Høring - Endringer i utlendingsforskriften — Kravet til underhold i familieinnvandringssaker og vilkår om sykeforsikring for 9-måneders oppholdstillatelse

Høringsfrist: 17. juni 2005

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Til høringsinstansene

Deres ref

Vår ref

Dato

03/3701-42 MBR

6.5.2005

Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsforskriften av 21. desember 1990 nr. 1028.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår endringer i utlendingsforskriften §§ 19, 24 og 25. For flere av forslagene legger departementet opp til alternative løsninger og ønsker høringsinstansenes synspunkter på hvilke løsninger som synes best egnet.

Endringsforslagene innebærer at det stilles krav til sikret underhold når nærmeste familie skal forenes med norsk eller nordisk borger og utlending med bosettingstillatelse. Gjeldende regel om en dispensasjonsadgang ved familieetablering eller – gjenforening med norsk borger foreslås fjernet. Det vil imidlertid kunne gjøres unntak fra underholdskravet dersom ”det foreligger vesentlige hindringer for å utøve familielivet i et annet land” eller ”særlig sterke menneskelige hensyn” tilsier det. Videre foreslår departement at det ikke skal stilles krav til underhold når barn under 15 år er søker eller når barn er herboende referanse.

For utlendinger som søker om familiegjenforening med personer som har asyl (eller er overføringsflyktninger) og ekteskapet/partnerskapet/samboerskapet var etablert før herboende referanse kom til Norge, vil det fortsatt ikke gjelde et underholdskrav. Det foreslås heller ikke endringer ved familiegjenforening med personer med kollektiv beskyttelse, som det normalt ikke stilles krav til underhold for.

Bakgrunnen for endringsforslagene er at personer som kommer hit gjennom familieinnvandring enten skal forsørge seg selv, eller bli forsørget av herboende referanse eller gjennom en kombinasjon av disse. Det er ikke ønskelig at familieinnvandrere skal bli forsørget av det norske samfunnet. I tillegg mener departementet at en endring vil kunne bidra til bekjempelse av tvangsekteskap og pro forma ekteskap/partnerskap.

Departementet foreslår også endringer vedrørende grunnlaget for oppfyllelse av underholdskravet. For at kravet til underhold skal være et reelt krav til forsørgelse, foreslår departementet også at utlendingsforskriften endres slik at det kreves et høyere beløp for å oppfylle kravet til underhold, enn etter dagens praksis. Der hovedpersonen er varig ufør, foreslår departementet at Utlendingsdirektoratet fastsetter størrelsen på underholdskravet, etter en skjematisk nettovurdering. Kravet til underhold settes lavere for varig uføre enn for andre. Det foreslås også at det som hovedregel ikke er anledning til å stille garanti for oppfyllelse av underholdskravet generelt, og aldri ved familieinnvandring. Samtidig foreslås at egne midler som hovedregel ikke skal kunne være grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet ved familieinnvandring. Egne midler kan være oppsparte penger til livsopphold eller formue. Departementet foreslår også en presisering av at faste og periodiske ytelser må være en erstatning for arbeidsinntekt. Det foreslås også en presisering av at barnetrygd kun regnes med dersom det er søkeren som skal motta trygden. Endelig foreslås det en forskriftsfesting av at ytelser etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere er en del av grunnlaget for oppfyllelse av underholdskravet ved søknad om familieinnvandring.

Departementet vil også foreslå at det gjøres endringer i integreringstilskuddsordningen i tilknytning til kravet til underhold.

I tillegg foreslår departementet at det innføres et vilkår om sykeforsikring for å få tillatelse inntil 9 måneder for eldre foreldre etter § 24 fjerde ledd.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslagene. Deretter er økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget omtalt. Til slutt fremgår selve ordlyden i de foreslåtte forskriftsendringene.

Liste over høringsinstansene ligger ved. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer.

Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 17.6.2005. I tillegg bes uttalelsene sendt pr e-post til marianne.branden@krd.dep.no.

Bakgrunnen for forslagene

Utlendingsloven fastslår at det som hovedregel skal være et underholdskrav ved familiegjenforening. Imidlertid har det vært en gradvis praksis- og regelverksutvikling som har myket opp dette hovedkravet. Hovedintensjonen med aktuelle forslag er således å stramme inn slik at praksis bringes i samsvar med lovens hovedregel.

Reglene om hvem som har rett eller adgang til familiegjenforening, jf. utlendingsforskriften §§ 22, 23 og 24 foreslås ikke endret, med unntak av forslaget om sykeforsikring som vilkår for 9-måneders oppholdstillatelse. I denne omgang foreslår departementet kun endringer i reglene om underholdskrav som et av vilkårene for å få familiegjenforening.

I 2003 endret Kommunal- og regionaldepartementet regelverket for underholdskrav ved to anledninger. 1. mai 2003 ble det gjeninnført et krav til underhold for familiegjenforening der herboende referanse hadde søkt asyl og fått opphold på humanitært grunnlag. 1. november samme år innførte vi et krav til underhold i de tilfellene der en av ektefellene/partnerne ikke var fylt 23 år. Den første endringen skyldtes et ønske om å balansere regelverket i forhold til andre lands regelverk med en antakelse om en sammenheng med antall asylsøknader samt å bedre integreringen og å motivere til å ta lønnet arbeid. Den andre endringen skyldtes et ønske om å forhindre tvangsekteskap/partnerskap.

Departementet har ennå ikke endelig evaluert effekten av endringene som ble gjort i 2003. Endringene vil bli evaluert i 2005. I forbindelse med den siste endringen mente noen av høringsinstansene at en 23-årsgrense ville kunne ha negative effekter i forhold til tvangsekteskap/partnerskap og at et underholdskrav således heller burde gjelde generelt. De erfaringer vi har gjort oss til nå vil bli reflektert i teksten nedenfor.

I tillegg til hensynene bak de endringer som allerede er gjort og erfaringene med regelverket slik det er i dag, er det andre årsaker til at vi ønsker at et underholdskrav i familieinnvandringssaker skal være hovedregelen. For at personer som kommer til Norge skal integreres i det norske samfunnet, er det svært viktig at enten herboende referanse eller søkeren selv har visse midler å leve av, slik at ikke innvandreren må forsørges av det offentlige. Verken den enkelte innvandrer selv eller det offentlige vil være tjent med en slik situasjon. Enten det gjelder herboende eller innvandreren selv, vil deltakelse i arbeidslivet bidra til at familien lettere kommer i kontakt med samfunnet rundt seg på en positiv måte.

For øvrig vil vi også peke på den økning i familieinnvandring som har skjedd de senere år. Familietilknytning er den viktigste årsaken til innvandring til Norge i dag. I 2004 ble det gitt 12 800 oppholdstillatelser på grunn av familieinnvandring. Det er særlig ekteskap mellom utlendinger og nordmenn som i økende grad fører til familieinnvandring. Utlendinger fra Thailand, Irak og Russland dominerer statistikken. Kvinner som kommer til Norge gjennom familieinnvandring er en særlig utsatt og sårbar gruppe.

Det er grunn til å tro at økt globalisering, med studier i utlandet, feriereiser, og en økende innvandrerbefolkning i Norge i fremtiden, vil øke familieinnvandringen i årene som kommer.

Gjenforening med innvandrere bosatt i Norge skjer i dag i mindre grad enn gjenforening med nordmenn. For noen innvandrere kan ønsket om familiegjenforening bli ”altoverskyggende”, og begrense den enkeltes evne til å delta aktivt på ulike arenaer. Et krav til underhold vil også kunne gjøre valget mellom det å ta seg lønnet arbeid og det å delta i grunnleggende kvalifisering vanskelig. Departementet mener likevel at de hensyn som taler for en skjerping av reglene, må veie tyngre.

Som pekt på i forbindelse med forskriftsendring av 1. november 2003, mener departementet at personer som kan forsørge seg selv ved inntektsgivende arbeid, vil være bedre rustet til å stå i mot press fra familie om tvangsgifte. Departementet antar at et krav til underhold vil bidra til at flere personer vil ta seg lønnet arbeid og dermed være mer selvstendige og lettere kunne takle et eventuelt press om giftermål.

Vi har også erfart at noen velger å gifte seg for at en utlending skal få oppholdstillatelse i Norge, mot at herboende referanse får betalt. Et krav til underhold vil kunne bidra til å forhindre slike pro forma ekteskap/partnerskap, fordi den økonomiske motivasjonen kan være mindre der herboende har inntekt.

Innvandringspolitiske hensyn taler for at staten kan stille visse krav til personer som skal oppholde seg i Norge, eksempelvis at de enten skal kunne forsørge seg selv eller bli forsørget. Innvandringspolitiske hensyn må imidlertid vurderes opp mot andre hensyn, bl.a. respekten for familielivet, jf. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 8 og hensynet til barnets beste, jf. barnekonvensjonen art 3 samt integreringspolitiske hensyn. I tillegg må det unngås at bestemmelsene virker diskriminerende i forhold til enkelte grupper eller enkeltpersoner.

Endringsforslaget i § 24 fjerde ledd gjelder ikke underholdskravet. § 24 omhandler muligheten for oppholdstillatelse av inntil 9 måneders varighet for foreldre som har særlig tilknytning til riket gjennom barn, når formålet med oppholdet er å besøke familien. Vi foreslår å innføre et nytt vilkår for at tillatelse til foreldre kan innvilges. Bakgrunnen er erfaring med at utlendinger som får behandling ved norske sykehus, i flere tilfeller ikke betaler for behandlingen. Utlendinger har rett til behandling i visse tilfeller, og i noen tilfeller også gratis behandling, mens de i andre tilfeller skal dekke behandlingen selv. I Norge har man en særskilt ordning, der eldre foreldre som kommer på besøk kan få tillatelse i inntil 9 måneder. Dersom disse personene blir syke, og trenger medisinsk behandling, vil det i mange tilfeller være det offentlige som blir sittende igjen med regningen for behandlingene. I tråd med Schengen-regelverket blir det nå stilt som vilkår for besøksvisum (3 måneder) at det er tegnet sykeforsikring. Departementet anser det som hensiktsmessig og rimelig at et tilsvarende krav til sykeforsikring stilles for tillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. forskriften § 24 fjerde ledd.

Forholdet til menneskerettighetene

Den europeiske menneskerettskonvensjon
Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) inneholder en bestemmelse om rett til respekt for privat- og familielivet i EMK artikkel 8, som i norsk oversettelse lyder:

  1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.
  2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte mot helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Et inngrep i retten til respekt for familielivet innebærer ikke nødvendigvis noen krenkelse av konvensjonen. En stat kan i realiteten foreta en rekke inngrep på området for artikkel 8 uten å krenke folkeretten. Grensene for lovgivers frihet må derfor defineres ved at artikkel 8 punkt 1 og punkt 2 ses i sammenheng. I punkt 2 er det forutsatt at et inngrep etter omstendighetene kan godtas etter EMK hvis formålet med inngrepet er legitimt og det har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag. At staten ønsker å regulere innvandringen i samsvar med samfunnets interesser totalt sett, og herunder fremme landets velferd og økonomi, vil bli akseptert som et legitimt formål uten nærmere undersøkelser fra Menneskerettsdomstolen. En lovregulert adgang til familieinnvandring slik som i gjeldende norsk lovgivning, vil i utgangspunktet fullt ut tilfredsstille kravet til hjemmel. Det er det tredje kravet som skaper behov for en særskilt vurdering, nemlig kravet om at det konkrete inngrepet må kunne anses som "nødvendig i et demokratisk samfunn". Det avgjørende her er at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt og skjønnspreget tema, hvor det avgjørende langt på vei er hva Menneskerettsdomstolen på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig.

Selv om EMK først og fremst beskytter mot atskillelse av familier som allerede eksisterer som en enhet, kan det heller ikke utelukkes at et avslag på en søknad om innreise for det formål å etablere et familieliv mellom voksne, vil kunne innebære et inngrep i konvensjonens forstand.

Det gjelder imidlertid ingen universell rett til familieinnvandring, og enda mindre en ubetinget generell rett til å innvandre til et annet land. På denne bakgrunn har Menneskerettsdomstolen utviklet en lære om at EMK artikkel 8 ikke gir rett til familieinnvandring hvis det med rimelighet kan kreves at familielivet alternativt kan utøves i et annet land, typisk i hjemlandet til en av kjernefamiliens voksne medlemmer.

Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å forenes i et annet land, skal det svært mye til før det å nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep i familielivet. At familien får en lavere levestandard enn den ville kunne hatt i et medlemsland tilsluttet EMK, er ikke nok til at inngrepet skal anses som uforholdsmessig. En kan si at det i alle fall er en grunnforutsetning at det i praksis ikke finnes alternative bosettingsmuligheter for familien som enhet. I denne sammenheng kan det også bemerkes at det er blitt vektlagt i disfavør av individet at familien er splittet som følge av foreldrenes valg.

En rent teoretisk mulighet for opphold i et annet land er på den annen side ikke nok. Det vil heller ikke alltid være slik at en oppholdsmulighet i et annet land er en løsning som kan forventes hvis det er svært vanskelig for familien å skulle bosette seg i et annet land.

Et relevant spørsmål er hvor langt statene kan gå i forhold til å oppstille økonomiske betingelser for familieinnvandring, eller vilkår knyttet til at referansepersonen skal ha hatt en nærmere definert botid i medlemsstaten før vedkommende kan opptre som referanseperson for en søknad om familieinnvandring. I utgangspunktet vil økonomiske betingelser som nevnt ha et legitimt formål og ikke være urimelige, fordi en derved ivaretar det eksisterende fellesskapets (statens) velferd gjennom å motvirke at innvandrerne straks blir en økonomisk byrde for det offentlige. På den annen side blir det et spørsmål om hvor rigide krav staten kan stille, før et avslag på grunnlag av mangelfull oppfyllelse av økonomiske krav blir uforholdsmessig ettersom tiden går og gjenforening stadig er ønsket, særlig hvis det gjelder en familie som i praksis ikke kan gjenforenes i et annet land.

I NOU 2004:20 Ny utlendingslov sies det: ”På grunn av det beskjedne omfanget av domspraksis fra Menneskerettsdomstolen, er det ikke mulig å trekke noen sikre slutninger om hvilke skranker for den statlige suverenitetsutøvelsen som følger av forholdsmessighetsprinsippet. De domsavgjørelser som foreligger er i liten grad egnet til å kaste noe oppklarende lys over de vanskeligste grensespørsmålene. Likevel kan man med temmelig stor sikkerhet fastslå at gjeldende norsk praksis ligger trygt innenfor de rammene som følger av EMK artikkel 8.”

Departementet har under utredningen av forslaget til endringer forelagt spørsmålet for Justisdepartementets lovavdeling. Når det gjelder spørsmålet om i hvilken grad den norske stat har anledning til å stille vilkår for familiegjenforening med norske borgere, uttaler lovavdelingen i uttalelse av 5.7.2004: ”må det foretas en helhetsvurdering for å se om man har kommet fram til en rimelig balanse mellom samfunnets behov for å kontrollere innvandring og den enkeltes behov for å kunne utøve familieliv i riket. I denne vurderingen er den herboendes tilknytning til riket et sentralt moment. Statsborgerskap vil normalt gi uttrykk for sterk tilknytning. En absolutt plikt til å la en statsborger forenes med sin nærmeste familie i den stat vedkommende er statsborger av, kan imidlertid ikke foreligge”.

Videre sier Lovavdelingen: ”Menneskerettskonvensjonene legger opp til en meget konkret vurdering basert på fakta i den enkelte sak. Spørsmålet er om det finnes en vesentlig hindring for at familielivet kan utøves i et annet land. Forhold som særlig kan gjøre at opphold må tillates til tross for manglende underhold, er fare for forfølgelse av et eller flere familiemedlemmer i det landet det evt. kan være aktuelt å utøve familielivet i dersom et familiemedlem returnerer, eller at utøvelse av familielivet et annet sted innebærer at barn som er etablert i Norge må flytte. Relevante forhold er ellers bl.a. livssituasjon til et evt. barn i utlandet som søker om gjenforening med familie i Norge, om familiesplittelsen var frivillig og, som nevnt tidligere, hvor sterk tilknytning den herboende har til riket.”

Barnekonvensjonen
Barnekonvensjonen fastsetter i artikkel 10 nr. 1 at søknader fra et barn eller dets foreldre ”om å reise inn i eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening, behandles av partene på en positiv, human og rask måte. Partene skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative følger for søkerne og for medlemmene av deres familie.”

I artikkel 10 nr. 2 slås det fast at ”Hvis foreldrene til et barn bor i forskjellige land, skal barnet ha rett til, unntatt under særlige omstendigheter, å opprettholde regelmessige, personlige forbindelser og direkte kontakt med begge foreldrene. For dette formål og i samsvar med partenes forpliktelse etter artikkel 9 nr. 1 skal partene respektere barnets og dets foreldres rett til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn i sitt eget land. Retten til å forlate ethvert land skal bare være underlagt begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public), offentlig helse eller moral eller andres rettigheter og friheter, og som er forenlige med de øvrige rettigheter som er anerkjent i denne konvensjon.”

I fortalen til barnekonvensjonen er det for øvrig understreket ”at familien, som den grunnleggende enhet i samfunnet og den naturlige ramme for alle sine medlemmers og særlige barns vekst og trivsel, bør gis den nødvendige beskyttelse og hjelp slik at den fullt ut kan påta seg sine forpliktelser i samfunnet”.

Det vises videre til den generelle forpliktelsen i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 om at "barnets beste skal være et grunnleggende hensyn" ved alle handlinger som berører barn. Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at statene er forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, ikke som det eneste hensynet.

Barnekonvensjonen fastsetter imidlertid ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om familiegjenforening, og det er for øvrig overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser.

Gjeldende ordning

Lovens utgangspunkt er at utlending som søker arbeids- eller oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag må være sikret underhold for den tid søknaden gjelder, jf. utlendingsloven § 8 første ledd nr. 1 og utlendingsforskriften § 19. Det samme gjelder søknad om familiegjenforening, jf. loven § 9. Etter utlendingsforskriften § 19 kan både arbeidsinntekt, pensjons- og andre periodiske ytelser, egne midler og for eksempel studielån, danne grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet. Det er også mulig å oppfylle vilkåret ved en kombinasjon av disse inntektsalternativene. Underhold kan bare unntaksvis sies å være sikret ved at tredjemann stiller økonomisk garanti, jf. forskriften § 19 femte ledd. Garantistillelse fra tredjemann godkjennes ikke som underhold når søkeren er ektefelle, partner eller samboer til herboende eller skal inngå ekteskap/partnerskap med herboende etter innreisen, og en av partene er under 23 år.

Ytelser etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester anses ikke som underhold, jf. utlendingsforskriften § 19 sjette ledd.

For at familiegjenforening skal kunne skje, er utlendingslovens utgangspunkt at kravet til underhold må være oppfylt, jf. utlendingsloven § 9 og utlendingsforskriften §§ 22 og 25.

Etter forskriften § 25 annet ledd anses underhold å være sikret når søkeren fyller vilkårene etter § 19, når hovedpersonen kan forsørge søkeren gjennom bestemmelsene i § 19 eller gjennom en kombinasjon. Dersom søkeren er ektefelle, partner eller samboer til herboende, jf. § 23 første ledd bokstav a og b og § 24 første ledd bokstav b, og der søkeren skal inngå ekteskap/partnerskap med herboende etter innreisen, jf. § 24 første ledd bokstav a, skal underholdskravet oppfylles av hovedpersonen (herboende), og ikke eventuelt av søkeren eller av partene i kombinasjon når en av partene er under 23 år. Ytelser etter lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd regnes som arbeidsinntekt. Ytelser etter lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd regnes også med i underholdskravet.

I utlendingsforskriften § 25 åpnes det for dispensasjon fra underholdskravet for visse grupper. For andre grupper stilles det ikke krav om underhold.

Etter forskriften § 25 tredje ledd kan det dispenseres fra underholdskravet dersom søkeren er barn til norsk borger bosatt i riket, jf. § 23 første ledd bokstav c og e. Videre kan tillatelse til familiegjenforening gis uten at underholdskravet er oppfylt, der søkeren er ektefelle, partner eller samboer til norsk borger bosatt i riket, jf. § 23 første ledd bokstav a og b og en av partene ikke er under 23 år. Adgangen til dispensasjon etter denne bestemmelsen gjelder kun der begge partene er fylt 23 år. Adgangen til å dispensere for norske borgere praktiseres i dag liberalt.

Tillatelse kan også gis når andre særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det.

Etter § 25 fjerde ledd bokstav a stilles det ikke krav om underhold når søkeren er ektefelle, partner, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, av hovedperson som har fått innvilget asyl eller har fått arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter lovens § 22 fjerde ledd (overføringsflyktninger). Det er en forutsetning at ekteskapet/partnerskapet er inngått før hovedpersonen reiste inn i riket.

Det følger videre av § 25 fjerde ledd bokstav b at det ikke er et krav om underhold for foreldre eller søsken under 18 år til et barn som er overføringsflyktning eller som har asylstatus i Norge, for forelder som har forelderansvar og bor fast sammen med norsk barn eller for forelder som utøver samværsrett med barn bosatt i Norge sammen med den andre av foreldrene.

Videre er det etter forskriften § 25 fjerde ledd bokstav c ikke krav om underhold når søkeren er ektefelle, partner, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, av nordisk borger som har bodd i Norge de siste tre årene eller av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse. For tillatelse til ektefelle, partner og samboer er det en forutsetning at partene også har vært gift eller samboere i minst tre år, og at begge parter har fylt 23 år.

Underholdskravet i familieinnvandringssaker prøves ut fra en bruttovurdering. Det betyr at vurderingen av hvorvidt underholdskravet etter utlendingsforskriften § 25 er oppfylt, tar utgangspunkt i en vurdering av søkerens og herboendes samlede brutto underhold for den tid søknaden gjelder. Det foretas ingen vurdering av inntekter, formue mm. opp mot de utgifter familien har, eller vil få, under oppholdet i Norge. Det er derfor tilstrekkelig å framlegge dokumentasjon på arbeidsinntekt og andre ytelser som anses å være underhold, jf. utlendingsforskriften § 19.

Underholdskravet gjelder for gjenforening mellom hovedpersonen og èn biperson, uavhengig av familietilknytningen. Kravet om underhold er oppfylt dersom samlet inntekt for søkeren og herboende tilsvarer lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ (pr. 1. mai 2004 kr. 167 500). Dersom søknaden omfatter mer enn èn person, beregnes et tillegg per person tilsvarende barnetrygdens satser for ett barn, pr. 1. mai 2004 vil det si kr. 11 640 ekstra for hver søker. For barn under 18 år som får tillatelse som nærmeste familiemedlemmer beregnes ikke et tillegg, idet disse anses dekket gjennom barnetrygden.

Ytterligere informasjon om praktiseringen av underholdskravet finnes i UDI Rundskriv 03-06 OPA ( www.udi.no)

Kravet til underhold i andre land/EU

Danmark

Danmark har detaljerte krav om underhold og bolig som vilkår for familiegjenforening. Det gis bare familiegjenforening til ektefeller/partnere/samboere og mindreårige barn (øvre aldersgrense er nylig senket til 15 år på søknadstidspunktet). Det stilles strengere krav til underhold og bolig for familiegjenforening med ektefelle enn med barn.

For familiegjenforening med ektefelle, partner eller samboer må referansepersonen ha en inntekt (lønn, næringsinntekt, pensjoner etc.) på minimum det to personer ville vært berettiget til i såkalt kontanthjelp (en form for statlig støtte som gis til personer som ikke har bodd i landet de siste 7 år og som dermed ikke har krav på annen, høyere stønad som øvrige bosatte). Satsene for kontanthjelp er endret til DKR 4493 i måneden, det vil si referansepersonens inntekt må være DKR 8986 i måneden eller DKR 107 832 i året. Kontanthjelp, sosialhjelp og dagpenger under arbeidsledighet regnes ikke med. Det er videre et vilkår at referansepersonen ikke har mottatt sosialhjelp eller hjelp etter integreringsloven i det siste året før søknaden framsettes.

I tillegg til underholdskravet er det også et krav om at det stilles en økonomisk garanti som for tiden utgjør DKR 53 096 (oppjusteres årlig). I praksis vil dette innebære at det stilles bankgaranti. Krav om bankgaranti er innført for å forhindre at det offentlige får utlegg på grunn av familiegjenforeningen, for eksempel ved at referansepersonen kort tid etter gjenforeningen ikke lenger har tilstrekkelig inntekt til å forsørge ektefellen.

Ved familiegjenforening med barn kan det stilles krav om underhold dersom særlige grunner taler for det. Satsene er i så fall de samme som referansepersonen og barnet ville vært berettiget til i kontanthjelp (ved familiegjenforening med ett barn).

Underholds- og boligkravet gjelder for alle, også flyktninger, med mindre ekteskapet var inngått før ankomsten til Danmark. Generelt er det slik at det kan gjøres unntak fra alle krav som stilles til familiegjenforening dersom hensynet til Danmarks internasjonale forpliktelser tilsier det. Dette kan være tilfellet der referansepersonen i Danmark er flyktning eller har krav på internasjonal beskyttelse og familien var stiftet før ankomst til Danmark. Det vil i disse tilfellene også være et vilkår om at familien ikke kan forenes andre steder enn i Danmark.

Sverige

Sverige har ikke innført generelle krav til underhold og bolig ved familiegjenforening. For tredjelandsborgere som har fått oppholdstillatelse som student er det imidlertid et krav for å få familiegjenforening at vedkommende godtgjør at han eller hun kan forsørge familiemedlemmet.

Storbritannia

I Storbritannia er det et generelt krav om at personer som søker om gjenforening med sin familie må ha tilstrekkelig inntekt til å forsørge familien uten hjelp fra det offentlige og ha en egnet bolig (uten hjelp fra det offentlige). Det er ikke spesifikke krav til inntekten eller boligen, men det avgjøres skjønnsmessig i hvert enkelt tilfelle om inntekten og boligen er tilstrekkelig. Det gjøres unntak fra kravene etter en skjønnsmessig vurdering ut fra rimelighetshensyn. For gjenforening med barn er det bare krav til egnet bolig.

Det er ikke underholdskrav for personer som har flyktningsstatus og som var gift før ankomst til Storbritannia. Personer som giftet seg etter ankomst, kommer derimot inn under de ordinære reglene.

Nederland

For å få familiegjenforening i Nederland er det som hovedregel krav om at referansepersonen har en inntekt av et visst nivå. November 2004 ble kravet til underhold hevet med 20 % fra en dokumentert inntekt på minst 100 prosent av Nederlands minimumslønn (p.t. 1151,82 euro) i måneden til 120 % av minimumslønnen (1382,18 euro). Dette utgjør ca NOK 11 600 pr måned, dvs. i underkant av NOK 140 000 årlig. Alle grupper må ha arbeidskontrakt for minimum et år.

Inntektskravet gjelder ikke personer som har flyktningstatus dersom de har søkt om familiegjenforening innen tre måneder etter at status som flyktning ble innvilget. Dersom de søker etter dette tidspunket, kommer de samme inntektskravene til anvendelse også for dem. Det har ingen betydning om familien ble stiftet før eller etter ankomst til Nederland.

Det er unntak fra inntektskravet for visse grupper:

  • personer som har fylt 65 år
  • personer som er 100 % permanent ufør
  • langtids arbeidsledige på visse vilkår

EU

EUs lovgivning på dette området er ikke bindende for Norge, men som ellers på migrasjonsområdet vil det kunne få konsekvenser for Norge dersom vår lovgivning skiller seg vesentlig fra det som er tilfellet i andre europeiske land. Direktiv 2003/86 EC (familiegjenforeningsdirektivet) ble vedtatt 22.9.2003. Direktivet gjelder ikke for familiemedlemmer til unionsborgere, da det finnes egne regler om dette. Direktivet gjelder heller ikke for familiemedlemmer til personer med subsidiær beskyttelse. Direktivet skal forstås som et minimumsdirektiv, og det er derfor anledning til å innføre mer liberale regler for familiegjenforening.

Direktivet gir statene adgang til å stille krav om underhold ved familiegjenforening. I artikkel 7 – som ikke gjelder familiemedlemmer av personer som er gitt flyktningstatus – sies det at det kan kreves at referansepersonen (herboende) råder over en bolig av normal standard (og som oppfyller kravene til sunnhet og sikkerhet i landet) i det aktuelle området for en familie av den størrelse det gjelder. Videre kan det stilles krav om at referansepersonen har tilstrekkelige faste og regelmessige inntekter til å forsørge seg selv og de aktuelle familiemedlemmene uten sosial bistand. Det kan i denne forbindelse tas hensyn til antallet familiemedlemmer. Medlemsstatene gis også anledning til å kreve at tredjelandsborgerne etterkommer integreringsordninger som følger av nasjonal lovgivning. Det kan videre kreves at referansepersonen har hatt opphold i landet i minst to år før familiegjenforening innføres.

For flyktninger er det noe mer lempelige regler, men statene kan unnta personer fra disse reglene dersom familietilknytningen ble stiftet etter innreisen til landet. En av særbestemmelsene for flyktninger er at statene ikke kan kreve at referansepersonen har oppholdt seg i landet i en bestemt tid før familiegjenforeningen, jf. artikkel 12. Videre kan det heller ikke stilles krav om underhold og bolig for flyktninger med mindre de kan oppnå familieforening i et tredje land som referansepersonen eller den som søker familiegjenforening har særlig tilknytning til. For at det skal gjøres unntak fra underholdskravet kan statene kreve at søknad om familiegjenforening er framsatt innen tre måneder etter at flyktningstatus er innvilget.

Statene kan tilbakekalle eller nekte å fornye en tillatelse dersom kravet til underhold eller bolig ikke lenger oppfylles, jf. artikkel 16 første ledd bokstav a i direktivet. I denne sammenhengen skal det imidlertid også tas hensyn til den familiegjenforentes inntekter.

Nærmere om de enkelte endringene

Nedenfor følger en redegjørelse for de ulike endringene. Departementet anser det som ønskelig at høringsinstansene får en mulighet til å kommentere på flere ulike forslag. Vi har derfor for flere av forslagene foreslått ulike alternativer. Forslagene kan deles inn i fem hovedgrupper:

  1. Om unntak fra underholdskravet
  2. Om grunnlaget for oppfyllelse av underholdskravet
  3. Om endringer i integreringstilskuddsordningen
  4. Om sykeforsikring som vilkår for familiegjenforening
  5. Om konsekvenser for vedtaksmyndigheten

Om unntak fra underholdskravet

Søkeren er ektefelle/partner/samboer til herboende

Herboende er norsk borger

Departementet foreslår å fjerne den adgangen til dispensasjon der herboende er norsk borger som i dagens regelverk finnes i § 25 tredje ledd.

Familieinnvandring utgjør i dag den største gruppen av varig innvandring til Norge. Vi mener at hovedregelen bør være at flest mulig innvandrere skal forsørge seg selv eller være forsørget av sin familie i Norge. På denne bakgrunnen foreslår vi å fjerne adgangen til å dispensere fra underholdskravet der herboende er norsk statsborger. I henhold til gjeldende ordning dispenseres det fra underholdskravet i de fleste tilfeller.

Som nevnt ovenfor er det ikke en ubetinget rett til å utøve familielivet i et særskilt land, ei heller for norske borgere i Norge. Med dette ønsker vi ikke å fjerne muligheten til familiegjenforening i Norge da man etter utlendingsloven § 9 har rett til familiegjenforening med nærmeste familie, men ønsker å sikre i praksis at personene som innvandrer til Norge er tilstrekkelig forsørget eller kan forsørge seg selv.

Også for personer med norsk statsborgerskap, gjør problematikken med tvangsekteskap seg gjeldende. Ved å innføre et underholdskrav for alle, uavhengig av alder, vil man motvirke noe av det som ble pekt på som mulige konsekvenser av dagens regelverk i tidligere høringsrunder. Det ble da hevdet fra flere hold at unge personer blir sendt til hjemlandet for å gifte seg i ung alder, for så å måtte vente der til de blir gamle nok til at det kan dispenseres fra underholdskravet, uten et alderskrav.

Det antas at et krav om underhold vil motivere personer til å ta seg lønnet arbeid, for så å kunne få sin familie til Norge.

Videre er det grunn til å anta at pro forma-ekteskap/partnerskap i mange tilfeller har en økonomisk motivasjon. Ved å stille krav til underhold, håper vi å kunne redusere antall tilfeller av pro forma-ekteskap/partnerskap, også der herboende er norsk borger.

Departementet har vurdert forslaget opp mot internasjonale menneskerettighetsforpliktelser og viser i denne omgang til uttalelsen fra Lovavdelingen i Justisdepartementet av 5.7.2004, samt NOU 2004:20 om ny utlendingslov. Relevant gjengivelse fra disse kildene finnes i kapittelet ovenfor om Forholdet til menneskerettighetene.

Forslag til endring i forskriften § 25 tredje ledd:

Dispensasjonsadgangen for norske borgere i § 25 tredje ledd 1. og 2. setning fjernes.

Herboende er nordisk borger

Departementet foreslår å fjerne unntaket fra underholdskravet der herboende er nordisk borger og søkeren er ektefelle, partner eller samboer. For ektefeller/partnere/samboere gjelder unntaket i dag kun der partene har vært gift eller samboere i minst tre år og begge parter har fylt 23 år, jf § 25 fjerde ledd litra c.

For de aller fleste nordiske borgere vil denne endringen ha svært liten betydning, da de i de aller fleste tilfeller vil anses å være EØS-borgere. Dermed vil EØS-reglene om familieinnvandring være gjeldende ved familieinnvandring der herboende er nordisk borger. Da EØS-avtalen ikke er gjenstand for endring her, går departementet ikke ytterligere inn på hvordan regelverket for familiegjenforening med EØS-borgere er. Nærmere informasjon om EØS-reglene kan finnes på www.udi.no.

Forslag til endring i forskriften § 25 fjerde ledd bokstav c:

Unntaket i § 25 fjerde ledd bokstav c om nordiske borgere fjernes fra forskriften.

Herboende har bosettingstillatelse

Alt. 1

Departementet foreslår å fjerne unntaket der herboende har bosettingstillatelse og søkeren er ektefelle/partner/samboer til herboende.

For ektefeller, partnere eller samboere gjelder unntaket i dag kun der de har vært gift/samboere i tre år, jf. § 23 fjerde ledd litra c. Det betyr i realiteten at unntaket gjelder ved såkalt familiegjenforening, og ikke ved familieetablering. Departementet vurderer å fjerne unntaket også ved familiegjenforening.

I tillegg til de hensyn som er nevnt ovenfor generelt og for norske borgere, mener departementet at en ved å fjerne også denne bestemmelsen skaper et regelverk som er ryddigere og der det synliggjøres at hovedregelen er et krav til underhold. Departementet mener også at det i de aller fleste tilfeller er riktig at det er like regler for norske borgere og personer med bosettingstillatelse. Herboende har i disse tilfellene permanent oppholdstillatelse i Norge, og da retten til et familieliv er universell, ser departementet ingen grunn til at det ikke som et utgangspunkt skal være like regler for norske borgere som for de med permanent oppholdstillatelse.

Forslag til endring i forskriften § 25 fjerde ledd bokstav c:

Unntaket i § 25 fjerde ledd bokstav c fjernes fra forskriften.

Alt 2

Som et alternativ til å fjerne unntaket der herboende har bosettingstillatelse, kan man tenke seg en ordning der personer som opprinnelig har fått asylstatus, og deretter har fått bosettingstillatelse, er spesielt unntatt fra kravet om underhold, dersom ekteskapet/partnerskapet har vart i tre år. Et slikt forslag vil gjøre at det legges vekt på familiegjenforening både ved dette unntaket og unntaket for personer med asylstatus/overføringsflyktninger. En slik ordning vil også motvirke at personer med asylstatus lar være å søke bosettingstillatelse fordi det med alt. 1 vil medføre at det stilles underholdskrav ved familiegjenforening.

På samme måte kan det være rimelig at herboende som har fått bosettingstillatelse etter 3 års opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. forskriften § 21 første ledd (av beskyttelsesgrunner), kan få gjenforening selv om kravet til underhold ikke er oppfylt. At ønsket om gjenforening fortsatt står sterkt etter så lang tid, vil indikere at det er snakk om et reelt forhold. Samtidig kan det bety at det foreligger vesentlige hindringer for å gjenforenes i et annet land, særlig i de tilfeller der søkeren kommer fra samme land herboende har søkt beskyttelse fra.

Departementet foreslår i denne sammenhengen at det gjeldende 23-årskravet for personer som har bosettingstillatelse ikke videreføres. I dette forslaget er det lagt inn unntak fra underholdskravet når søker og herboende har vært gift eller samboere i 3 år, og fortsatt ønsker gjenforening. Et tilleggskrav om at begge parter må være over 23 år synes overflødig.

Samtidig kan det argumenteres for at der herboendes bosettingstillatelse for eksempel er gitt på bakgrunn av en vanlig arbeidstillatelse, vil det ikke være urimelig å stille krav til underhold, selv etter lengre tid. Herboende er da gitt opphold med den begrunnelse at vedkommende skal arbeide og således kunne være i stand til å forsørge sin familie.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på hvilket alternativ som anses mest hensiktsmessig.

25 fjerde ledd bokstav c skal lyde:

Når tillatelse søkes etter bestemmelsene i § 22, jfr. § 23, stilles det ikke krav om sikret underhold når søkeren

a)

b)

c)

d) er ektefelle eller samboer, jf. § 23 første ledd bokstav a og b av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse som er gitt på grunnlag av innvilget asyl eller av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter lovens § 22 fjerde ledd eller etter lovens § 8 annet ledd, jf. § 21 første ledd. Det er en forutsetning at partene har vært gift eller samboere i minst tre år.

Barn er søker eller herboende referanse

Departementet har vurdert om det bør være særskilte regler for underhold når det gjelder barn. Barn er en særlig utsatt gruppe, og ved praktiseringen av underholdskravet i dag, har vi sett at det kan være rimelig å unnta fra underholdskravet, både når barn er søker og når barn er herboende. Utover det som foreslås særskilt nedenfor, gjelder de endringer som er foreslått for ektefeller/partnere/samboere, også for barn.

Departementet foreslår at det som hovedregel ikke stilles krav til sikret underhold når den det søkes familiegjenforening med er barn. Når barn under 15 år er søker, foreslår departementet at det ikke stilles krav til underhold. Bakgrunnen for dette er dels erfaringer vi har hatt med regelverket om underhold til i dag, og dels fordi det i mange tilfeller ikke anses rimelig å kreve underhold når søkeren er barn eller herboende referanse.

Herboende er barn

Departementets forslag innebærer at dersom det gis familiegjenforening med et herboende barn i medhold av § 24 annet ledd pga sterke menneskelige hensyn, skal det ikke stilles krav om sikret underhold.

Det understrekes at selve adgangen til familiegjenforening i slike tilfeller ikke foreslås endret. Reglene om hvem som har rett og adgang til familiegjenforening innebærer at det ikke er gitt i alle situasjoner at en forelder har rett til familiegjenforening med et barn i Norge. Eksempelvis er det ikke rett til familiegjenforening når foreldre søker gjenforening med et herboende barn som har tillatelse etter loven § 8 annet ledd etter søknad om asyl. Dette vil i første rekke gjelde barn som kom til Norge som enslige mindreårige asylsøkere. Etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf forskriften § 24 annet ledd, kan det imidlertid innvilges oppholdstillatelse til foreldre eller andre dersom sterke menneskelige hensyn tilsier det. Der dette er tilfelle og herboende er barn, anser departementet at det vil være urimelig å stille krav til underhold. Dersom sterke menneskelige hensyn tilsier at en person får gjenforening med dette barnet, vil det være lite rimelig å nekte gjenforening bare fordi underholdskravet ikke er oppfylt. Det antas at forslaget et stykke på vei er i tråd med gjeldende praksis.

Der herboende er barn, foreslås følgende nye tekst:

§ 25 nytt femte ledd skal lyde:

Når tillatelse gis etter § 24 annet ledd, stilles det ikke krav om sikret underhold når hovedpersonen er barn som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd på bakgrunn av søknad om asyl.

I de tilfellene der herboende er barn er det som nevnt over under pkt 4. allerede i dag unntak i mange situasjoner. Departementet ønsker å opprettholde unntaksbestemmelsene som gjelder i disse tilfellene, forskriften § 25 fjerde ledd bokstav b, jf. § 23 første ledd bokstav g, h, i eller j.

Søker er barn

Departementet foreslår å endre § 25 fjerde ledd bokstav b som gjelder barn.

Dette forslaget vil ikke innebære en endring i selve adgangen til å få familiegjenforening. Selv om et barn under 15 år kan få tillatelse til familiegjenforening med en forelder i Norge uten at det stilles krav til underhold, vil det stilles krav til underhold dersom den andre forelderen søker familiegjenforening. Dette skyldes at foreldre kun har rett til familiegjenforening med barn i særskilte tilfeller som nevnt i § 23 g, h, i og j. Dersom foreldrene skal gjenforenes i Norge, vil den andre forelderen være herboende referanse. Da vil reglene om familiegjenforening mellom ektefeller gjelde.

I mange tilfeller der barn søker familiegjenforening stilles det etter gjeldende ordning ikke krav til underhold. Det stilles eksempelvis ikke et slikt krav der forelderen er norsk, nordisk eller har bosettingstillatelse. Praksis er videre at det heller ikke stilles krav til underhold der barnet er født i Norge. Med mindre det gjøres særskilt unntak for barn, vil de øvrige endringsforslagene i høringsbrevet innebære at det skal stilles krav til underhold når barn søker familiegjenforening. Dersom barn søker om familiegjenforening med en forelder i Norge og forelderen ikke kan forsørge barnet, anser vi det ikke alltid for å være til det beste for barnet å komme til Norge. I mange tilfeller har også forelderen valgt å reise fra barnet frivillig. Likevel ser vi at mange vil kunne oppleve det som urimelig at det skal stilles et krav til underhold der et lite barn søker om familiegjenforening med en forelder i Norge. I enda større grad gjelder dette der barnet er født i Norge og er barn til en utlending med oppholdstillatelse.

I våre naboland Danmark og Sverige stilles det ikke krav til underhold når søkeren er barn. I Nederland stilles det imidlertid også krav til underhold når søkeren er barn.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen to alternative endringer i regelverket der søkeren er barn.

Alt 1

Som alternativ 1 foreslår departementet at det skal stilles krav til underhold når et barn over 15 år søker familiegjenforening. Dette er i tråd med regelverket i enkelte andre land, som for eksempel Danmark der barn over 15 år ikke har en rett til familiegjenforening . Dess yngre et barn er dess mer sårbart kan man anta at barnet er. Departementet understreker at forslaget ikke rokker ved retten til familiegjenforening for barn over 15 år.

Dersom søkeren er barn under 15 år stilles det ikke krav om underhold. For barn som er fylt 15 år gjelder de samme regler om underhold som for ektefeller/partnere/samboere.

§ 25 fjerde ledd, ny bokstav b skal lyde:

er barn, jf. § 23 første ledd bokstav c, d, e og f, og ikke har fylt 15 år, eller

Alt 2

De samme regler gjelder for barn som for ektefeller/partnere/samboere, men ved vurderingen av om særlig sterke menneskelige hensyn er til stede, legges det større vekt på barnets alder enn i dag. Se forslag til ordlyd og redegjørelse for forslaget til unntaksbestemmelse under punkt 6.1.3 om unntaksbestemmelse.

Bestemmelsen om at personer med asylstatus eller som er overføringsflyktninger er unntatt fra underholdskravet, opprettholdes. Denne bestemmelsen inkluderer barn opp til 18 år.

Unntaksbestemmelse

Unntaksbestemmelsen for særlig sterke menneskelige hensyn eller når det foreligger vesentlige hindringer for å utøve familielivet i et annet land gjelder generelt, uavhengig av om søker/herboende er ektefelle, partner, samboer eller barn.

§ 25 tredje ledd inneholder en bestemmelse som gjør det mulig å dispensere fra underholdskravet dersom ”særlig sterke menneskelig hensyn” tilsier dette. Denne bestemmelsen foreslås beholdt samtidig som det foreslås en ny bestemmelse for å fange opp de tilfellene der ”det foreligger vesentlige hindringer for å utøve familielivet i et annet land”. Det understrekes at bestemmelsen er ment som en unntaksbestemmelse for særskilte tilfeller etter en konkret helhetsvurdering. Den skal imidlertid alltid praktiseres slik at våre internasjonale folkerettslige forpliktelser overholdes. I tillegg anser departementet det som hensiktsmessig å kunne unnta fra underholdskravet også i visse andre situasjoner utover det vi er folkerettslig forpliktet til, der det er urimelig å ikke få familiegjenforening selv om kravet til underhold ikke er oppfylt.

Det er Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda som praktiserer dagens bestemmelse om ”særlig sterke menneskelige hensyn” og som vil praktisere en eventuell endret bestemmelse. På bakgrunn av de andre foreslåtte endringene, finner departementet det likevel nødvendig å nevne ulike momenter vi mener er relevante å vurdere i denne sammenhengen:

  • Hvorvidt det finnes vesentlige hindringer for å utøve familielivet i et annet land.

Som nevnt ovenfor, er det ikke en menneskerett å forenes med familien i et bestemt land. Generelt vurderer departementet det som legitimt og i tråd med våre internasjonale menneskerettighetsforpliktelser å stille krav om underhold som vilkår for oppholds- eller arbeidstillatelse for familiegjenforening.

Retten til å utøve et familieliv etter EMK art. 8 vil for eksempel kunne være vesentlig hindret dersom den det søkes familiegjenforening med kan risikere forfølgelse eller tortur eller annen umenneskelig behandling i sitt hjemland, jf. EMK art. 3. Dette betyr at der herboende har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, jf forskriften § 21 første ledd og har krav på beskyttelse, vil det kunne foreligge vesentlige hindringer for å kunne utøve familielivet i et annet land. Dersom for eksempel den som søker om familiegjenforening kommer fra samme land, kan det være et moment som taler for å gjøre unntak fra underholdskravet at tilknytningen til Norge må anses større enn tilknytningen til et annet land. Det vil allikevel ikke være slik at det alltid bør gjøres unntak i slike tilfeller. For eksempel kan det tenkes at familien har mulighet for å utøve familielivet i et annet land og at tilknytningen til dette landet er like stor som eller større enn tilknytningen til Norge.

  • Hensynet til barnets beste.

Hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i vurderinger som omfatter barn selv om andre hensyn kan tillegges like tung (eller tyngre) vekt, for eksempel hensynet til en regulert innvandring. Forholdet til barnekonvensjonen og hensynet til barnets beste skal alltid vurderes. Det er imidlertid ikke nødvendigvis til barnets beste å utøve familielivet i Norge. I uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling referert til ovenfor nevnes også som moment: ”Spørsmålet er om det finnes en vesentlig hindring for at familielivet kan utøves i et annet land. Forhold som særlig kan gjøre at opphold må tillates på tross av manglende underhold er (......), eller at utøvelse av familielivet et annet sted innebærer at barn som er etablert i Norge må flytte”. Dette innebærer at hensynet til barnets beste kan tilsi at det gjøres unntak fra underholdskravet.

Vi viser for øvrig til pkt. 6.1.2 alternativ 1) om at det stilles underholdskrav der søker er barn som har fylt 15 år, men ikke der søker er barn under 15 år. Forslaget i alternativ 2) er at det skal legges større vekt på barnets alder ved vurderingen av om særlig sterke menneskelige hensyn er tilstede. Dersom dette velges, der det altså som hovedregel stilles underholdskrav for barn, mener departementet at barnets alder bør ha betydning ved vurderingen av om unntaksbestemmelsen skal brukes. Barn under 15 år er mer sårbare enn barn over 15 år og har etter vår mening et større behov for særskilt behandling enn barn over 15 år.

  • Herboende er ufør

Personer hjemmehørende i Norge uten arbeidsinntekt, egne midler eller tilstrekkelige trygdeytelser, vil ikke kunne utøve et familieliv med en utlending i Norge, med mindre søkeren har eget grunnlag for opphold eller selv oppfyller underholdskravet. Departementet kan se for seg situasjoner der en person på grunn av varig uførhet ikke vil ha en reell mulighet til å oppfylle kravet, og at en etter en konkret helhetsvurdering finner å måtte gjøre unntak fra underholdskravet. Departementet mener likevel at hovedregelen skal være et krav til underhold, da det ikke er rimelig at det offentlige skal forsørge vedkommendes familie, men at det i særskilte tilfeller kan gjøres unntak.

Det kan for eksempel tenkes at selv om kravet til underhold ikke er oppfylt, vil en ufør herboende ha mulighet til å utøve familielivet i ektefellens, partnerens eller samboerens hjemland, på grunn av et lavere prisnivå osv. I andre tilfeller har ektefellene, partnerne eller samboerne allerede utøvet familielivet i et annet land. I slike tilfeller kan ikke det at herboende er varig ufør anses å utgjøre en vesentlig hindring for å utøve familielivet. Det vil også være mindre grunn til å ha særlige regler for varig uføre i de tilfeller der ekteskapet/partnerskapet/samboerskapet ikke var etablert på det tidspunktet vedkommende ble ufør.

Dette taler for at man anser uførhet for å være et av flere momenter i en konkret helhetsvurdering av om det skal gjøres unntak fra underholdskravet.

Departementet foreslår for øvrig under punkt 6.2.2. at størrelsen på kravet til underhold settes lavere for varig uføre enn for andre.

  • Om familien anses etablert eller ikke

kan være et av flere momenter ved vurderingen av om særlig sterke menneskelige hensyn foreligger. Departementet mener at det er mindre grunn til å tillate at en nyetablert familie får utøve sitt familieliv her uten å oppfylle underholdskravet, enn en familie som allerede var etablert da herboende referanse kom til Norge. Dette er i tråd med de unntak fra underholdskravet som finnes i dag, samt at også utvalget i NOU 2004:20 om ny utlendingslov legger opp til et skille mellom gjenforening og etablering. Ved vurderingen av om det foreligger særlig sterke menneskelige hensyn bør det derfor sees hen til dette skillet. Høringsinstansene bes uttale seg om dette bør fremkomme av ordlyden i unntaksbestemmelsen.

  • Tidsaspektet

kan også være et av flere momenter ved vurderingen av om særlig sterke menneskelige hensyn foreligger. Der det har gått lang tid fra en herboendes ektefelle/partner fikk avslag på søknad om familiegjenforening, og partene fortsatt ønsker gjenforening, kan man argumentere for at det bør gjøres unntak fra underholdskravet. Det gir indikasjoner på at ønsket om gjenforening står sterkt og at det er snakk om et reelt familieforhold. At det har gått lang tid, kan også tale for at personene det gjelder aldri vil klare å skaffe nok inntekt til å fylle underholdskravet.

På den annen side kan det faktum at det har gått lang tid fra herboende fikk arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge, til søknad om familiegjenforening fremmes, tale mot gjenforening.

Aktuelle hensyn må vurderes konkret i den enkelte sak.

Departementet ønsker høringsinstansenes synspunkter på om en slik unntaksbestemmelse er hensiktsmessig. For å kunne fange opp mulige urimelige situasjoner anser departementet at en form for unntak fra hovedregelen om underholdskrav er nødvendig. En unntaksbestemmelse som inneholder mange ulike faktorer og det faktum at det skal foretas en helhetsvurdering, kan bidra til å svekke forutsigbarheten til søkerne. Departementet mener imidlertid at det er viktig å signalisere at et krav til underhold er den rettslige og faktiske hovedregel, og at adgangen til å gjøre unntak fra hovedregelen bare skal gjøres dersom det ellers er fare for at våre folkerettslige forpliktelser ikke overholdes eller det etter en konkret vurdering anses sterkt urimelig fordi særlig sterke menneskelige hensyn tilsier innvilgelse.

Departementet ser at dersom en slik skjønnsmessig unntaksregel skal vurderes i flere tilfeller enn i dag, vil det kunne føre til en større belastning for utlendingsmyndighetene, da det tar lengre tid å vurdere en søknad med en slik unntaksregel enn ved klare unntak for bestemte grupper. Departementet ber derfor særlig om utlendingsmyndighetenes synspunkter på dette.

§ 25 tredje ledd skal lyde:

Selv om underholdskravet ikke er oppfylt, kan tillatelse likevel gis når det foreligger vesentlige hindringer for utøvelse av familielivet i et annet land eller andre særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det.

Om grunnlaget for oppfyllelse av underholdskravet

Grunnlaget for oppfyllelse av underholdskravet

I forskriften § 19 annet ledd bokstav b fremkommer det at underhold anses sikret når utlendingen oppebærer pensjon eller andre faste periodiske ytelser. Ved praktiseringen av denne bestemmelsen blir det lagt vekt på at ytelser etter lov om folketrygd må være av varig karakter og ikke bli redusert eller bortfalle som følge av endringer i familiesituasjonen. Stønader som ikke er erstatning for arbeidsinntekt og er av midlertidig karakter, regnes ikke med som inntekt når underholdskravet skal vurderes. Dette er svært viktig for å sikre at underholdskravet har den ønskede effekt, nettopp å sikre at innvandrere som kommer til Norge faktisk blir forsørget, og ikke blir nødt til å leve under svært dårlige økonomiske forhold eller bli forsørget av staten. Dersom ytelsen er av midlertidig karakter, vil kravet til underhold kunne bli illusorisk. Departementet mener det er hensiktmessig å forskriftsfeste en presisering av at ytelsen skal være en erstatning for arbeidsinntekt, da dette kan bidra til en enklere fortolking av forskriften ved senere anledninger.

Forskriftstekst:

§ 19 annet ledd bokstav b:

b) oppebærer pensjon eller andre faste periodiske ytelser som erstatter arbeidsinntekt, når dette er av tilstrekkelig omfang,

Foruten å slå fast at ytelser etter lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd regnes som arbeidsinntekt, sier utlendingsforskriften § 25 annet ledd også at eventuelle ytelser etter lov av 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd medregnes også.

Etter gjeldende praksis medregnes barnetrygd som underhold kun når søkeren er barn under 18 år. Bakgrunnen for praksisen er at det, når flere søker sammen, ikke beregnes et tillegg utover minstebeløpet for barn under 18 år som får tillatelse etter utlendingsforskriften § 23, fordi disse anses dekket gjennom barnetrygden. Departementet foreslår en presisering i forskriften om at barnetrygd kun regnes med i vurderingen av om underholdskravet er oppfylt når søkeren er mottaker av trygden. Det anses ikke rimelig at barnetrygd i seg selv skal kunne benyttes som grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet for andre enn barna som skal motta trygden, idet barnetrygd ikke er en løpende pensjon eller periodisk ytelse som skal erstatte arbeidsinntekt.

Utlendingsforskriften § 25 annet ledd sjette punktum skal lyde:

Eventuelle ytelser etter lov av 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven) medregnes også når søkeren vil motta trygden.

Størrelsen på underholdskravet

Som nevnt innledningsvis er det en målsetting at flest mulig av de som får oppholdstillatelse ved familiegjenforening skal kunne forsørge seg selv. Departementet mener at kravet til underhold skal være et reelt krav til underhold. Kravet pr. 1. mai 2004 er 167 500 kr. For mange familier vil en slik inntekt i realiteten ikke være tilstrekkelig til å kunne forsørge familien. På denne bakgrunn foreslås regulert i forskriften at satsene for sikret underhold justeres opp.

I denne forbindelse viser vi til anmodningsvedtak nr. 199 (2004-2005) der Stortinget ber Regjeringen i det pågående arbeid med et generelt underholdskrav ved familiegjenforening, om å legge vekt på en helhetlig økonomisk vurdering. I denne sammenheng ber Stortinget Regjeringen om også å vurdere en økning av beløpets størrelse.

De statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold etter lov om sosiale tjenester gir et utgangspunkt for hva som er normen for livsopphold. Utgifter til bolig og strøm kommer i tillegg til økonomisk stønad til livsopphold. Utfordringen ved å fastsette en bestemt størrelse for sikret underhold ved familiegjenforening, er at utgifter til bolig varierer sterkt fra landsdel til landsdel og fra by til landsbygda. I tillegg vil det være forskjeller fra en familie til en annen i forhold til om en person forsørger flere voksne personer allerede eller ikke. Statens institutt for Forbruksforskning utarbeider også et standardbudsjett over forbrukskostnader. Departementet mener imidlertid at også dette budsjettet er et standardbudsjett som ikke nødvendigvis vil være representativt for alle familier, da det er grunn til å tro at det er store forskjeller avhengig av bakgrunn. Sett hen til dette er det ikke mulig å komme fram til en størrelse på underholdskravet som gjør at alle familier, uansett bosted i Norge kan sies å kunne forsørge seg selv. Det er likevel mest hensiktsmessig både for utlendingsmyndighetene og søkerne at kravet til sikret underhold er en fastsatt størrelse som er lik, uansett bosted i Norge og antall forsørgede personer i boligen. Vi foreslår derfor å opprettholde at kravet om underhold er sikret dersom samlet inntekt for søker og herboende tilsvarer et angitt lønnstrinn i statens lønnsregulativ.

Selv om det er ønskelig at et krav til underhold er reelt, bør det sees hen til forskjellene i samfunnet hva gjelder inntekt og forbruk. Det er neppe ønskelig å helt fjerne muligheten til å få familiemedlemmer hit for dem som tjener lite. Personer med inntekt under gjennomsnittet vil ikke nødvendigvis ligge samfunnet til last av den grunn og det er ikke ønskelig at retten til familieinnvandring forbeholdes de veltilpassede og de med god økonomi.

Videre foreslås det at kravet til sikret underhold differensieres i forhold til om søkeren er et nært familiemedlem etter forskriften §§ 22 og 23, eller om søkeren faller inn under personkretsen i forskriften § 24. Kravet til sikret underhold bør være lavere for nære familiemedlemmer. Dette er i tråd med at familiemedlemmer etter §§ 22 og 23 har en rett til familieinnvandring, mens andre familiemedlemmer kan få det.

På bakgrunn av de hensyn som er nevnt ovenfor, foreslår vi at kravet om underhold for nære familiemedlemmer er oppfylt dersom samlet inntekt for søker og herboende tilsvarer lønnstrinn 10 i statens lønnsregulativ (pr. 1. mai 2004 kr. 189 100). For andre familiemedlemmer foreslås kravet satt til lønnstrinn 15 i statens lønnsregulativ (pr. 1. mai 2004 kr. 201 000).

I Norge opererer man ikke med et minstelønnssystem, selv om det gjøres for enkelte tariffområder. For eksempel er laveste regulativlønn i Staten lønnstrinn 13, dvs. kr. 196 300. I privat sektor varierer minstelønnssatsene, fra om lag kr. 206 000 til kr. 222 000.

I Beregningsutvalgets rapport nr 2 for 2003 (NOU 2003:20, tabell 2.8) er det presentert en desilfordeling av total lønnsinntekt for heltidsansatte i Norge. Gjennomsnittlig lønnsnivå for alle lønnstakere var i 2002 på kr. 326 700. De 10 % som tjente minst hadde en gjennomsnittlig lønn på knapt kr. 200 000. I 2004 var dette nivået antatt å ligge mellom kr. 210 000 og kr. 215 000.

En forhøyelse av kravet til sikret underhold vil innebære at færre personer vil oppfylle kravet til underhold, selv om fulltidsarbeid som hovedregel fremdeles vil være tilstrekkelig for å kunne fylle kravet. Dersom hovedpersonen mottar introduksjonsstønad, vil vedkommende i tillegg måtte ha en inntekt på kr. 68 878. Selv om færre personer vil oppfylle underholdskravet, vil en forhøyelse av kravet til sikret underhold innebære at færre personer vil ha behov for supplerende ytelser etter lov om sosiale tjenester. Ved å øke satsen for sikret underhold må det forventes et økt press på utlendingsmyndighetene om å gjøre unntak fra underholdskravet.

Som det fremkommer ovenfor, er størrelsen på kravet til underhold lavere i de landene vi har sammenlignet oss med enn i Norge. Departementet mener likevel at det når det gjelder selve størrelsen må det ses hen til det nasjonale nivå når det gjelder inntekt og levekostnader. Disse faktorene er annerledes i Norge sammenlignet med de andre landene.

I dag utarbeider Utlendingsdirektoratet retningslinjer for hvordan kravet til sikret underhold skal praktiseres. Størrelsen på kravet er ikke regulert i forskriften. Av hensyn til forutsigbarheten til søkerne, kan det argumenteres for at størrelsen på kravet fremkommer i forskriften.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring av forskriften § 25 annet ledd, der det fremkommer at for søknader etter § 22 tilsvarer kravet til sikret underhold lønnstrinn 10 etter Statens lønnsregulativ og for søknader etter § 24 lønnstrinn 15.

Som følge av endringene som foreslås ellers i høringsbrevet, ser departementet at noen grupper vil kunne få vanskeligheter med å oppfylle kravet til underhold. Dette er reflektert i forslaget til unntaksbestemmelse i pkt. 6.1.3.

I tillegg til forslaget i pkt. 6.1.3. foreslår departementet en bestemmelse i § 25 annet ledd om at Utlendingsdirektoratet fastsetter et lavere krav til underhold der hovedpersonen mottar trygd i henhold til Folketrygdloven § 12-9 uten reduksjon på grunnlag av manglende opptjeningstid eller gjenværende arbeidsevne (varig uføretrygd). Begrunnelsen for dette er at denne gruppen betaler mindre skatt enn lønnsmottakere flest, og dermed sitter de igjen med forholdsmessig mer inntekt etter skatt. En person som mottar varig uføretrygd har bedre forsørgelsesevne enn en lønnsmottaker som mottar lønn tilsvarende uføretrygden.

Utlendingsdirekoratet vurderer om underholdskravet er oppfylt ut fra en bruttovurdering. Ulikt skattenivå og antall som forsørges vil derfor ikke bli reflektert i dag. Det understrekes imidlertid at det med forslaget ikke legges opp til at det skal foretas en konkret nettovurdering i hvert enkelt tilfelle, men at Utlendingsdirektoratet, i samråd med Finansdepartementet, jevnlig, f.eks årlig, fastsetter nivået for kravet til underhold for varig uføre. Årsaken til at det foreslås at Utlendingsdirektoratet foretar denne vurderingen, skyldes at skattenivå kan endre seg raskere enn det er hensiktsmessig å gi forskriftsendringer.

§ 25 annet ledd annet og tredje punktum skal lyde:

For søknader etter § 22 tilsvarer kravet til underhold ltr. 10 i Statens lønnsregulativ, og for søknader etter § 24 ltr. 15. Dersom hovedpersonen mottar ytelser i medhold av folketrygdloven § 12-9 uten reduksjon for manglende opptjeningsevne eller gjenværende arbeidsevne, fastsetter Utlendingsdirektoratet et lavere krav.

Egne midler

Som vist ovenfor, er det flere måter å oppfylle underholdskravet på. Vi foreslår at egne midlersom hovedregel ikke godtas som sikret underhold ved familieinnvandring. Med egne midler forstås oppsparte midler og formue.

Utlendingsforskriften § 19 annet ledd bokstav c om at egne midler anses som underhold når en hovedperson søker opphold i Norge foreslås opprettholdt. Departementet foreslår imidlertid en endring i § 25 om at egne midler som hovedregel ikke godtas som underhold når tillatelse søkes etter reglene om familieinnvandring i §§ 22 og 24, dvs. som biperson.

Bak forslaget ligger målsettingen om at flest mulige skal kunne forsørge seg selv og eventuelt sin familie. Det er begrenset i hvor lang tid en person kan leve av oppsparte midler. Kravet til underhold kan også lett omgås når egne midler anses som sikret underhold. Lånte penger kan settes inn på utlendingens konto for en kortere periode for så å bli tatt ut av kontoen etter at vedtak i saken er fattet. Forskriftsendringen har også til hensikt å redusere antall tvangsekteskap/partnerskap og pro forma-ekteskap/partnerskap. Ved at egne midler som hovedregel ikke anses som sikret underhold, vil for eksempel penger som slektninger/venner setter inn på bankkonto i forbindelse med inngåelse av et ekteskap/partnerskap, ikke godtas som sikret underhold.

Departementet ser imidlertid at det i visse situasjoner kan være en realitet i at utlendingen eller herboende har spart penger for å kunne oppfylle kravet til underhold. Dersom utlendingen eller herboende kan dokumentere at midlene er oppsparte penger på bakgrunn av for eksempel tidligere arbeidsinntekt, vil dette kunne anses som sikret underhold. Bestemmelsen i forskriften som åpner for at Utlendingsdirektoratet kan kreve et bestemt beløp overført til norsk bank og at beløpet helt eller delvis båndlegge for en bestemt tid, opprettholdes.

§ 25 annet ledd nytt niende punktum skal lyde:

Egne midler anses som hovedregel ikke som sikret underhold.

Økonomisk garanti fra tredjemann

Prinsippet om at økonomiske garantier fra tredjemann ikke skal anses som en hovedkilde til sikret underhold, opprettholdes. Vi foreslår imidlertid en omformulering av bestemmelsen for å tydeliggjøre hva som er hovedregelen, jf. ny § 19 sjette ledd. Unntak fra hovedregelen skal benyttes med større varsomhet enn det som er praksis i dag. Bakgrunnen for bestemmelsen er at myndighetene har dårlige erfaringer med garantistillelser. En utlending kan heller ikke leve av at en garantist godtgjør for en viss arbeidsinntekt.

I visse tilfeller for familiegjenforening finner imidlertid departementet det naturlig at økonomisk garanti fra tredjemann godtas som sikret underhold, i tråd med praksis hos Utlendingsdirektoratet i dag. Selv om det de siste tiårene har vært en tilnærming mellom kvinner og menn både når det gjelder inntektsgivende arbeid og ulønnet husholdningsarbeid, er det fortsatt store kjønnsforskjeller i fordelingen mellom det lønnede og ulønnede arbeidet i samfunnet. Kvinner utfører mest av det ulønnede arbeidet, og på denne bakgrunn vil mannen i en familie kunne være den som underholder familien alene. Sett hen til dette kan det i visse tilfeller være rimelig at ektefellen/partneren til den det søkes gjenforening med, kan garantere for sikret underhold. I praksis vil slike garantier være aktuelle når særkullsbarn søker familiegjenforening etter utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav e. Barnets stefar/-mor kan i slike tilfeller garantere for sikret underhold. Økonomisk garanti fra herboendes ektefelle/partner bør også kunne legges til grunn for sikret underhold når helsøsken søker gjenforening etter forskriften § 24 første ledd bokstav g, eller når eldre forelder søker familiegjenforening etter utlendingsforskriften § 24 første ledd bokstav c. Det samme vil gjelde ved søknad om oppholdstillatelse av inntil 9 måneders varighet til foreldre, jf. § 24 fjerde ledd.

Regelen som finnes i § 19 i dag om at økonomiske garantier fra tredjemann ikke kan benyttes når søkeren er ektefelle, partner eller samboer til herboende, jf. § 23 første ledd bokstav a og b og § 24 første ledd bokstav b, eller skal inngå ekteskap/partnerskap med herboende etter innreisen, jf. § 24 første ledd bokstav a, dersom en av partene er under 23 år, foreslås delvis opprettholdt. Med bakgrunn i en målsetting om at flest mulige skal kunne forsørge seg selv og sin familie, og for å hindre tvangsgifte og pro forma-ekteskap/partnerskap, foreslår departementet at bestemmelsen utvides, slik at garantistillelser aldri skal kunne anses som sikret underhold for denne gruppen, uansett alder.

Departementet finner det mest hensiktsmessig at en slik spesialbestemmelse for underhold ved familiegjenforening, finnes i § 25, som regulerer underholdskravet i disse tilfellene. Dette betyr at deler av bestemmelsen vil bli å finne i § 19, og andre deler i § 25.

§ 19 femte ledd skal lyde:

Økonomiske garantier fra tredjemann anses som hovedregel ikke som underhold.

§ 25 annet ledd siste punktum skal lyde:

Når søkeren er ektefelle eller samboer til herboende, jf. § 23 første ledd bokstav a og b og § 24 første ledd bokstav b, eller skal inngå ekteskap med herboende etter innreisen, jf. § 24 første ledd bokstav a, anses økonomiske garantier fra tredjemann ikke som underhold.

Ytelser etter lov om introduksjonsordning

Fra 1. september 2004 gjelder lov av 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere som en obligatorisk ordning. Det går fram av § 8 i loven at for den tid en person deltar i programmet, har vedkommende krav på introduksjonsstønad. For deltagelse i programmet er stønad på årsbasis lik to ganger folketrygdens grunnbeløp. Folketrygdens grunnbeløp fastsettes av Stortinget hvert år, og pr. 1. mai 2004 er grunnbeløpet fastsatt til kr. 58 778 (2G utgjør kr. 117 556). Introduksjonsstønaden tar sikte på å sikre en inntekt for deltagerne i introduksjonsprogrammet og er å anse som en ytelse på lik linje med andre periodiske ytelser fra det offentlige. Introduksjonsstøtte er i dag etter praksis en del av inntektsgrunnlaget når det vurderes om underholdskravet er oppfylt.

Departementet foreslår at dette reguleres i utlendingsforskriften § 25 annet ledd. Forslaget er en kodifisering av gjeldende praksis.

Etter gjeldende praksis vil søkere som faller inn under den personkrets som har rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogrammet, forvente introduksjonsstønad etter ankomst til Norge. Søkers eventuelle fremtidige introduksjonsstønad anses likevel ikke som en del av inntektsgrunnlaget når underholdskravet vurderes.

Det er også etter dagens praksis kun hovedpersons introduksjonsstønad som kommer i betraktning. Dette innebærer at husstandens samlede introduksjonsstønader ikke legges til grunn når det vurderes om underholdskravet er oppfylt. Departementet mener imidlertid at husstandens samlede introduksjonsstønader bør legges til grunn når søkeren er barn under 18 år. Det anses imidlertid ikke hensiktsmessig å nedfelle dette i forskriften.

Det følger av § 17 i introduksjonsloven at tildeling av introduksjonsstønad og i visse tilfeller trekk i stønaden, er å anses som et enkeltvedtak. Kommunens vedtak om introduksjonsstønad legges fram som dokumentasjon på at vedkommende får stønad etter loven når kravet til underhold vurderes ved familiegjenforening. Stønadens størrelse vil ikke kunne utgjøre mer enn 2 ganger folketrygdens grunnbeløp.

§ 25 annet ledd nytt sjuende punktum:

Ytelser etter lov av 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere regnes også som arbeidsinntekt.

Om endringer i ordningen om integreringstilskudd

Departementet vurderer det videre slik at det bør gjøres endringer i integreringstilskuddsordningen, dels på grunn av de endringene som foreslås i dette høringsbrevet, og dels med bakgrunn i de endringer som tidligere er gjort i integreringstilskuddsordningen. Forslaget går i korthet ut på at det bør utløses integreringstilskudd til kommunene i de tilfeller der det gis unntak fra underholdskravet (der herboende referanse omfattes av integreringstilskuddsordningen).

En slik endring kan imidlertid ikke gjøres i forskrift, men vil måtte foreslås gjennom den ordinære budsjettprosessen. Departementet ønsker likevel i høringsbrevet å synliggjøre at en slik endring er ønskelig.

For det første gjelder dette de kategorier av søkere som i forskriften er unntatt fra underholdskravet, og for det andre gjelder det de personer som får tillatelse for familiegjenforening etter den generelle unntaksbestemmelsen, se over i pkt 6.1.3.

Gjeldende ordning er at det utbetales integreringstilskudd til kommunene for nærmeste familie til personer som har fått innvilget asyl, er overføringsflyktninger eller har kollektiv beskyttelse. Disse kategorier av familiegjenforente er også unntatt fra kravet til underhold i utlendingsforskriften. Det utbetales ikke integreringstilskudd for familiegjenforente med personer som blir unntatt fra kravet om underhold på bakgrunn av særlige sterke menneskelige hensyn.

Dersom reglene om hvilke kategorier søkere som er unntatt fra underholdskravet endres, vil en tilsvarende endring i integreringstilskuddet være naturlig, så lenge også herboende referanse er omfattet av integreringstilskuddsordningen.

Det er særskilt forslagene vedrørende barn nevnt over som vil kunne føre til at flere personer enn i dag vil være direkte unntatt fra et krav om underhold i forskriften.

Når det gjøres unntak på bakgrunn av særlig sterke menneskelige hensyn etter en konkret vurdering, utløses det som nevnt i dag ikke integreringstilskudd for kommunene. Departementet foreslår at det også i disse tilfellene utløses integreringstilskudd for kommunene, da disse personene ikke kan forsørge seg selv.

Om sykeforsikring som vilkår for familiegjenforening for eldre foreldre

Etter forskriften § 24 fjerde ledd kan oppholdstillatelse av inntil ni måneders varighet gis til foreldre som har særlig tilknytning til riket gjennom barn som fyller kravene til hovedpersonen i forskriften § 24 første ledd, når formålet med oppholdet er å besøke familien. Det er en forutsetning at underhold og bolig er sikret etter bestemmelsene i § 25 første og annet ledd og § 20, og at søkeren returnerer til sitt hjemland ved tillatelsens utløp.

Departementet foreslår et vilkår om at søkeren også må ha sykeforsikring. Departementet ser det som naturlig at en slik forsikring dekker eventuelle utgifter i forbindelse med hjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og akutt sykehusbehandling.

Erfaring viser at en del utlendinger har behov for ganske omfattende helsebehandling mens de er på besøk i Norge. For å kunne påberope rettigheter i medhold av folketrygdloven, er det i hovedsak et vilkår at personen er medlem i trygden (trygdet). Trygdet blir man dersom man er bosatt her – det vil si at vedkommende har til hensikt å oppholde seg i landet i minst 1 år eller har hatt lovlig opphold her i minst 1 år, eller ved at man er arbeidstager i Norge, jf. folketrygdloven §§ 2-1 og 2-2.

Foreldre med tillatelse etter utlendingsforskriften § 24 fjerde ledd, kan ikke anses som trygdet - de er verken bosatt her eller arbeidstager. De kan således ikke påberope seg rettigheter i folketrygdloven, for eksempel ytelser ved sykdom. Dette innebærer at foreldrene - eller hovedpersonen - selv må dekke alle utgifter forbundet med sykebehandling eller annet.

Foreldrene har som regel ikke egne midler til å betale helsebehandlingen selv, og de har sjelden tegnet egen forsikring som dekker utgiftene. I praksis vil det offentlige bli sittende igjen med regningen for behandlingen. Når vi nå ønsker å innføre et krav om at foreldre som søker oppholdstillatelse etter forskriften § 24 fjerde ledd har sykeforsikring, er bakgrunnen at utgifter til helsebehandling for personer som er på besøk i Norge ikke skal belastes den norske stat, men av søkeren selv. Sykeforsikringen vil komme i tillegg til kravet om sikret underhold, som departementet foreslår økes til ltr. 15 under punkt 6.2.2.

For noen foreldre vil et slikt krav om sykeforsikring oppfattes som vanskelig å oppfylle, både fordi forsikringsselskaper vil kunne kreve en helseattest eller fordi en slik forsikring vil være forholdsmessig dyr. I Pakistan koster en aktuell forsikring for tre måneder om lag 3000 norske kroner. For 9 måneder er det sannsynlig at beløpet vil være minst tre ganger så stort, slik forsikringsselskap normalt beregner forsikringspremier. Den aktuelle forsikringen som tilbys av et pakistansk selskap i dag, tilbys ikke personer over 65 år. Et ledende forsikringsselskap i Norge har oppgitt en omtrentlig pris på 11 000 kr for 9 måneder. Forsikringen tilbys ikke personer over 75 år. På den annen side er det mer rimelig at søkeren selv eller familien bærer nødvendige kostnader ved slike besøksreiser, enn at den norske stat skal koste helsebehandling til andre lands borgere som er på besøk i landet. Dette er også i tråd med vilkåret om sykeforsikring ved besøksvisum til Schengen-området, som nylig har trådt i kraft.

I denne sammenheng kan det også nevnes at dersom utlendinger har behov for medisinsk behandling ved behandlingsinstitusjon i Norge, er det egne bestemmelser i utlendingsloven og -forskriften som regulerer når oppholdstillatelse med et slikt formål skal gis.

§ 24 fjerde ledd nytt fjerde punktum skal lyde:

Søkeren må som hovedregel ha en sykeforsikring som dekker eventuelle utgifter i forbindelse medhjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og akutt sykehusbehandling. Dette gjelder ikke personer som er eldre enn 75 år.

Konsekvenser for vedtaksmyndigheten

Utlendingsforskriften § 13 har regler om hvilken instans som er vedtaksmyndighet i søknader om arbeids- og oppholdstillatelser. Etter § 13 annet ledd bokstav e og f har politiet myndighet til å innvilge søknad om tillatelse fra ”ektefelle eller samboer til norsk borger bosatt i riket, når søkeren faller inn under § 23 første ledd bokstav a eller b” eller ”ektefelle eller samboer når vilkårene i § 25 fjerde ledd bokstav c er oppfylt.”

Departementet viser til at de øvrige endringsforslagene som fremmes i høringsbrevet, gjør at slike søknader ikke lenger kan anses kurante.

Departementet foreslår derfor å fjerne politiets innvilgelseskompetanse i disse sakene og foreslår å oppheve § 13 annet ledd bokstav e og f.

Departementet ber særskilt om utlendingsmyndighetenes synspunkter på dette forslaget.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Flere av forslagene antas å føre til færre familiegjenforeninger av personer som ikke kan forsørge seg selv eller bli forsørget av sin familie. Dette vil føre til lavere utgifter for kommunene i henhold til lov om sosiale tjenester. Årsaken til dette er forslagene om å stille krav til underhold for flere grupper, særlig for familier til norske borgere og personer med bosettingstillatelse, og forslaget om å endre grunnlaget for oppfyllelsen av underholdskravet. Enkelte av forslagene innebærer imidlertid en liberalisering av regelverket. Dette gjelder særlig de alternative forslagene i forhold til barn som søker om familiegjenforening med sine foreldre i Norge. Det antas likevel at forslagene totalt sett vil føre til færre familiegjenforeninger av personer som ikke kan forsørge seg selv eller bli forsørget av sin familie, samtidig som det antas at flere vil ta lønnet arbeid for å oppfylle kravet til underhold.

For det offentlige vil de største økonomiske konsekvensene være knyttet til utbetaling av integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring. Bosetting av personer som omfattes av introduksjonsloven § 2 utløser for kommunene et statlig tilskudd til integrering. Dagens ordning med integreringstilskudd ble innført i 1991. Tilskuddet skal dekke kommunesektorens gjennomsnittsutgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag i bosettingsåret og de fire neste årene. Familiegjenforente med personer som har oppholds- eller arbeidstillatelse gitt i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd blir imidlertid fra 2005 behandlet på samme måte som de fleste øvrige grupper hvor det innvilges familiegjenforening til Norge, og hvor den enkelte familie selv forutsettes å kunne dekke utgifter til underhold mv., slik at det fra 2005 ikke lenger blir utbetalt integreringstilskudd for denne gruppen. En endring i integreringstilskuddsordningen som foreslått over, vil derfor føre til økte utgifter for staten, mens kommunene vil få en innsparing. Det er vanskelig å anslå hvor mange personer dette vil gjelde, men gruppen anslås å være relativt liten. Endringen vil imidlertid gjøre integreringstilskuddsordningen mer komplisert, spesielt for kommunene, men også for UDI og kan derfor også føre til noe økte administrative utgifter.

Det gis i dag et eget tilskudd til norskopplæring. Det skal også innføres en ny ordning med rett og plikt til norskopplæring med samfunnskunnskap. Det vises til Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. og Ot.prp. nr. 2 (2004-2005) Om endringer i introduksjonsloven, der disse endringene omtales. Endringen er vedtatt i Stortinget, sanksjonert i statsråd 11. mars 2005 og vil tre i kraft 1. september 2005.

Da departementet mangler tilfredsstillende statistikkmateriale for å kunne beregne hvor mange færre familiegjenforente det vil komme som følge av endringene, er det vanskelig å gi en eksakt beskrivelse av de økonomiske konsekvensene. Et eksempel kan imidlertid belyse situasjonen:

En årlig reduksjon på for eksempel 500 personer, vil gi en innsparing i tilskudd til norskopplæring på drøyt 10 mill. kr. første år, stigende til om lag kr. 62,5 mill. på sikt. Eksempelet er relevant i forhold til familieinnvandring med både norske og nordiske borgere (som ikke er omfattet av EØS-avtalen) og personer med bosettingstillatelse.

Endringene vil også kunne føre til endringer i bostøtteutbetalinger, men departementet anser likevel ikke slike konsekvenser for å være betydelige i denne sammenhengen.

Den viktigste konsekvensen av forslagene er at det innføres krav til underhold for flere grupper av søkere enn det kreves for i dag. Dette antas å ville føre til betydelige innsparinger. Blant annet vil det at flere personer forsørger seg selv, føre til innsparinger for kommunene ved reduserte utgifter til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.

Forslaget til utvidet unntaksbestemmelse, som vil kunne føre til at flere får opphold uten å kunne forsørge seg selv, vil kunne føre til økte utgifter for kommunene til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Departementet antar likevel at disse utgiftene ikke blir betydelige.

Totalt sett antas forslagene å føre til reduserte kostnader for det offentlige.

Med hensyn til de administrative konsekvensene, vil en mer komplisert vurdering av den foreslåtte unntaksbestemmelsen kunne gi økte utgifter, mens det vil kunne bli en innsparing som følge av færre særskilte unntak og/eller dispensasjonsbestemmelser. Totalt sett antas det at forslagene vil føre til økte administrative kostnader.

Departementet antar at forslaget om å innføre sykeforsikring som vilkår oppholdstillatelse for inntil 9 måneder for eldre foreldre, vil føre til innsparinger for det offentlige. Dette er årsaken til at departementet ønsker en slik endring. Departementet har ikke en fullstendig oversikt over hvilke årlige utgifter de ulike helseforetakene har med å behandle personer av denne gruppen, men det er bekreftet fra Helse- og omsorgsdepartementet at noen av de regionale helseforetakene opplever at de blir sittende igjen med ubetalte sykehusregninger. Departementet anser dermed at dette forslaget vil føre til offentlige innsparinger av en viss størrelse.

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER 1990 NR. 1+28 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 19 annet ledd bokstav b:

b) oppebærer pensjon eller andre faste periodiske ytelser som erstatter arbeidsinntekt, når dette er av tilstrekkelig omfang,

§ 19 femte ledd skal lyde:

Økonomiske garantier fra tredjemann anses som hovedregel ikke som underhold.

§ 24 fjerde ledd nytt fjerde punktum skal lyde:

Søkeren må som hovedregel ha en sykeforsikring som dekker eventuelle utgifter i forbindelse medhjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og akutt sykehusbehandling.Dette gjelder ikke personer som er eldre enn 75 år.

§ 25 skal lyde: Underholdskravet etter bestemmelsene i § 22 og § 24.

Når tillatelse søkes etter bestemmelsene i § 22 eller § 24, må underholdet være sikret for den tid søknaden gjelder, med de unntak som følger av fjerde ledd.

Underholdet anses å være sikret når søkeren fyller vilkårene etter § 19, når hovedpersonen kan forsørge søkeren gjennom bestemmelsene i § 19 eller gjennom en kombinasjon. For søknader etter § 22 tilsvarer kravet til underhold ltr. 10 i Statens lønnsregulativ, og for søknader etter § 24 ltr. 15. Dersom hovedpersonen mottar ytelser i medhold av folketrygdloven § 12-9 uten reduksjon for manglende opptjeningsevne eller gjenværende arbeidsevne, fastsetter Utlendingsdirektoratet et lavere krav til underhold. Når søkeren er ektefelle eller samboer til herboende, jf. § 23 første ledd bokstav a og b og § 24 første ledd bokstav b, eller skal inngå ekteskap med herboende etter innreisen, jf. § 24 første ledd bokstav a, skal underholdskravet oppfylles av hovedpersonen når en av partene er under 23 år. Ytelser etter lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) regnes som arbeidsinntekt. Eventuelle ytelser etter lov av 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven) medregnes også når søkeren vil motta trygden.Hovedpersonens ytelser etter lov av 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere regnes også som arbeidsinntekt. Fyller søkeren kravene for å få arbeidstillatelse etter § 22 og det foreligger et konkret arbeidstilbud, tas den forventede inntekten med i vurderingen av om underholdskravet er oppfylt. Egne midler anses som hovedregel ikke som sikret underhold. Når søkeren er ektefelle eller samboer til herboende, jf. § 23 første ledd bokstav a og b og § 24 første ledd bokstav b, eller skal inngå ekteskap med herboende etter innreisen, jf. § 24 første ledd bokstav a, anses økonomiske garantier fra tredjemann ikke som underhold.

Selv om underholdskravet ikke er oppfylt, kan tillatelse likevel gis når det foreligger vesentlige hindringer for utøvelse av familielivet i et annet land eller andre særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det.

Når tillatelse søkes etter bestemmelsene i § 22, jfr. § 23, stilles det ikke krav om sikret underhold når søkeren

a) er ektefelle, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, av hovedperson som har fått innvilget asyl eller har fått arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter lovens § 22 fjerde ledd. Det er en forutsetning at ekteskapet er inngått før hovedpersonen reiste inn i riket,

b) er barn, jf. § 23 første ledd bokstav c, d, e og f, og ikke har fylt 15 år, eller


c) faller inn under § 23 første ledd bokstav g, h, i eller j, eller

d) er ektefelle eller samboer, jf. § 23 første ledd bokstav a og b av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelsesom er gitt på grunnlag av innvilget asyl eller av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse etter lovens § 22 fjerde ledd eller etter lovens § 8 annet ledd, jf. § 21 første ledd. Det er en forutsetning at partene har vært gift eller samboere i minst tre år.


Alternativet til d) er å fjerne hele bestemmelsen.

Når tillatelse gis etter § 24 annet ledd, stilles det ikke krav om sikret underhold når hovedpersonen er barn som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd på bakgrunn av søknad om asyl.

Når tillatelse søkes etter bestemmelsene i § 22 annet ledd, jfr. § 23, stilles det som hovedregel ikke krav om sikret underhold.

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Birgitte Ege
avdelingsdirektør

Høringsinstanser

Departementene
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Politiets sikkerhetstjeneste
Datatilsynet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
Senter mot etnisk diskriminering
OMOD
UNHCR, Stockholm
Flyktningrådet
NOAS
Amnesty International Norge
Redd Barna
Antirasistisk senter
Norsk Folkehjelp
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Kirkerådet
Biskopene
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Den norske advokatforening
Norges Juristforbund
Den norsk dommerforening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Norges lensmannslag
Barneombudet
Likestillingsombudet
Juridisk rådgivning for kvinner
Kontoret for fri rettshjelp
Juss-Buss, Innvandrergruppa
Jussformidlingen
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Rettspolitisk forening
Mira Ressurssenter
Innvandrernes Landsorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Fagforbundet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norges Rederiforbund
Utenlandsforum
Det norske Arbeiderparti
Kristelig Folkeparti
Sosialistisk Venstreparti
Fremskrittspartiet
Høyres hovedorganisasjon
Senterpartiets hovedorganisasjon
Venstre
Kystpartiet
HSH (Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon)
Landbrukets arbeidsgiverforening
Akademikerne
YS (Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund)
Kommunenes Sentralforbund
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Ressurssenter for pakistanske barn
Norges Ingeniørorganisasjon
Senter for menneskerettigheter