeller til borgere av EU/EØS-land.

Fordeler og ulemper med forslaget
Fordelen med bestemmelsen er at den vil kunne motvirke at unge mennesker holdes tilbake i opprinnelseslandet inntil et eventuelt alderskrav på 21 år er oppfylt. Den vil også kunne forhindre tvangsekteskap utover denne alderen, da bestemmelsen gjelder fram til herboende fyller 26 år, alternativt 28 år. Bestemmelsen kan også brukes som et argument overfor foreldre og andre slektninger for å motvirke ekteskapspress og forhindre tvangsekteskap.

En ulempe ved bestemmelsen, er at det i visse tilfeller vil være problematisk å kontrollere at vilkåret om botid er oppfylt. I de aller fleste tilfeller vil herboende kunne dokumentere at vedkommende har bodd i riket de siste tre årene, fordi han/hun har tatt utdannelse her, vært i arbeid her eller lignende. I noen saker vil det imidlertid kunne forekomme at herboende ikke kan fremskaffe dokumentasjon for sin tilstedeværelse i riket, fordi vedkommende ikke har deltatt i arbeidslivet, tatt utdanning eller lagt igjen noen andre ”spor”, for eksempel gjennom kontakt med offentlige myndigheter eller lignende. I slike tilfeller vil det være vanskeligere å kontrollere at vedkommende oppfyller vilkåret om å ha bodd i riket de siste tre årene. Dersom det ikke kreves annet enn at herboende er registrert med norsk adresse i Folkeregisteret, vil regelverket lett kunne omgås.

Videre vil bestemmelsen også omfatte personer som ikke er i målgruppen, det vil si personer som gifter seg av fri vilje.

Dersom en person (gift av fri vilje eller tvangsgiftet) ikke har bodd i riket de tre siste årene, må vedkommende vente med å etablere samliv med ektefellen i Norge inntil treårskravet er oppfylt Hvis ektefellen skal få oppholdstillatelse før vilkåret oppheves ved 26–28 års alder, må herboende flytte tilbake til Norge alene og bo her i tre år før familiegjenforening kan skje.

Det vil medføre økonomiske belastninger for foreldre i Norge å måtte forsørge familieetablering i opprinnelseslandet. Ettersom et tvangsekteskap gjerne er økonomisk motivert, og målet er opphold i Norge, kan det antas at det vil være liten interesse for foreldre å holde ekteparet i opprinnelseslandet over flere år, med påfølgende utgifter og inntektstap. Men det vil uansett kunne finnes foreldre som omgår reglene på en slik måte at det kan få som konsekvens at et barn holdes tilbake i opprinnelseslandet mot sin vilje frem til det er 26 eller 28 år. Hvis foreldrenes motivasjon for å påtvinge barnet et ekteskap ikke er å få den utenlandske ektefellen til Norge, vil forslaget kunne føre til at noen blir holdt tilbake i hjemlandet.

Praktiske eksempler

  • Eksempel 1:
    Aisha (herboende) er 18 år og foreldrene legger press på henne for å få henne til å gifte seg med Adil i Pakistan. Både Aisha og foreldrene hennes er igjen utsatt for press fra Adils slektninger i Pakistan, som ønsker at Adil skal få reise til Norge og leve her. Adil vil ikke få oppholdstillatelse i Norge før han og Aisha har fylt 21 år (forutsatt at det innføres en 21-årsgrense for familieinnvandring for ektefeller/samboere). Aisha er takknemlig for 21-årskravet, for hun vil ikke at Adil skal komme til Norge som hennes ektemann. Aishas foreldre kan likevel ønske å gifte henne bort i Pakistan som 18-/19-/20-åring, og holde henne der til hun og Adil har fylt 21 år. Dersom det innføres et botidskrav på tre år for familieinnvandring for ektefeller/samboere, jf. forslag 1, og Aisha holdes tilbake i Pakistan, vil dette imidlertid medføre at det kan ta mer enn tre år før ektefellene kan bosette seg i Norge. Aisha må tilbake til Norge for å bo i tre år, før Adil kan komme. Denne separasjonstiden kan også oppleves positivt av Aisha ettersom det er et tvangsekteskap. Aishas foreldre vil antagelig revurdere sitt ønske om å gifte bort Aisha mot hennes vilje og dumpe henne i hjemlandet, ettersom det vil medføre økonomiske omkostninger og en forlenget ventetid utover tre år for å få Adil til Norge hvis Aisha tvangsholdes i hjemlandet..
  • Eksempel 2:
    Mohammed (herboende) reiser som 22-åring til Marokko for å gifte seg med Fatima. Dersom Fatima søker om oppholdstillatelse i Norge umiddelbart, kan opphold innvilges, forutsatt at Mohammed kan dokumentere at han har bodd i Norge de siste tre årene.
  • Eksempel 3:
    Rifat (herboende) er 24 år og gifter seg med Mehmet i Tyrkia. Dersom Rifat har bodd i Norge de siste tre årene, kan Mehmet få opphold i Norge. Dersom Rifat har bodd i Tyrkia det siste året, vil ikke Mehmet kunne få tillatelse med det samme. Da må Rifat tilbake til Norge og bo her i tre år. Hvis bestemmelsen kun gjelder fram til Rifat er 26 år, holder det at hun bor i Norge i 2 år. Hvis bestemmelsen skal gjelde fram til fylte 28 år, vil Rifat måtte bo i Norge i tre år, fram til hun er 27 år, før ektemannen kan få opphold. Dersom ektemannen har en nærmere angitt utdannelse/spesialistkompetanse fra Tyrkia, vil det kunne gjøres unntak fra kravet om botid, og ektemannen vil kunne komme umiddelbart. Paret kan også velge å bo i Tyrkia fram til Rifat er 26 år, eventuelt 28 år.
  • Eksempel 4:
    Jorunn (19 år) studerer i USA og gifter seg med George. George kan ikke få oppholdstillatelse i Norge før Jorunn er 21 år (forutsatt at det innføres en 21-årsgrense for familieinnvandring for ektefeller/samboere). Hvis Jorunn bor i USA fram til hun er 21 år, vil hun mangle 3 års botid i Norge for at søknad om opphold for ektefellen kan innvilges. George kan imidlertid likevel innvilges oppholdstillatelse når 21-årskravet er oppfylt fordi Jorunns opphold i utlandet skyldes studier på høyere nivå (tilsvarende norsk universitet eller høgskole). Hvis Jorunn ikke oppfyller kravet til studieprogresjon (avlagt eksamen), kan George likevel få opphold dersom han har tatt en utdannelse som faller inn under unntaket for søkere som har en nærmere angitt spesialistkompetanse. George kan som en annen løsning søke om studieopphold i Norge, eller paret kan velge å bo i USA fram til Jorunn er 26 år, eventuelt 28 år.

Forslag 2:
Herboende må ha arbeidet/studert i Norge de siste tre årene før oppholdstillatelse for ektefellen/samboeren kan innvilges

Det stilles som vilkår for oppholdstillatelse for søkeren at herboende har hatt jobb eller studier med dokumentert studieprogresjon i Norge de siste tre årene. Bestemmelsen likner således på bestemmelsen i forslag 1, ved at det kreves at herboende har oppholdt seg i Norge i tre år før søknaden om familieinnvandring kan innvilges. Også her er hensikten å unngå at herboende blir holdt tilbake i opprinnelseslandet mot sin vilje. Herboende må i tillegg ha hatt arbeid eller tatt utdannelse i treårsperioden. Bestemmelsen vil således fungere som et incentiv til å arbeide eller studere. Vilkåret om arbeid/studier er også lettere for myndighetene å kontrollere enn vilkåret om tre års botid. Det må være tale om tre års sammenhengende arbeid eller studier i Norge, likevel slik at ferieopphold i utlandet på inntil 2 måneder pr. år ikke får betydning.

Det må gjøres unntak fra kravet om arbeid/studier ved dokumentert arbeidsuførhet. Også her vil bestemmelsen kun gjelde fram til herboende fyller 26 år, eventuelt 28 år, jf. punkt 9.2.2. Det vises for øvrig til redegjørelsen for de andre unntakene i punkt 9.2, som også skal gjelde for dette forslaget.

Fordeler og ulemper med forslaget
I likhet med forslag 1, vil også forslag 2 kunne brukes som et argument overfor foreldre og andre slektninger for å motvirke ekteskapspress, forhindre tvangsekteskap og forebygge at herboende holdes tilbake i opprinnelseslandet mot sin vilje inntil et eventuelt alderskrav på 21 år er oppfylt.

En fordel med forslag 2 i forhold til forslag 1, er at forslag 2 oppfordrer herboende til å ta arbeid eller utdanning, noe som vurderes som positivt blant annet av integreringsmessige årsaker. Jo bedre integrert herboende er, desto mer vil det lette søkers integrering. De integreringsmessige incentivene vil kunne virke positivt både for den individuelle integreringen og for integrering på samfunnsmessig nivå. Departementet viser til at integrering i seg selv kan forebygge tvangsekteskap, og at det dermed er et viktig tiltak i denne sammenheng. Å stille krav om arbeid eller utdanning vil også være heldig ut fra kontrolltekniske hensyn: Det vil være vanskeligere å omgå regelverket når herboende må dokumentere at han/hun har vært i arbeid eller utdannelse i treårsperioden, sammenlignet med forslag 1, hvor det bare stilles krav om botid.

I likhet med forslag 1, vil en ulempe med tiltaket være at det også vil omfatte personer utenfor målgruppen, dvs. personer som gifter seg av fri vilje. Ulempen for disse personene vil til en viss grad forsterkes etter forslag 2, i og med at vilkårene for oppholdstillatelse er mer krevende (vilkår om at herboende må ha vært i arbeid/utdanning).

Praktiske eksempler:

  • Som under forslag 1 ovenfor, men i tillegg til tre års botid i Norge må herboende ha brukt tiden i Norge til arbeid eller studier.

Forslag 3:
Ektefellene/samboerne må ikke ha sterkere samlet tilknytning til et annet land enn til Norge

Forslaget er en omvendt variant av det danske tilknytningskravet, hvor partene må ha sterkere tilknytning til Danmark enn til et annet land. Tiltaket er mindre inngripende, siden kravet om tilknytning til Norge ikke stilles like høyt. Det er, i motsetning til det danske kravet, ikke et vilkår at også søkeren må ha tilknytning til Norge.

Det stilles, i motsetning til forslag 1 og 2, ikke krav om botid eller arbeid/studier i Norge i et visst antall år, men ektefellene/samboerne må ikke ha sterkere samlet tilknytning til et annet land enn til Norge. Det er imidlertid partenes tilknytning på tidspunktet for behandlingen av søknaden som er avgjørende for vurderingen. Dette betyr at tilknytningsforholdene på søknadstidspunktet og perioden nært forut for dette vil veie tyngre enn forhold som ligger lengre tilbake i tid. I praksis vil det derfor kreves at herboende har oppholdt seg i Norge de siste årene før ektefellen/samboeren kan få opphold, for at vilkåret om tilknytning til Norge skal være oppfylt. I tillegg er det bygget inn flere integreringsmessige incentiver i denne bestemmelsen. Ved denne vurderingen må det blant annet legges vekt på:

  • partenes botid i Norge i forhold til i søkerens hjemland,
  • partenes tilknytning til Norge (sosialt og familiært) i forhold til søkerens hjemland,
  • om partene har gjennomført utdanning eller har fast arbeid i Norge,
  • partenes ferdigheter i norsk.

Vurderingen vil bli skjønnsmessig, og det er ikke mulig å gi en uttømmende redegjørelse for hvordan momentene vil slå ut i alle de ulike situasjonene som kan tenkes å oppstå. Innholdet i vilkåret må derfor fastlegges nærmere i praksis. I det følgende skisseres noen hovedtrekk av innholdet i kravet og gis noen konkrete eksempler til illustrasjon.

Dersom herboende kan sies å ha vesentlig tilknytning til Norge, vil dette være tilstrekkelig til at søkeren får opphold. Hvis den herboende er født og oppvokst i Norge, eller har kommet hit som barn og derfor har hatt sin oppvekst og skolegang her, må vedkommende som utgangspunkt antas å ha oppnådd en vesentlig tilknytning til Norge. Dette utgangspunktet kan imidlertid fravikes hvis den herboende reiser ut av Norge for en lengre periode og dermed ikke har hatt et uavbrutt opphold i Norge på det tidspunktet hvor det søkes om oppholdstillatelse for den utenlandske ektefellen, jf. det ovennevnte om at det er forholdene på søknadstidspunktet som vil veie tyngst ved vurderingen. Hvis den herboendes utenlandsopphold skyldes studieopphold eller visse typer arbeidsforhold (for eksempel utstasjonering i forbindelse med ansettelse hos norske myndigheter, internasjonale organisasjoner eller hos en norsk virksomhet), vil herboende som utgangspunkt ikke miste tilknytning til Norge som følge av dette, jf. punkt 9.2.3 ovenfor. Det vises for øvrig til unntakstilfellene som er omtalt under punkt 9.2. Disse unntakene vil også være aktuelle i forhold til dette forslaget. Jo senere herboende er kommet til Norge, jo større krav stilles det til omfanget av andre tilknytningsmomenter til Norge, som langvarig og sammenhengende opphold, utdannelse, arbeid og språkkunnskaper, jf. neste avsnitt.

Hvis herboende er født og oppvokst i et annet land (hjemlandet), og således ikke har hatt sin oppvekst i Norge, kreves det et langvarig opphold her for at herboende kan anses for å ha oppnådd en vesentlig tilknytning til Norge. Som utgangspunkt vil vesentlig tilknytning til Norge måtte innebære at herboende har bodd her i ca. 9 år og har gjort en innsats for å bli integrert (i Danmark er det tilsvarende kravet 12 år). Dersom herboende har hatt fast arbeid eller har studert og kan dokumentere studieprogresjon i Norge i 4–5 år, vil det kunne være tilstrekkelig til at vedkommende har opparbeidet vesentlig tilknytning til Norge, og at søkeren således kan gis opphold, selv om herboende ikke har bodd i Norge så lenge som 9 år (i Danmark kreves 7–8 års arbeid, evt. 4–5 år dersom arbeidet er integreringsfremmende). Det minnes om at det er situasjonen på søknadstidspunktet som vil være avgjørende for tilknytningsvurderingen, og at kravene til botid (ca. 9 år) eller evt. arbeid/studier (4–5 år) derfor må være oppfylt for de siste henholdsvis 9 og 4–5 årene før søknaden behandles. Ferieopphold i utlandet på inntil 2 måneder pr. år får ikke betydning, jf. også forslag 1 og 2 ovenfor. Det vises for øvrig til unntakene som er omtalt i punkt 9.2.

Dersom herboende ikke kan sies å ha vesentlig tilknytning til Norge, må også søkeren ha tilknytning til Norge for å få opphold her. Dette kan for eksempel oppnås gjennom at søker har hatt opphold i Norge (visumopphold, studieopphold mv.) eller har lært seg norsk. Det bør lempes på kravet om tilknytning for søkeren dersom søkeren har høyere utdanning (4–5 års utdanning på nivå som tilsvarer norsk universitet eller høgskole), selv om utdanningen er tatt i hjemlandet, jf. punkt 9.2.3 ovenfor om unntak for søkere som har en nærmere angitt faglig kompetanse. Hvor stor tilknytning som skal kreves av søkeren, vil avhenge av hvor sterk tilknytning herboende har. Jo svakere tilknytning til Norge herboende har, jo sterkere tilknytning kreves hos søkeren.

Bestemmelsen faller bort når herboende fyller 26 år, eventuelt 28, år, jf. punkt 9.2.2.

Fordeler og ulemper med forslaget
I likhet med forslag 1 og 2, vil også forslag 3 kunne brukes som et argument overfor foreldre og andre slektninger for å motvirke ekteskapspress, forhindre tvangsekteskap og forebygge at herboende holdes tilbake i opprinnelseslandet mot sin vilje inntil et eventuelt alderskrav på 21 år er oppfylt.

Forslag 3 stiller enda flere integreringsmessige incentiver enn forslag 2, og forsterker dermed de positive integreringseffektene av forslag 2. Bestemmelsen vil trolig også i noen grad kunne avverge at mindreårige barn og unge kvinner sendes til hjemlandet for gjenoppdragelse, da de gjennom dette vil tape tilknytning til Norge. I likhet med forslag 2, vil forslaget også være bedre enn forslag 1 ut fra kontrolltekniske hensyn.

En ulempe ved forslag 3 er at det vil være mer krevende å oppfylle dette vilkåret enn de to foregående forslagene, og at det dermed vil ramme personer utenfor målgruppen noe hardere. Det vil eksempelvis kunne bli relativt krevende for en førstegenerasjonsinnvandrer som har kommet til Norge etter fylte 13 år å oppfylle vilkåret om tilknytning ved 21 års alder. Det må påregnes at en del førstegenerasjonsinnvandrere som ikke har hatt sin oppvekst i Norge, ikke vil lykkes i å oppfylle vilkåret om tilknytning. Dette vil innebære at de ikke kan få familieetablering med en utenlandsk ektefelle før vilkåret opphører å virke ved 26–28 års alder. (Det minnes om at vilkåret ikke vil gjelde for ekteskap som besto før førstegenerasjonsinnvandrerens innreise til Norge.)

En annen ulempe ved forslag 3 er at vurderingen av partenes tilknytning er skjønnsmessig og ikke alltid forutsigbar, og vil medføre økte kostnader til saksbehandling.

Praktiske eksempler:

  • Eksempel 1:
    Se eksempel 1 under forslag 1 ovenfor om hvordan forslaget vil kunne påvirke foreldre og andre som utsetter unge personer for ekteskapspress til å utsette ekteskapet/familieetableringen til alderskravet på 21 år er oppfylt. Dette vil gjelde tilsvarende for forslag 3. Etter forslag 3 vil imidlertid foreldrene måtte sikre at herboende ungdom har fått en vesentlig tilknytning til Norge ved fylte 21 år for at ektefellen skal få oppholdstillatelse når 21-årskravet er oppfylt. Som nevnt ovenfor, vil dette bero på en helhetsvurdering, hvor det blant annet legges vekt på ungdommens botid i Norge, sosiale/familiære tilknytning hit, utdanning/arbeid her, norskferdigheter mv.
  • Eksempel 2
    Fatima (herboende) er 21 år og er født og oppvokst i Norge. Hun har hatt hele skolegangen sin her, og har ikke hatt lengre opphold utenfor Norge de senere årene. Fatima gifter seg med Amjad fra Pakistan. Amjad kan få oppholdstillatelse i Norge umiddelbart, siden begge parter er over 21 år og Fatima har vesentlig tilknytning til Norge.
  • Eksempel 3:
    Aisha (herboende, født og oppvokst i Norge) er 21 år, gift og bosatt i Pakistan. Hun har bodd i Pakistan siden hun ble gift 18 år gammel. Det betyr at hun har mistet tilknytning til Norge og dermed ikke vil anses for å ha vesentlig tilknytning hit lenger. Hvis ektefellen ikke har tilknytning til Norge, vil han dermed ikke få oppholdstillatelse fordi vilkåret om tilknytning ikke er oppfylt. Dersom ektefellen imidlertid har utdannelse på høyt nivå og for eksempel også snakker norsk, vil han kunne få opphold i Norge etter en nærmere vurdering. Generelt vil imidlertid det at partene har levd i samliv i søkerens hjemland i en lengre periode, tilsi at partene har større tilknytning til søkerens hjemland enn til Norge. Den utenlandske ektefellen vil dermed ikke få oppholdstillatelse i Norge før vilkåret om tilknytning oppheves når Aisha fyller 26, evt. 28, år. Eventuelt må Aisha flytte tilbake til Norge alene og opparbeide seg en vesentlig tilknytning hit på nytt, for eksempel gjennom å arbeide eller studere her en periode (maks 4–5 år).
  • Eksempel 4:
    Mohammed (herboende, innvandret til Norge som 13-åring) reiser som 22-åring til Marokko for å gifte seg. Hvis han kan dokumentere at han har fulgt skolegangen i Norge og kan føre en alminnelig samtale på norsk uten nevneverdige vanskeligheter, og at han etter avsluttet skolegang har bodd her og deltatt i samfunnet (gjort en innsats for å bli integrert), for eksempel gjennom organisasjonsarbeid, videreutdanning, yrkesrettede tiltak eller arbeid, vil ektefellen få opphold i Norge selv om hun ikke har høy utdannelse eller noen som helst tilknytning til Norge. Mohammed vil da anses for å ha vesentlig tilknytning til Norge.

    Hvis Mohammed først innvandret til Norge som 17–18-åring, må han ha vært under utdanning eller i arbeid i Norge siden han ankom, for å oppfylle kravet om vesentlig tilknytning (altså 4–5 års arbeid/utdanning).

    Hvis Mohammed innvandret til Norge som 19-åring eller senere, vil han ikke kunne oppfylle kravet om vesentlig tilknytning allerede som 22-åring, slik at kona kan få oppholdstillatelse på dette tidspunktet (med mindre noen av unntakene omtalt i punkt 9.2 er oppfylt). Han har da bare bodd i Norge i tre år, og det er ikke tilstrekkelig, selv om han har vært i arbeid/utdanning i hele denne perioden. Hvis kona hans skal få oppholdstillatelse, må derfor også hun ha tilknytning til Norge (norskkunnskaper, tidligere opphold her eller lignende) eller evt. ha høy utdannelse fra hjemlandet (jf. unntaket i punkt 9.2.3).

    Hvis Mohammed bare har bodd få år i Norge, snakker dårlig norsk, ikke har deltatt nevneverdig i samfunnet og har stor familie i hjemlandet, vil ekteparets samlede tilknytning til hjemlandet bli vurdert som sterkere enn til Norge. (Ektefellen vil imidlertid likevel få oppholdstillatelse dersom tilfellet omfattes av noen av unntakene beskrevet i punkt 9.2.)
  • Eksempel 5:
    Rifat (herboende) er 23 år og gifter seg med Mehmet i Tyrkia. Rifat er født i Norge og bodde her til hun var 9 år gammel. Fra 9-årsalderen bodde hun i Tyrkia og gikk på skole der til hun var 16, deretter flyttet hun tilbake til Norge, hvor hun har bodd siden (dvs. i 7 år). Rifat vil ikke ha lang nok sammenhengende botid i Norge på tidspunktet for søknadens behandling til at hun anses for å ha en vesentlig tilknytning hit (dvs. ca. 9 år). Hvis Rifat har arbeidet eller studert i Norge de siste 4–5 årene og ikke har hatt annet enn ferieopphold i opprinnelseslandet (maks 2 måneder årlig) i denne perioden, vil det være nok til at Mehmet får opphold i Norge. Hvis Rifat derimot har bodd i Tyrkia det siste året, vil Mehmet ikke få opphold.
  • Eksempel 6:
    Jorunn (herboende, født og oppvokst i Norge) er 19 år, studerer i USA og gifter seg med George. George vil ikke få innvilget opphold i Norge før Jorunn er 21 år (forutsatt at det innføres en 21-årsgrense for familieinnvandring for ektefeller/samboere). Når Jorunn fyller 21 år kan George søke om opphold. George vil få innvilget oppholdstillatelse fordi Jorunns opphold i utlandet skyldes studier på høyere nivå (tilsvarende norsk universitet eller høgskole). Hvis Jorunn ikke oppfyller kravet til studieprogresjon (avlagt eksamen), kan George likevel få opphold dersom han har tatt en utdannelse som faller inn under unntaket for søkere som har en nærmere angitt spesialistkompetanse. George kan som en annen løsning søke om studieopphold i Norge, eller paret kan velge å bo i USA fram til Jorunn er 26 år, eventuelt 28 år.
  • Eksempel 7:
    Ola (herboende, født og oppvokst i Norge) er 25 år og ønsker å gifte seg med en dame fra Thailand. Hvis han ikke har reist ut av Norge for en lengre periode på det tidspunktet hvor det søkes om oppholdstillatelse for den utenlandske ektefellen, vil han ha vesentlig tilknytning til Norge og ektefellen vil få oppholdstillatelse. Hvis han derimot har levd i samliv med ektefellen i en lengre periode i Thailand på dette tidspunktet, og utenlandsoppholdet ikke skyldes studier eller en nærmere bestemt arbeidssituasjon, vil partene anses for å ha sterkere tilknytning til Thailand og søknaden vil avslås. Partene må da eventuelt vente til vilkåret oppheves når Ola fyller 26, evt. 28, år, før de kan flytte til Norge sammen.

10. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene ovenfor vil ikke under noen omstendighet medføre økt innvandring til Norge, så de vil ikke føre til noe behov for økte ressurser som følge av dette. Forslagene vil sannsynligvis medføre en viss reduksjon i antall innvilgelser av søknader om familieinnvandring, men det er vanskelig å si noe om omfanget av reduksjonen. Dette vil også avhenge av hvilket forslag man går inn for. For alle forslagene er det imidlertid nærliggende å tro at reduksjonen vil bli så liten at det ikke vil gi grunnlag for å endre noen budsjettrammer som følge av dette.

Når det gjelder saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen, vil denne bli mer ressurskrevende på grunn av at det nye vilkåret må vurderes i alle saker om familieinnvandring mellom ektefeller/samboere hvor herboende ennå ikke har fylt 26–28 år. Utlendingsmyndighetene vil måtte innhente og kontrollere mer dokumentasjon, først og fremst om herboende, men også til en viss grad om søker (for eksempel i saker hvor det søkes om unntak fra vilkåret på grunn av at søker har en nærmere bestemt spesialkompetanse/utdannelse). Det vil således bli behov for økte ressurser som følge av dette til utlendingsforvaltningen, først og fremst til utlendingsmyndighetene i Norge (politiet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda), men også til en viss grad til utenriksstasjonene.

Hvor ressurskrevende det blir, avhenger av hvor skjønnsmessig og komplisert vurderingen blir. Forslag 1 og 2 er i liten grad skjønnsmessige vilkår, mens forslag 3 er et utpreget skjønnsmessig vilkår. Jo mer skjønnsmessig vilkåret er, jo mer ressurser vil kreves: Det vil bli større behov for grundige intervjuer, forvaltningen vil måtte foreta en mer krevende vurdering og det vil stilles større krav til begrunnelsen av vedtaket. Likeledes vil det i klageomgangen antas å bli flere saker som behandles i nemndmøte, jo mer skjønnsmessig vurderingen blir. Saksbehandlingstiden vil forlenges, og dette vil medføre et økt ressursbehov hos opplysningstjenestene i de ulike instansene (flere henvendelser og purringer fra publikum). At vurderingen blir mer komplisert, vil også kunne medføre at flere saker må overføres fra politiet til Utlendingsdirektoratet, fordi sakene blir så kompliserte at politiet ikke lenger vil ha avgjørelsesmyndighet i dem.

Generelt kan sies at saker om familieinnvandring for ektefeller har stor velferdsmessig betydning, og at klagefrekvensen derfor er høy når søknader ikke innvilges. Klagefrekvensen øker generelt også jo mer skjønnsmessig vilkårene er. I den grad forslagene medfører flere klager, vil dette medføre økt press og ressursbehov for både Utlendingsdirektoratet (som forbereder klagesaken) og Utlendingsnemnda. Det vil også måtte påregnes at enkelte vil bringe avslag fra Utlendingsnemnda inn for domstolene, noe som igjen vil kreve ressurser i nemnda.

I 2005 ble det inngått 1 542 ekteskap mellom bosatte og ikke-bosatte personer under 29 år, jf. punkt 4.1.2 foran. I dette tallet inngår ikke alle tilfeller hvor ekteparet ikke bosatte seg i Norge etter at de ble gift. Dersom den øvre aldersgrensen for vilkårene (jf. punkt 9.2.2 ovenfor) settes til 28 år og saksomfanget ikke endrer seg, vil derfor antall saker hvor vilkårene må vurderes, anslagsvis utgjøre i overkant av 1 542 per år. Det lar seg ikke anslå hvor mange av disse sakene som vil avslås fordi vilkårene som foreslås ikke er oppfylt. Det finnes ingen opplysninger om dette i dag, og omfanget vil også avhenge av om et eventuelt 21-årskrav for familieinnvandring for ektefeller vil medføre at flere unge sendes ut av landet før de fyller 21 år, jf. punkt 2 ovenfor. Som nevnt ovenfor, vil forslagene sannsynligvis medføre en viss reduksjon i antall innvilgelser av søknader om familieinnvandring, men det er nærliggende å tro at reduksjonen vil bli liten.

Det er Utlendingsdirektoratet som vil få det største behovet for økte ressurser som følge av forslagene. Departementet anslår behovet til å bli ca. 10 årsverk. I tillegg vil det bli behov for økte ressurser til politiet og Utlendingsnemnda, og i en viss utstrekning til utenriksstasjonene. Som nevnt ovenfor, vil behovet variere med hvilket forslag som velges: Forslag 1 vil kreve minst ressurser av de tre forslagene, forslag 2 vil være noe mer ressurskrevende enn forslag 1 og forslag 3 vil være det mest ressurskrevende forslaget.

Forslaget antas ikke å medføre noen administrative konsekvenser.

11. Forslag til lovtekst

Forslagene til lovtekst er utarbeidet som nye tredje ledd til lovutkastet i NOU 2004: 20 § 49 om familiegjenforening mellom ektefeller. Det vil innarbeides henvisninger til det nye tredje leddet fra andre relevante bestemmelser (for eksempel bestemmelsen om samboere) på lik linje med henvisningene til 21-årskravet i lovutkastet § 49 annet ledd.

Forslag 1:
Dersom referansepersonen er under [26–28] år, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter første ledd at referansepersonen har bodd i Norge de siste tre årene. Vilkåret gjelder ikke når:

a) partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse,
b) samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise til riket.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det. Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

Forslag 2:
Dersom referansepersonen er under [26–28] år, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter første ledd at referansepersonen har arbeidet eller studert i Norge de siste tre årene. Vilkåret gjelder ikke når:

a) partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse,
b) samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise til riket.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det. Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

Forslag 3:
Dersom referansepersonen er under [26–28] år, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter første ledd at ektefellenes samlede tilknytning til et annet land ikke er sterkere enn deres samlede tilknytning til Norge. Vilkåret gjelder ikke når:

a) partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse,
b) samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise til riket.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det. Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

For å unngå omgåelse av bestemmelsene ved at søkeren søker om familiegjenforening med sine herboende barn istedenfor med sin herboende ektefelle (jf. punkt 9.2.3), foreslås følgende unntaksbestemmelse inntatt i bestemmelsene som vedrører familiegjenforening mellom herboende barn og utenlandsk forelder (§§ 53–54):

For å hindre omgåelse av bestemmelsen i § 49 tredje ledd, kan Kongen i forskrift fastsette unntak fra retten til familiegjenforening for søker under [26–28] år.

Med hilsen

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

Birgitte Ege
avdelingsdirektør

Vedlegg

Tabell kvinner – tabell over antall bosatte kvinner under 29 år som inngikk ekteskap med ikke-bosatte personer i 2005 (MS Excel)

Tabell menn – tabell over antall bosatte menn under 29 år som inngikk ekteskap med ikke-bosatte personer i 2005 (MS Excel)

Det foreligger ennå ingen høringsnotater.

  • Akademikerne
  • Amnesty International Norge
  • Antirasistisk senter
  • Arbeidsgiverforeningen NAVO
  • Barneombudet
  • Biskopene
  • Bjerke videregående skole
  • Bredtvedt videregående skole
  • Datatilsynet
  • Den norsk dommerforening
  • Den norske advokatforening
  • Den norske ambassade i Islamabad
  • Den norske ambassade i Rabat
  • Den norske ambassade i Tunis
  • Den norske Helsingforskomiteen
  • Departementene
  • Det mosaiske trossamfunn i Oslo
  • Det norske Arbeiderparti
  • Elvebakken videregående skole
  • Fagforbundet
  • Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
  • Flyktninghjelpen
  • Fremskrittspartiet
  • Hellerud videregående skole
  • HSH (Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon)
  • Human Rights Service
  • Høyres hovedorganisasjon
  • Innvandrernes Landsorganisasjon
  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
  • Islamic Cultural Center Norway
  • Islamsk råd
  • Juridisk rådgivning for kvinner
  • Juss-Buss, Innvandrergruppa
  • Jussformidlingen
  • Kirkens nødhjelp
  • Kirkerådet
  • Kirkerådet, Mellomkirkelig råd, samisk kirkeråd
  • Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
  • Kontoret for fri rettshjelp
  • Krisesenter for kvinner i Bergen
  • Krisesentersekretariatet
  • Kristelig Folkeparti
  • Kristent Interkulturelt Arbeid
  • KS (Kommunenes Sentralforbund)
  • Landbrukets arbeidsgiverforening
  • Landsorganisasjonen i Norge
  • Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
  • Likestillingsombudet
  • MiRa Ressurssenter
  • NAV
  • NOAS
  • Norges Ingeniørorganisasjon
  • Norges Juristforbund
  • Norges lensmannslag
  • Norges Røde Kors
  • Norsk Folkehjelp
  • Norsk Krisesenterforbund
  • Norsk Kvinners Sanitetsforening
  • Næringslivets Hovedorganisasjon
  • OMOD
  • ORKIS
  • Oslo Katolske Bispedømme
  • Oslo VO Rosenhof
  • Politidirektoratet
  • Politiembetsmennenes Landsforening
  • Politiets Fellesforbund
  • Politiets sikkerhetstjeneste
  • Primærmedisinsk verksted
  • Quo Vadis
  • Redd Barna
  • Regjeringsadvokaten
  • Ressurssenter for pakistanske barn
  • Rettspolitisk forening
  • Riksadvokaten
  • Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
  • Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
  • Senter for menneskerettigheter
  • Senter mot etnisk diskriminering
  • Senter mot etnisk diskriminering
  • Senterpartiets hovedorganisasjon
  • Sogn videregående skole
  • SOS Rasisme
  • Sosial- og helsedirektoratet
  • Sosialistisk Venstreparti
  • SSB
  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen
  • Stovner videregående skole
  • UiO
  • UNHCR, Stockholm
  • Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
  • Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon
  • Utenlandsforum
  • Utlendingsdirektoratet
  • Utlendingsnemnda
  • Utvalgte politidistrikter
  • Venstre
  • World Islamic Mission
  • YS (Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund)

Høringsuttalelser:

- Vedlegg Utlendingsdirektoratet

Følgende instanser har ingen merknader:

  • Arbeidsgiverforeningen NAVO
  • Domstolsadministrasjonen
  • HSH (Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon)
  • Landbruks- og Matdepartementet
  • Miljøverndepartementet
  • Nærings- og Handelsdepartementet
  • Olje- og Energidepartementet
  • Politiets sikkerhetstjeneste
  • Regjeringsadvokaten
  • Samferdselsdepartementet
  • Statens Helsetilsyn